Discussion paper on guidelines for PIFC compliant financial inspection (BSC), Joop Vrolijk, SIGMA expert, joint SIGMA-ReSPA PIFC regional conference for EU candidate countries and potential candidates, Skopje, 19 September 2019.

1. 2 Rue André Pascal
75775 Paris Cedex 16
France
mailto:sigmaweb@oecd.org
Tel: +33 (0) 1 45 24 82 00
www.sigmaweb.org
Ovaj dokument je pripremljen uz finansijsku pomoć Evropske unije (EU). Ne može se smatrati da predstavlja službena viđenja
EU, OECD ili njenih država članica ili partnera koji učestvuju u Programu SIGMA. Ovdje sadržana mišljenja i argumenti pripadaju
autoru.
Ovim dokumentom, te svim u njemu sadržanim podacima i mapama, ne prejudicira se status niti suverenitet nad bilo kojom
teritorijom, utvrđivanje međunarodnih granica niti naziv bilo koje teritorije, grada ili područja.
© OECD 2019 – Upotreba ovog materijala, bilo u digitalnom ili štampanom obliku, uređena je Uslovima koji su dostupni na
sajtu OECD-a http://www.oecd.org/termsandconditions
DOKUMENT ZA DISKUSIJU NA
5. REGIONALNOJ KONFERENCIJI NA TEMU
UNUTRAŠNJIH FINANSIJSKIH KONTROLA U JAVNOM
SEKTORU ZA DRŽAVE KANDIDATE I POTENCIJALNE
KANDIDATE
SMJERNICE ZA FINANSIJSKU INSPEKCIJU USKLAĐENU SA
SISTEMOM UNUTRAŠNJIH FINANSIJSKIH KONTROLA U
JAVNOM SEKTORU (PIFC)
SKOPLJE, SJEVERNA MAKEDONIJA, septembar 2019.

2. 2
Uvod
U ovom dokumentu je predstavljen niz smjernica za uspostavljanje ili jačanje funkcije finansijske inspekcije
(FI), koja je komplementarna funkciji unutrašnje revizije, ali je ne zamjenjuje. Smjernice će biti predmet
diskusije na 5. konferenciji SIGMA na temu PIFC koja okuplja države kandidate i potencijalne kandidate za
EU, a koja će se održati u Skoplju u Sjevernoj Makedoniji u septembru 2019. godine.
Treba napomenuti da funkcija finansijske inspekcije nije obavezna za države kandidate i potencijalne
kandidate, ali da, tamo gdje ta funkcija već postoji ili će biti uspostavljena, treba uzeti u obzir smjernice
nakon što budu usvojene na pomenutoj konferenciji u septembru 2019.
Nadalje, način sprovođenja smjernica zavisiće od domaćeg regulatornog okvira za upravne istrage.
U smjernicama se uzima u obzir postojeće zakonodavstvo zemalja obuhvaćenih ovim dokumentom (vidjeti
prilog) i ono što bi se realno moglo sprovesti u zemljama kanddiatima i potencijalnim kandidatima za EU.
Konačno, finansijska inspekcija ne može zamijeniti odgovornost rukovodilaca za to da njihova organizacija
uvijek radi u skladu sa zakonom u cilju efikasnog i uspješnog pružanja usluga. Na rukovodstvu je
odgovornost da osigura da se slučajevi lošeg upravljanja i nemara rješavaju brzo i uspješno. Slučajeve
prevara i korupcije treba prijaviti odgovarajućim organima, u svrhu preduzimanja radnji, čim se pojave
dokazi da je do njih zbilja došlo.
Predlog smjernica u pogledu finansijske inspekcije
Finansijska inspekcija je funkcija naknadne (ex-post) kontrole. U praksi se ovlašćenja, mandat, opseg i
zadaci finansijske inspekcije u zemljama kandidatima i potencijalnim kandidatima za EU razlikuju1
, što
može uticati na razvoj sistema unutrašnjih finansijskih kontrola u javnim sektoru (PIFC).
1. Finansijska inspekcija, kao funkcija naknadne kontrole, trebalo bi da služi za provjeravanje ozbiljnih
slučajeva lošeg upravljanja, sumnji u nesavjestan rad i nemar u službi.
