1. Escuela Superior de Administración Pública - ESAP
REPENSANDO LA ESAP: QUE HA
SIDO, QUE ES HOY Y QUE DEBIERA
SER
LA HISTORIA DE LA ESAP
Augusto Álvarez Collazos
Profesor ESAP
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2. RESUMEN
El documento “La Historia de la Esap” hace parte de una
colección de textos evaluativos acerca de la Institución que
tiene por titulo general “Repensando la Esap: Que ha sido
que es hoy y que debiera ser”. Relata, utilizando la gestión
de cada uno de sus Directores, la historia de sus primeros
cincuenta años evaluando los aspectos positivos y limitantes
de esta importante organización del Estado colombiano.
PALABRAS CLAVE
Administración Pública, Frente Nacional, Modernización del
Estado, ENA de Paris, Memoria Institucional, Territorial
ESAP, Sistema de Merito, Problema Nacional, Globalización,
Burocracia.
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3. CONTENIDO
PRÓLOGO
1. El origen entre 1958 a 1970.
¿Qué ha sido la ESAP desde su origen hasta la Constitución de 1991?
2. Expansión “hacia adentro”, 1970 a 1980
¿Qué ha sido la ESAP en esta fase de expansión “hacia dentro”?
3. Expansión “hacia fuera”, 1980 a 1990
¿Qué ha sido la ESAP en esta fase de desarrollo?
4. Transición al nuevo paradigma constitucional, 1990 a 1994
5. Crisis institucional, 1994 a 2004
INTRODUCCIÓN
I.- LA HISTORIA DE LA ESAP
Sus Orígenes y las características de la Época de su creación
Los Directores de la ESAP y sus Administraciones
 Alberto Hernández Mora
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4.  Guillermo Nannetti Concha
 Guillermo Bernal Correa
 Hernán Peñaloza Castro
 Humberto Gallego Gamboa
 Luis Oswaldo Beltrán Jara
 Henry Olarte Suárez
 Delfín Acevedo Restrepo
 Marino Tadeo Henao
 Julio Roballo Lozano
 Samuel Ospina Marín
 Luis Hernando Páez Carrero
 Hernando Roa Suárez
 Guillermo Cuervo Clavijo
 Ricardo Schembri Carrasquilla
 Francisco Jordán Peñaranda
 Guido Echeverri Mejía
 Mauricio Arias Arango
 Honorio Miguel Henríquez Pinedo
Consecuencias y Repercusiones de la gestión de los Directores
de la ESAP.
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5. PRÓLOGO
Repensando la ESAP, es un encomiable esfuerzo analítico
evaluativo que del desempeño institucional hace el profesor Augusto
Álvarez Collazos, Administrador de Empresas con estudios avanzados
en ese campo y en Gobierno Municipal, en prestigiosas universidades
del exterior y del país, es portador de ricas experiencias en el ejercicio
de importantes cargos académicos. Su vida profesional dedicada al
estudio de la administración pública y empresarial se ha traducido en
prolífica producción editorial en administración de personal, sueldos,
salarios, administración municipal y en avances gerenciales en el
sector público.
La constante preocupación del profesor Álvarez Collazos por la
suerte de la ESAP y el cumplimiento de su misión histórica, lo lleva a
proponer a la comunidad universitaria la necesidad de repensarla, lo
que se traduce en interrogarse en una perspectiva existencial por: lo
que ha sido, lo que es y lo que debería ser, evaluando la evolución de
su que hacer institucional.
La generosidad y el honor que me confiere el colega al invitarme
a escribir este prólogo para su interesante obra, me brindan el espacio
necesario para tratar de responder al reto que él propone de
reflexionar sobre la institución en una perspectiva histórica sin perder
de vista el entramado institucional, nacional e internacional en el que
desarrolla su accionar.
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6. La reseña histórica escrita por el autor, permite identificar al
menos cinco fases en la evolución institucional, las tres primeras
asociadas a preguntas ¿Qué ha sido la ESAP?, las dos últimas
vinculadas con la pregunta ¿Qué es la ESAP, hoy?, y, una formulación
prospectiva con base en el deber ser, que pretende una aproximación
hipotética sobre la pregunta ¿Qué debería ser la ESAP?
En términos cronológicos la institución ha evolucionado,
determinado cinco fases, cada una con características propias: la
primera, de 1958 a 1970, dice relación a su origen y visión político-
filosófica, centrada en la transformación del Estado y modernización
de la administración y en la estrategia de capacitación del personal al
servicio del Estado; la segunda, de 1970 a 1980 de expansión “hacia
adentro”; la tercera, de 1980 a 1990 de expansión “hacia fuera”; la
cuarta, de 1990 a 1994 de transición al nuevo paradigma
constitucional; la quinta, de 1994 a 2004 de crisis institucional, y, la
fase prospectiva que se inicia en este último año y se proyecta al
tercer milenio, hacia la construcción del Estado Social de Derecho y
del desarrollo regional, en el ámbito de la globalización.
¿Qué ha sido la ESAP desde su origen hasta la constitución de 1991?
1. El Origen entre 1958 a 1970.
En este período de la Guerra Fría, es evidente la confrontación
entre el Estado y las formas de administración socialista frente a las de
la sociedad capitalista. Ante la irrupción de la revolución cubana en
1958 que pretende construir un Estado socialista con planificación
centralizada y ante las presiones sociales por la reforma agraria
Latinoamericana, la Alianza para el Progreso ofrecida por el gobierno
norteamericano, sale al paso al proponer a sus gobiernos la
transformación del Estado y la administración, con la implantación del
proceso de planeación y el manejo adecuado del personal del servicio
público. En este marco, la CEPAL, promueve el desarrollo “hacia
adentro” con el modelo “sustitutivo de importaciones”, que sería el
llamado a transformar la cuestión agraria y avanzar el desarrollo
industrial, lo que requiere la modernización del Estado y la
administración, mediante la planeación, la gestión financiera y del
personal al servicio del Estado. La Escuela Nacional de Administración
Pública –ENA- de Francia proporciona un modelo, en el que inspiran
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7. muchas instituciones latinoamericanas, en especial, la Escuela
Superior de Administración Pública de Colombia.
En este contexto internacional, Colombia ha logrado sellar el pacto
político del Frente Nacional de 1958 con el propósito de poner fin al
proceso cruento y prolongado de violencia de los años 50. Este pacto
pregona la modernización del Estado y de la administración pública y
busca superar el estado anacrónico de las instituciones políticas y el
notorio atraso de la administración en el país. El diagnóstico y análisis
de esta situación, había sido realizado por las misiones Currie en 1950
y Lebret en 1958, contratadas por el gobierno nacional.
La transformación de la acción pública en Colombia, en esta época,
significaba el tránsito del Estado patrimonialista y rentista y de la
administración tradicional e ineficiente a un Estado moderno y a una
administración eficaz y eficiente. Esto indicaba que el Estado
centralista debería renunciar a la práctica gamonalista y a la
burocracia considerada botín político y la construcción de una
organización racional, inspirada en el modelo burocrático y soportada
en la integración de la planeación, el presupuesto, los recursos, el
personal y control con el fin de garantizar bienestar social y servicios
públicos oportunos, de calidad y al alcance de los ciudadanos.
Estos procesos y los factores base de la administración moderna,
en adelante, deberían constituirse en los fundamentos de toda reforma
del Estado y de la Administración Pública y es, en este escenario, en
que surge la Escuela Superior de Administración Pública –ESAP-.
En otras palabras, el imperativo de modernizar al Estado y a la
Administración Pública, condiciones necesarias, al desarrollo
económico y social, están en la base de la creación de la ESAP, como
universidad estatal, con una amplia y ambiciosa misión, asociada a las
funciones de enseñanza, investigación y difusión de las ciencias y
técnicas de la administración pública, y la preparación y capacitación
del personal del servicio público.
Los primeros directores, cimentan la filosofía institucional y la visión
social sobre la misión histórica de la Escuela y propenden por
organizarla con el fin de ayudar a “construir una patria”, implantando
un nuevo sistema de administración y de formación de empleados
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8. públicos en Colombia, ligando los programas de investigación y de
formación profesional y avanzada.
Desde su origen, la ESAP enfrenta tres dilemas históricamente
resueltos, llevando a la comprensión retrospectiva, de lo que ha sido la
Escuela en estas tres primeras fases de desarrollo: primero, la
contradicción entre la lógica del capital que presiona desde las altas
esferas del Estado, la aplicación de una racionalidad deductiva en la
administración, frente a la lógica inductiva del sistema de clientelas,
efectiva a la hora de garantizar su permanencia en el poder; segundo,
la misión universitaria de formación, investigación, docencia y
extensión, se enfrenta a las urgencias del sistema de acceso al
servicio público por méritos y a la capacitación de funcionarios al
servicio del Estado, que desde el comienzo ha sido pensada como
estrategia esencial a la modernización de la administración; y, por
último la oposición entre los modelos tradicionales adoptados y las
exigencias paradigmáticas del mercado y de la globalización.
2. Expansión “hacia adentro”, 1970 a 1980
¿Qué ha sido la ESAP en esta fase de expansión “hacia adentro”?
El modelo de “Sustitución de Importaciones”, pregonado como
desarrollo hacia adentro, llegaba a su cima, la desestabilización
política generada por movimientos agrarios y la revolución cubana,
desencadena la acción imperativa de la Alianza para el Progreso con
demandas de reforma agraria, modernización y planeación que sirven
de apoyo a la conformación del sector público Latinoamericano.
En tal situación, la misión de la ESAP, no es otra, que la de
contribuir a transformar al Estado y modernizar la Administración en
orden a promover el desarrollo económico y social. Como universidad
estatal, tiene la responsabilidad de las funciones de enseñanza,
investigación y difusión de las ciencias y técnicas de la administración
pública, y la preparación y capacitación del personal del servicio
público.
Pero la racionalidad de la misión institucional choca con la lógica
política que guió la formación, avance y desmonte del Frente Nacional.
El pacto suscrito por los partidos políticos tradicionales no solo
restringió la democracia sino que creó las condiciones para el reparto
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9. milimétrico de recursos, cargos y empleos públicos y habilitó la toma
de decisiones de los poderes locales y regionales, vigorizando en
forma institucional las relaciones políticas tradicionales.
Entonces, la ESAP enfrenta una doble racionalidad que hace
paradójica su orientación y su práctica: de un lado, la racionalidad
instrumental económica y administrativa, inducida por los Estados
Unidos y organismos internacionales, aplicada en forma deductiva,
desde la cúpula del Estado hacia regiones y localidades; y, de otro
lado, una lógica clientelista, basada en intereses estatales rentistas
que se apropia del manejo de recursos, beneficios, servicios, cargos e
instituciones, practicada de manera inductiva, desde poderes locales y
regionales hacia centros de decisión del Estado y la Administración.
Esta contradicción se manifiesta con prontitud en el ámbito
nacional, al generarse la confrontación de lógicas en el debate que
sostiene el Presidente de la República con el Congreso. Interesado,
como estaba, el doctor Lleras Restrepo en la modernización del
Estado y de la Administración y en la institucionalización de la
planeación, promueve una reforma constitucional y administrativa con
la oposición cerrada del Congreso, coordinador de intereses
regionales y locales de caciques y gamonales, que es renuente a
fortalecer al ejecutivo y que se opone a la integración de la Comisión
del Plan para impedir la operatividad de la planeación.
Ante estas dificultades políticas, el mismo Presidente de la
República se ve presionado a renunciar, generando crisis y, a la vez,
presión política, hasta el punto de lograr que las reformas fueran
acogidas por el legislativo, aunque finalmente, no fueron puestas en
marcha.
En fin, mientras el gobierno hacía significativos esfuerzos por
modernizar el Estado y la Administración Nacional con la
reorganización institucional, la institucionalización de la planeación, la
gestión racional del personal civil, buscando el acceso por mérito a la
carrera administrativa; al contrario, prevalece la lógica dominante del
sistema político, imponiendo el reparto de cargos públicos entre los
partidos tradicionales y más aún, institucionalizando el clientelismo al
facilitar el acceso masivo de funcionarios a la carrera administrativa,
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10. sin cumplir requisitos de mérito, mostrando de paso, la gran debilidad
del Estado y de la administración.
Esta racionalidad internacional, representada por el Presidente y
la lógica política nacional contrapuestas, sin duda, contribuyen, a
explicar las ambigüedades y paradojas en que se mueve la Escuela
cuya misión principal está asociada a la modernización del Estado y
de las instituciones de la Administración frente a la lógica pragmática
dominante, interesada, ante todo, en su reproducción política.
Por supuesto, la conducta de sus directivos se enmarca en tales
tendencias y en sus distintas visiones que van desde garantía de una
misión integral, filosófica, altruista y romántica que se proyecte en los
cambios del Estado y en la reforma de la administración; hasta la
adopción de una mirada pragmática y realista que reduce su misión a
apoyar procesos de reforma administrativa, acceso por méritos de
funcionarios a la carrera administrativa, adiestramiento, asesoría y
capacitación del personal al servicio del Estado. No obstante, debe
reconocerse el esfuerzo realizado por el profesor Luis Oswaldo Beltrán
Jara, respecto al desarrollo de la investigación en la ESAP, aunque el
resultado fuese muy marginal.
Ante las presiones políticas regionales y locales ejercidas que
expresan conveniencias y necesidades reales, los directores Guillermo
Correa Bernal, Hernán Peñalosa Castro y Humberto Gallego, en esta
década, con sentido pragmático dirigen sus esfuerzos hacia el
“Adiestramiento y capacitación de funcionarios públicos” de nivel
medio y asistencial y a los servicios de asesoría a departamentos y
municipios.
La expansión creciente de esta labor, lleva a la creación de siete
(7) regionales atendiendo necesidades de adiestramiento,
capacitación y asesoría para la administración del personal, el manejo
de los recursos físicos y el acceso a cargos de carrera con el logro de
importantes y significativos resultados.
Estas regionales se vieron beneficiadas por un significativo
número de cursos en administración de personal, presupuestaria,
financiera y materiales, en derecho administrativo y constitucional y en
asesorías para el desarrollo municipal, el planeamiento y
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11. administración de proyectos, administración educativa y del bienestar
social,
La ampliación de cobertura era indispensable en orden a
instrumentalizar la administración regional y local, pero a la vez,
restringió la posibilidad de desarrollar otras funciones institucionales
de formación e investigación, porque interfieren la lógica imperante en
regiones y localidades.
Por tanto, los criterios adoptados para establecer regionales no
alcanzan a promover a una Escuela con funciones académicas que
como la investigación, desentrañan condiciones de la vida pública en
todo el territorio nacional y que, sin duda, tendrían proyecciones
significativas en la transformación del Estado y modernización de sus
respectivas administraciones.
Tampoco permiten una verdadera proyección social, en términos
de apoyar procesos de democratización y participación comunitaria y
ciudadana, tanto en la planeación como en la toma de decisiones que
redunden en beneficio de sus pobladores regionales y locales.
Mucho menos hay criterios claros de conformación regional y
aportes para producir ajustes permanentes al reordenamiento
territorial con base en la conservación del medio ambiente y el
desarrollo desigual de regiones y localidades que favorezcan su
capacidad de gobernabilidad.
Como resultado, podemos concluir que, no se aporta,
eficazmente, a la formación y preparación de ciudadanos en las
colectividades territoriales ni se forman investigadores, asesores,
consultores y profesionales que contribuyan al desarrollo de la
periferia y al avance del mundo de vida en estas dimensiones
espaciales del territorio nacional.
En resumen, la ESAP, presenta un pobre desempeño en el
avance de sus funciones principales, expresas en la ausencia de
investigación acerca del fenómeno público, poco interés en la
construcción disciplinar de la administración pública, baja cobertura de
los programas de formación profesional y avanzados y restringida
proyección social. La Escuela se ve presionada a renunciar a la
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12. formación de dirigentes y altos funcionarios del Estado, funciones
esenciales a la modernización estatal y administrativa.
Por tanto, el proyecto de hacer de la ESAP una institución
análoga a la ENA de París no ha sido posible, pues, solo se imita el
modelo pero en realidad la Escuela no alcanza la significación
histórica de la institución francesa en el contexto del desarrollo del
Estado y de la Administración Pública.
El repliegue de la Escuela obedece al choque que provoca la
contradicción de su racionalidad misional con el predominio en la
práctica de la lógica política tradicional, reforzado por carencia de la
autonomía de una institución nacional de carácter universitario, que ha
mantenido la crónica debilidad académica -en investigación, docencia
y extensión-, restringiendo la proyección de sus programas de
formación básica y avanzada en regiones y localidades.
En síntesis, estas lógicas contrapuestas avanzan, chocan,
interactúan, pactan, se hibridizan y terminan conviviendo en una
administración que discursivamente reivindica la modernización del
Estado y de la Administración pero que en realidad obedece a la lógica
y a la práctica política clientelista de regiones y localidades y que con
el tiempo, han invadido todos los espacios públicos, incluso, la
administración nacional.
Las consecuencias saltan a la vista, predominio de un Estado
rentista, de una cultura clientelar y de una administración tradicional,
formal e ineficiente sin mayores posibilidades de cambio ni de
proyección social en municipios y departamentos, favoreciendo la
reproducción y crecimiento de la corrupción, la cual ha sido
dinamizada en forma vertiginosa por el narcotráfico.
3. Expansión “hacia fuera”, 1980 a 1990
¿Qué ha sido la ESAP en esta fase de desarrollo?
La crisis del modelo de “Sustitución de Importaciones” y con ella
del desarrollo “hacia adentro”, se enmarca en la expansión creciente
del sector público en América Latina, con el avance de la “promoción
de exportaciones” o desarrollo “hacia fuera”, la pérdida de soberanía a
causa de la deuda externa; la puesta en marcha de la
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13. descentralización y reforma del Estado, que marcan tendencias de
cambio estatal y administrativo en esta década.
Esta fase de expansión tiene como fundamento la
descentralización, comprende una serie de cambios estructurales que
ocurren en esta década y que son preparatorios de la reforma política
y administrativa de 1991, generando formas de transición entre
administración tradicional y moderna. Esta situación, produce cambios
misionales que oxigenan a la ESAP en respuesta a ajustes y reformas.
Se crean los Institutos de Derechos Humanos “Guillermo Cano” y
de Relaciones Internacionales “Alberto Lleras Camargo”; se avanza la
descentralización asociada a democratización de la administración, a
la elección popular de alcaldes y gobernadores, en la participación
comunitaria y ciudadana, en el ordenamiento territorial y en la
conservación del medio ambiente.
De momento, se fortalecen programas de investigación,
asistencia técnica, divulgación, asesorías y consultorías; se reorientan
estudios profesionales y avanzados hacia la administración del sector
económico y social, con énfasis, en lo regional y urbano, sin escatimar
esfuerzos para mejorar la gestión y la gerencia de las entidades
publicas.
Los directores de la Escuela dedican sus esfuerzos, como lo
señala el autor de este libro, al desarrollo de la actividad investigativa,
a la divulgación y capacitación para implementar la descentralización,
atender los procesos de reforma constitucional y administrativa y
propender por la capacitación en derechos humanos y la participación
en la prestación de servicios públicos.
En efecto, en esta década sus directores, Delfín Acevedo y
Marino Tadeo Henao, tienen la oportunidad de rescatar la función
investigativa, la historia de la administración pública, la
democratización y descentralización territorial, la educación en
derechos humanos, la preparación de la constituyente y la reforma
administrativa.
Sin embargo, estos esfuerzos racionales que buscan
modernización del Estado y la administración vuelven a ser seriamente
limitados por la lógica política tradicional imperante y, nuevamente, se
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14. refuerzan antiguos programas de adiestramiento y capacitación y se
da apertura al programa de educación a distancia del gobierno
Betancurt, en torno a las necesidades de capacitación en las regiones
y localidades.
Con acento en antiguos criterios de adiestramiento y los nuevos
de educación a distancia, en torno al proceso de descentralización se
genera una nueva era de expansión de la ESAP, con la creación de
siete (7) nuevas regionales: Boyacá, Meta, Bolívar, Norte de
Santander, Cauca, Risaralda y Caldas que, además, coordinan
algunos programas académicos ofrecidos de manera directa por la
sede central.
Los resultados evidencian que los cambios institucionales
generados en la década, fueron desvirtuados por relaciones políticas
dominantes, que aunque muestran capacidad para modernizarse,
continúan entrabando la acción institucional. Esta situación se ve
reforzada por ausencia de autonomía académica institucional, todo lo
cual ayuda a desacelerar su actividad, a estancar programas
prioritarios y a obstruir el cumplimiento de la misión política y social
que le ha sido encomendada a la ESAP por la sociedad y el Estado.
4. Transición al nuevo paradigma constitucional, 1990 a 1994
Dos eventos simultáneos de gran magnitud histórica, generan
desconcierto y hasta cierto punto distorsiones en la Administración
pública: la expedición de la nueva carta política de 1991 que propone
construir y desarrollar el Estado Social de Derecho y la apertura
económica, orientado por el modelo neoliberal que pregona el Estado
mínimo y la gestión por misión.
Esta situación replantea sus actividades y labores y exige una
nueva misión para la Escuela, dificultades e incertidumbre en la
transición hacia éstos dos modelos y, crisis de la ESAP ,pues, se
plantea la posibilidad de su división, transfiriendo la parte académica a
la Universidad Nacional y dejando a la Escuela solo la función de
capacitación de los funcionarios públicos.
Son significativos los esfuerzos realizados por el director de la
época, Julio Roballo Lozano en la defensa de la integridad
institucional, afrontando la crisis presentada, pero de todas formas es
14

