Artikel geschreven voor Overheidsmanagement.nl samen met (oud-)collega Arie Pieter Hoogendam

1. Lokaal sturen vanuit drie dimensies
Een sturingsmodel als antwoord op complexe, maatschappelijke vraagstukken.
Ing. A.P. Hoogendam, senior projectleider,
A.W. Postma, BSc, gebiedsmanager
Beide auteurs zijn werkzaam bij de gemeente Delft, binnen de sector Maatschappelijke Ontwikkeling.
Binnen de gemeente Delft wordt geëxperimenteerd met het toepassen van programmasturing
en bekeken hoe zich dat verhoudt tot andere vormen van sturing. Met dit artikel hopen de
auteurs een bijdrage te leveren aan de discussie over sturing op lokaal niveau.
I. Een programma biedt antwoord
Voordat over programmasturing gediscussieerd kan worden, is het goed om vast te stellen wat een
programma wel en niet is. In dit artikel wordt uitgegaan van de stelling dat de vraagstukken die op de
(lokale) overheid af komen, toenemen in complexiteit. 1 Onder een programma moet vervolgens het
geheel worden verstaan waarmee een samenhangend antwoord wordt geboden op deze complexe,
maatschappelijke vraagstukken. Daarbij wordt ‘van buiten naar binnen’ geredeneerd, met andere
woorden: de te bereiken doelen bepalen de (in)richting van de organisatie.
Verwarring kan ontstaan, doordat ook bij de indeling van de gemeentelijke begroting, zoals
voorgeschreven door het BBV, sprake is van programma’s. De term ‘programma’ wordt in dit geval
immers als onderdeel van een ordeningsprincipe gehanteerd, waar de gemeenteraad geheel vrij in is.
Toch kunnen de termen in sommige gevallen wel samenvallen; dat is in Delft bijvoorbeeld het geval
met het programma Veiligheid.
Kenmerken van een programma
De kenmerken van een programma zijn gerelateerd aan de ontwikkeling die is ingezet met het grote
stedenbeleid (GSB). Het sturingsaccent kwam daarin gaandeweg steeds meer te liggen bij het sturen
op doelstellingen, terwijl de aandacht voor het sturen op projectresultaten slonk.
Het startpunt voor het definiëren van een programma is dan ook het formuleren van doelstellingen.
Deze kunnen op twee niveaus geformuleerd worden en liggen altijd in elkaars verlengde:
De zogenaamde -ER-doelen. Doelen op abstract niveau (mooier, beter, socialer, etc.). In het
proces zijn zij eigendom van gemeenteraad.
De SMART-doelen. Doelen op concreet niveau (bijv. 10% minder schooluitval,
herstructurering van 100 naoorlogse woningen, etc.). Deze zijn in het proces eigendom van
het college en het ambtelijk apparaat.
Daarnaast kunnen in ieder programma worden geformuleerd:
Inspanningen: Wat gaan we doen om de SMART-doelen te bereiken? Deze inspanningen
leveren indirect een bijdrage aan de realisatie van de -ER-doelen. Zij zijn in het proces
eigendom van het ambtelijk apparaat.
Middelen: Welke middelen zijn beschikbaar? Om de inspanningen te kunnen leveren, moet
bekend zijn wat daar voor nodig is. Binnen de gemeentelijke organisatie volgen de middelen
de vastgestelde procedures van begroting en verantwoording.
Resultaten: Wat willen we bereiken en in hoeverre draagt het resultaat bij aan realisatie van
de gestelde doelen? Op dit niveau vindt toetsing plaats van de doelen en de relatie tussen de
middelen en de doelen. Deze toetsing is voorwaardelijk voor het afleggen van verantwoording
aan de gemeenteraad.
Om de onderlinge relaties van een programma inzichtelijk te maken is een afbeelding opgenomen van
adviesbureau Twijnstra Gudde (zie afbeelding 1).
Afbeelding 1: Programmasturing volgens Twijnstra Gudde.
1
Voor een onderbouwing van deze stelling wordt gemakshalve verwezen naar publicaties met betrekking tot de
netwerktheorie. Zie hiervoor o.a. het gedachtegoed van Castells; Koppenjan & Klijn; De Bruyn & Ten Heuvelhof
(zie aanbevolen literatuur).