Funkcija FI trebalo bi da obuhvati ozbiljne slučajeve lošeg upravljanja i sumnje u nesavjestan rad u službi
predstavnika državnih, regionalnih i opštinskih institucija ili drugih organizacija koje finansiraju državne,
regionalne ili opštinske institucije, poput javnih preduzeća. Ona bi trebalo manje da se bavi sitnijim,
lokalnim slučajevima, kojima treba da se bave rukovodioci samih subjekata, uz podršku svoje funkcije
unutrašnje revizije. Ove zahtjeve je moguće ilustrovati sljedećim primjerima:
1 Albanija, Bosna i Hercegovina, Kosovo*, Crna Gora, Sjeverna Makedonija, Srbija i Turska.
*Naziv se koristi bez prejudiciranja stavova o statusu, a u skladu sa Rezolucijom Savjeta bezbjednosti Ujedinjenih nacija 1244/99 i
Savjetodavnim mišljenjem Međunarodnog suda pravde o proglašenju nezavisnosti Kosova.

3. 3
2. Finansijska inspekcija bi trebalo da provjerava poštovanje zakona, propisa, pravila i domaćih i
međunarodnih ugovora.
FI bi trebalo da provjerava pravilnost aktivnosti javnog sektora tj. pridržavanje formalnih kriterijuma kakvi
su odgovarajući zakoni, propisi, pravila i ugovori, a ne primjerenost tj. poštovanje principa koji se odnose
na dobro finansijsko upravljanje. FI je naknadna (ex-post) provjera, koja u fokusu ima prošlost, kako bi se
osigurala finansijska i budžetska disciplina, a ne budućnost, u smislu podrške upravljanju, što je funkcija
unutrašnje revizije. Ocjena primjerenosti je aktivnost koja se više odnosi na unutrašnju reviziju nego na
finansijsku inspekciju.2
Uopšteno gledano, FI bi trebalo da provjeri zakonitost transakcija koje se tiču budžeta, računovodstva i
sredstava i obaveza. Svu dokumentaciju koja se odnosi na inspekciju trebalo bi da provjeravati na licu
mjesta, u subjektu koji je predmet inspekcije. To bi trebalo da bude minimum. Međutim, obim FI bi mogao
da bude širi, te bi ovlašćenja FI mogla da uključe i sljedeće:
o vršenje unakrsnih provjera transakcija u knjigama trećih strana koje su uključene u te transakcije;
o obavezu poslovnih banaka da finansijskim inspektorima dostavljaju informacije o bankovnim
računima.
Potreba da se prošire ovlašćenja institucije za FI zavisiće od sistema i ovlašćenja organa za sprovođenje
zakona (na pr. postojanje policije za privredni kriminal) ili drugih upravnih službi (na pr. službe za vođenje
finansijskih istraga).
3. Finansijska inspekcija bi trebalo da obuhvati čitav javni sektor
Javni sektor je širok pojam. Institucije za FI bi trebalo, u najmanjoj mjeri, da imaju mandat da vrše
inspekciju:
o državnog budžeta/opštinskog budžeta/regionalnih budžeta, uključujući sredstva EU,
o preduzeća u državnom ili opštinskom vlasništvu,
2Revizija usklađenosti koju vrše vrhovne revizorske institucije obuhvata oba aspekta, pravilnost i/ili primjerenost (ISSAI 4000,
odredba 24).
UOKVIRENI SEGMENT 2 – PRIMJER IZOSTANKA FINANSIJSKE INSPEKCIJE
Institucija zadužena za FI dobija zahtjev od Ministarstva prosjvete. Predmet je uprava Tehničkog fakulteta. Postoji pritužba
u vezi zakonitosti izdataka za zaposlene. Resorni propisi o zaradama se ne sprovode na pravi način. Lijek je jačanje
aranžamana za obračun zarada i vođenje platnog sistema. FI nije potrebna. Odjeljenje za kontrolu finansijskog upravljanja
(FMC) i/ili jedinica za unutrašnju reviziju (IA) Ministarstva prosvjete moraće da istraže stvar i preduzmu mjere za bolje
sprovođenje resornih propisa o zaradama. Međutim, ako je najviše rukovodstvo Tehničkog fakulteta uključeno ili ako
postoji stvarna sumnja u prevaru ili lose upravljanje, tada institucija za FI treba da pokrene inspekciju.