15. evidente la primacía del mercado sobre los propósitos
constitucionales, viéndose, nuevamente limitados los programas de
formación y de investigación poniendo el énfasis en la capacitación en
regionales y localidades.
5. Crisis institucional, 1994 al 2004
La crisis de crecimiento de la entidad, se agudiza por la adopción
del criterio del nombramiento del director como cuota política y el
creciente interés de los políticos tradicionales por una institución con
recursos, servicios y cargos en quince regionales en todo el país. En
el gobierno Pastrana se consagra tal proceder al entregar, en cuota a
congresistas y sus respectivas clientelas, la dirección de la Escuela.
De esta forma, se niega toda autonomía institucional y se introducen
intereses nefastos, denegando la posibilidad de que la Escuela asuma
la misión asignada y la razón de su existencia, lo que le resta
legitimidad, e incluso, atenta contra su propia supervivencia.
Esta década resulta crítica y desastrosa para la Escuela en razón
de circunstancias políticas mencionadas, a la inestabilidad de sus
directores, siete en los últimos diez años que han condicionado los
resultados de las fases anteriores, limitado su desempeño. Estos
directores afrontaron la amenaza de desmembración y fusión de la
entidad, la controversia sobre su autonomía, cambios normativos y
reformas institucionales, lo que les impidió ocuparse a fondo en la
proyección futura de la institución.
La ESAP no puede convertirse en una institución modernizadora
del sistema de clientelas, sin perder su esencia, como entidad creada
para contribuir a modernizar al Estado y reformar la Administración
Pública con un ineludible compromiso en la transformación de las
costumbres y relaciones políticas tradicionales vigentes.
Los resultados no se hacen esperar: se paraliza la
descentralización, se reducen las actividades de capacitación y de
prestación de asesoría a departamentos y municipios, se congela el
proceso de acceso a la carrera administrativa, y se margina la
investigación.
No obstante, con los buenos oficios del director de turno, profesor
Hernando Roa Suárez, se crea La Escuela de Alto Gobierno, se
15

