Матеріали лекції Миколи Хавронюка у рамках проекту Школи права УКУ "UCU Rule of Law Lecture Series"

1. Роль громадськості
в заходах щодо
запобігання корупції
Микола Хавронюк,
експерт Центру політико-правових
реформ, професор НаУКМА

2. Вступ. Уявимо собі: немає ЦПК, АкШ, ЦППР, РпК…

3. Корупція 2017-2018
Зрада:
• Стратегія і Національна доповідь
• Антикорупційні закони (про АКС, викривачів, відкритість ВР, повноваження НАБУ,
лобіювання, перезавантаження НАЗК…)
• Анти-анти-корупційні закони і конституційне подання
• Події в НАЗК (члени, кадри, викриття, роз’яснення, вибірковість…)
• Події в ГПУ-НАБУ-СБУ
• Суди (по провадженнях НАБУ - 20 вироків)
• ДБР
• …
Перемога: державні закупівлі, ціноутворення на природний газ, закупівля ліків,
електронне декларування, відкритість реєстрів, закон про приватизацію.

4. 1. Що таке корупція?
Корупція – це використання особою, зазначеною у частині першій статті 3 цього Закону, наданих їй
службових повноважень чи пов’язаних з ними можливостей з метою одержання неправомірної вигоди або прийняття
такої вигоди чи прийняття обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб або відповідно обіцянка/пропозиція чи
надання неправомірної вигоди особі, зазначеній у частині першій статті 3 цього Закону, або на її вимогу іншим фізичним
чи юридичним особам з метою схилити цю особу до протиправного використання наданих їй службових повноважень чи
пов’язаних з ними можливостей
(абз. 6 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про запобігання корупції»)
Або простіше: злочинне і корисливе використання
повноважень.

5. Обов’язкові ознаки корупції:
1) спеціальний суб’єкт
2) протиправне використання
повноважень
3) неправомірна вигода – як
мета, предмет або засіб

6. Суб'єкти корупції
Особи, зазначені в ст. 3 Закону:
1) функціонери публічного сектору
2) квазіфункціонери публічного сектору (особи,
які надають публічні послуги та ін.)
3) функціонери приватного сектору
4) не функціонери, які виконують роботу чи
надають послуги відповідно до договору з
підприємством, установою, організацією.
Кого не названо?

7. Протиправне використання…
• влади
• службових повноважень (організаційно-
розпорядчих або адміністративно-
господарських)
• становища
• можливостей, пов'язаних із службовими
повноваженнями чи становищем,-
з метою одержання неправомірної вигоди.

8. Неправомірна вигода
Зміст цього поняття визначають дві ознаки:
1) предметом НВ можуть бути будь-які вигоди:
- грошові кошти та інше майно
- переваги, пільги, послуги
- нематеріальні активи
- інші – нематеріального чи негрошового характеру
2) їх обіцяють, пропонують, надають або одержують
без законних на те підстав.

9. Форми корупції
(види корупції за способом вчинення)
1. Використання влади, службових повноважень, становища,
можливостей з метою одержати неправомірну вигоду.
2. Одержання неправомірної вигоди (або прийняття її
обіцянки/пропозиції для себе чи інших осіб).
Фактично – обмін неправомірними вигодами.
3. Надання неправомірної вигоди (або її обіцянка/пропозиція)
особі, зазначеній у ст. 3 Закону, або на її вимогу іншим
фізичним чи юридичним особам з метою схилити цю особу до
протиправного використання повноважень.

10. Корупційне правопорушення
Ознаки:
1) містить ознаки корупції
2) за нього законом встановлено
юридичну відповідальність певного
виду – кримінальну, дисциплінарну
та/або цивільно-правову (але не
адміністративну)

11. Чи це корупційні правопорушення?
- Вчителька попросила батьків здати кошти на ремонт в
класі
- Головлікар, перш ніж госпіталізувати, поставив умову
благодійного внеску
- Суддя розглянула справу про спадкування завідомо на
користь однієї зі сторін
- Голова міськради просив підприємців надавати йому та
його сім’ї безкоштовні послуги з перевезення
За яких умов відповідь буде “так”?