2. Programma’s in twee verschijningsvormen
Afhankelijk van de doelstellingen die het programma bepalen, kunnen programma’s ingedeeld worden
in verschillende typen. In essentie maken wij onderscheid tussen twee typen programma’s, namelijk
enerzijds de thematische of inhoudelijke programma’s, waarbij een samenhangend geheel van
beleidsterreinen gedefinieerd is als antwoord op complexe maatschappelijke vraagstukken. Binnen de
gemeente Delft zijn bijvoorbeeld de volgende inhoudelijke programma’s gedefinieerd: Veiligheid;
Jeugd & Onderwijs; Wonen, Zorg & Welzijn; en Integratie & Inburgering.
Anderzijds kunnen de gebiedsprogramma’s onderscheiden worden. Hierbij wordt als uitgangspunt een
gebied gekozen waarin een aantal complexe vraagstukken speelt. Binnen de gemeente Delft kunnen
als voorbeelden worden gezien: natuur- en recreatiegebied Delftse Hout, herstructureringswijk
Poptahof en het TU/TNO gebied.
II. Samenhang in de organisatie
Essentieel voor het sturingsvraagstuk is de samenhang tussen de programma’s en de rest van de
gemeentelijke organisatie. Want naast de genoemde vormen van programma’s onderscheiden we drie
andere onderdelen in de gemeentelijke organisatie: De lijnorganisatie, de facilitaire (ondersteunende)
organisatie en tenslotte de centrale staf. Voor de samenstelling van ons sturingsmodel is in eerste
instantie het eerstgenoemde onderdeel, de lijnorganisatie, van belang. Deze kan immers gezien
worden als van vergelijkbare orde als de twee soorten programma’s. Toch zijn alle vijf onderdelen
nodig als ingrediënten van het sturingsmodel.
Om de genoemde organisatieonderdelen in een samenhangend geheel te integreren, is gekozen voor
een kubus als conceptueel, driedimensionaal sturingsmodel. Sturing vindt plaats langs drie ‘ribben’
van de kubus, waarbij steeds een matrix-achtige dialoog plaatsvindt tussen de te onderscheiden
organisatie onderdelen (zie afbeelding 2).
Afbeelding 2: driedimensionaal sturingsmodel.

3. Langs de eerste rib (A-B) bevinden zich de thematische programma’s, langs de tweede rib (A-E) de
gebiedsgerichte programma’s, en tenslotte is de lijnorganisatie langs de derde rib (A-C) gesitueerd. In
dit model staat de lijnorganisatie per definitie ten dienste van de programma’s, omdat het
bestaansrecht van programma’s uitsluitend bestaat uit het nastreven van de bestuurlijk geformuleerde,
abstracte doelen op het niveau van het maatschappelijk effect (de –ER doelen). De inspanningen die
nodig zijn voor het realiseren van deze doelen, vinden op verschillende plekken in de kubus (tegelijk)
plaats en zijn ieder voor zich, onderwerp van sturing vanuit drie verschillende sturende eenheden.
In afbeelding 2 zijn de facilitaire organisatie en de centrale staf niet weergegeven. Deze nemen een
relatief ‘traditionele’ plaats in in het model: De centrale staf draagt zorg voor de vertaling van het
collegeprogramma naar de jaaragenda’s en stelt van daaruit de kaders voor de gemeentelijke
organisatie als totaal. De facilitaire organisatie, tenslotte, biedt ondersteuning voor alle onderdelen in
het model.
De belangrijkste sturingsafspraken
Sinds de invoering van de wet “Dualisering gemeentebestuur” in maart 2002, staan college en raad in
een andere verhouding tot elkaar. Hoewel implementatie nog niet overal in het land naar volle
tevredenheid is gerealiseerd, is inmiddels overal duidelijk, dat het vooral de taak van het college is om
te besturen; terwijl de gemeenteraad daarvoor de kaders moet bieden. (Overigens heeft de
gemeenteraad daarnaast tot taak om het college te controleren, vanuit haar rol als
volksvertegenwoordiging).
Om zaken voor elkaar te krijgen, is het steeds belangrijker geworden om inspanningen binnen een
samenhangend kader uit te (laten) voeren. Leden van het college hebben dan ook in toenemende