16. reestructura el plan de estudios y se trabaja por la proyección de la
imagen institucional.
Pero, la Escuela de Alto Gobierno se limitó a ofrecer un conjunto de
cursos y diplomados al sector político, desvirtuando sus objetivos y
actividades en torno a la formulación y evaluación de políticas públicas
nacionales, regionales e internacionales, que son de su esencia. Los
programas de formación avanzada, igualmente, han sido seriamente
cuestionados por su calidad, dirección y gestión, pues, se ocupan más
de la expedición de títulos que legitiman la actividad de sus
funcionarios que a su efectiva acción modernizadora.
Nuevamente, la investigación y los programas profesionales y
avanzados pasan a ser marginales, aunque estén en la sede central,
no pueden tener incidencia nacional ni regional ni urbana. La
asistencia técnica, la divulgación, las asesorías y consultorías no
superan niveles de capacitación formal y técnica, limitándose a
recomendar modelos de gestión y gerencia sin mayores posibilidades
de adopción.
En estos términos, es interesante la aplicación del análisis DOFA
que recomienda el autor de este libro para la evaluación de la Escuela
en una perspectiva desde arriba, la de sus directores, a fin de explicar
el rumbo de políticas y programas en su acontecer coyuntural. Pero
esa evaluación, en el futuro, ha de ser complementada con el enfoque
situacional a fin de introducir una visión desde abajo: la de sus
profesores, estudiantes, egresados, funcionarios, colectividades
territoriales, autoridades e instituciones locales.
¿Qué debería ser la ESAP en el futuro inmediato?
Esta fase prospectiva, demanda respuestas de naturaleza
proyectiva que induce a considerar imaginarios de su futuro desarrollo
y cambio, al menos en esta década del tercer milenio, a partir del 2004
sin olvidar avances logrados, las contingencias del pasado inmediato,
en especial, la crisis institucional que padece en el presente.
Misión de la ESAP:
Con fundamento en avances científicos y tecnológicos
alcanzados sobre la vida y el saber administrativo público, contribuir a
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17. cimentar el Estado Social de Derecho de carácter transnacional, a
consolidar la sociedad civil mundial y a arraigar la cultura de gestión
misional.
Mediante la educación permanente, aportar a la preparación y
capacitación en el ejercicio de la democracia y de la ciudadanía local,
nacional y mundial, formar investigadores, asesores, consultores,
intelectuales, y profesionales, para el servicio civil y la gestión inter-
agencias oficial, privada y social.
La proyección social debe estar dirigida a mejorar la
gobernabilidad en todas sus instancias y a profundizar y ampliar la
democracia social y política soportada en el proceso de
descentralización territorial hacia las diversas regiones y localidades.
Nuevas exigencias institucionales a futuro, conllevan la adopción
de sustanciales reformas políticas y administrativas, en razón: al
desmonte del Estado del Bienestar en construcción, a la protección y
la seguridad social, a la construcción del Estado Social de Derecho
con proyección transnacional, a la descentralización de funciones
públicas, a la flexibilización laboral, a las limitaciones de acceso de
funcionarios a la carrera, y en fin, a la asunción de la cultura de
gestión misional.
Esto significa el tránsito de la teoría del Estado y de las políticas
públicas hacia una teoría de la Agencia en la formulación y ejecución
de las políticas públicas, rescatando la colaboración entre agencias
oficiales, privadas y sociales que (re)direccionarán procesos y
(re)crearán nuevas formas de gestión y gerencia de los asuntos
públicos.
La misión institucional deberá sufrir nuevas modificaciones en
función de vertiginosos desarrollos comunicacionales e informativos y
la intensificación de flujos concernientes al fenómeno público que
circularán por las redes gubernamentales y administrativas. La ESAP
como universidad estatal, vista al futuro, deberá contribuir, a la
construcción de la “Sociedad del Conocimiento” y a su contrapartida la
“Sociedad Educadora”, roles que están claramente sintetizados, en el
marco de la universidad proactiva o dinámica que Naciones Unidas
propone para América Latina.
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18. La misión académica de la ESAP a futuro, reclama papeles
significativos en la orientación de la acción gubernamental y
administrativa en tres direcciones:
Fortalecer la Escuela de Gobierno, basada en investigación y
desarrollo de los cursos de acción política asociados a la
gobernabilidad. La relación gobierno sociedad permite estructurar la
escuela de gobierno tanto en la instancia regional como en la nacional.
Formar una Elite Administrativa altamente calificada, vinculada a
la carrera civil, es decir, con autonomía frente a los nombramientos
políticos, preparada para abocar procesos científico técnicos de
reforma administrativa y en el manejo de recursos públicos.
Ampliar la formación de investigadores y profesionales en el
campo de la ciencia política, en los cursos de acción política y en la
administración pública profesional y avanzada.
Esta nueva misión está llamada a cambiar las funciones de la
Escuela como universidad estatal, desde el punto de vista material y
espiritual, y en ese sentido, es indispensable diseñarla y proyectarla
como institución universitaria en el vasto campo de la virtualidad con
capacidad de superar, enriquecer y proyectar a la educación a
distancia.
La construcción de una universidad estatal virtual para el siglo
XXI que conecte investigación e información sobre lo público en las
instancias regional, nacional y global, debe ser razón de su existencia
en conexión con la sociedad red. Es imperativo desarrollar y
consolidar a la Escuela como universidad virtual, en sus dimensiones
investigativa y electrónica. La universidad investigativa está asociada a
la capacidad de generar saberes, conocimientos y transformaciones
tecnológicas en el campo de lo público, de la política y de la
administración pública y que su aplicación esté en beneficio de la
calidad académica, del avance social y el progreso de la humanidad.
La incorporación de esta estrategia exige profundos cambios
culturales, una nueva concepción del papel de los actores internos y
externos. Esto implica asumir cambios en su perfil docente, en
especial la formación de investigadores-docentes que permita en la
práctica integrar investigación, docencia y proyección social.
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19. Las políticas de investigación deben dirigirse a:
Fortalecer el sistema científico y tecnológico en el campo de la
política y la administración pública.
Formar recursos humanos y consolidar la comunidad científica
en el torno a la comprensión y explicación del fenómeno público.
Apoyar la creación y consolidar equipos de investigación
nacionales y regionales interconectados.
Impulsar la innovación, experimentación y desarrollo tecnológico
para el cambio y construcción de nuevas formas de gestión de lo
público.
Apoyar el conocimiento, el cambio social, la democracia y el
desarrollo ciudadano fundamento de una sociedad del conocimiento.
La universidad electrónica reclama el desarrollo de la sociedad
de la información, es decir, de la revolución de los sistemas de
información y de las telecomunicaciones que generan nuevas áreas de
las ciencias y producen desafíos a la globalización.
Su misión histórica se enriquece al conectar en red, flujos del
saber, de conocimiento, de investigación, tecnologías, generados en el
conjunto de municipios, centros urbanos, regiones, departamentos,
vinculados con decisiones nacionales y proyecciones internacionales y
globales.
Este conjunto de actividades es el soporte material e intelectual
de decisiones políticas gubernamentales con proyección
modernizadora. La ESAP tiene unas condiciones privilegiadas para
ampliar su cobertura con calidad al contar con 15 sedes regionales en
Barranquilla, Cartagena, Bucaramanga, Cúcuta, Medellín, Manizales,
Pereira, Ibagué, Cali, Popayán, Pasto, Villavicencio, Arauca, Neiva y
Bogotá.
Las políticas de la universidad electrónica deben poner el acento en:
Apoyar el avance de la electrónica, las telecomunicaciones y la
informática para la gestión gubernamental y administrativa.
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20. Establecer sedes interactivas en cada regional y facilitar el
acceso a redes globales de información
Fomentar la industria y desarrollo tecnológico del hardware y
software, hipertextos y videoconferencias en el vasto campo de lo
público.
Introducir ordenadores y redes en todo el sistema de la
administración pública, con especial atención a la Escuela
Crear sistemas nacionales y globales de ciencia y tecnología en
los distintos campos de la administración.
La universidad virtual demanda un riguroso proceso de
planeación y nuevos modelos de gestión que privilegien avances
académicos y científicos, programas y proyectos por misión que llevan
implícitos manejo fiduciario de recursos de inversión, resultados en
corto plazo, vínculos temporales de personal y rendición de cuentas.
La universidad virtual al desarrollar la imagen mediante el uso de
la video conferencia y el diálogo permanente entre el emisor y el
receptor, no se contrapone a los programas presenciales, más bien,
los potencia al integrarlos y hacerlos compatibles.
La universidad virtual hace posible la asunción de la Educación
Permanente o Continua sin mayores limitaciones. Estos programas
deben estar asociados a los avances de la ciencia política, de políticas
públicas y de la administración pública, profesional y avanzada, a fin
de retroalimentarlos, y lograr el reciclaje de programas y procesos
técnicos y tecnológicos que se produce, cada siete años en promedio,
con la idea de actualizar, capacitar y reforzar la formación de
investigadores, politólogos y profesionales de la administración
pública.
Esta magna obra no será posible sin rescatar la autonomía
propia de una institución universitaria y por tanto, lleva implícita la
transformación de las relaciones políticas tradicionales que han
limitado su accionar y el rescate de la democratización de la
administración pública, abocando las reformas que reclama el pueblo
colombiano.
20

