Análisis de la reforma de la administración pública en México desde una perspectiva del nuevo institucionalismo discursivo.

1. REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN
MÉXICO
(EN EL CONTEXTO DE LAS REFORMAS ESTRUCTURALES)
Dr. Alex Ricardo Caldera Ortega
Departamento de Gestión Púbica y Desarrollo

2. ADVERTENCIAS
 Se trata de una reflexión seminal
 Interés por procesos políticos en torno a la formulación de políticas públicas y
los entramados institucionales que incluyen las capacidad de gobierno y sus
modelos de gestionar lo público.
 La emergencia de una «coyuntura crítica» en el momento mexicano de
«intensa» y quizá «profunda» transformación de las relaciones Estado-
sociedad.

3. ESTADO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
 La reforma del Estado tiene tres niveles interdependientes (Aguilar Villanueva 1992)
 a) proceso de gobierno o de la administración pública
 b) El régimen político (la política misma)
 c) La configuración de la relación Estado-sociedad
 Ap Condicionada
 Dinámica del sistema político
 Modelo de gestión
 Estado presidencial y Federal en su forma, ¿pero su desempeño?
 Centralismo
 Lógica unitaria
 Burocracia que sirve para dar apoyo social al régimen

4. EL INTERÉS POR LAS ‘IDEAS’
 En ciencia política se ubican varios intentos por estudiar el peso
de las ideas que condensan las creencias, las concepciones del
mundo, las tradiciones y los dilemas o rupturas en la formulación
de políticas públicas y el cambio institucional.
Las
comunidades
epistémicas
(Haas 1992)

5. EL NUEVO INSTITUCIONALISMO DISCURSIVO
1. Se toma a las ideas y a los discursos en las políticas de forma
seria;
2. Se apoya en los otros nuevos institucionalismos (el NIER, el NIH
y el NIS);
3. Se reconoce que las ideas están contenidas en discursos que
reflejan sólo su propia realidad histórica-contextual;
4. Una visión dinámica del cambio ya que se considera que las
ideas son el vehículo del cambio o de la estabilidad (Schmidt
2008, 304).

6. GOBERNANZA
 El enfoque de la Gobernanza que prefiero adoptar es aquel que
se presenta como una nueva semántica que trata de incluir la
idea de que lo político (la coordinación y cooperación entre
actores con capacidades e intereses diversos) y lo institucional
(el régimen político) son básicos para estructurar lo público y
lograr objetivos sociales.
Estructura Agencia
Utilidad heurística del concepto

7. OSTROM Y LAS REGLAS INCRUSTRADAS
…“las reglas están incrustadas en otro conjunto de reglas que define la forma en que puede cambiarse el primer
conjunto” (Ostrom 2000, 95).
 Un sistema de gobernanza es proceso político complejo de
interacciones, básicamente reticular (en red) entre actores a partir
de una colección conectada de reglas, rutinas, mecanismos y
estructuras organizativas, patrones compartidos de expectativas,
sistemas de incentivos, metaestructuras, sistemas cognitivos
compartidos.

8. EL PROCESO POLÍTICO DE ELABORACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS Y SUS OBSERVABLES

9. EL CAMBIO DE LAS INSTITUCIONES
 Cabe aquí pues la distinción que hace Gerard Ronald (2004) entre:
Los valores, las
normas y
orientaciones
sociales.
Instituciones
de
‘movimiento
lento’ Las normas legales
u operativas, las
estructuras y los
planes
organizativos.
Instituciones
de
‘movimiento
rápido’

10. LAS IDEAS

11. NIVELES DE ANÁLISIS INSTITUCIONAL, CONTENIDO, TIPO Y FACTORES DE
CAMBIO
Instituciones Contenido Tipo de cambio Factores exógenos de
cambio
Reglas
constitucionales
Valores, creencias,
orientaciones sociales
Lento Factores estables: Cambios
en los valores, las normas y
las estructuras de poder,
transformación radical del
régimen político, o de las
condiciones físico-naturales
de los recursos de uso
común en disputa.
Reglas de elección
colectiva
Políticas, estructuras
organizacionales,
instrumentos de
participación,
información y
rendición de cuentas
Más o menos
rápido
Factores dinámicos: Crisis
económica, nuevos avances
técnicos, cambios en la
opinión pública, cambio en
la coalición gobernante (o
designación de nuevos
funcionarios), transferencia
de políticas.Reglas operativas Reglas de
apropiación, planes
organizativos,
procedimientos,
proyectos
Rápido