12. Корупційні злочини
Кримінальний кодекс України
Стаття 45.
… Примітка. Корупційними злочинами відповідно
до цього Кодексу вважаються:
- злочини, передбачені
статтями 191, 262, 308, 312, 313, 320, 357, 410 - у
випадку їх вчинення шляхом зловживання
службовим становищем, а також
- злочини, передбачені
статтями 210, 354, 364, 364-1, 365-2, 368-369-2 .

13. А чи є ці злочини корупційними?
Вчинені службовою особою з
використанням службового становища
та з метою одержання неправомірної
вигоди:
- придбання цінних паперів з використанням
інсайдерської інформації
- незаконні дії щодо усиновлення дитини
- контрабанда
- невиконання рішення суду

14. Чи є ці дисциплінарні проступки корупційними?
Вчинені особою з використанням свого службового
становища та з метою одержання неправомірної
вигоди:
- сприяння керівника державного органу в призначенні особи на
посаду
- втручання голови суду в діяльність судді
Так, але лише за умови ненастання істотної шкоди майнового
характеру (ст. 364 КК) або відсутності мети перешкодити
виконанню службових обов'язків чи добитися винесення
неправосудного рішення (ст. 376 КК).

15. Правопорушення, пов’язане з корупцією
Ознаки:
1) порушує встановлені Законом «Про
запобігання корупції» (але не іншим
законом) вимоги, заборони та обмеження
2) вчинене особою, зазначеною в ст. 3 цього
Закону
3) не містить ознак корупції
4) тягне юридичну відповідальність –
кримінальну, адміністративну,
дисциплінарну та/або цивільно-правову.

16. Адміністративні правопорушення,
пов’язані з корупцією
Це – не корупція:
- робота за сумісництвом і входження до складу правління підприємства
- одержання забороненого подарунка
- неподання декларації і неправдиві відомості в декларації
- неповідомлення про реальний конфлікт інтересів
- незаконне використання інформації, що стала відома у зв'язку з
виконанням службових обов'язків
- невжиття заходів у разі виявлення корупційного правопорушення

17. Висновок 1.
Якщо корупція – це переважно злочини
та дисциплінарні правопорушення, то
розкриття, припинення і
розслідування їх, винесення
справедливого рішення – компетенція
виключно державних органів.
Проте, їх виявлення і запобігання їм –
справа як держави, так і суспільства.

18. 2. Як боротися з корупцією?
Система запобігання корупції:
1) політичні імпульси (внутрішня воля)
2) правила антикорупційної поведінки, заборони і
обмеження
3) заходи, необхідні для дотримання правил
4) невідворотність відповідальності за порушення
правил
5) зовнішній контроль і тиск (зовнішня воля)
+ Взаємозв'язок усіх елементів!

19. Політична воля
1) документи:
- політична програма кандидата, політичної партії
- коаліційна угода і Програма діяльності Уряду
- Антикорупційна стратегія і Державна програма з її виконання
- закони, вето на закони тощо
2) дії (глави держави, парламенту, уряду… ):
- призначення на певні посади
- фінансове і матеріальне забезпечення спеціалізованих
антикорупційних органів
- звернення за міжнародною технічною допомогою
- обговорення і прийняття рішень (Нацрада реформ, Нацрада з
питань антикорупційної політики…).

20. Політична воля: крім бажання потрібен і розум
Конституція України:
- Голова Верховної Ради координує діяльність органів Верховної Ради
- РНБО координує діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки
- Кабінет Міністрів координує роботу органів виконавчої влади
Закон “Про запобігання корупції” – НАЗК координує:
- виконання Антикорупційної стратегії
- виконання міжнародних зобов’язань у сфері антикорупційної політики
- виявлення державними органами корупціогенних ризиків
- діяльність уповноважених підрозділів (осіб) з питань запобігання корупції
Закон “Про прокуратуру” – прокуратура координує діяльність з протидії злочинності

