Revista CINEP Cien días: El largo camino de la restitución de tierras

Contenido

Editorial
Las propuestas del presidente Santos: ¿Esperanza para las 2
víctimas?
Por Mauricio García Durán S.J.

Especial: El largo camino de la restitución de tierras
Las 11 acciones del gobierno para restituir las tierras a 4 Consejo Editorial
los despojados Mauricio García Durán S.J.
Volver los ojos al campo: política regional, conflicto y tierra 6 Camilo Borrero
Por Teófilo Vásquez Teófilo Vásquez
Política de restitución de tierras en Colombia. Sorpresas y 9 Lucía Camargo Rojas
sospechas Colaboran en este número
Por Sergio Andrés Coronado Teófilo Vásquez
Mujer rural: sin tierras, sin derechos 12 Sergio Andrés Coronado
Por Laura Tatiana Rodríguez Parra Laura Tatiana Rodríguez Parra
La restitución para los pueblos indígenas 15 Margarita Granados
Por Margarita Granados y Liliana Múnera Liliana Múnera
Fernando Sarmiento Santander
Paz Magda López Cárdenas
Ley de víctimas. Entre lo político y lo legislativo 18 María Clara Torres
Por Fernando Sarmiento Santander y Magda López Cárdenas Jorge Iván González
Mauricio Archila
Política Socorro Ramírez
Los límites de la Unidad Nacional 21 Ana María Restrepo
Por María Clara Torres Andrés Yepes
Johan Torres Cotrino
Margareth Figueroa
Política Social Lucía Camargo Rojas
¿Atentado contra los DESC? 24
Coordinación Editorial
Por Lucía Camargo Rojas
Camilo Borrero
Economía Lucía Camargo Rojas
Santos y el desarrollo regional 27 comunicaciones@cinep.org.co
Por Jorge Iván González Diseño y edición fotográfica
Margareth Figueroa
Movimientos Sociales Lucía Camargo Rojas
El Congreso de los Pueblos ¿La otra “Unidad Nacional”? 30
Diagramación
Por Mauricio Archila
Margareth Figueroa
Internacional Ilustración y diseño de portada
Primeros meses de convivencia Santos-Chávez 33 Felipe Camargo Rojas
Por Socorro Ramírez caradefelipe@hotmail.com
Opinión Centro de Investigación y Educación
¿Cambio de estilo, cambio de opinión? 37 Popular/ Programa por la Paz
Por Ana María Restrepo y Andrés Yepes (CINEP/PPP)
Carrera 5a. No. 33A-08
Comunicación Tel: 2456181
La comunicación santista 41 web: www.cinep.org.co
Por Lucía Camargo Rojas e-mail: comunicaciones@cinep.org.co
Bogotá D.C., Colombia
Educación Noviembre 2010 - febrero 2011
Una mirada a la política educativa del gobierno Santos 44
Por Johan Torres Cotrino

| www.cinep.org.co | No. 71 | noviembre 2010 - febrero 2011 | 1

Editorial

Las propuestas del presidente Santos:
¿Esperanza para las víctimas?
Por Mauricio García Durán S.J.*
ay un un consenso en los medios de En segundo lugar, es un proyecto que no para hacer realidad una efectiva democrati-

H comunicación y en los columnistas
de opinión sobre cómo Juan Manuel
Santos ha significado un cambio importante
en la forma y estilo de gobernar con relación
incluye a todos los que deberían estar. Por
una parte, es problemático que las comu-
nidades indígenas y afrocolombianas par-
ticipen en un proyecto legislativo paralelo.
zación de la estructura agraria colombiana?
¿Está dispuesto a ir contra los intereses de
los grandes terratenientes, quienes cuentan
con gran poder en el Congreso de la Repúbli-
al modelo impuesto por Álvaro Uribe en los Y, por otra, aunque el gobierno ha tenido ca y en las estructuras de poder regional? El
ocho años anteriores. Más aún, Santos no en cuenta a estas poblaciones, no ha dis- reto de la administración Santos es hacer rea-
es el Uribe III que muchos esperaban. Por puesto mecanismos claros de consulta lidad las políticas que ha propuesto, no obs-
el contrario, cada día se hace más evidente para las víctimas en general. Además, los tante las presiones que tendrá para oponerse
que, a pesar de haber sido elegido como el sectores del “uribismo puro” han presio- a que estas se hagan realidad.
continuador del uribismo, parece estar inau- nado para que no se incluyan a las vícti-
gurando un “nuevo” modelo. Algunos de los mas producto de los abusos de los agentes
aspectos que han marcado este nuevo estilo
son el manejo más diplomático de las relacio-
nes internacionales, la estrategia de reconci-
del Estado.

En tercer lugar, no son evidentes las ga-
“ El reto de la administración
Santos es hacer realidad las
políticas que ha propuesto,
liación con las altas Cortes, los cambios en la rantías de seguridad para las víctimas y
no obstante las presiones
estrategia de comunicación (menos centrada desplazados que van a recibir sus tierras

”
que tendrá para oponerse a
en el Presidente), un equipo de ministros de en retorno, que les impidan caer en una .
que estas se hagan realidad
mayor perfil y con “más autonomía de vuelo” nueva ola de violencia, como ya ha comen-
y la configuración de una amplia coalición de zado a verse. Nosotros los invitamos a leer en este nú-
gobierno (incluyendo a algunos de los oposi- mero de Cien Días una serie de artículos que
tores). En cuarto lugar, no es claro cómo estas nos ofrecen una mirada crítica de la gestión
propuestas se conectan con políticas efec- del presidente Santos que comienza, consi-