21. ADOLFO RODRÍGUEZ BERNAL
Profesor Titular ESAP - Ex-Rector UPN.
21

22. INTRODUCCIÓN
Todas las organizaciones son de alguna manera únicas por sus
principios, por sus valores, por el entorno en que nacieron, crecieron y
se desarrollaron. La ESAP no es una excepción a esta caracterización.
Y como todas las organizaciones ha tenido sus momentos estelares
así como también, se ha temido por su desaparición.
El propósito de este trabajo, es poder repensar la Institución a la
luz de la teoría administrativa y poder comprobar desde un punto de
vista organizacional cómo ha desarrollado su misión, sus objetivos,
sus estrategias, sus políticas, su oportunidad y capacidad de
respuesta a las necesidades del país y del Estado colombiano.
En una Escuela de altos estudios en Administración Pública
como es la ESAP, la Institución misma debiera ser objeto de una
constante evaluación y retroalimentación de sus objetivos y
estrategias. Un caso de estudio o una especie de laboratorio que
permitiera a profesores e investigadores validar o revaluar sus
acciones, teorías y explicaciones acerca de los supuestos básicos
sobre los cuales funcionan las organizaciones colombianas.
Como profesores de la Escuela nuestro quehacer académico es
fundamentalmente el estudio, análisis y prospección de las
organizaciones públicas colombianas, y al emprender este proyecto no
estamos haciendo cosa diferente que cumplir con muestra misión
como maestros. Y qué mejor que hacerlo sobre la institución a la cual
he estado vinculado durante casi toda mi existencia.
22

23. Este documento - La Historia de la Esap - hace parte de una
colección de textos evaluativos acerca de la Institución que tiene por
titulo general “Repensando la Esap: Que ha sido que es hoy y que
debiera ser” e incluye la descripción y análisis de las funciones
misionales, es decir, el pregrado, el posgrado, la proyección
institucional, la investigación y la manera como se han
desarrollado éstas en sus primeros cincuenta años de existencia. La
colección contiene también, un capitulo sobre la evolución de su
estructura administrativa tanto de la sede central como de las
territoriales y una discusión sobre la problemática que ha afrontado la
Escuela Superior de Administración Pública en este campo. En un
texto separado se presenta una semblanza de los profesores de la
Esap en sus diferentes épocas y sus interesantes y diferentes
apreciaciones sobre el pasado, presente y futuro del alma mater.
“Repensando la ESAP” es, de otra parte, un intento de
reconstruir nuestra memoria institucional, elemento indispensable para
saber lo que hemos sido, lo que somos hoy y lo que debemos ser en
el futuro. En este sentido relata nuestra historia como institución,
rescatando para la memoria colectiva el accionar de los hombres que
en algún momento de su vida rigieron los destinos de la Escuela.
Este documento es también una invitación formal a toda la
comunidad esapista, directivos, profesores, estudiantes, funcionarios,
egresados, a realizar una reflexión seria sobre el presente y futuro de
nuestra Alma-Mater y empezar a construir una institución más acorde
con las necesidades de la sociedad y de la época.
De otra parte, considero que la comunidad universitaria de la
ESAP y "el entorno social tienen derecho a exigir que las entidades
encargadas de la formación de la cúspide de su pirámide intelectual le
den una respuesta apropiada a sus necesidades nuevas, reales y
sentidas."(1)
El autor agradece la colaboración recibida de los colegas
profesores de la ESAP en la preparación de este documento y de
numerosos funcionarios que ejercieron sus funciones en diferentes
épocas que ha vivido la Escuela y quienes me suministraron
información valiosa sobre la historia de la institución.
23

24. LA HISTORIA DE LA ESAP
1. Los orígenes de la ESAP y las características de la época de su
creación
La Escuela Superior de Administración Pública nació en una etapa
muy especial de la vida del país: el período del Frente Nacional (1958-
1978). Aunque el primer intento de creación de la ESAP ocurrió
durante el gobierno del General Gustavo Rojas Pinilla, mediante el
Decreto 2356 del 18 de Septiembre de 1956, esta norma no tuvo
ninguna aplicación, y el real funcionamiento de la ESAP no se inicia
sino hasta el período del Frente Nacional.
El Frente Nacional fue un pacto político entre los partidos políticos
colombianos, liberal y conservador, en torno a la paridad en los cargos
oficiales, la alternación en el poder presidencial, la responsabilidad
conjunta de los dos partidos tradicionales y la modernización del
Estado colombiano. Aunque la filosofía del Frente Nacional ha sido
criticada por diferentes motivos y razones, no puede desconocerse
que fue un elemento crucial para atenuar la cruenta lucha política
partidista que hemos padecido los colombianos durante buena parte
del siglo pasado y de este que acaba de iniciarse. Los artífices
principales de este pacto fueron el Dr. Alberto Lleras Camargo
dirigente liberal y el Dr. Laureano Gómez jefe del partido Conservador.
Le correspondió al Dr. Lleras Camargo, primer presidente del periodo
del Frente Nacional, impulsar las ideas sobre la racionalización del
Estado colombiano y el establecimiento de una carrera administrativa
ajena a las presiones de la lucha política.
24

25. A pesar de que la ESAP fue creada por la Ley 19 de 1958 cuando
se iniciaba el experimento político del Frente Nacional, la Escuela
empezó a funcionar realmente a finales del año de 1960.
La ley 19 de 1958, buscaba el logro de los siguientes propósitos:
 Lograr que la acción del Estado se desarrolle conforme a una
planeación sustentada en las necesarias investigaciones,
sociales, políticas y económicas.
 Buscar la estabilidad y preparación técnica de los funcionarios.
 Contribuir al crecimiento de los servicios públicos mediante el
ordenamiento y la descentralización de los que puedan funcionar
mejor bajo la dirección de las autoridades locales.
 Simplificación y economía de trámites administrativos.
 Evitar la duplicidad de lugares y funciones paralelas para mejorar
el servicio público.
 Propiciar el ejercicio de un adecuado control administrativo para
garantizar la eficiencia y la coherencia de las acciones con los
planes y programas previamente adoptados.
Las ideas primarias sobre el origen de la ESAP se inspiraron en las
recomendaciones de las misiones Currie de 1950, Lebret de 1958 y en
los esfuerzos cepalinos del Presidente Lleras sobre la necesidad de
una organización que buscara la racionalización y modernización del
Estado colombiano.
En el contexto del Bogotazo, en 1948, Colombia solicitó un crédito
al Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (2), para la
financiación de proyectos de infraestructura: ferrocarriles, carreteras,
plantas de energía eléctrica, entre otros, no obstante al desconocer el
BIRF las prioridades del país, conformó una Misión que realizaría un
estudio de la situación económica de Colombia, dirigida por Lauchlin
Currie.
25

26. La Misión Currie de 1950 otorga una importancia especial a la
formulación de la política macroeconómica nacional, puesto que
considera que el Presidente juega el papel de coordinador y
responsable de las decisiones. Por esta razón identifica los problemas
neurálgicos de la economía colombiana: la inflación, para lo cual se
realizaron estudios estadísticos para cada sector productivo y, el
transporte, debido al precario sistema vial que poseía el país.
Currie en sus observaciones encontró que había un bajo nivel en la
Administración Pública y el no respeto a las leyes, que se refleja en
uno de los apartes del informe de la Misión: “La misión no puede dejar
de consignar su impresión de que en la actualidad existe en Colombia,
en un sector crecido de la población, una actitud cínica, casi derrotista
frente a las cosas del gobierno y de la “política”. Hay una sensación de
frustración de que nada puede hacerse y de que el menor mal se logra
restringiendo el papel del gobierno en la medida de lo posible,
distribuyendo al mismo tiempo el mayor número de actividades
gubernamentales entre entidades semiautónomas o completamente
independientes” (3). Por ello el informe dedica un capítulo al análisis
de dichas entidades estableciendo su razón de ser, encontrando que
no había una clara delimitación de autoridad o responsabilidad, así
como controles convenientes, los mecanismos de financiación eran
inadecuados y existía duplicidad de funciones; es por esta razón que
las recomendaciones de la misión hacen alusión a definir su situación
jurídica, asumiéndolas como agencias del gobierno.
De la misma manera, la misión plantea como principios la
delegación de autoridad y el desarrollo de medios de control y
dirección, donde estuviera presente la planeación y la coordinación de
actividades. También sentaría las bases de la carrera administrativa,
concebida como un instrumento basado en el principio del mérito, para
lograr conformar un equipo técnicamente calificado y apartado de las
influencias partidistas.
Asimismo destacó la importancia de contar con órganos de
planeación, que permitieran fijar directrices de largo plazo, por ende
sugiere la creación del Departamento Nacional de Planeación, que se
organiza finalmente en 1959, se establece en el país y hace
importantes estudios sobre la agricultura, el transporte ferroviario, un
26

27. ambicioso plan de empleo, la llamada Operación Colombia, y un
balance de la enseñanza de la economía y de las ciencias sociales.
En el año de 1958, en el gobierno de Alberto Lleras Camargo, se
solicitó al Centro de Investigación y Humanismo francés, para que este
realizara un análisis de Colombia frente a la mejor forma de
aprovechamiento de los recursos nacionales. Esta misión fue dirigida
por Louis Joseph Lebret y lo que se pretendía era: primero, realizar un
estudio sobre los niveles de vida de la población rural y urbana del
país, para así inferir las necesidades de consumo y de dotación;
segundo, elaboración de un diagnostico sobre la situación económica
del país y poder encaminar acciones para el logro de una planificación
nacional y, tercero, establecer las necesidades educativas.
En este sentido, la misión realizó un diagnóstico para poder definir
las acciones prioritarias que deberían realizar las diferentes
instituciones públicas colombianas. En este diagnóstico se evidenció la
necesidad de crear una oficina central, con oficinas regionales, que se
dedicara a la recopilación de la información de todo el territorio
nacional, que facilitara el conocimiento de las problemáticas del país,
para generar propuestas de solución y tomar las decisiones
respectivas.
En esta misión también se recalca la importancia de contar con
personas calificadas en el gobierno: “La mayor necesidad de Colombia
es la de hombres sinceramente consagrados al bien común, de gran
cultura, y competentes técnicamente. (…) Y también es necesario que
el conjunto de competencias abarque exactamente el conjunto de los
problemas que se presentan al país. La especialización también debe
ser dirigida a partir de la necesidad total correctamente analizada”(4).
Es destacable la importancia que brindan las misiones Currie y
Lebret en cuanto a la transformación de la Administración Pública,
para que contribuyera a la construcción de la política económica
colombiana. Así mismo, sus recomendaciones en cuanto a contar con
personal capacitado, que se materializa en el establecimiento de la
carrera administrativa, donde el principio rector es el mérito. Estos
temas serían discutidos los años siguientes a la realización de las
misiones, es por ello que en la década de los 60, el Estado colombiano
buscará lograr sus objetivos dentro del marco del pensamiento político
27