UOKVIRENI SEGMENT 1 – PRIMJER FINANSIJSKE INSPEKCIJE
Institucija zadužena za FI dobija zahtjev od jednog građanskg udruženja. Predmet je opštinska uprava. Postoji pritužba u vezi
neprimjerenih radnji i malverzacija u radu najvišeg opštinskog zvaničnika. Kontrola finansijskog upravljanja je slaba, zbog
moguće zloupotrebe ovlašćenja od strane predsjednika opštine. Lijek je unapređenje upravljanja i aranžamana za finansijsko
upravljanje. Potrebna je „eksterna” FI zbog postojanja sumnji da su u malverzacije uključeni najviši zvaničnici.

4. 4
o komercijalna preduzeća u kojima država ili opština ima najmanje 50% vlasničkog udjela,
o subjekata koje finansiraju preduzeća u državnom ili opštinskom vlasništvu i komercijalna
preduzeća,
o garancija države ili opštine,
o programa pomoći države/opštine/državnih i opštinskih preduzeća.
To bi trebalo da bude minimum.
Moglo bi se dodati i ovlašćenje za vršenje (ex-post) inspekcije dodjele i sprovođenja javnih nabavki za
ugovore i grantove EU, imajući u vidu buduće pristupanje država kandidata i potencijalnih kandidata za EU.
4. Finansijska inspekcija bi trebalo da bude aktivnost reaktivne kontrole
FI bi trebalo da funkcioniše na osnovu pritužbi i signala koji ukazuju na loše upravljanje, sumnje u
nesavjestan rad i nemar u službi. Zahtjeve za FI mogu podnositi:
o Predsjednik Republike,
o Kabinet predsjednika vlade,
o Vijeće ministara,
o ministar finansija,
o državni organi, fizička i pravna lica,
o jedinice za unutrašnju reviziju,
o Agencija za javne nabavke,
o Vrhovna revizorska institucija,
o tužilaštvo,
o AFCOS – služba za koordinaciju borbe protiv prevara,
o EU institucije poput službi EK i OLAF-a.
Izvori signala koji ukazuju na nepravilnosti mogu biti:
o izvještaji unutrašnje revizije,
o finansijskom upravljanju i kontroli centralne jedinice za harmonizaciju-CHU Ministarstva finansija,
o zaposleni u javnom ili privatnom sektoru (‘zviždači’)
o izvori operativnih informacija (anonimni pojedinci i drugi) koji ističu elemente finansijskih
zloupotreba, sumnji na prevaru, krađu, uništavanje imovine, zloupotrebu ovlašćenja ili korupciju.
5. Finansijska inspekcija bi trebalo da bude centralizovana profesionalna funkcija kontrole
FI bi trebalo da bude centralizovana funkcija, a mogla bi se nalaziti u Ministarstvu finansija ili pri Kabinetu
predsjednika vlade. Aktivnosti FI tijesno su povezane sa mandatom i zadacima Ministarstva finansija.
Međutim, nedostatak smještanja funkcije FI u MF, je u tome da bi institucija za FI mogla imati poteškoća
da istraži ozbiljne sumnje u lose upravljanje od strane najviših zvaničnika, zbog toga što bi nadređeni iz MF
mogli poništiti odluke šefa institucije za FI. Druga opcija je smještanje institucije za FI pri Kabineta
premijera, gdje će ta funkcija imati više ovlašćenja. Nedostatak ove opcije je što FI funkcija nema tijesnu
vezu sa institucijama Ministarstva finansija. Centralizovana funkcija FI garantuje objektivnije, nepristrasnije
i profesionalnije rezultate u odnosu na decentralizovanu funkciju FI.
Od suštinskog je značaja kritična masa stručnih znanja, koju bi trebalo obezbijediti putem obuke ili
eventualnog licenciranja. Po potrebi bi se mogli angažovati po ugovoru spoljni eksperti iz privatnih i javnih
subjekata.