21. Основа законодавства – міжнародні стандарти
- Конвенція ООН проти корупції 2003 р.
- Кримінальна конвенція РЄ про боротьбу з корупцією
1999 р.
- Цивільна конвенція РЄ про боротьбу з корупцією
1999 р.
- Конвенція ООН проти транснаціональної
організованої злочинності 2000 р.
- Про двадцять принципів боротьби з корупцією.
Резолюція Комітету міністрів РЄ 1997 р.
- … і десятки інших

22. Національні антикорупційні закони
Загального характеру: Антикорупційна стратегія, «Про запобігання
корупції»
Щодо відповідальності за корупцію і правопорушення, пов’язані з
корупцією: КК, КПК, КАП, «Про очищення влади» та ін.
Щодо діяльності спеціалізованих органів по боротьбі з корупцією: «Про
Національне антикорупційне бюро України», «Про прокуратуру», «Про
Державне бюро розслідувань» та ін.
Щодо правового статусу посадових осіб, етичних правил, обмежень,
заборон для них і дисциплінарної відповідальності: КЗпП, «Про
державну службу», «Про судоустрій і статус суддів» та ін.

23. Національні антикорупційні закони-2
Щодо інформації про кінцевих бенефіціарних власників юридичної особи й
унеможливлення скористатися власністю, одержаною в корупційний спосіб: ЦК,
ГК, БК, ЗК, закон «Про Національне агентство України з питань виявлення, розшуку
та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів» та багато
ін.
Щодо доступу до інформації про використання публічних коштів: «Про відкритість
використання публічних коштів» та ін.
Щодо відкритих даних: «Про інформацію», «Про доступ до публічної інформації»,
«Про доступ до судових рішень» та ін.
Щодо прозорості відносин власності ЗМІ: «Про телебачення і радіомовлення», «Про
інформаційні агентства» та ін.
Щодо корупції в спорті: «Про запобігання впливу корупційних правопорушень на
результати офіційних спортивних змагань».

24. Національні антикорупційні закони-3
Щодо політичної корупції: «Про політичні партії в
Україні», «Про вибори Президента України», «Про
вибори народних депутатів України»
Щодо корупції в економіці: «Про публічні закупівлі»,
«Про захист економічної конкуренції» та ін.
Щодо конфлікту інтересів: «Про Кабінет Міністрів
України», «Про Вищу раду правосуддя» та ін.
+ Підзаконні акти (загалом – понад 400!).

25. Отже, створено систему заборон, обмежень,
правил етичної поведінки і правил щодо:
• врегулювання конфлікту інтересів
• декларування статків і доходів
• здійснення закупівель за державні кошти
• продажу земельних ділянок, проведення аукціонів з продажу
державного майна тощо
• фінансування політичних партій і виборчих кампаній
• відкритості інформації про:
- право власності
- діяльність державних органів
- використання (витрати) публічних коштів

26. Але чи здатні гарні закони подолати корупцію?
Наскільки здатні самі по собі навіть досконалі закони подолати (у %):
• безробіття? низькій рівень зарплат і пенсій?
• зростання цін і комунальних тарифів?
• злочинність (крадіжки, грабежі, зґвалтування, тілесні ушкодження)?
• наркоманію і пияцтво?
• прірву між бідними і багатіями?
• неякісні дороги?
• некомпетентність уряду?
• обмеження свободи слова?
• війну?

27. Заходи
1) перевірка декларацій
2) моніторинг способу життя декларантів
3) спеціальна перевірка кандидатів на певні посади
4) перевірки на доброчесність
5) антикорупційна та інша експертиза законів і законопроектів
6) контроль проведення закупівель і продажу державного майна
7) контроль забезпечення відкритості інформації
8) контроль відкритості діяльності органів державної влади…
До яких з цих заходів не можна залучати
громадськість?