28. de la Reforma Administrativa que se llevaría a cabo en el año de 1968,
durante la administración de Carlos Lleras Restrepo.
Bajo esta concepción el Estado pretendía abolir las estructuras
tradicionales e instaurar en su lugar un aparato organizacional público
moderno, con las características del modelo burocrático, es decir, que
estuviera bien delineado el concepto de la autoridad, que la jerarquía
estuviera claramente delimitada, que tuviera cabida un sistema de
mérito para la escogencia de los empleados, que permitiera el
desarrollo de éstos y que reemplazara el tradicional sistema de botín
político que marcadamente había imperado en el país.
Pero el referente concreto donde se inspiraron los precursores de la
creación de la ESAP fue en la Escuela Nacional de Administración
Publica de Francia, la renombrada Escuela europea, donde se forman
los altos funcionarios del Estado galo y cuyas exclusivas
características se pretendieron instaurar en Instituciones Estatales de
numerosos países del orbe y entre ellos algunos de América Latina.
La ENA es una Escuela para estudiantes graduados con especial
vocación por el servicio público en Francia, donde se ingresa con el
propósito de especializarse en asuntos de la Administración Pública y
de vincularse a través de una carrera de servicio a la cúpula
administrativa del Estado. El proceso de selección de los funcionarios
es exigente en términos de los requisitos de estudios profesionales
previos y de la experiencia requerida. Veintisiete meses en total dura
el proceso de formación especializada en esta escuela, el cual incluye
una pasantía inicial de doce meses en un organismo del Estado. Se
exige dedicación exclusiva y se inculca el amor por el servicio público.
El funcionario recibe remuneración desde el momento que ingresa a la
Escuela y se espera que permanezca como servidor publico por el
resto de su vida.
La ESAP fue inaugurada formalmente el 29 de Marzo de 1962 por
el Presidente de la Republica, Dr. Alberto Lleras Camargo. En el acto
de inauguración el Dr. Lleras expresó así su visión de la Escuela: “El
país tiene que acostumbrarse a pensar que ninguna de las
transformaciones que requiere la sociedad colombiana es posible sin
un esfuerzo educativo de grandes proporciones.” “Esta Escuela, cuyas
líneas centrales y cuyo espíritu ha sido tan bien definido (...), perdurará
28

29. como fundamento esencial de la reforma administrativa que ha
comenzado a ejecutarse, porque corresponde exactamente a la
necesidad pública.”
En otro aparte en su discurso de inauguración el Dr. Lleras expresó:
“Hace muchos años que comenzó a decirse que nuestra educación,
en todas sus ramas y etapas, no correspondía, en manera alguna, a
los intereses de una sociedad nueva, pero nunca se pensó que nos
enfrentaríamos en tan corto tiempo a la critica situación de un pueblo
que importa una civilización superior y que no sabe manejarla. Así no
es extraño que cada uno de los esfuerzos que se realizan para alterar
esencialmente las estructuras arcaicas de la nación, tenga que
iniciarse por un casi desesperado empeño de preparación de personal
para la nueva empresa. La Escuela Superior de Administración
Pública no obedece a otro criterio. Lo natural era que hubiese
antecedido a la reforma administrativa, en cinco o diez años. Pero los
colombianos no estamos acostumbrados a mirar el porvenir con tanta
precisión y distancia. Por eso la reforma de la administración y la tarea
de preparar a quienes van a ser los auténticos reformadores, es decir,
los funcionarios públicos, van a ser simultaneas, y desde luego, los
resultados de la reforma no van a apreciarse debidamente sino
cuando ésta Escuela haya logrado cumplir la mayor parte de sus
objetivos y producido el impacto que se prevé y se busca sobre las
nuevas generaciones de servidores públicos.” (5)
La primera sede de la ESAP estuvo ubicada en la carrera 7ª con
calle 7ª en el sector de San Agustín de la capital de la República.
Funcionaba en el edificio SENDAS, en los pisos segundo, once, doce
y trece. Al frente del edificio SENDAS, quedaba ubicado el llamado
Edificio de los Ministerios, una ubicación estratégica, pues allí
trabajaban muchos de los profesores de la ESAP en su primera época.
La mayoría de los estudiantes de la Facultad de Pregrado de la
ESAP proveníamos de la provincia colombiana, generalmente de
pueblos pequeños. Las regiones con más alta representación
estudiantil eran las del Valle del Cauca, el Viejo Caldas, la Costa
Atlántica, Bogotá, Boyacá, los Santanderes y, en menor grado,
Antioquia y los llamados en aquel entonces Llanos Orientales.
29

30. Todos los estudiantes de las primeras promociones de la Facultad
recibimos una beca de la Escuela de 300 pesos. Estos trescientos
pesos eran en 1962 suficientes para cubrir los gastos de alimentación,
hospedaje, transporte y gastos menores. A casi todos nos llamaba
mucho la atención una ciudad como Bogotá, por ser el centro de toda
la actividad comercial, industrial, cultural y política del país, y por la
multitud de personas que transitaban por las calles, especialmente por
la carrera 7ª, la vía más importante, concurrida y atractiva de la capital
en ese entonces. “Peguémonos un septimazo” decían los estudiantes
de la ESAP en esa época, para significar el recorrido que de a pie y
después de clases, hacían desde la calle séptima, donde estaba
ubicada a ESAP, hasta la calle 24. Un recorrido lleno de interesantes y
sencillas distracciones que acentuaba la unidad de un grupo humano
joven y lleno de ilusiones personales que anhelaba regresar a su
provincia, vincularse a la administración pública regional y luchar por el
progreso de su patria chica. El centralismo era apabullante y toda
decisión importante se tomaba en la capital de la República.
A pesar de que ya habían transcurrido más de diez años de los
acontecimientos del 9 de Abril, Bogotá presentaba todavía las huellas
de lo ocurrido en ese día y los desórdenes que sobrevinieron al
asesinato del líder popular Jorge Eliécer Gaitán. La capital de la
República había quedado semidestruida como consecuencia del
levantamiento popular y todos los desmanes que ocurrieron en aquel
aciago día para Colombia. Y aunque se ha dicho que, en Colombia
después de estos acontecimientos, “nada volvió a ser lo mismo, pero
todo siguió igual” (6). De las ruinas del 9 de Abril de 1948 nacieron
muchas de las transformaciones que se produjeron en Colombia diez
años después, entre ellas los pactos políticos que dieron origen al
Frente Nacional, la modernización del Estado y la consiguiente
creación de la Escuela Superior de Administración Pública.
En el panorama internacional, la derrota en Cuba del régimen
dictatorial de Fulgencio Batista el 1º de enero de 1959 y la toma del
poder por parte de las fuerzas revolucionarias de Fidel Castro, era una
noticia diaria y de muchas repercusiones en la vida universitaria
colombiana y en el surgimiento y fortalecimiento del movimiento
guerrillero. También el duelo Nixon vs. Kennedy por la presidencia en
los Estados Unidos y el ascenso al poder de este último dominaban
las noticias internacionales. Igualmente, la denominada Guerra Fría
30

31. entre Oriente y Occidente era otro de los acontecimientos que se
ventilaba a menudo en los periódicos como noticia de primera plana.
En general, los años 60 fueron en todo el mundo una década de
grandes ilusiones, una época romántica donde se respiraba un
ambiente de cambio, de renovación en la política, en la economía, en
la literatura, en las artes, en la música, siendo el grupo de los
cantantes ingleses “The Beatles”, quienes alcanzaron mayor
resonancia en este último campo.
2. Los directores de la ESAP y sus administraciones
Las organizaciones son grupos humanos que buscan el logro de
propósitos, de objetivos. Un estudio sobre la ESAP quedaría
incompleto si se excluyera de este análisis una visión retrospectiva de
la gestión realizada por sus directores que son, al fin y al cabo,
quienes imprimen la filosofía, las orientaciones y el dinamismo que las
organizaciones requieren.
Para efectos de esta evaluación, hemos consultado los informes de
labores de cada uno de los directores. Igualmente, los testimonios que
cada uno brindó al Dr. Diego Younes Moreno y que sirvieron de base
para uno de los capítulos del libro “La Esap y el Desarrollo Institucional
Colombiano”. También realicé entrevistas con los seis últimos
directores de la Escuela que me expresaron sus apreciaciones sobre
sus gestiones administrativas. Asimismo tuve en cuenta las
evaluaciones informales realizadas con diferentes profesores,
funcionarios, ex funcionarios, estudiantes, egresados de diferentes
épocas que apreciaron de cerca el desempeño de cada uno de ellos.
Y obviamente, mi apreciación personal, por haber sido un testigo
excepcional, primero como estudiante en el periodo 1962 - 1966, luego
como funcionario y, posteriormente como profesor,
ininterrumpidamente de 1973 hasta el presente año de 2008, sobre la
manera como cada director ha aportado al desarrollo de la ESAP.
Para elaborar un perfil de sus directores se escogieron como
criterios para realizar esta evaluación: 1 - El aporte de cada director al
desarrollo misional de la Institucional, 2 - El cumplimiento de los
objetivos, explícitos o implícitos, que cada uno se fijó. 3 - El liderazgo
personal, entendido como la capacidad de generar entusiasmo en la
comunidad esapista y lograr consensos en torno a ideas que
31

32. proyectaran la imagen de la institución. 4 - Su capacidad de
adaptación e innovación a los cambios en el entorno.
 Alberto Hernández Mora
Abogado egresado de la Universidad Nacional de Colombia y
especializado en Derecho Administrativo y Comercial de la Facultad de
Derecho de París. Fue miembro de la Comisión de Reforma
Administrativa del presidente Alberto Lleras. También Consejero de
Estado durante varios años.
Hernández Mora fue el primer director de la Escuela. El período de su
desempeño como Director fue muy corto (del 18 de Agosto de 1960 al
24 de Mayo de 1961), pero se le reconoce como un visionario que
definió la filosofía de la Escuela y sentó las bases para la orientación
que debía tener.
Hizo parte de la primera Comisión Nacional de Servicio Civil,
para el establecimiento de un nuevo sistema de administración y,
habiendo realizado viajes a los Estados Unidos y Francia, vio la
necesidad, entre otras, de crear una Escuela de Administración
Publica. De esos viajes observó que aquellas instituciones dedicadas
a la formación de altos funcionarios estatales, poseían una facultad de
ciencias políticas, por ello en la creación de la Escuela insiste también
en la necesidad de tener una facultad de ciencias políticas, que
permitiera a los graduados de la misma el acceso a la administración
pública.
Al doctor Hernández Mora le correspondería ejercer la dirección
de la Escuela en un momento crucial en la historia del país, en la
época del Frente Nacional, que conduciría a un acuerdo entre los
partidos tradicionales en otorgar independencia a la burocracia, que
era vista como botín político, mediante la implantación de la carrera
administrativa. En este sentido el papel otorgado a la ESAP era la
formación de altos funcionarios públicos en principios que apuntaran a
la consecución del interés público.
Consideraba que la ESAP no sólo se debía dedicar a la
formación de funcionarios para la alta dirección en el Estado, también
debía involucrarse en el fenómeno administrativo y en la definición de
políticas públicas y el apoyo a las mismas y, sobretodo en generar en
32

