Mejoramiento Integral de Barrios en Bogota

PobREzA uRbAnA y
MEJoRAMiEnTo inTEGRAl
dE bARRios En boGoTá
Hábitat y vivienda

Carlos Alberto Torres Tovar Jhon Jairo Rincón García Johanna Eloisa Vargas Moreno

NACIONAL
FAC U LTA D D E A RT E S

Pobreza urbana y
mejoramiento integral
de barrios en Bogotá
H á b i tat y vivienda

Pobreza urbana y
mejoramiento integral
de barrios en Bogotá
H á b i tat y vivienda

Carlos Alberto Torres Tovar
Jhon Jairo Rincón García
Johanna Eloisa Vargas Moreno

FAC U LTA D D E A RT E S

Universidad Nacional de Colombia Esta publicación surge como una iniciativa que
Sede Bogotá toma como punto de partida el trabajo adelantado
Facultad de Artes por la Universidad Nacional de Colombia para el
ESTUDIO DE CONCEPTUALIZACIÓN DEL
Maestría en Hábitat
MEJORAMIENTO INTEGRAL DE BARRIOS
Rector BOGOTÁ D.C. (2006), que correspondió al contrato
Moises Wasserman Lerner firmado con el Banco Alemán KfW y supervisado por
Vicerrector sede Bogotá la Caja de Vivienda Popular.
Julio Esteban Colmenares Montañez
Grupo de trabajo
Decano
Jaime Franky Rodríguez Director proyecto
Arquitecto Carlos Alberto Torres Tovar Mg. Urb.
Vicedecano
Profesor Asociado Universidad Nacional de Colombia
Pablo Abril Contreras
Coordinadores
Secretario Académico
Grupo de Mejoramiento Físico e Infraestructura
Fredy Chaparro Sanabria
Juanita Montoya Galvis
Directora de Bienestar
Martha Luz Salcedo Barrera Grupo de Mejoramiento de la Convivencia y
Desarrollo Comunitario
Director del Centro de Divulgación y Medios
Alfonso Espinosa Parada
Coordinador Académico Maestría en Hábitat Grupo Administrativo y de Gestión de Proyectos
Alvaro Ibata Ceballos Piedad Marcela Rodríguez Agudelo
Asesores
Coordinación editorial Ingeniero Catastral y Geodesta
Carlos Alberto Torres Tovar Álvaro Ibatá Ceballos
Textos Urbanista
Carlos Alberto Torres Tovar Pedro Buraglia
Johanna Eloisa Vargas Moreno Asistente general
Donka Atanassova Iakimova
Diseño de pauta y cubierta
Marcela Godoy Asistentes de investigación
Diseño y diagramación Administrador
Alejandro Medina Jhon Jairo Macías Católico
Corrección de estilo Arquitectos
Carolina Salamanca Diego Mauricio Cala Rodríguez
Impresión Jairo Alberto Niño
Kimpres Ltda. Economista
Sandra Catalina Campos Romero
Bogotá, Colombia, 2009
© Universidad Nacional de Colombia Politóloga
Sede Bogotá Johanna Eloisa Vargas Moreno
Facultad de Artes Sociólogo
Maestría en Hábitat. César Augusto Mendoza Beltrán
Línea de Investigación: Estudios en Vivienda
Tallerista
Grupos de investigación: Magnolia Ángel
“Procesos Urbanos en Hábitat, Vivienda e Informalidad”
“Hábitat y Vivienda” Vídeo MIB – Por Arte de Barrio
© Autores Varios Equipo de edición. Música. Textos utilizados
ISBN: 978-958-719-281-0 Encarrete. Bogotá, abril de 2007

Catalogación en la publicación Universidad Nacional de Colombia
Torres Tovar, Carlos Alberto, 1965-
Pobreza urbana y mejoramiento integral de barrios : habitat y vivienda /
Carlos Alberto Torres Tovar, John Jairo Rincón García, Johanna Eloisa Vargas
Moreno – Bogotá : Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Artes, 2009

NACIONAL 392 p.
ISBN : 978-958-719-281-0
Urbanismo – Participación ciudadana – Bogotá 2. Desarrollo habitacional –
Planeación - Bogotá 3. Plan de ordenamiento territorial – Bogotá 4.
FAC U LTA D D E A RT E S Planificación regional – Bogotá 5. Pobreza urbana – Bogotá 6. Política
pública – Bogotá I. Rincón García, John Jairo, 1963- II. Vargas Moreno,
Johanna Eloisa, 1981- III. Tít.
CDD-21 711.40986148 / 2009

A los hombres, mujeres, niños y jóvenes anónimos y a aquellos que con
su liderazgo social, han contribuido en medio de la adversidad, a la
construcción de esta ciudad, barrio a barrio.
A todas y todos los cómplices de sueños y anhelos: madres,
compañeros, hermanos, hijos y amigos solidarios con los cuales, de la
mano, hemos caminado juntos.
A las compañeras y compañeros de vida: Yaneth, Ludivia y Daniel.