28. Система суб’єктів, які здійснюють
заходи щодо запобігання корупції - 1
1. Спеціально уповноважені суб’єкти у
сфері запобігання корупції (ст. 1 Закону
«Про запобігання корупції»):
• Національне агентство з питань
запобігання корупції (НАЗК)
• Національне антикорупційне бюро (НАБУ)
• прокуратура (САП)
• Національна поліція

29. Система суб’єктів-2
2. Інші суб’єкти у сфері запобігання корупції:
2.1) з паралельними функціями:
- Державне бюро розслідувань (ДБР)
- Служба безпеки
- Рада суддів України і Вища рада правосуддя
- Нацагентство з питань виявлення, розшуку та управління
активами, одержаними від корупційних та інших злочинів
(НАВРУ)
- Міністерство юстиції
- Спеціально уповноважений центральний орган виконавчої
влади з питань державної служби
2.2) з іншими функціями: Міністерство внутрішніх справ
Державна судова адміністрація Міністерство юстиції Нац.
комісія з цінних паперів та фондового ринку МОЗ МОН МО і
військові комісаріати та ін.

30. Висновок 2: взаємодія + партнерство = успіх
Держава:
- визначає антикорупційні правила
- вживає заходів для їх виконання
- забезпечує відповідальність і покарання за невиконання
- уможливлює зовнішній контроль
Громадськість – на свій розсуд безпосередньо вживає заходи
щодо виявлення і запобігання корупції. При цьому контролює:
- чи є достатньою внутрішня воля
- чи належно визначені правила, заборони і обмеження
- чи є дієвими заходи держави для їх виконання
- чи дійсно невідворотні відповідальність і покарання.

31. 3. Антикорупційна діяльність
громадськості
1) правові засади
2) форми
3) заходи (інструменти)
4) обмеження

32. Правові засади: Конституція України
Стаття 5. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи
державної влади та органи місцевого самоврядування.
Стаття 13. Земля, її надра… інші природні ресурси… є об'єктами права власності
Українського народу. Кожний громадянин має право користуватися природними
об'єктами права власності народу відповідно до закону.
Стаття 17. Захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її
економічної та інформаційної безпеки є справою всього Українського народу.
Стаття 23. Кожна людина має право на вільний розвиток своєї особистості… та має обов'язки перед
суспільством, в якому забезпечується вільний і всебічний розвиток її особистості.
Стаття 36. Громадяни України мають право на свободу об'єднання… для здійснення і захисту своїх прав і
свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів…
Стаття 95. Бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства
між громадянами і територіальними громадами.
Стаття 124. Народ безпосередньо бере участь у здійсненні правосуддя через присяжних.

33. Конвенція ООН проти корупції (ст. 13)
Кожна Держава зобов’язана сприяти активній участі окремих
осіб і груп за межами державного сектору, зокрема за
допомогою таких заходів:
• посилення прозорості і залучення населення до процесів
прийняття рішень
• забезпечення ефективного доступу до інформації
• створення атмосфери неприйняття корупції
• захист свободи пошуку, отримання, опублікування та
поширення інформації про корупцію

34. [Деякі] акти Ради Європи
• Керівні принципи щодо громадської участі у процесі прийняття політичних рішень.
CM(2017)
• Конвенція РЄ про доступ до офіційних документів (2008)
• Рекомендація CM/Rec(2014)7 про захист викривачів
• Рекомендація CM/Rec(2007)14 щодо правового статусу неурядових організацій у
Європі
• Рекомендація Rec(2001)19 про участь громадян у місцевому публічному житті
• Резолюція ПАРЄ 2096 (2016) «Як запобігти введенню необґрунтованих обмежень на
діяльність НУО в Європі?»
• Резолюція ПАРЄ 2095 (2016) щодо посилення захисту та ролі правозахисників у
державах-членах
• Кодекс кращих практик участі громадськості у процесі прийняття рішень.
CONF/PLE(2009)CODE1
• Залучення громадськості в процеси прийняття рішень – огляд стандартів і практик у
державах-членах Ради Європи (травень 2016 р.). Висновок Венеціанської комісії

35. Законодавство України
Закон «Про громадські об’єднання»
Закон «Про запобігання корупції» (ст. 21 та ін.)
Закон «Про Національне антикорупційне бюро України» (ст. 31 та ін.)
Закон «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і
правоохоронними органами держави» (ст. 19 та ін.)
Закони «Про доступ до публічної інформації», «Про інформацію» і «Про звернення
громадян»
Порядок сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади, затв.
постановою КМ від 5 листопада 2008 р. №976
Порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної
політики, затв. постановою КМ від 3 листопада 2010 р. №996
Положення про Раду громадського контролю при Національному антикорупційному бюро України, затв.
Указом Президента України від 15 травня 2015 р. №272/2015
Типове положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади,
Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній,
районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації, затв. постановою КМ від 3 листопада
2010 р. №996