33. los administradores públicos la responsabilidad de hacer que sus
acciones apunten a la consecución del interés general.
A pesar de este reconocimiento que se considera casi unánime, en
un testimonio interesante, 37 años después, acerca de este período
sostiene: “El Doctor Lleras Camargo me ofreció la oportunidad de
vincularme como miembro de la Comisión (del Servicio Civil), con el
propósito de implantar el nuevo sistema de administración y formación
de los empleados públicos en Colombia. Estas técnicas resultaban
novedosas a la sazón para el país, en las cuales no tenía experiencia,
dedicado a la práctica de la burocracia como botín. Le expresé al
Presidente que no era un técnico en esas materias, aunque desde
luego sí conocía la Teoría General del Estado y la Administración, y
Lleras dijo: „Aquí nadie sabe de eso, vamos a aprender todos de esas
cosas”. (5)
 La ESAP de Guillermo Nannetti Concha
Guillermo Nannetti Concha, el segundo director de la ESAP
(desempeñó el cargo del 25 de Mayo de 1961 al 15 de Mayo de 1968),
fue ante todo un maestro y un humanista. Un personaje carismático
que transmitía con su rectitud, personalidad y profundo amor por el
país, el importante papel que debía cumplir la ESAP en la
transformación de Colombia. Recuerdo que en Febrero de 1962,
cuando nos daba la bienvenida a los “primíparos” de la segunda
promoción de la Facultad, decía: "Aspiro que, en un proceso de
selección de personal, cuando un egresado de la Institución se
presente a una entidad del Estado, el sólo hecho de decir que es un
Administrador Público de la ESAP, sea motivo suficiente para
vincularlo."
Antes de desempeñar el cargo de Director General, había sido
Concejal de Bogotá, Diputado por el Departamento de Cundinamarca,
representante y senador. Luego, Rector de la Escuela Normal Superior
y Ministro de Educación Nacional.
Los egresados de las primeras cuatro promociones de la Facultad
recordamos a Guillermo Nannetti Concha como el Director y maestro
que mejor personifica el espíritu de la ESAP. En todas sus
intervenciones públicas, en sus escritos, en su cátedra, en reuniones
con alumnos, con profesores, siempre transmitía la idea de lo que él
33

34. creía debía ser la misión de la ESAP y que expresaba a través del
siguiente lema que se hizo popular en los medios académicos y de la
administración pública de la época: “Nosotros aspiramos a que cada
profesor, estudiante o funcionario que pase por la ESAP, cualquiera
que sea su tarea, diga con convicción: estamos construyendo una
Escuela para ayudar a construir una patria.”
El discurso de Nannetti en la ceremonia de la inauguración de la
Escuela fue el siguiente:
“El señor Presidente preguntó –no ha mucho- cuál es el
propósito nacional. La empresa colectiva implica una concepción
espiritual del hombre y de la patria, de la tarea vital del
colombiano y de la vocación histórica de Colombia.
El propósito existencial de un pueblo –complejo cultural,
social, político, económico y hasta metafísico- no se desentraña
fácilmente, ni analizando los conflictos, valores e intereses
contemporáneos, pero si hay, en este propósito íntimo, aspectos
inmediatos, etapas urgentes, que reflejan, dentro de las
características de una nación, la circunstancia histórica universal.
El signo de nuestro tiempo en la aspiración ecuménica de los
pueblos – del hombre común de todas las patrias- a participar en
los beneficios de la civilización. Los pueblos han decidido vivir. El
propio conflicto contemporáneo que es un conflicto de valores,
aparece subordinado a esta coyuntura. Occidente y Oriente
ensayan sus probas respuestas a la insurgencia de las
multitudes.
Colombia se ha estremecido, se ha ensangrentado, el embate
de este conflicto universal. También entre nosotros, la arbuladura
de las instituciones ha sido golpeada, sucesivamente, por rachas
de reacción o de anarquía.
De este planteamiento, surge terso el propósito nacional
primario e inmediato: alcanzar, en breve termino, el mínimo
bienestar espiritual y físico de todos los colombianos, dentro de
un de instituciones libres.
34

35. Este es, señor Presidente, el significado de vuestro paso por el
gobierno habéis reconstruido –con paciencia heroica- las
instituciones libres y construido –con perspectiva de futuro –las
estructuras y las bases para el desarrollo económico y social
acelerado, respuesta única a la urgencia del tiempo, condición
implacable de la supervivencia nacional.
No llegamos a esta meta sin un considerable esfuerzo
colectivo. Este miraje a esta meta sin un considerable esfuerzo
colectivo. Este miraje de la Colombia Nueva implica una nueva
concepción del Estado. El Estado planificador, interventor,
regulador del desarrollo económico y agente del progreso social,
con el concurso de todos y bajo normas de libertad.
Tal es el significativo y el alcance de la Reforma
Administrativa. Esta, como expresión de un nuevo concepto de
Estado, mas que un conjunto de estructuras y pautas, es una
filosofía, un dinamismo, una responsabilidad, aplicados al
propósito nacional.
Se precisa axial, nítidamente, la tarea de la Escuela Superior de
Administración Pública. La ESAP debe analizar los problemas
nacionales, elaborar una doctrina preparar arquitectos y los
ingenieros del nuevo Estado que requiere la Nueva Colombia.
La Escuela se compone actualmente de una Facultad de
Ciencias Políticas y Administrativas y de sendos Institutos de
Administración General, Administración Social, Relaciones
Exteriores y Planeamiento Gubernamental.
Así se ha tratado de abarcar, en su extensión y sus niveles, la
responsabilidad del Estado.
Corresponde a la Facultad el estudio de las ciencias políticas y
administrativas es mucho lo que, de estas ciencias, esperan
nuestra patria y nuestro tiempo. Porque, cotidianamente,
palpamos el acelerado cambio social y, cuando tendemos la vista
a la escena contemporánea, percibimos que, donde quiera,
fermente la levadura de grandes transformaciones.
35

36. Las ciencias de la naturaleza han respondido, que una
revolución tecnológica, a la demanda de los pueblos.
Corresponde a las ciencias del espíritu de edificar la paz, en esta
segunda mitad del siglo XX. La paz del hombre consigo mismo, -
la paz social- la convivencia civil e internacional.
En nuestra patria, la ciencia política, debe considerar la
organización del Estado y la movilización del poder, como
empeños colectivos para garantizar al bienestar. Empeños
colectivos para vencer la ignorancia, la pobreza, la enfermedad, la
violencia, la servidumbre. Empeños colectivos para promover la
productividad, la salud, la educación, la Reforma Agraria, el
comercio internacional, hasta llegar a una filosofía y una mística
del propósito nacional.
Así ha iniciado su vida nuestra Facultad, con alumnos selectos
de todas las regiones de Colombia.
Pero si la ciencia política señala las metas, las ciencias
administrativas deben trazarnos los caminos. La primera dirá a
donde debemos ir, las segundas, por donde. Por estas razones, la
Facultad de Ciencias Políticas y Administrativas es el cimiento de
la ESAP.
La Facultad ofrece dos años de estudios formativos, sobre el
eje de la Ciencias Política y de las ciencias afluentes o auxiliares,
la Geografía, la Historia, el Derecho Público, la Economía, la
Sociología y la Psicología. Esto es, el sentido profundo y
necesario de las instituciones y de sus bases físicas, históricas
morales y jurídicas, la emergencia del poder colectivo, en el
empeño de formar al hombre y de ofrecerle una patria.
Sigue un año de estudio de la Administración Pública y de las
técnicas de trabajo administrativo y, a este periodo preparatorio
un año más de practica en las grandes agencias del Estado o en
la industria. Este esfuerzo culmina con la licenciatura en ciencias
políticas y administrativas y abre la puerta a los niveles directivos
del Servicio Civil.
36

37. La Facultad de Ciencias Políticas y Administrativas es, por
consiguientes una Escuela de Generalistas de la Administración y
de hombres de gobierno.
La Administración Pública es tan compleja como la sociedad.
No basta que el político o el administradora genial conciban e
impulsan las soluciones. Muchas veces pasaron por la historia
hombre iluminados que trazaron los planos de una Colombia
mejor. Pero su obra queda inconclusa, por ausencia del artesano
paciente que construye y por falta de continuidad en el empeño. A
este propósito responde la formación especializada en los
Institutos de la Escuela y la Carrera Administrativa que asegura la
estabilidad de la Función Pública.
Corresponde al Instituto de Administración General la
investigación y la enseñanza de las Ciencias técnicas
administrativas básicas para la gerencia del Estado. La
organización y los metodos, el análisis y de funcionamientos de
estructuras, el presupuesto y la contabilidad oficial, la
administración de personal, los servicios generales y los
suministros aspectos todos de la gerencia científica, en que la
Administración Pública moderna ha aprovechado las enseñanzas
de la industria, para incrementar el rendimiento del trabajo. Este
Instituto es, además, aula y laboratorio permanente para el
adiestramiento y mejora del funcionario público.
El Instituto de Administración Social responde a los apremios
de la política social. Estudia los conflictos y los problemas
inherentes al cambio social, considera la estructura
administrativa y la formación de personal capaz de hacer frente a
las transformaciones, las pugnas, las crisis de una sociedad en
transito de la economía agrícola, a la primera etapa de la
industria. Corresponde a este Instituto investigar fenómenos
como la violencia, el desempleo, las consecuencias sociales del
desarrollo urbano, las bases del mejoramiento rural, las
relaciones obrero-patronales los otros aspectos concernientes al
ajuste de los hombres de los grupos a una sociedad en proceso
de cambio. El Instituto ha iniciado tareas con dos proyectos que
lo vinculan las preocupaciones colombianas; la preparación del
37

38. personal técnico para la Reforma Social Agraria y la investigación
del problema social urbano.
El Instituto de Estudios Internacionales analiza los problemas
de la política exterior, y prepara para el servicio diplomático y
consular y la Cooperación Internacional. Es otro imperativo del
tiempo renovar el concepto tradicional de la diplomacia en una
época en que ninguna de las aspiraciones colectivas puede
resolverse unilateralmente.
El Instituto formara diplomáticos y cónsules que lleven a sus
cargos la comprensión de los problemas y la solidaridad con las
zozobras y las ansías de Colombia, y que, alerta a las
posibilidades de progreso, de expansión del contenido y la
cooperación entre los pueblos, contribuyan al propósito nacional
más allá de las fronteras.
Realizara estudios avanzados de Derecho internacional, para
afianzar y estimular el aporte moral y científico de Colombia al
triunfo final de orden jurídico, en una sociedad de pueblos cada
vez más interdependientes. Simultáneamente con esta tarea,
considerará los cambios y ajustes de la Administración Nacional,
ante las exigencias y posibilidades de la Cooperación
Internacional, rasgo predominante de la revolución de nuestro
tiempo.
El Instituto de Planeamiento responde, quizás más que otro
afianzar y estimular el aporte moral y científico de Colombia al
triunfo final de orden jurídico, en una sociedad de pueblos cada
vez más interdependientes. Simultáneamente con esta tarea,
considerará los cambios y ajustes de la Administración Nacional,
ante las exigencias y posibilidades de la Cooperación
Internacional, rasgo predominante de la revolución de nuestro
tiempo.
El Instituto de Planeamiento responde, quizás más que otro a
las premuras del tiempo.
El empeño colectivo para lograr el desarrollo económico,
social, de nuestra acelerada, requiere de gerentes e instituciones
38