5. 5
6. Finansijska inspekcija bi trebalo da se zasniva na rizicima
Budući da je mandat FI širok, a resursi te funkcije generalno previše ograničeni da bi odgovorili na sve
zahtjeve za inspekcijama, institucija za FI bi trebalo da utvrdi redoslijed prioriteta kad su u pitanju ti
zahtjevi, na osnovu rizika i iznosa o kojima je riječ. Rizike bi trebalo da sadrži baza podataka koju bi trebalo
da pripremi institucija za FI, pri čemu bi se trebalo fokusirati na rizike od teških zloupotreba, sumnje u
nesavjestan rad i nemar predstavnika državnih, regionalnih i opštinskih institucija ili drugih organizacija
koje finansiraju državne, regionalne ili opštinske institucije kakve su preduzeća u državnom i opštinskom
vlasništvu.
Ograničene resurse treba primijeniti na djelotvoran način i bez preklapanja sa radom unutrašnje revizije,
vrhovne revizorske institucije ili tužilaštva. U svakom slučaju, FI bi trebalo da bude oprezna prilikom vršenja
inspekcija kad postoje sumnje u prevaru i korupciju. Predstavnike organa za sprovođenje zakona trebalo
bi kontaktirati u ranoj fazi inspekcije, kako bi se izbjegle proceduralne greške koje mogu dovesti do toga
da slučaj ne bude prihvatljiv na sudu.
7. Finansijski inspektori bi trebalo da imaju neograničen pristup prostorijama i dokumentaciji subjekta
koji je predmet inspekcije.
Finansijski inspektori bi trebalo da imaju neograničen pristup prostorijama i dokumentaciji subjekata koji
su predmet inspekcije. Ukoliko finansijski inspektori nemaju pristup, propisima o FI trebalo bi definisati da
najviše rukovodstvo garantuje pristup (na pr. preko ministra unutrašnjih poslova) ili da odgovorno lice i/ili
subjekat koji je predmet inspekcije podliježu kazni.
8. Finansijska inspekcija bi trebalo da počinioce pozove na upravnu odgovornost.
FI bi trebalo da ima ovlašćenje da pozove na odgovornost subjekte koji su predmet inspekcije u slučaju
kršenja zakona i propisa, ali im može izreći samo upravnu kaznu. Ona nema ovlašćenja ili nadležnosti
organa za sprovođenje zakona. Institucija za FI bi trebalo da ima na raspolaganju nekoliko instrumenata.
Zavisno od vrste kršenja, institucija za FI bi mogla da traži uklanjanje nepravilnosti ili naknadu štete.
Institucija za FI bi mogla da traži da subjekat koji je predmet inspekcije i/ili njemu nadređeni subjekat
preduzme mjere, ali FI ne bi trebalo da ima ovlašćenja da prinudi subjekta koji je predmet inspekcije da to
uradi, pošto bi time preuzela odgovornost koja propada rukovodstvu. U slučaju da rukovodstvo subjekta
koji je predmet inspekcije ne sarađuje sa finansijskim inspektorima ili ne ispunjava zahtjev institucije za FI
da preduzme mjere, institucija za FI može pokrenuti prekršajni postupak, bilo protiv subjekta ili protiv
odgovornog lica. U slučaju da postoje sumnje u vezi krivičnog djela, institucija za FI bi trebalo da kontaktira
tužilaštvo.
9. Finansijska inspekcija bi trebalo da izvijesti subjekat koji je bio predmet inspekcije i instituciju koja je
odgovorna za njega. Ako je institucija koja je odgovorna za onog koji je bio predmet inspekcije bila
obuhvaćena finansijskom inspekcijom, institucija za FI treba da izvijesti sljedeći viši nivo. Godišnji
izvještaj o FI trebalo bi da razmatra vlada i da bude objavljen na sajtu FI.
Subjekti koji su bili predmet inspekcije trebalo bi da imaju mogućnost da daju komentare na nacrt izvještaja
o FI.3
Rukovodilac institucije za FI trebalo bi da bude odgovoran za kontradiktorni postupak, ali bi trebalo
da obavijesti svog nadređenog (na pr. ministra finansija) o rezultatima FI.