12. REFORMA DE LA AP EN MÉXICO (PERIODIZACIÓN DEL SIGLO
XX)
 Primera etapa de ascenso del Estado desarrollista (1929-1960)
 Segunda etapa Estado modernizador (1960-1980)
 Tercer etapa La crisis del Estado Modernizador (1980-1990)
 Cuarta etapa El Estado regulador "interrumpido" (1990-2000)
 Quinta Etapa Estado Gerencial (2000-2012)
 Sexta etapa El Estado regulador retomado (2012- )
Periodo de hegemonía
política
Periodo del cambio político
Periodo de
alternancia
EstadoNeoliberal-EstadoDesarrollista

13. PRIMERA ETAPA DE ASCENSO DEL ESTADO DESARROLLISTA
(1929-1960)
 1.1 Subordinación, lealtad al presidente y al partido oficial.
 1.2 Proceso de centralización como principal estrategia de estabilidad política.
 1.3 Sí racionalización, pero como instrumento de control político
 1.4 La intermediación que ganó la Burocracia mexicana fue a costa de los partidos y las organizaciones
sociales.
 1.5 La principal función fue la de contribuir al desarrollo nacional. Desarrollo de las bases productivas del
país.
 1.6 La Burocracia Civil sustituye a la militar
 1.7. Los grupos profesionales de la burocracia actúan como facciones, con su coto de poder
 1.8 Sello de las políticas: Subsidios y proteccionismo.
 1.9 Papel en la economía (altamente activo): Industrialización del país por sustitución de importaciones.
 1.10 La modernización administrativa no fue autónoma, sino supeditada a la intervención del Estado en la
economía.

14. SEGUNDA ETAPA ESTADO MODERNIZADOR (1960-1980)
 2.1. Paradójicamente los resultados de la etapa anterior a partir e la búsqueda de crecimiento, fue alta
desigualdad. La respuesta: más gasto, más burocracia.
 2.2. Burocracia profesional, menos dependiente del mérito partidista (sin dejar de serlo): se cierra la circulación
de las élites.
 2.3. La reforma admva como parte de la modernización
 2.4. A la burocracia se le sigue dejando el papel de ser el medio del logro del consenso político con los distintos
grupos.
 2.5. Reforzamiento del control del crecimiento económico

15. TERCER ETAPA LA CRISIS DEL ESTADO MODERNIZADOR
(1980-1990)
 3.1 El objetivo de la reforma admva era consolidar el proyecto modernizador
 3.1.1 Fundado el la equidad, la eficiencia y la honradez ("la renovación moral de la política")
 1.2 LOAF (1982)
 1.3 Proceso de descentralización hacia municipios (Art. 115 constitucional).

16. CUARTA ETAPA EL ESTADO REGULADOR "INTERRUMPIDO"
(1990-2000)
 4.1 La reforma admva no es valiosa en sí misma, sino como parte de un cambio de rol del Estado, y
como medio de legitimación
 4.1.1 La AP como instrumento para resanar el consenso social y político
 4.1.2. Secretaría de Desarrollo Social (1992) y el PRONASOL
 La reforma admva para "reducir" el tamaño de la burocracia
 4.2 Proceso de descentralización y federalización
 4.3 La introducción de la NGP
 4.4 La crisis de 1994 frenó el proceso de reforma administrativa y profesionalización

17. QUINTA ETAPA ESTADO GERENCIAL (2000-2012)
 5.1 Orientada a resultados, trasparencia y rendición de cuentas
 5.2 Inspiradas en prácticas gerenciales
 5.3 LOAP (2003)
 5.4 Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública (2002)
 5.5 Ley del Servicio Profesional de Carrera (2003)
 5.6 Decreto de austeridad (2006)
 5.7 Programa Especial para la Mejora de la Gestión en la Administración Pública (2008-2012)

18. SEXTA ETAPA EL ESTADO REGULAR RETOMADO (2012- )
 6.1 Reestructura operativa de la AP a través de un proceso de centralización político-admva,
 6.2 Así como un cambio profundo en la idea del monopolio del Estado en la gestión de los sectores
estratégicos del desarrollo
 6.2.1 Surge el reto de la capacidad reguladora del Estado
 6.3 Práctica política ente todo (PACTO por México)
 6.3.1 Presentación de Reforma a la LOAP, antes de entrar en funciones, vía PRI-PVEM (Publicada 2 de enero de
2013)
 6.4. El discurso: tendencia en los gobiernos a quitar facultades a la administración centralizada y
encargarlas a órganos u organismos especializados, diseñados ad hoc para realizar las funciones
correspondientes.