“ Santos no es el Uribe III que
muchos esperaban. Por el
contrario, cada día se hace
tivas de desarrollo rural y ordenamiento
territorial que soporten realmente a la
economía campesina.
derando algunos de los retos que se plantean
para que las políticas que ha propuesto efec-
tivamente se traduzcan en mayores niveles
de justicia para todos/as los/as colombia-
Finalmente, faltaría un mayor énfasis en nos/as.
más evidente que, a pesar
una política diferencial de género que
de haber sido elegido como
responda a la realidad de las mujeres —la
el continuador del uribismo,
gran mayoría de las víctimas del conflic-

”
parece estar inaugurando
to— en el ámbito agrario.
un ‘nuevo’ modelo .
También ha sorprendido la administra-
ción Santos al plantear una serie de temas El trámite de esta doble iniciativa en el
que fueron negados durante los ocho años Congreso no está siendo fácil, dado los arrai-
de la administración Uribe. En este sentido gados intereses en contra que existen en mu-
se destacan las iniciativas de restitución de chos parlamentarios. Además, después de
*Mauricio García Durán S.J.

tierras y de víctimas, que hoy hacen curso en cien días de gobierno, comienzan a notarse
Director General
el Congreso de la República como un proyec- las fisuras en la coalición gobiernista (Unidad
CINEP/ Programa por la Paz
to de ley unificado. Sin embargo, esta doble Nacional). No es tan claro que vayan a respal-
iniciativa suscita una serie de interrogantes, dar estas iniciativas del Ejecutivo tal y como
de los cuales vale la pena mencionar algunos. han sido planteadas, y menos a ajustar las
propuestas de ley acorde con las demandas
En primer lugar, la restitución de 2 millo- de desplazados, víctimas y campesinos. Ante
nes de hectáreas de tierras a campesinos esas resistencias y dificultades para hacer po-
despojados se queda corta frente a los 6,5 líticas públicas efectivas de estas iniciativas,
millones que alcanzó el despojo vivido en quedan algunas preguntas: ¿Está el presiden-
estos años de conflicto armado. te Santos dispuesto a gastar su capital político

No. 71 | noviembre 2010 - febrero 2011 | | www.cinep.org.co |
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Cien días es la revista trimestral del
CINEP-Programa por la Paz en
donde se analiza la coyuntura
nacional desde la situación de
derechos humanos, los movimientos
sociales y otros temas abordados
por la investigación social.

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Las 11 acciones del gobierno para
restituir las tierras a los despojados
Proyecto de Ley rras”
ales pa ra la restitución de tie
en normas transicion
“Por el cual se establec
será la base
ón. Se creará un sist ema de información que
1 Sistema de informaci ras, una especie de mapa en el que se establecerá cuá
-
las tier los que
del restablecimiento de los poseídos, así como
despojados, los titulados, rá reunir pruebas sobre
les son los predios y tierras ema permiti
restitución. Además, el sist las posibles compensacion
es.
corresponderán para la catastral y el monto de
la titularidad del predio, su valor z que efectivamente son
n demostrar ante un jue
lares de las tierras deberá administrado y ges-
Qu ienes aparecen como titu pueda ordenar la res titución. El sistema será
nera que se n de Tierras Despojadas.
los propietarios, de tal ma istrativa Especial de Gestió
tionado por la nueva Unidad Admin
a por el sistema
la información recopilad
2 Determinació n de áreas prioritarias. Con dad de las tierras se determinará cuá-
ocimiento sobre la titulari mayor
georreferenciado y el con cubrir en cuatro años la
irán primero. Se espera
les serán las áreas que se restitu
hubo despojo.
parte de las áreas donde
s incor-
ará cuáles son los baldío
ión de baldíos. Se verific
3 Clarificación y titulac
s
campesinos y los que pertenecen a grande 1
porados al me rcado, los ocupados por y posterior distribuci ón.
hacer una formalización s
propietarios con el fin de d
da
pr
los títulos que fueron adjudi-
de propiedad. Se revertirán ob
4 Revocatoria de títulos los grupos al marge n de la ley y también los
que fueron
rza por Agraria
cados bajo presión y fue ombiano de la Reforma
rupta por el Instituto Col 11
adj udicados de manera cor ral (IN CODER).
ombiano de Desarrollo Ru tará
(INCORA) o el Instituto Col Ade
vés de un nue vo programa cult
pequeña propiedad. A tra
5 Formalización de la canismos para que los campesinos
se puedan vin- las r
ecerá me r en la economía
nacional el gobierno ofr la producción e interveni Mini
cular al mercado, acceder a créditos para
moderna.
ente los dere-
ablecerá física y jurídicam
6 Actualizació n catastral. El gobierno est s y rurales. Para lograrlo
dad sobre predios urbano
chos de ten encia, posesión y propie víctimas y desplazados con
el
dades y asociaciones de
espera hacer consultas a comuni de un terren o y a quienes les perte-
énes son los ocupantes de datos como el Registr
o
fin de que testifiquen qui se contrastará con bases
nece por der echo. Esa información ), los Consejos Municipales de
rios Abandonados (RUPTA Desplazada de
Único de Predios y Territo istro Único de Población
desplazada, el Reg
Atención a la población Episco pado.
o de la Pastoral Social del
Acción Social y el Registr

Fuente: Proyecto de Ley de Restitución de Tierras y Exposición de Motivos.