39. que quienes se conjuguen de fervor de patria y la capacidad
técnica.
En las tareas de investigación, el Instituto debe reflexionar
sobre el propósito nacional, sobre los fines y los medios, el por
que y el como de la acción pública.
El desarrollo económico implica el cambio social. Al tiempo
que se impulsa el primero, se precisa encauzar el segundo y
mitigar los traumatismos de la precipitada evolución.
Todo este reajuste personal, apto para programar, decidir,
organizar, ejecutar y evaluar los planes económicos y sociales.
La ESAP esta en contacto con CEPAL y con el Programa de
Capacitación en materia de Desarrollo Económico de las
Naciones Unidas, a fin de que el Instituto de Planeamiento
responda a este instante de Colombia y contribuya a definir una
política.
Tan vasta y compleja tarea no puede realizarse sin acudir a las
mejores fuentes de información y enseñanza, a la ciencia y a la
técnica contemporánea. La ESAP ha apelado, con fortuna, a la
Cooperación Internacional. Mediante una serie de acuerdos, ya
formalizados, las Naciones Unidas destinaran a la Escuela cinco
profesores; La UNESCO uno, la FAO cuatro, el gobierno de
Francia, tres, la ayuda del gobiernote Francia, tres; la Federación
Ford, dos. Se gestiona asimismo, la ayuda del gobierno de Italia,
para la Reforma Agraria, de la CEPAL para el Instituto de
Planeamiento, y de la <Fundación Carniegie para el Instituto de
estudios internacionales.
Todo esto se realizará dentro de una perspectiva armónica de
fines y de medios, con el propósito de que cada servidor del
Estado, cualquiera que sea su quehacer, comprenda que participa
en una empresa común.
Toda esta arquitectura conceptual de la ESAP sería cuerpo
muerto, si no logramos que la anime un espíritu de misión.
39

40. La ESAP además de la técnica del trabajo, debe llamar a la
inteligencia al corazón de los colombianos responsables de la
Función Pública. El funcionario debe comprender que un pueblo
pobre, victima del analfabetismo, la enfermedad , el aislamiento y
la violencia, que no tiene suficientes escuelas para sus hijos, que
lucha ásperamente en duras condiciones de vida y de trabajo;
este pueblo colombiano ha edificado la Administración Publica
con sacrificio y esperanza.
El sacrificio del pueblo magnifica la responsabilidad del
funcionario para realizar la esperanza.
Cuéntase que San Luís de Francia inspeccionaba la
construcción de una catedral, donde un enjambre de artesanos
elevaba una montaña de piedra labrada que trataba de alcanzar el
cielo, con sus agujas góticas, estremecida como una oración. . El
buen rey de “bellida estampa” preguntó a los operarios,
ocupados en distintos menesteres, el sentido de sus tareas: Yo,
dijo uno, tallo en piedra los trabajos de la agricultura, yo, repuso
otro, los coros angélicos, yo, agrego un tercero, que batía la
argamasa yo construyo una catedral. Y continúo batiendo la
argamasa con la alegría de la creación. Mientras realizaba su
oficio humilde, evocaba varios peregrinajes, al llamado de las
torres altaneras acudían de todos los lugares que marca la rosa
de los vientos, e intensificaba su trabajo conciente de que
contribuya a una obra de eternidad, cifra de una época,
monumento de un pueblo: la catedral “ (7)
Quizás el aporte más significativo de Nannetti Concha al desarrollo
de la ESAP fue el haber inculcado a sus estudiantes una mística
especial por la institución y por la labor futura que debíamos cumplir
como pioneros de la nueva administración pública. Igualmente, sentó
las bases de la estructura organizacional, a nivel central, que hoy tiene
la Escuela, dando especial énfasis a los aspectos académicos. La
biblioteca de la ESAP fue en la Colombia de su época la mejor dotada
en el campo de su especialización.
Logró con base en su gestión, importante cooperación
internacional, especialmente de las Naciones Unidas y del gobierno de
Francia. A este país, merced a un convenio firmado por Nannetti,
40

41. viajaron y obtuvieron su especialización en Administración Pública un
gran número de egresados de las primeras promociones de la
Facultad. Logró también colaboración activa de organismos y
entidades como la UNESCO, la FAO, la FUNDACIÓN FORD, la
CEPAL, la FUNDACIÓN CARNEGIE y el gobierno de Italia. En la
Administración Nannetti se dieron los primeros pasos para el
desarrollo de un Departamento de Divulgación y se publicaron
numerosos textos, manuales y materiales orientados a la enseñanza
de la administración.
Durante la administración de Guillermo Nannetti Concha, la ESAP
vivió una de sus mejores épocas, por el entusiasmo y compromiso que
le supieron imprimir sus directivas, por la calidad y erudición de los
profesores que fueron vinculados, porque el estudio de la
administración en Colombia, a principios de la década de los 60 era
algo exótico por ser una disciplina incipiente y más aún por la
especificidad del campo de la administración pública.
Entre los profesores de esa época deben mencionarse: al propio
Director Guillermo Nannetti Concha que conducía la cátedra de Ética
Administrativa, el Padre Camilo Torres, Ernesto Ghul, Armando
Gómez Latorre, Jaime Castro Castro, Mario Latorre Rueda, Nemesio
Camacho, Adán Arriaga Andrade, Oreste Popescus, Fernando Cepeda
Ulloa, Florindo Villa Álvarez, Jaime Duarte French. Jaime Giraldo
Ángel, Eustorgio Sarria, Agustín Rodríguez Garavito, Humberto Mora
Osejo, Carlos Ramírez Cardona, Oswaldo Rengifo, Gustavo Humberto
Rodriguez, Gabriel Betancurt Mejia.
De otra parte, en el país se respiraba un ambiente de renovación,
de cambio. Pareciera que el país quisiera reconquistar el tiempo
perdido como consecuencia de la lucha fratricida en la violencia
política e iniciar un proceso de recuperación y de progreso. La
Escuela, durante la administración de Guillermo Nannetti se convirtió
entonces en el escenario natural para el debate de los asuntos
públicos, donde ministros y directores de organizaciones públicas
convergían para explicar la política del gobierno en cada una de su
campo de acción.
Durante la administración Nannetti, ejerció como Decano del
Instituto de Administración Social el Padre Camilo Torres quien fue
41

42. también profesor de Sociología en el programa regular de la Facultad.
El Padre Camilo alternaba estos cargos con el de Capellán de la
Universidad Nacional.
Camilo Torres era bogotano y provenía de una distinguida familia
de clase social alta. Había cursado varios semestres en la Facultad de
Derecho de la Universidad Nacional, pero abandonó estos estudios
para ingresar al Seminario donde se ordenó como sacerdote en 1954.
Viajó luego a Bélgica a la Universidad de Lovaina, donde realizo una
especialización en Sociología. Personaje de enorme sensibilidad
social, inmensa calidad humana, influenciado por las nuevas
corrientes del pensamiento social, pretendía cambiar con la
participación de muchos colombianos la desigualdad de todo tipo
existente entre sus compatriotas. Su lema era: “El deber de todo
cristiano es ser revolucionario y el deber de todo revolucionario es
hacer la revolución”.
Hizo proselitismo político para defender sus tesis en universidades,
luego en la plaza pública y más tarde en el semanario Frente Unido,
órgano periodístico que el mismo había fundado. En la primera edición
de este periódico anunció el abandono de sus deberes del clero pero
sin dejar de ser sacerdote. Las presiones que sobre él ejercieron la
jerarquía de la Iglesia precipitaron su vinculación al movimiento
guerrillero del ELN. En el primer encuentro que su grupo tuvo con las
fuerzas militares fue muerto el 15 de Febrero de 1966 en la localidad
de Patio Cemento (Santander). Como un reconocimiento de su
vinculación a la ESAP y a su prematuro sacrificio (contaba con 37
años a su muerte) el auditorio de la ESAP se llama hoy Camilo Torres
Restrepo.
 Guillermo Bernal Correa
Desempeñó el cargo de Director de la ESAP del 16 de Mayo 1968
al 8 de Septiembre de 1970.
No se conocen con certeza los resultados logrados durante esta
administración. Fue en cierta manera una época de transición donde
se empezó a estructurar un cambio de rumbo a las orientaciones de la
Escuela, pero donde no se logró definir en que sentido debería ser.
42

43. Durante la administración de Guillermo Bernal Correa se expidió el
decreto 2400 que otorgó a la Escuela responsabilidades en la fijación
de planes en el campo de adiestramiento y perfeccionamiento, lo cual
dio origen al Plan Nacional de Adiestramiento que se desarrolló en el
siguiente período a cargo del Doctor Hernán Peñaloza Castro.
Durante su corta administración la Escuela vivió su primera crisis,
pues algunos de los directivos consideraron que la Facultad de
Pregrado no debía hacer parte del sistema de formación de la ESAP y
podría ser trasladada a la Universidad Nacional, aduciendo para ello
que esta dependencia no encajaba dentro de la concepción de una
Escuela de altos estudios en Administración Pública. Su liderazgo no
fue claro y no ocurrieron cambios dignos de comentar en esta
evaluación. No obstante, recalcaba que aquellos que concibieron a la
ESAP, le asignaron como papel la formación de administradores para
que ocuparan los niveles superiores del la administración colombiana.
 Hernán Peñaloza Castro
Abogado de la Universidad Javeriana y Master en Administración
de la Universidad de Stanford. Además de Director de la ESAP, ocupó
los cargos de Rector de la Universidad del Tolima, Director General de
Administración Educativa del Ministerio de Educación Nacional,
Diputado a la Asamblea de Cundinamarca y Senador de la República.
El Doctor Hernán Peñaloza Castro llegó a la dirección de la ESAP
por la escogencia directa y apoyo decidido del Presidente de la
República en aquel entonces, Misael Pastrana Borrero. Desempeñó el
cargo de director del 9 de Septiembre de 1970 al 9 de Noviembre de
1974.
Con Hernán Peñalosa Castro se inicia una nueva etapa y un estilo
diferente en la administración de la ESAP. Se pasa de la época
romántica y filosófica a una administración más pragmática. La
Escuela, que había sido creada para estudiar y analizar los grandes
problemas nacionales y emprender la formación de los funcionarios
que tuvieran a su cargo la dirección del Estado, se convierte en una
institución de capacitación de funcionarios públicos de niveles medio y
asistencial. Su orientación estratégica, en esta nueva etapa, estuvo
dirigida fundamentalmente a la capacitación y adiestramiento de las
personas que desempeñaban cargos en estos niveles de la
43