U slučaju da se izvještaj o FI tiče kršenja zakona ili propisa od strane rukovodioca subjekta koji je bio
predmet inspekcije, nacrt izvještaja o FI trebalo bi dostaviti rukovodiocu subjekta kojem je onaj koji je bio
3U nekim zemljama takvi nacrti nalaza nazivaju se ‘zapisnik’ ili ‘akt’. U ovom radu, ‘nacrt izvještaja o FI’ je isto što i ‘zapisnik’ ili
‘akt’.

6. 6
predmet inspekcije podređen. Taj princip bi trebalo primjenjivati jednako na svaki sljedeći viši nivo. Ako je
rukovodilac glavnog subjekta ili neki drugi visoki zvaničnik obuhvaćen FI, institucija za FI treba da podnese
izvještaj ministru, a ako je obuhvaćen ministar, tada bi trebalo da izvještaj podnese premijeru.
Da bi se pojačao efekat djelovanja FI, godišnji izvještaj institucije za FI trebalo bi da se razmatra na nivou
vlade, po mogućnosti zajedno sa izvještajima CHU o razvoju PIFC. Na osnovu tog izvještavanja, vlada bi
trebalo da definiše akcioni plan. Da bi se podstakla transparentnost FI, sažetke pojedinačnih izvještaja o FI
(anonimizovane) i godišnji izvještaj trebalo bi objavljivati na sajtu FI.
10. Redovno bi trebalo pratiti ispunjavanje zahtjeva finansijske inspekcije da se prestane sa kršenjem
zakona i propisa.
Institucije za FI trebalo bi da prate ispunjavanje svojih zahtjeva za prestanak kršenja zakona i propisa.
Subjekti koji su bili predmet inspekcije trebalo bi da izvijeste instituciju za FI o mjerama koje su preduzeli
kako bi eliminisali kršenja. Institucije za FI bi trebalo da uspostave i održavaju bazu podataka sa različitim
kategorijama nalaza, koja bi se mogla koristiti za definisanje aktivnosti praćenja ispunjavanja zahtjeva i na
riziku zasnovano programiranje zahtjeva za FI. Dalje aktivnosti praćenja ispunjavanja zahtjeva trebalo bi
da obuhvate provjeru da li je rukovodstvo u subjektima koji su bili predmet inspekcije i na višim nivoima
sprovelo prave radnje na ispravan način i da li su slučajevi o kojima je obaviješteno tužilaštvo doveli do
krivičnog gonjenja i osuđujućih presuda.
11. Finansijska inspekcija bi trebalo da sarađuje sa funkcionalnim domaćim i međunarodnim
partnerima.
FI ne bi trebalo da djeluje u izolaciji, sama za sebe. Funkcije revizije i funkcija FI mogle bi da imaju koristi
jedne od drugih. Funkcija revizije i FI su komplementarne. Unutrašnja revizija bi mogla da signalizuje
finansijskoj inspekciji kršenja zakona i propisa ili lose upravljanje koje vrijedi temeljnije istražiti. Tamo gdje
unutrašnja revizija prestaje, FI bi mogla početi svoj rad. Rezultati FI bi mogli da budu izvor za analize rizika
revizorskih institucija.
Organi za sprovođenje zakona mogli bi da budu još jedna važan akter za potrebe FI. Institucije za FI treba
da budu stručno osposobljene da izvrše pripremni posao kad su u pitanju krivična djela i da pomognu
organima za sprovođenje zakona da uspješno krivično gone počinioce.
Kad je riječ o nepravilnostima koje se tiču sredstava EU, AFCOS bi trebalo da služi kao kontakt tačka za FI.
Institucije za FI bi trebalo da izvijeste AFCOS o utvrđenim nepravilnostima koje se odnose na trošenje
sredstava EU. S obzirom na buduće pristupanja zemalja obuhvaćenih procesom proširenja EU, institucije
za FI bi mogle tijesno da sarađuju sa službama EK i Evropskog revizorskog suda. Međutim, institucije za FI
mogu biti od pomoći tim institucijama EU samo ako imaju nadležnost da vrše inspekciju sredstava EU koja
se usmjeravaju krajnjem korisniku, a to može biti i građanin.