4


7 Interrela
ció n entre cata
registro púb stro y regis
lico para co tro. Se hom
tenencia, p ntar con un ologarán lo
osesión y p ce
ropiedad de rtificado de propiedad s sistemas
de catastro
los predios. que garanti y
8 La restitu ce los derech
ción. Una ve os de
Administrati z identifica
va Especial dos y regist
y entrega d de Gestión rados tanto
el predio. Si de Restituci el predio co
ésta será p el presiden ón de Tierr mo el benefi
ublicada en te de la sala as Despoja ciario, la Un
oposiciones una lista du o magistrad das solicitar idad
y solicitar p rante tres d o admite la á al juez la
siguientes p ruebas. El ju ías en los q solicitud titulación
ero en caso ez dictará e ue se podrá
Si una perso de litigio se l fallo dentr n presentar
na manifiest iniciará un o de los cu
el valor pat a que su vo periodo pro atro meses
luntad no e bat
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rimonial en
TES (títulos s retornar al orio de 30 días.
ueden ser ve de inmedia predio se le
Si el titular ndidos por ta negociac reintegrará
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er el predio arios o man ercado secu
podrá hace tenidos com n-
rlo dos año o una invers
9 Acompa s después d ión).
ñamiento a e la restituci
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plazamiento amente a los retornos lectivo. Se ac
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a adquirir lo os ambienta zados por vi ción de dominio
s predios lo les”. En el olencia sin
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modificará stitución a r patrimonia
la actual ley campesinos. l para
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Volver los ojos al campo:
política regional, conflicto y tierra
Recorrido por el transfondo histórico del nudo gordiano del conflicto armado en Colombia: la disputa regional por
la tierra y los retos a los que se enfrenta uno de los proyectos bandera del nuevo gobierno.

Por Teófilo Vásquez*
n la actual coyuntura política se están y sus paradojas, es decir dos propuestas si-

E discutiendo la ley de tierras y la ley
de víctimas. Ambas son facetas de un
solo problema estructural que liga política,
conflicto y tierra. Es así como de “súbito”
métricas en sus métodos armados, pero asi-
métricas en sus modelos económicos, políti-
cos y sociales.
Más recientemente, la actual etapa en la
el país tomó conciencia de un hecho que que convergen el conflicto armado, el nar-
está en el centro de buena parte de nues- cotráfico y la política, que es sin duda un
tras tragedias: la relación estrecha entre obstáculo para la democracia y el ejer-
el conflicto armado, las disputas por el cicio pleno de la ciudadanía en muchas
poder político, el control económico del regiones, no esta desligada de problema
territorio y el aplazamiento del proble- agrario. Ya que es necesario constatar
ma agrario. Por eso se hace necesario que el narcotráfico tiene una economía
un análisis que ponga esa coyuntura en política que reproduce los problemas tí-
su trasfondo histórico. picos de los modelos de agromonoexpor-
tación, es decir, que presenta una estructu-
ra social diferenciada y desigual en relación
con las etapas de cultivo, producción y co-
mercialización. En esa estructura económica
El trasfondo histórico: violencia y

y social desigual hallan los grupos armados
cuestión agraria
En el pasado, el problema agrario no se las condiciones de posibilidad para su forta-
encaró por la vía de la reforma agraria sino a lecimiento militar, su expansión territorial y
través de la incesante ampliación de la fron- cordilleras; y del otro, la aparición de grupos la ampliación de su influencia social y políti-
tera agrícola mediante el siguiente mecanis- de autodefensa y paramilitares en las regio- ca en importantes regiones del país.
mo: la colonización campesina, que era gra- nes de latifundio, agroindustria y ganadería,
dualmente reemplazada por el latifundio y situadas en las llanuras del Caribe y en los
la agricultura moderna en procesos no pocas valles interandinos.
veces ligados a la violencia.
Simultáneamente, la imposibilidad de
las reformas en el campo fue resultado de la
imbricación entre los poderes políticos regio-
nales, las instituciones y los intereses de los
“ La persistencia y aparición
de los grupos armados se
explica por el fortalecimiento
latifundistas, ganaderos y agroindustriales
de la correspondencia entre
que acapararon la intermediación política en-
la estructura económica/so- Modelo

tre el Estado y las regiones. Ese fortalecimien-
latifundista y

”
cial y la configuración de los agroindustrial

to de la correspondencia entre la estructura
poderes políticos regionales .
económica/social bimodal (modelo campesi- En ese andar, lo que era un conflicto
no y colonizador y/o modelo del latifundista social y económico por la tierra, se transfor-
y agroindustrial) y la configuración de los mó en una disputa histórica y estructural de
poderes políticos regionales es el telón de dos modelos de desarrollo rural en la que se
Modelo

fondo que explica la persistencia y aparición lograron insertar con éxito dos propuestas
Campesino/

de los grupos armados: de un lado, la perma- armadas: las guerrillas y los paramilitares
colonizador

nencia de las guerrillas en las zonas de colo- como mediadores políticos, ya sea del modelo
nización de la amazonía y la orinoquía y en campesino y colonizador o del latifundista y
las regiones campesinas de las laderas de las agroindustrial. El resultado es el eje de guerra

6


La trayectoria histórica y la actual situa-
ción de varias regiones ilustran ese proceso.
Por ejemplo en el Caguán, frontera agraria
abierta donde es central la presencia de las
FARC y en el Magdalena Medio, frontera agra-
ria en vía de cerrarse, donde los paramilita-
res han logrado una fuerte influencia social
y política.
En las décadas de 1950 y 1960 se veri-
ficó en el Caguán un proceso de colonización
por parte de campesinos liberales y comunis-
tas, en su mayoría del Huila y el Tolima, que
huían de la violencia política y los conflictos
A finales de los años 60 se estableció una economía ganadera en el bajo y medio Caguán. A

agrarios. Desde finales de los años 60 esa si-
mediados de los 80 los cultivos de coca se convirtieron en la principal actividad económica.