44. Administración Pública. Su cambio de orientación obedecía a una
concepción diferente del Estado y de una Escuela de Gobierno para la
formación de altos funcionarios estatales.
La administración Peñalosa basó su programa en tres objetivos
básicos: 1-El desarrollo de un plan nacional de adiestramiento, 2. La
creación de 9 unidades regionales que permitieran la ejecución del
plan, en las ciudades de Bogotá, Barranquilla, Bucaramanga, Cali,
Cartagena, Ibagué, Manizales, Medellín y Pasto, las cuales permitirían
difundir la capacitación, cuyos cursos serían diseñados y supervisados
en Bogotá pero ejecutados en la región. Y 3. La construcción de un
edificio propio que no tuvo por cerca de quince años, lo cual le dio
identidad y facilitó el desarrollo de la Institución.
Durante la administración del Dr. Hernán Peñalosa se amplió a
cinco años la duración de la carrera de Pregrado que antes solo
duraba cuatro y se empezó a otorgar el titulo de Administrador Público
en lugar del de Licenciado en Ciencias Políticas y Administrativas.
También en este periodo se inicia (1972) el Programa Nocturno para la
carrera profesional de Administrador Publico, que estuvo reservado
por varios años para bachilleres que fueran funcionarios de la
Administración Publica. Igualmente en esta administración se
desarrollaría el primer Seminario Nacional de Capacitación.
Hernán Peñalosa fue un ejecutivo hábil y sagaz que cumplió a
cabalidad con los objetivos que se propuso. Proyectó la imagen de la
Escuela a nivel nacional, a través de la creación de sedes regionales.
Su estilo personal de dirección no generaba entusiasmo, pero sí
respeto, seriedad y eficacia.
 Humberto Gallego Gamboa
Fue Director de la Escuela durante el periodo comprendido entre el
10 de Septiembre de 1974 y el 1º de Octubre de 1978. Abogado de la
Universidad de Caldas y especialista en Economía en la Universidad
de Vanderbilt, en Estados Unidos. Con estudios en la Escuela
Nacional de Administración ENA de París y en Instituto Brasilero de
Administración Municipal.
Antes de ocupar la Dirección de la ESAP había sido Diputado en la
Asamblea de Caldas, Personero Municipal de Manizales, Juez civil y
44

45. penal en Manizales y profesor Universitario. Llegó a la Escuela por
recomendación política de personajes allegados al Presidente Alfonso
López Michelsen.
Durante su gestión se produjo una reforma integral al plan de
estudios de la facultad de pregrado, así como se implementó un nuevo
sistema de clasificación y remuneración de los profesores y un
mejoramiento de los programas de bienestar estudiantil.
De la misma manera, se empezaron a desarrollar programas de
asesorías a las administraciones departamentales y municipales. Sin
embargo, contrario a la administración de su antecesor, el Doctor
Gallego pretendió sin éxito, limitar la expansión territorial de la ESAP,
con el criterio de que lo que en el momento se requería era una
racionalización de sus sedes y sus recursos regionales.
Gracias a sus buenas relaciones con los representantes y
senadores de la época, la Escuela pudo vincularse a un estudio
importante en el Congreso de la República. El estudio realizado por la
ESAP, determinó por primera vez, la separación de las funciones
legislativa y administrativa de las cámaras que fue por mucho tiempo
un aspecto controvertido, que originaba desorden administrativo y era
fuente de corrupción en el Congreso.
En la Administración del Dr. Gallego Gamboa se observa una
apertura a la prestación de servicios de asesoría y consultoría a
organismos de las diferentes ramas del poder público, pero igualmente
la iniciación de un proceso de “clientelizacion” de los programas de la
Escuela.
 Luis Oswaldo Beltrán Jara
Abogado de la Universidad Externado de Colombia. Reconocido
como meritorio investigador, dedicó toda su vida a esta labor y a la
docencia universitaria. Llegó a la Dirección de la Escuela luego de
haber sido profesor e investigador y haber ocupado la Decanatura de
la Facultad. Desempeñó el cargo de Director desde el 2 de Octubre de
1978 al 26 de Abril de 1981.
Se consideraba que el doctor Beltrán era la persona mejor
calificada para ocupar el cargo, debido a su vinculación a la Escuela
45

46. como docente y luego decano de la facultad de Ciencias Políticas y
Administrativas.
Como era de esperarse el Dr. Beltrán dedicó gran parte de su
administración al desarrollo de la actividad investigativa. Desde la
misma dirección de la ESAP continuó esta labor con un trabajo
especial: “La Historia de la Administración Pública Colombiana”.
Igualmente, otro trabajo meritorio, titulado “La Prestación de los
Servicios Públicos en Colombia”.
Siendo invitado al XVIII Congreso Internacional de Ciencias
Administrativas, aprovechó su viaje a Europa y se reunió con
funcionarios de la Fundación Nacional de Ciencias Políticas con sede
en Paris y con funcionarios de la ENA, con las cuales se realizaron
programas de cooperación con la ESAP.
La comunidad esapista recuerda a Oswaldo Beltrán como una
persona de excelsas calidades humanas, admirado por estudiantes,
funcionarios y profesores y, por encima de todo, comprometido con la
suerte de la Institución. La biblioteca de la ESAP lleva su nombre en
honor a sus méritos académicos. Sin embargo, se le critica por no
haber sabido rodear su administración de colaboradores capaces, que
tuviesen su misma filosofía y rectitud, lo cual le impidió lograr unos
mejores resultados como Director de la ESAP.
Falleció el 25 de Abril de 1981 mientras se desempeñaba como
Director de la Institución.
 Henry Olarte Suárez
Licenciado en Sociología de la Universidad Nacional. Magíster en
Educación y Desarrollo de la Universidad de Stanford.
Le correspondió al Doctor Henry Olarte, terminar el último año y
medio del período iniciado por el Dr. Oswaldo Beltrán. Desempeñó el
cargo del 25 de Mayo de 1981 al 6 de Octubre de 1982.0 Fue una
época de transición. El Dr. Olarte no conocía la Escuela y ese fue su
mayor obstáculo para desarrollar una gestión administrativa eficaz.
Para su gestión el doctor Olarte fijó unas líneas de acción referidas
a la investigación sobre las temáticas de descentralización
46

47. administrativa, finanzas públicas y planeación; la creación de la
especialización en Finanzas Publicas, con el apoyo del Departamento
Nacional de Planeación; el fortalecimiento de las seccionales de la
ESAP, para la asistencia a las administraciones locales y regionales,
para así lograr independencia administrativa gracias a la venta de sus
servicios a las mismas; realización de esfuerzos para la implantación
de la carrera administrativa.
Pocos resultados se pueden mostrar en esta administración. Su
liderazgo eficientista, más propio para dirección de una organización
privada, le impidió ver las posibilidades que tenía la Escuela para
desarrollar sus objetivos misionales.
 Delfín Acevedo Restrepo
Abogado de la Universidad de Antioquia. Antes de ocupar el cargo
de Director, había sido Director de la ESAP en la Regional de
Antioquia y Chocó, Rector de la Normal Nacional Piloto de Medellín.
Igualmente Concejal de Santa Rosa de Osos y de Medellín, Diputado
a la Asamblea de Antioquia y Representante a la Cámara.
Desempeñó el cargo de Director de la ESAP del 5 de Marzo de
1982 al 7 de Octubre de 1986, durante la presidencia del Doctor
Belisario Betancurt entre 1982 y 1986. Sus importantes contactos
políticos le permitieron llegar a la Dirección de la Institución.
En su experiencia en la Administración Pública, notó las debilidades
del gobierno en las entidades territoriales, puesto que gobernadores y
alcaldes eran nombrados bajo los criterios políticos, mas no por sus
capacidades y mérito. Es por ello que el doctor Acevedo considera
necesario el diseño de un programa universitario que pudiese
contrarrestar estas debilidades, surgiendo entonces la carrera de
Tecnología en Administración Municipal, que se ofrecería en primera
instancia en el departamento de Antioquia, y posteriormente se
ampliaría a todas las sedes de la ESAP presentes en el territorio
nacional.
Descentralización de los servicios académicos a todo lo largo y
ancho del territorio nacional, no solo por el sistema presencial, sino
también a distancia.
47

48. Durante su administración se descentralizaron los servicios
académicos de la Escuela a todo el territorio nacional, con programas
presenciales y a distancia. Se crearon los Centros Regionales para la
Administración Pública -CREAPS- donde se atendían un sinnúmero de
estudiantes regulares y de programas de capacitación y extensión. Los
CREAPS fueron reemplazados posteriormente por los CETAPS.
Durante la administración del Doctor Acevedo Restrepo debe
resaltarse el vigoroso impulso que se dio a la divulgación del proceso
de descentralización. Igualmente el Programa de Educación a
Distancia, que contribuyó a divulgar la importante misión de la
Escuela.
No fue un Director cuyo estilo de dirección generara entusiasmo
entre la comunidad esapista, pero su administración hizo lo que debía
hacer en el momento: desarrollar e impulsar el proceso de
Descentralización.
 Marino Tadeo Henao
Abogado de la Universidad Externado de Colombia. Ha
desempeñado entre otros cargos los siguientes: Asesor de la
Procuraduría General de la Nación y Procurador Auxiliar de la Nación,
Gerente de la Empresa Nacional de Fomento Cinematográfico
FOCINE, Director del Centro Latinoamericano de Gestión Urbana,
Oficina Regional de Vivienda y Desarrollo Urbano para Suramérica.
Sus buenas relaciones con personas cercanas al Presidente Barco le
permitieron acceder a la Dirección de la ESAP.
Desempeñó el cargo de Director de la ESAP del 8 de Septiembre
de 1986 hasta el 11 de Diciembre de 1991, un período importante de
la historia nacional por los cambios institucionales que se dieron en el
país.
Su administración se recuerda por la participación de la Escuela en
trascendentales eventos: El Proceso de Descentralización, La
Comisión Presidencial de Reforma de la Administración Pública y el
Proceso de la Constituyente. La Escuela con su Director a la cabeza
acompañó todos estos procesos ofreciendo apoyo técnico, asistencia
legal y la coordinación y divulgación que la realización de estos
eventos demandó.
48

49. Otra realización importante de la administración Marino Tadeo
Henao, fue el desarrollo de producción editorial. Se produjeron más de
300 títulos con un alto tiraje, orientadas a la capacitación y formación
para el desarrollo de las organizaciones locales, lo cual permitió que la
ESAP llegara hasta el más apartado municipio de Colombia y se
conociera como una entidad comprometida con el desarrollo del país.
Durante su administración se sentaron las bases para el desarrollo
del Sistema Nacional de Administración Pública (SINAPSIS).
Asimismo, se creó el Instituto de Derechos Humanos Guillermo Cano y
el programa de Especialización del mismo nombre.
En esta administración se estableció el programa de becas de
excelencia destinada a los mejores bachilleres provenientes de
municipios de 100.000 habitantes para la formación profesional en
Administración Pública.
 Julio Roballo Lozano
Abogado y especialista en Derecho Administrativo del Colegio
Mayor del Nuestra Señora del Rosario, ejerció el cargo de Director de
la ESAP del 12 de Diciembre de 1991 al 17 de Abril de 1994.
Excelente académico y una persona de admirable calidad humana.
La administración del Doctor Roballo se caracterizó en gran medida
por ser un período de crisis para la Institución, donde se temió por su
extinción o desmembración, al existir un proyecto para anexar a la
Escuela a otra institución académica. Por esta razón la mayor parte de
sus esfuerzos de gestión los dedicó entonces a conjurar la crisis y
logró su empeño con éxito, puesto que luchó porque la ESAP
conservara su papel en la formación y capacitación de los
administradores públicos, dado desde el mismo momento de su
concepción en 1958.
Fue una administración de pocas realizaciones, en gran parte, por
no disponer de un equipo de trabajo competente y no ejercer un
liderazgo activo. Durante su administración se presentaron muchas
controversias y dificultades con los profesores por su falta de diligencia
para resolver problemas vitales de los docentes.
 Samuel Ospina Marín
49