19. LAOP 2013
 Comisión Nacional Anticorrupción (CNAC) (PENDIENTE)
 Reforma a la Constitución en materia de transparencia y acceso a la información gubernamental y autonomía
de los órganos garantes
 Entes reguladores en temas de competencia económica, telecomunicaciones, mejora regulatoria, corrupción,
transparencia
 Se eliminaron del mapa las secretarías de Seguridad Pública, de la Función Pública y de la Reforma Agraria.
Peso en dos secretarías: SEGOB y SHCP
 Se crea Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano
 Consolidar la Reforma al 27 Constitucional de 1992
 Centraliza funciones en materia de Desarrollo Urbano antes en manos ya de Estados y Municipios
 Centralización y "facilitación" de la planeación regional, urbana y metropolitana

20. LOAP 2013 SECRETARIA DE GOBERNACIÓN
 El Ejecutivo podrá convocar a todas las demás dependencias y a la Oficina del Ejecutivo a reuniones
de gabinete, presidir dichas reuniones y coordinar toda la Administración: la Segob también lo podrá
hacer, siempre y cuando sea mediante acuerdo del Ejecutivo
 Dotada de las facultades en materia de seguridad
 En materia de seguridad pública, la Segob ahora preside cuerpos colegiados, dirige todo lo relativo a la
Policía Federal, propone programas en materia de seguridad, se encarga de la atención y el registro de
víctimas y ejecuta penas, entre otras funciones.
 Figura del Comisionado de Seguridad

21. LOAP2013 SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
 SHCP asume la administración y contraloría función pública (Aún no consolidado el cambio, sino hasta que esté CNAC).
 Los órganos internos de control que dependían de la Función Pública y que se encargaban en mucho de lo referente a la
aplicación del sistema de responsabilidades, ahora dependen de cada secretario, y la SHCP se queda con unidades de
auditoría que se regirán por el sistema de responsabilidades.
 Coordinar el desarrollo administrativo integral en las dependencias y entidades de la APF
 Emitir las normas para que los recursos humanos y patrimoniales y los procedimientos técnicos de la misma, sean
aprovechados y aplicados, respectivamente, con criterios de eficiencia y simplificación administrativa;
 Incluye gestión del Servicio Profesional de Carrera de la APF
 Coordinar y supervisar el sistema de control gubernamental,
 Regular las e auditorías internas, transversales y externas a la APF
 Existencia de auditores preventivos en cada Secretaría
 En los meses de mayo y noviembre entregarán informes tanto al titular de la dependencia y a la SHCP
 Los titulares de las dependencias y entidades encabezarán comités de control y desempeño institucional para el seguimiento y
evaluación general de la gestión
 Regular la adquisición, arrendamiento, enajenación, destino o afectación de los bienes inmuebles
 Gestionar el SED

22. MARCO INTERPRETATIVO DOMINANTE EL PERIODO DEL
ESTADO DESARROLLISTA
 Disfunción de las instituciones político-liberales.
 Se asume la necesidad de un Gobierno nacional
centralizado y fuerte para conducir el desarrollo del
país.
 La interlocución social es el «pueblo» o
«población» de forma homogénea (sectores o
fuerzas productivas del país).
 Concesión selectiva de derechos sociales.
 La participación de la sociedad es entendida como
apoyo político al régimen.
 La política pública es entendida como un campo
exclusivo de decisión del Estado.
 Ciudadano sólo como beneficiarios de apoyos,
obras y proyectos.
 El Estado se reserva la distribución selectiva de la
renta y se legitima como eje articulador de
acciones conducentes a la justicia social
 Definición de una agenda nacional
 Agenda orientada al desarrollo económico
nacional (ISI)
 Planificación Comprehensiva
 Acceso al servicio público basado en lealtad
partidista
 Gestión directa de políticas, obra pública y
servicios.
 Poca concertación, sólo con grandes
sectores y grupos clientelares. No
ciudadanos, sino individuos y grupos
demandantes.
 Políticas redistribuitivas y universales.
Ideas Normativas Ideas Cognitivas

23.  Se parte de la necesidad de ajustar el
Estado, y su relación con la sociedad, ante
las exigencias de ajustes en el modelo de
acumulación y la economía global.
 Un Estado marcado por el gigantismo, la
ineficiencia, el burocratismo y la corrupción
debe dirigirse hacia la eficiencia.
 La primacía del mercado en tanto eje
reorganizador de la economía, es vista como
algo que debe extenderse al conjunto de la
sociedad.
 Visión de la administración pública como
extensión de la administración privada.
 Consideración de la sociedad Civil en un rol
de funciones complementarias y
cooperativas con el Estado.
 La transferencia de las responsabilidades
sociales del Estado a la sociedad civil y al
sector privado, al lado de la privatización de
las empresas estatales, son consideradas
fundamentales para el adelgazamiento y la
reducción del Estado, además de una
alternativa para resolver su déficit fiscal.
 Transformación a los gobiernos en
“proveedores de servicios” y a los
ciudadanos en “clientes” o “usuarios”.
 La participación de la sociedad civil que
proporciona información calificada sobre las
demandas sociales, y por otro, dispone de
organizaciones con capacidad para asumir
con eficiencia la ejecución de las políticas
públicas orientadas a esas demandas.
 Políticas distributivas y focalizadas.
Ideas Normativas Ideas Cognitivas
MARCO INTERPRETATIVO DOMINANTE EL PERIODO DEL
ESTADO NEOLIBERAL