tuación se comenzó a transformar con el es- El agotamiento de las zonas de coloniza- todo entusiasmo a la reactivación de la po-
tablecimiento de una economía ganadera en ción posibilitó la inserción efectiva del Esta- lítica de devolución de tierras” y sostuvo,
el medio y bajo Caguán, como resultado de do y del mercado al Magdalena Medio lo que sobre el viraje en su gestión al frente del Mi-
los programas y proyectos de colonización cambió su condición de región periférica. En nisterio que este “es un ministerio que está
por parte del Estado. este nuevo panorama la guerrilla perdió las encargado no sólo de orientar la política de
A mediados de los años 80, ese proceso ventajas comparativas de carácter logístico, la agricultura empresarial, que naturalmente
tomó un segundo auge con la inserción de la militar y social que durante muchos años le tendrá todo el apoyo del Ministerio, sino del
economía cocalera, situación que reforzó las permitieron convertir estas zonas campe- desarrollo rural, de la economía campesina,
conflictivas relaciones entre el Estado, los po- sinas y de colonización en sus “nichos his- de la agricultura pobre del país, que hay que
bladores y los campesinos, ya que al estigma tóricos”. En esta región, desde finales de los apoyar. Los mayores índices de pobreza del
de zonas guerrilleras se le agregó, ahora, el 90 y hasta hoy, el paramilitarismo y su base país están en esa área”.
hecho de tener como actividad económica el económica por definición, el narcotráfico, Empero, los buenos propósitos del ac-
cultivo de coca y la producción de cocaína. produjeron una contrarreforma política que tual gobierno encaminados a solucionar el
Ese contexto fortaleció el orden alternativo expresa con nitidez los intereses de las élites grave problema agrario —que es en gran
establecido por la FARC y permitió la expan- rurales, quienes serían las grandes perdedo- medida la base del conflicto armado— tie-
sión territorial de este grupo armado. ras con los cambios al modelo agrario que ac- nen varios obstáculos y vacíos que deben ser
En cambio en el Magdalena Medio se tualmente predomina. objeto de reflexión para moderar un poco el
produjo un proceso de ganaderización y optimismo desbordado que se ha apoderado
de la opinión pública.
agro-industrialización que implicó la des-
composición de la economía campesina mini-
fundista y el agotamiento de las zonas baldías
sobre las cuales se articulan las guerrillas. De
“ En el Magdalena Medio ,
desde finales de los 90 y hasta
hoy, el paramilitarismo y su
No cabe duda de que en esta materia es
evidente el distanciamiento de Juan Manuel
Santos en relación con Álvaro Uribe. Es claro
hecho, desde mediados de los 80, la expe- que Uribe gobernó a favor de los grandes pro-
base económica, el narcotráfico,
riencia paramilitar en Puerto Boyacá estuvo pietarios y empresarios agrícolas (y de los
produjeron una contrarreforma
acompañada del apuntalamiento de una base inversionistas transnacionales) mientras que

”
política que expresa los intere-
económica que permitió, en menos de dos los campesinos, los desplazados —en su ma-
ses de las élites rurales .
décadas, que la ganadería se convirtiera en el En síntesis, la guerra y la cuestión agra- yoría desposeídos de sus tierras por los gru-
sector más dinámico de la economía. ria son hace tiempo un problema de territo- pos armados—, y otros sectores sociales del
rios y territorialidades enfrentadas por vía agro, fueron abandonados a su propia suerte
armada, donde los grupos amados (defen- o, dicho de otra manera, fueron arrojados al
diendo y consolidando uno de los modelos mercado y al capital.
enunciados) se diputan el control de sus re- El presidente Santos y su ministro de
cursos y las adhesiones de sus pobladores. agricultura han hecho anuncios que llaman al
optimismo en la posible y anhelada solución
de aspectos centrales que atan el conflicto
armado y el problema agrario. Es loable el
objetivo de devolver las tierras a los cientos
La coyuntura: ley de tierras, actores

de miles de desplazados cuyas propiedades
armados y política

El presidente Santos y su ministro de fueron arrebatadas a sangre y fuego por los
agricultura han hecho anuncios que llaman al paramilitares.
optimismo en la posible y anhelada solución de No obstante, a esos propósitos se le atra-
aspectos centrales que atan el conflicto arma- viesan duras realidades políticas y económi-
Imagen de elespectador.com

do y el problema agrario. En este sentido, Juan cas, ya que las medidas hasta ahora propuestas
En el Magdalena Medio se produjo un proceso de gana-

Camillo Restrepo, afirmó en entrevista con afectarían los intereses y los mecanismos de
derización y agro-industrialización que descompuso la

Caracol Radio que va a “meter el hombro con reproducción de élites regionales que fueron
economía minifundista y agotó la zonas baldías.