36. Що можуть (що мають право робити)
представники громадськості?
Варіанти відповіді:
1) Тільки те, що дозволяє Конституція
2) Тільки те, що дозволяють Конституція і закони
3) Все, що не забороняє Конституція
4) Все, що не забороняють Конституція і закони
5) Все, що не забороняють Конституція, закони,
інші нормативно-правові акти
6) Все, що не забороняють батьки

37. Що таке громадськість?
“Громадськість – це передова частина, передові кола суспільства”
(Академічний тлумачний словник української мови: http://sum.in.ua/).
Отже, держава, бізнес і ЗМІ – це не передові частини суспільства?
Чому?
Що таке громадськість?
Чи повинна громадськість бути обов'язково експертною?
Чи має громадськість бути активною – сповненою ентузіазму та
бунтівною? І чи байдуже населення – це громадськість?
Чи існує латентна активна громадськість?
Політичні партії, профспілки, творчі спілки, релігійні, саморегулівні
організації – це громадськість?
Окремі небайдужі громадяни – це громадськість?
Громадськість – наскільки це взагалі формалізований суб'єкт?

38. Форми діяльності громадськості
1. Діяльність громадських об’єднань – ГО та спілок
2. Діяльність коаліцій громадських об’єднань та окремих
експертів (як-от РПР)
3. Участь в консультативно-дорадчих органах при Президенті
України та вищих органах державної влади, у складі
конкурсних комісій
4. Діяльність рад громадського контролю (громадських рад,
Громадської ради доброчесності) та їхніх членів
5. Діяльність окремих активних громадян

39. Заходи (інструменти)
1) Отримання інформації
2) Поширення інформації
3) Заходи юридичного характеру
4) Заходи кадрового характеру
5) Заходи організаційного характеру.
Для кожної форми вони [дещо] різні.

40. Заходи-1: отримання інформації
• вимагання зустрічі з посадовими особами і
заслуховування інформації від них про діяльність
ОДВ/ОМС
• розгляд звітів ОДВ/ОМС і затвердження своїх висновків
щодо них
• участь в комісіях ОДВ/ОМС для вивчення певних
питань
• проведення досліджень (наукових, соціологічних тощо)
щодо запобігання корупції в діяльності ОДВ/ОМС і
публічне обговорення їх результатів
• збирання і аналіз інформації від ГО, юридичних осіб і
громадян щодо діяльності ОДВ/ОМС

41. …
• запит публічної інформації про діяльність щодо
запобігання корупції
• вимагання від ОДВ/ОМС дотримання законів про
«відкриті дані»
• моніторинг судових процесів
• моніторинг ведення НАЗК (Мінюстом) ЄДР осіб, які
вчинили корупційні правопорушення
• аналіз електронних декларацій

42. Заходи-2: поширення інформації
• листи до ОДВ/ОМС на основі вивчення інформації про її діяльність
• звернення до Президента України, ВР, КМ з пропозиціями, заявами,
скаргами щодо діяльності ОДВ/ОМС
• звернення до народних депутатів і комітетів ВР з клопотанням
використати їхні повноваження для впливу
• участь у парламентських слуханнях, засіданнях рад, комітетів ВР,
виконкомів, комісій
• виступи в ЗМІ для поширення інфо про діяльність ОДВ/ОМС
• створення петицій та заходи щодо найширшого їх підтримання
• проведення мирних зібрань, флеш-мобів та масових акцій протесту (без
зброї)

43. Заходи-3 юридичного характеру
• внесення пропозицій суб’єктам права законодавчої ініціативи щодо
вдосконалення законодавства у сфері запобігання корупції
• внесення пропозицій міжнародним організаціям (ООН, РЄ, ГРЕКО,
МВФ та ін.) для врахування в конвенціях, рекомендаціях тощо
проведення громадської правової експертизи НПА (наприклад, на
відповідність Конституції, міжнародним договорам і стандартам)
• проведення (замовлення) громадської антикорупційної експертизи
НПА та їх проектів, проектів стратегій, програм, планів тощо
Методологія – тут: http://pravo.org.ua/ua/news/5226-metodologiya-
provedennya-gromadskoyi-antikoruptsiynoyi-ekspertizi