24.  Se requiere partir de un núcleo que confronta con
nitidez los límites atribuidos a la democracia liberal
representativa como sistema privilegiado de las
relaciones entre Estado y sociedad.
 Se defienden los modelos de democracia
participativa y deliberativa como complementarios
de la democracia representativa.
 Sociedad civil reconocida en su heterogeneidad y
concebida de manera amplia e inclusiva, dado su
papel en el aseguramiento del carácter público del
Estado.
 Se asume la participación como compartición del
poder con el Estado y orientada a una mayor
publicitación de la función pública que pueda
garantizar los derechos de ciudadanía.
 Participación ciudadana cogestiva con miras a la
responsabilización política de los servidores
públicos (electos o no)
 Aplicación de mecanismos de seguimiento y
monitoreo sobre el desempeño estatal por parte de
la sociedad, con el fin de garantizar su carácter
público.
 Innovaciones democráticas atreves de
presupuestos participativos, consejos gestores de
políticas públicas, consejos ciudadanos, mesas de
concertación, mecanismos sociales de rendición de
cuentas (social accountability), monitoreo, etcétera
.
 Complementariedad entre vigilancia directa de
organizaciones sociales, creación de instituciones
autónomas de intermediadoras y reforzamiento de
mecanismos de control interno que coadyuven a la
trasparencia.
 Multiplicación de los espacios de interfase
sociedad-Estado en los que de un proceso proceso
de publicización del conflicto, de la discusión y de
la deliberación.
Ideas Normativas Ideas Cognitivas
MARCO ALTERNATIVO QUE INTENTA CONSTRUIR UN
PROYECTO DEMOCRÁTICO-PARTICIPATIVO

25. ANÁLISIS DE LOS PATRONES POLÍTICOS A TRAVÉS DE LOS
MODELOS DE GESTIÓN
Variables Periodo de hegemonía política Periodo del cambio político Periodo de alternancia política
Fuente de legitimidad El ejercicio del poder, a través del Estado.
Estado y partido fusionados
Lo electoral, a través de del gobierno y
organizaciones partidistas
Lo electoral, combinado con lo mediático.
Organizaciones partidistas (partidocracia).
Configuración organizacional
en estructuras formales
Predominio del Gobierno Federal,
concentración a pesar de reformas
descentralizadoras
Los gobernadores asumen liderazgo,
descentralización acotada
Predominio del Gobierno Federal,
coordinación de las entidades federales
Configuración organizacional
en estructuras informales
La AP como principal instrumento de
legitimación del poder y de intermediación con
la sociedad
Eficacia como valor prioritario
Imposición sobre actores del sistema
El Gobierno (estricto sentido) genera
legitimidad
Eficiencia como valor prioritario
Negociación y concertación política con
factores reales de poder
Efectividad como valor prioritario
Proceso decisorio Estilo de decisión con amplia autonomía y
discrecionalidad
Decisión con baja autonomía, acotada
por factores reales de poder
Operación política con las principales
fuerzas partiditras.
Amplitud de participación
social
Poca concertación, sólo con grandes sectores
y grupos clientelares. No ciudadanos, sino
individuos y grupos demandantes.
Se concreta, pero no se negocia, no se
sede áreas de decisión efectiva. Se trata
de clientes, más que de ciudadanos.
- Se concerta y negocia con algunos
sectores, grupos y actores relevantes.
Ciudadanía no autónoma.
Políticas prioritarias Definición de una agenda nacional
Agenda orientada al desarrollo económico
nacional.
Políticas redistribuitivas y universales.
Definición de prioridades regionales y
locales, pero fragmentadas
Políticas orientadas al mercado
Políticas distributivas y focalizadas.
Se vuelve a una política nacional
orientada al desarrollo económico, pero
consolidando en la reorientación del papel
del Estado en favor del mercado
Cómo se gestiona y evalúa la
política (instrumentos y
criterios)
Gestión directa y la evaluación es sólo interna Gestión descentralizada. Énfasis en
gestión por resultados
Combinación de gestión centralizada, y
desincorporación. Se asume papel
regulador, pero no hay apertura a la
evaluación.

26. ELEMENTOS PARA EL ANÁLISIS FUTURO
(Przeworski 1998)
Fortalecer mecanismos verticales y horizontales para que el
ciudadano ejerza la igualdad política
AL con altos grados de desigualdad económica y
social