factores y sus agentes han de-
mostrado que en su avidez por
la tierra y los territorios de los
campesinos, indígenas y negros,
cabe sin reato la lógica de la vio-
lencia.
El desafío es no sólo de-
volver las tierras usurpadas,
también consiste en lograr un
consenso sobre el modelo de de-
sarrollo económico agrario y de
sociedades rurales propiamente
dichas, de rehacer un cuerpo de
políticas públicas rurales y agra-
rias, y una recomposición de la
de Agricultura, Juan Camilo Restrepo, para solucionar el problema institucionalidad rural regional
Imagen de minagricultura.gov.co
A los propósitos del presidente Juan Manuel Santos y del mistro

y nacional donde quepan los in-
ya que las medidas afectarían los intereses de las élites regionales. tereses políticos, económicos y
agrario, se les atraviesan duras realidades políticas y económicas

sociales de los campesinos, los
indígenas y los negros, y los de
fundamentales, no sólo para garantizar la agroindustriales y latifundistas. ¿Será mucho
gobernabilidad de Uribe I y II, sino también pedir?
Referencias
para asegurar la victoria de Juan Manuel
Santos. No sobra recordar que la coalición

“
• Semana.com, 2010, “Juan Camilo

de gobierno, hoy representada en la deno-
Restrepo promete gran viraje en políti-
El desafío es no sólo devolver
minada unidad nacional, no es homogénea ni
ca agrícola”, en Semana.com, Bogotá, 8
las tierras usurpadas, tam-
obedece a intereses comunes: si bien en ella
de julio de 2010. Disponible en: http://
bién consiste en lograr un
se agrupan sectores industriales y agroindus-
www.semana.com/noticias-politica/
consenso sobre el modelo de
triales moderados, también cobija a la vieja
juan-camilo-restrepo-promete-gran-

”
desarrollo económico agrario
elite latifundista que por años ha gozado de
viraje-politica-agricola/141429.aspx
y de sociedades rurales .
representación en el Congreso. En efecto, el Pero tal vez el reto mayor se relacione
partido de la U expresa con nitidez la temible con la necesidad de construir un sujeto po-
alianza entre acumulación de la tenencia de lítico de los campesinos, autónomo de todos
la tierra, monopolio del poder político, alian- sus presuntos “salvadores”. De un lado, de la
zas con compañías internacionales y violen- guerrilla cuyo voluntarismo y vanguardismo
*Teófilo Vásquez

cia que se ha apropiado de varias regiones se transformó en tragedia e instrumentaliza-
Investigador de ODECOFI-

del país. ción. Y de otro, de los latifundistas y las élites
CINEP/ Programa por la Paz

De otro lado, es ineludible poner de locales que tienen que dejar de lado su insis-
presente que la devolución de las tierras des- tencia de excluir de la política local y regional
pojadas a los campesinos para solucionar la a los campesinos por la vía violenta. Pero esa
cuestión agraria es sólo parte del camino. Ya tarea también incluye a las Organizaciones
que hace tiempo, como mostramos, es tam- No Gubernamentales y al Estado colombia-
bién una disputa armada de dos modelos de no que, a pesar de tener opiniones opuestas,
desarrollo rural que implica ya no solamente comparten una visión paternalista que con
el monopolio sobre la tierra sino el control propósitos loables termina por desconocer
del territorio. la capacidad de agencia de los campesinos.

“ Es ineludible que la devolu-
ción de las tierras despoja-
das a los campesinos para

”
solucionar la cuestión agra-
ria es sólo parte del camino .
En esa medida el reto es cómo acompañar la
devolución de las tierras de acciones que hagan
viable y sostenible las economías campesinas
que se enfrentan en desigual competencia a
la agroindustria, al latifundio y recientemen-
El reto mayor es construir un sujeto

te a las multinacionales. Más aun cuando esos
político de los campesinos, autóno-
mo de sus presuntos “salvadores”
Imagen de historiaperuana.blogspot

8


Política de restitución de tierras en Colombia.
Sorpresas y sospechas
El proyecto bandera del nuevo gobierno, la restitución de tierras, a todas luces es deseable. Sin embargo, aún
presenta inconsistencias para algunos sectores. Análisis de sus aciertos y sus desafíos.

Por Sergio Andrés Coronado*
esde hace más de ción del proyecto de ley se encuentran

D ocho años las organi-
zaciones de campesi-
nas y campesinos, pueblos indígenas
en el nervio más sensible del conflicto
agrario: la concentración y el despojo
de las tierras y el reconocimiento de
un estado de cosas inconstitucional en
y afrodescendientes, han reclamado
del Estado la apertura de escenarios cuanto a la situación de la población
que permitan el debate público de las desplazada (Restrepo, 2010). Sin em-
políticas agrarias, de tierras y de desa- bargo, ni en el diseño de la ley ni en las
rrollo rural. Durante los dos periodos propuestas de ejecución se ha tenido
del expresidente Uribe Vélez no fue- en cuenta la participación de los secto-
ron escasos los congresos, foros y mo- res sociales y populares del campo co-
vilizaciones en los que participaron lombiano y tampoco la de las víctimas.
estos sectores sociales y populares, y De hecho, las organizaciones de
tampoco fueron pocas las propuestas víctimas han expresado su preocupa-
y la agenda legislativa que intentaron ción porque no tienen una posición
impulsar1. Sin embargo, no encontra- determinante en el proceso de restitu-
ción. En el proyecto de ley, su represen-
Imagen de webmujerrural.com

ron una respuesta satisfactoria. Por el
Desde hace más de ocho años diferentes organizaciones han recla-

contrario, las políticas agrarias fueron tación es asumida por la Unidad Espe-
mado del Estado la apertura de escenarios que permitan el debate

debatidas y aprobadas a espaldas de cial para la Restitución de las Tierras
público de las políticas agrarias, de tierras y de desarrollo rural.