44. …
• подання за результатами експертизи пропозицій до відповідних
ОДВ/ОМС і вимагання обов’язкового розгляду результатів експертизи
• наполягання перед МЮ, НАЗК, Комітетом ВР про проведення ними
антикорупційних експертиз
• участь у розробці проектів НПА
• вимагання від суб’єктів законодавчої ініціативи проведення
консультацій з громадськістю щодо проектів НПА
• подання заяв і позовів до суду
• направлення висновків до КС

45. …
• повідомлення про виявлені факти вчинення правопорушень
спеціально уповноваженим суб’єктам у сфері протидії корупції, ДБР,
Нацполіції, прокуратурі, доведення цієї інфо до відома міжнародних
організацій
• повідомлення НАЗК чи Нацполіції про порушення, які караються
відповідно до КУпАП
• повідомлення представникам ГО, уповноваженим за законом
складати протоколи про окремі адміністративні проступки, що
можуть межувати з корупційними.
Наприклад, громадським інспекторам з охорони довкілля (порушення правил рибальства – ч. 4 ст.
85), громадським лісовим інспекторам (незаконне використання земель державного лісового
фонду – ст. 63 КУпАП)

46. Заходи-4 кадрового характеру
• вплив на організацію діяльності ОДВ/ОМС через
своїх представників у складі конкурсних комісій
• реакція на факти порушень з боку працівників
ОДВ/ОМС через представників, делегованих до
складу дисциплінарної комісії
• збирання і надання інформації підрозділу
внутрішнього контролю ОДВ/ОМС або
антикорупційному уповноваженому для здійснення
моніторингу способу життя працівників ОДВ/ОМС
• надання інформації аудиторам

47. Заходи-5 організаційного характеру
(на прикладі РГК при НАБУ)
• участь в комісіях, створених Директором НАБУ, для вивчення питання щодо
порушень інтересів викривачів та винесення рекомендації щодо усунення
порушень
• утворення постійних і тимчасових робочих органів РГК (правління, секретаріат,
комітети, комісії, експертні групи тощо)
• залучення до роботи РГК представників інститутів громадянського суспільства,
наукових організацій, окремих фахівців (за згодою)
• створення коаліцій ГО, співпраця з Установою Бізнес-омбудсмена та
антикорупційними уповноваженими державних органів і юридичних осіб тощо
• виявлення ГО, створюваних посадовими особами ОДВ/ОМС як адміністративний
ресурс, та контрдія їхній діяльності
• співпраця з НУО інших держав, міжнародними НУО та іноземними урядами

48. Обмеження
Конституцією і законом заборонено:
• діяльність громадських об’єднань, мета (цілі) або дії яких спрямовані на ліквідацію
незалежності України, зміну конституційного ладу насильницьким шляхом,
порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підрив її безпеки,
незаконне захоплення державної влади, пропаганду війни, насильства,
розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, посягання на права і
свободи людини, здоров’я населення, пропаганду комуністичного та/або націонал-
соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів та їхньої символіки
• громадським об’єднанням мати воєнізовані формування
• надавати громадським об’єднанням владні повноваження, крім випадків,
передбачених законом.
Інші обмеження діяльності громадських об’єднань (громадських рад тощо) можуть
бути встановлені виключно законом і тільки в інтересах: а) національної безпеки та
громадського порядку, б) охорони здоров’я населення або в) захисту прав і свобод
інших людей
Наприклад, обмеження щодо допуску до державної таємниці.

49. Висновок 3.
1) Автори Академічного тлумачного словника
української мови мають рацію:
“Громадськість – це передова частина
суспільства”, а “передовий” – це той, що діє
попереду, в авангарді, найближче до ворога.
2) Форми та інструменти діяльності громадськості –
безмежні, а обмеження – межні.

50. Дякую за увагу!