4. mate niet meer uitsluitend delen van de lijnorganisatie in de portefeuille, maar ook één of enkele
programma’s. De wethouder die een bepaald programma in portefeuille heeft, zal op enig moment in
overleg moeten treden met de portefeuillehouder die het betreffende lijn-onderdeel aanstuurt, waarbij
de lijn over het algemeen dus zal moeten volgen (zie boven). Deze en dergelijke sturingsafspraken
dienen op hoofdlijnen te worden gemaakt binnen een politiek-bestuurlijke stuurgroep. En omdat
hetzelfde geldt op het niveau van het gemeentelijk management, volgt daaruit dat de
programmamanagers -idealiter- rechtstreeks worden aangestuurd door de directeur.
Voor de programmamanagers is in dit driedimensionale sturingsmodel een dubbele taak weggelegd.
Enerzijds worden zij geacht de politiek-bestuurlijke hoofdlijnen te concretiseren naar de SMART-
doelen binnen het kader van hun programma, en tegelijk zullen zij de inspanningen in de gaten
moeten houden (coördineren) die elders in de gemeentelijke (lijn)organisatie worden uitgevoerd en
tevens bijdragen aan de doelstellingen van het programma (zie afbeelding 3).
Afbeelding 3: tweedimensionale weergave van het sturingsmodel
Volgens dit model leveren de lijnmanagers hun producten dus rechtstreeks aan de programma’s. Dat
betekent uiteraard ook, dat het onderscheid tussen projecten van de lijnorganisatie en projecten van
het programma steeds kleiner en schimmiger dreigt te worden.
III. Bedreigingen en potentie
Daarmee is meteen een grote valkuil van het sturingsmodel aangegeven, zoals dat hier is behandeld.
Als belangrijkste bedreiging van deze vorm van programmasturing zien wij het verval van een
programma tot een onderdeel van de lijnorganisatie. Het resultaat daarvan is het ‘platslaan’ van het
driedimensionale model tot een regulier, traditioneel organogram. Maar hoewel ogenschijnlijk alleen

5. de sturingscapaciteit van naam is veranderd (vroeger vakteam, nu programma) moet niet worden
vergeten, dat de kracht van het model ‘m nu juist zit in de confrontatie tussen die drie sturende
eenheden: inhoud/thema, context (gebied), lijnorganisatie (vakspecialisten).
Het dreigende verval kan overigens vrij eenvoudig worden voorkomen door regelmatig de
routinematige activiteiten (terug) over te hevelen van de programmaorganisatie naar de lijnorganisatie.
Dit vereist echter een organisatiecultuur waarin het mogelijk is om voortdurend te veranderen.
Een tweede belangrijke valkuil is het van binnenuit definiëren van de programma’s. Aan de
totstandkoming van programma’s ligt in dergelijke gevallen geen complex, maatschappelijk vraagstuk
ten grondslag, maar is er eerder sprake van modieuze naamgeving van (een deel van) de
lijnorganisatie.
Omwille van de dialectiek in de organisatie is het erg belangrijk om steeds bij het benoemen van een
programma de afweging te maken of de complexiteit van het maatschappelijke probleem een
programmatische aanpak vereist.
Tenslotte willen we nogmaals de potentiële kracht benadrukken die het werken met het model biedt,
zoals het in dit artikel is aangegeven. De maatschappij heeft, als gevolg van verschillende grotere en
kleinere ontwikkelingen, steeds complexere vormen aangenomen. Besluitvorming verloopt steeds
grilliger, waarbij het vaak lastig is aan te geven waar of wanneer het uiteindelijke besluit genomen is.
Het model dat in dit artikel uiteen is gezet, biedt op een zelfde niveau van complexiteit antwoord op de
maatschappelijke vragen die op de gemeente afkomen. Mits op de juiste wijze toegepast, legt het de
complexiteit van maatschappelijke vraagstukken bloot, waardoor een samenhangende aanpak
opnieuw tot de mogelijkheden behoort.
Aanbevolen literatuur
Koppenjan & Klijn (2004). Managing uncertainties in networks. Routledge, London.
De Bruyn en Ten Heuvelhof (2007). Management in netwerken, over veranderen in een multi-
actorcontext. Lemma (3e druk).