las demandas de los actores sociales e inclu- conocer, de forma tangencial, algunas verda- Despojadas, en la que participan diferentes
so en detrimento de la garantía de sus dere- des sobre los procesos de despojo, la pene- representantes de instituciones públicas,
chos fundamentales. Argumento del que se tración de esta estructura ilegal en el aparato pero ninguno de las víctimas2.
valió la Corte Constitucional para declarar institucional encargado de la administración De igual forma hay que leer la apuesta
inexequibles por lo menos dos de las iniciati- de la política de tierras (el INCODER) y los del gobierno de restitución desde una pers-
vas lideradas por el gobierno anterior: la ley vínculos de la clase política en la configura- pectiva histórica de la concentración de tie-
forestal y el Estatuto de Desarrollo Rural. En ción de este fenómeno. rras. Alejandro Reyes (asesor del Ministerio
contraste, el panorama hoy parece ser dife- de Agricultura), en una presentación realiza-
rente.
En los últimos días ha generado una
gran sorpresa que el tema de la restitución
de las tierras haya copado buena parte de la
“ Además de la voluntad polí-
tica del gobierno Santos para
abordar el tema de la restitu-
da en el CINEP/ Programa por la Paz, señaló
que el propósito del gobierno Santos es “vol-
ver las tierras en manos de quienes la tenían”.
Es necesario recordar que la concentración
agenda política del presidente Santos. Ade- de la tierra en Colombia es un proceso que
ción de tierras otras causas,

más de la voluntad política del gobierno para remonta sus orígenes a los inicios de la Re-
como los años de insistencia

abordar el tema, es posible señalar otras cau- pública. Ninguna iniciativa o ley de reforma
de los sectores rurales po-

sas que han permitido la actual coyuntura: el agraria tuvo la capacidad de democratizar el
pulares y la desmovilización

acceso a la tierra para la población rural más
abordaje de la cuestión agraria y el despojo

”
paramilitar, han permitido la

pobre y transformar la estructura agraria
.
en el debate electoral; los años de insistencia
actual coyuntura

de los sectores rurales populares sobre la ne- Si este gobierno logra cumplir con ese desigual. Por lo tanto, en el balance general
cesidad de adelantar una reforma agraria in- objetivo, además de tomar distancia frente de la política de reforma agraria es factible
tegral y estructural; la reciente movilización a la política que manejó la anterior adminis- concluir que favoreció la concentración (Fa-
de las víctimas y sus propuestas de adelantar tración, logrará un importante cambio en el jardo, 2010, 8-9).
políticas de restitución y reparación frente al sistema colombiano de tenencia de la tierra. Aunque se pueden identificar casos par-
despojo y la desmovilización de algunos sec- Es importante reconocer que los moti- ticulares y emblemáticos de beneficiarios de
tores del paramilitarismo que ha permitido vos que animaron al gobierno a la presenta- programas de reforma agraria que fueron



plazamientos, sin acudir única y ciativas que sobre este tema tengan tanto el
exclusivamente a la militariza- gobierno como los sectores de la sociedad
ción e incremento del pie de fuer- civil4.
za. Si bien es cierto que la resti-
tución es deseable y necesaria,
debe realizarse en condiciones
de garantía de la vida y la integri-
dad personal de quienes han sido
“ La política de restitución
de tierras de las víctimas de
la violencia debe relacionarse

despojados3.
con otros ámbitos de ejercicio

Además, han sido señaladas
del Estado como los derechos

otras limitaciones en la modula-
de conjunto de las víctimas

ción de los principios de terri-
del conflicto armado y los

torialidad y temporalidad de la
posibles procesos de negocia-

aplicación de la ley. El proyecto

”
ción de la paz que se puedan
.
señala en su artículo 4 la limita-
Imagen de radareconomicointernacional.blogspot.com adelantar en este gobierno

ción de las zonas en las cuales se Por lo tanto, el gobierno debe señalar
Ni en el diseño de la ley de restitución de tierras ni en las pro-

aplicarán los procesos de restitu- cómo se articulará este proyecto con el con-
puestas de ejecución se ha tenido en cuenta la participación

ción y se explica que se tendrán junto de normas vigentes sobre la materia
de los sectores sociales y populares del campo colombiano y

en cuenta los periodos en los que con otras propuestas legislativas que presen-
tampoco la de las víctimas.

despojados posteriormente de sus tierras en hubo influencia armada ilegal en la zona de- te ante el Congreso y, además, hacer explíci-
los diferentes procesos de violencia que se limitada. Esta facultad reglamentaria puede to que los procesos de restitución de tierras
han vivido en Colombia, la concentración ha tener efectos adversos para las víctimas que no implican por sí solos la garantía integral
sido una constante de la historia republicana deseen acceder a la restitución y que, a juicio de los derechos de las víctimas, ni el pago de
del país. Por lo tanto, la restitución no resul- del gobierno, no tengan sus tierras dentro de la deuda histórica que el Estado tiene con el
taría suficiente, ni idónea, para que aquellos las zonas delimitadas. campesinado y los demás sectores rurales co-
pobladores rurales que nunca han logrado Con la formulación de este proyecto de lombianos.
acceder a un territorio propio puedan ver re- ley, el gobierno ha dado pasos importantes en La pregunta que subyace a esta discu-
sueltas sus expectativas. Sobre este punto el el reconocimiento de que los procedimien- sión es cuál es el modelo de desarrollo rural
mismo gobierno ha sido claro en el sentido tos civiles ordinarios son insuficientes para y de ordenamiento territorial que se quiere
de reconocer que la iniciativa no es suficiente garantizar los derechos de los despojados y fortalecer con la iniciativa. En su discurso
para atender un estado de cosas inconstitu- dar atención a su situación de emergencia de posesión el presidente Santos habló de
cional en lo relativo a la concentración de la humanitaria. Sin embargo, la restricción an- transformar a los campesinos en prósperos
tierra en Colombia, pues no puede confundir- teriormente señalada impediría el acceso a empresarios agrarios y en promover la ex-
se con una reforma agraria. la justicia de un número indeterminado de plotación minera como una de las locomoto-
El proyecto del gobierno también debe víctimas, a no ser que se declare que en todo ras del crecimiento económico. Sería ingenuo
superar grandes desafíos como brindar ga- el territorio nacional se ha ejercido influencia considerar que la propuesta de restitución de
rantías suficientes de seguridad para los re- armada ilegal. Por consiguiente, esta postura tierras se encuentra aislada de estas apuestas
tornos y la restitución en un escenario de per- debería revisarse. políticas centrales para el gobierno. La for-
manencia del conflicto armado. Así, a pesar Adicionalmente, la política de restitu- malización de las tierras en muchas manos,
de que la propuesta se articula con la ley de ción de tierras de las víctimas de la violencia además de ser un factor que favorecería la
Justicia y Paz y promueve la restitución de las debe relacionarse con
tierras de la población que ha sido despojada, otros ámbitos de ejer-
puede enfrentar una limitación estructural cicio del Estado como
para su aplicación: las normas transicionales los derechos del con-
que se plantean para escenarios posconflicto junto de las víctimas
tienen problemas para ser aplicadas cuando del conflicto armado
el conflicto se sostiene. Veamos esto con ma- y los posibles proce-
yor profundidad. sos de negociación
Algunas antiguas zonas de control pa- de la paz que se pue-
ramilitar continúan bajo la influencia de las dan adelantar en este
denominadas “Bandas Emergentes” que he- gobierno. De igual
redaron ‘franquicias’ de estos grupos arma- forma, el proyecto no
dos ilegales. De igual forma, las guerrillas puede responder por
aún mantienen influencia sobre regiones sí solo a la situación
determinadas del país, hecho que dificultaría de concentración de
los procesos de restitución. Uno de los prin- la tierra y a la deuda
cipales deberes para el gobierno es generar histórica de distri-
condiciones de seguridad que garanticen la bución, pero sí debe
Imagen de tomadodenotimundo2.blogspot.com

no repetición y la ocurrencia de nuevos des- articularse a las ini-
El proyecto no puede responder por sí solo a la situación de concentración de
la tierra, pero sí debe articular las iniciativas del gobierno y de la sociedad civil.

10


agrícola a gran escala, por medio te del capital político y de la opinión pública
de la formalización y legalización favorable del presidente Santos depende del
de los títulos sobre el suelo. buen término de la misma. El trámite del do-
Como se ha señalado, esta pro- cumento aún se encuentra en el Congreso de
puesta del gobierno nacional ha la República y deberá enfrentar los obstácu-
suscitado múltiples reacciones: los señalados y seguramente muchos más. El
los tradicionales sectores latifun- debate sobre sus alcances e impactos en la
distas representados en el Con- sociedad colombiana aún se encuentra abier-
greso la observan con descon- to.
fianza por considerar que puede
constituirse en un obstáculo
para sus intereses. Por su parte,
las víctimas y las organizaciones
sociales han hecho múltiples re-
paros a la propuesta, algunos de
Imagen de colombiadrogas.wordpress.com

los cuales han sido expuestos en
Uno de los principales deberes para el gobierno es generar condi-

este artículo. Además, buena par-
ciones de seguridad que garanticen la no repetición y la ocurren-
cia de nuevos desplazamientos por causa del conflicto armado.

desconcentración, también puede permitir la
consolidación de un mercado de tierras con
certidumbre sobre los derechos de propie-
dad, que hasta la fecha ha sido imposible de
configurar en Colombia, debido precisamen-
te a los altos niveles de informalidad.
Si bien es cierto que la iniciativa ha
causado sorpresa por su pretendido talante
democrático, es muy prematuro aún deter-
minar si favorecerá a la agricultura familiar
campesina, indígena y afrocolombiana y al
fortalecimiento de la autonomía de los pro-
ductores rurales, o si bien buscará vincular al
sector agropecuario con las locomotoras de
crecimiento como la minería y la producción
Imagen de alejandroaraque.com
Si bien la iniciativa ha causado sorpresa por su pretendido talante democrático, es muy prematuro aún
determinar si favorecerá a la agricultura familiar campesina, indígena y afrocolombiana.

*Sergio Andrés Coronado
Notas Investigador equipo DHESC-
1 En el año 2006, las organizaciones de pobladores campesinos, indígenas y CINEP/ Programa por la Paz
afrocolombianos presentaron un proyecto de ley ante el Congreso que conte-
nía su propuesta de política agraria y desarrollo rural. A pesar de que el docu-
mento fue presentado de forma simultánea con la iniciativa gubernamental,
no fue tenido en cuenta en el debate legislativo y fue archivado, vulnerando el
derecho de participación de estos sectores sociales y de la oposición política
presente en el poder legislativo. Referencias
2 Incluso, el proyecto de ley excluye como sujetos de la restitución a los pue- • El Espectador.com, 2010, “Asesinan a líder campesino que demandaba
blos indígenas y afrocolombianos para no realizar el proceso de consulta pre- restitución de tierras” en El Espectador.com, 21 de septiembre. Disponible
via, lo que garantizaría la participación de estos actores en el debate político. en: http://www.elespectador.com/noticias/judicial/articulo-225483-asesi-
3 El 21 de septiembre de 2010 fue asesinado el líder campesino Hernando nan-lider-campesino-demandaba-restitucion-de-tierras
Pérez quien participó en un acto del gobierno sobre restitución de tierras para • Fajardo, Darío, 2010, “Política de tierras: sorpresa, desconcierto y temor”
en UN Periódico, No 138, 10 de octubre. Disponible en: http://www.unpe-
pobladores desplazados en Urabá (El Espectador.com, 2010).
riodico.unal.edu.co/dper/article/politica-de-tierras-sorpresa-desconcierto-
4 Sobre este punto es necesario realizar un seguimiento al desarrollo que la y-temor/
figura de las Zonas de Reserva Campesina tengan en el marco de la política • Restrepo, Juan Camilo, 2010, “Exposición de motivos al proyecto de ley
agraria y de tierras del actual gobierno. Actualmente existen varias organi- por el cual se establecen normas transicionales para la restitución de tie-
zaciones de campesinos que han presentado solicitudes de constitución de rras” presentada al Congreso de la República por el ministro de Agricultura.
estas zonas. Sin embargo, estas demandas no han sido debidamente atendi- Disponible en: http://www.minagricultura.gov.co/archivos/exposicion_de_
das por el gobierno. La promoción de estas figuras implicaría un cambio muy motivos_al_proyecto_de_ley_v5_0109_2010.pdf
favorable en las políticas agrarias.



Mujer rural: sin tierras,
sin derechos
Aunque en la última década las campesinas están siendo visibilizadas y protegidas, las propuestas legislativas
en materia de los derechos de la mujer rural siguen siendo insuficientes. La ley de restitución de tierras debería
trabajar de la mano con una política diferencial de género.

Por Laura Tatiana Rodríguez Parra*

“En la cuenca del Calima donde vivíamos en paz
por causa de la violencia me tuve que desplazar.
El 16 del mes de julio es una fiesta patronal
donde mataron tres familias como feroz animal.
Fue momentos de tristeza y de mucho gran dolor
murieron padres y dos hijos por causa de la subversión.
Salimos de nuestras tierras sin saber el paradero,
llegamos a la ciudad con hambre y desespero.
Pasamos mucho trabajo pues la ciudad no es lo nuestro
extrañando nuestros campos con dolor y gran tormento.
Ya con estos nos despedimos queriéndoles recordar
que la violencia de nuestros campos nos sacó sin piedad”
Mujeres Consejo Comunitario del Bajo Calima, Buenaventura1

La mujer rural en la legislación
colombiana
Aunque existen diferentes disposicio-
Imagen de ipsnoticias.net / Fotógrafo: Franz Chávez

ara las mujeres rurales, la tierra, más mantenimiento real del territorio, a lo que se nes normativas referentes al acceso a la tierra

P que un escenario fìsico o una enun-
ciación jurídica o geográfica, es una
interrelación con el ambiente que tiene un
sentido comunitario y cultural. La tierra re-
añade que las leyes y la normatividad vigen-
te no han sido suficientes para romper estas
barreras, manteniendo los sesgos masculinos
en las iniciativas de distribución y titulación.
y promoción de la actividad rural, su recono-
cimiento ha sido lento. Con la ley de Reforma
Agraria (Ley 135 de 1961), se pretendía en-
tregar tierras a los campesinos desposeídos
presenta su historia y su principal medio de Tal como lo destaca Magdalena León, las re- y fomentar la adecuación de terrenos para la
subsistencia, pues allí encuentra su trabajo, formas agrarias ocurridas entre los años 50 producción. Sin embargo, en esta norma se
su desarrollo familiar, social y político. Ac- y 80, excluyeron a la mujer y destacaron el hacía énfasis en el hombre como sujeto de
tualmente, pese a los avances normativos y trabajo en el campo como una actividad ne- estos derechos. Solo se aceptaba un benefi-
políticos en materia de equidad de género, tamente masculina. Las cifras lo demuestran. ciario por familia (jefe de hogar) que debía
las mujeres campesinas siguen sintiendo so- En Colombia para el año 1986 sólo el 11.2% ser “aparcero, arrendatario y trabajador”. En
bre sus espaldas el peso de años de desigual- de las mujeres eran beneficiarias de los pro- los años setenta se aprobó el “Proyecto Mu-
dad. Esta situación no les permite crear un gramas de distribución de tierras, y para jer” que aunque reconoció el papel producti-
vínculo real con las tierras, ya que el hombre 1991 el 11%, último dato estadístico con el vo de las campesinas, no facilitó su acceso a
es el propietario y quien tiene la potestad de que se cuenta (León, 2010, 12-14). la tierra, pues solo permitió que los hombres
decidir sobre la producción y distribución del fueran los titulares de los terrenos.
trabajo familiar (León, 2010, 12-14).
En el mundo rural las diferencias de gé-
nero se hacen más evidentes. Existen prefe-
rencias masculinas en el momento de heredar:
“ En el mundo rural las diferen-
cias de género se hacen más
evidentes. En Colombia para el
La primera norma que reconoció los de-
rechos de las mujeres sobre la tierra fue la Ley
30 de 1988 sobre Reforma Agraria, en la que
se obligó a expedir los títulos de propiedad
el hombre se mantiene en el rol de jefe de fa- a nombre de la pareja, priorizando a las mu-
año 1986 sólo el 11.2% de las
milia, mientras a la mujer le es designada una jeres cabeza de familia para acceder a terre-
mujeres eran beneficiarias de
función doméstica y pasiva frente al acceso y nos baldíos y su inclusión en organizaciones

”
los programas de distribución
de tierras y en 1991 sólo el 11% .

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