Agradecimientos
Expresamos nuestro agradecimiento a las Directivas de las diversas unidades
académicas de la Universidad Nacional de Colombia, que contribuyeron al desarrollo
del proceso de investigación y a la publicación de este libro.
A todos los miembros del Grupo de consultoría “Estudio de conceptualización del
Mejoramiento Integral de Barrios, Bogotá D.C.” que contribuyeron con su trabajo a la
producción del estudio base que permitió la organización de este libro: Arq. Juanita
Montoya Galvis, Coord. Grupo de Mejoramiento Físico e Infraestructura; Econ. Piedad
Marcela Rodríguez Agudelo, Coord. Grupo Administrativo y de Gestión de Proyectos. A
los asesores Ing. Cat. y Geo. Álvaro Ibatá Ceballos y el Urb. Pedro Buraglia. Igualmente
a l@s asistentes: Soc. Donka Atnanassova Iakimova; Soc. Cesar Augusto Mendoza
Beltrán; T. Soc. Magnolia Ángel; Adm. John Jairo Macías Católico; Arqs. Diego Mauricio
Rodríguez y Jairo Alberto Niño; y, a la Econ. Sandra Catalina Campos Romero.
Especial mención merece Julio Cesar Guevara Villegas, por los aportes y
comentarios realizados al contenido del libro.
Extendemos también nuestros agradecimientos a los funcionarios del Programa de
Mejoramiento Integral de Barrios de Bogotá; a los oficiales de cooperación Alemana,
como a las directivas de la Caja de Vivienda Popular del Distrito por el apoyo incondicional
ofrecido durante el desarrollo del estudio. Especial gratitud a Mercedes Álzate, Edna
Bonilla, Gladys Aristizábal, Aura Rosa Castaño y a Michael Kleinekathöfer.
Agradecemos igualmente a los habitantes urbanos y líderes sociales con los
cuáles tuvimos la oportunidad de compartir impresiones sobre el Mejoramiento
Integral de Barrios en algunas de las localidades de Bogotá.
Finalmente hacemos un reconocimiento extensivo a todas las personas y entidades
que sin ser nombradas de manera explícita, hicieron parte de diversas maneras del
ejercicio de investigación, y sin las cuales no hubiese sido posible este trabajo.

Contenido

Los autores 15

Introducción 19
Algunas consideraciones frente al Mejoramiento Integral de Barrios, MIB 24
Acerca de los contenidos del libro 30

Capítulo I. Ciudad, globalización y modelo de ciudad 33
1.1. Consideraciones iniciales 33
1.2. Ciudad y globalización 39
1.3. Planeación para un modelo de ciudad global 46

Capítulo II. El MIB en las políticas internacionales, nacionales y distritales 63
2.1. El Mejoramiento Integral de Barrios visto desde diversas perspectivas 63
2.2. Compromisos y pactos internacionales suscritos por Colombia con diversos
organismos multilaterales 67
2.3. El MIB en las políticas nacionales. Análisis de planes y políticas para el desarrollo
habitacional y el mejoramiento de barrios en los planes nacionales de desarrollo
y documentos CONPES 74
2.4. Balance del tema y las propuestas de vivienda y mejoramiento integral de
barrios para sectores de bajos ingresos en los Planes de Desarrollo de los
alcaldes de Bogotá, 1990-2006 96
2.5. Planes de desarrollo distrital 100
2.6. A manera de conclusión 118

Capítulo III. Lo urbano y el mejoramiento integral de barrios 121
3.1. Lo urbano, sus problemas y el mejoramiento integral de barrios 121

3.2. Otros aspectos problemáticos del desarrollo urbano que inciden en el MIB 133
3.3. Algunos retos que el contexto urbano y su proyección plantean para el
Mejoramiento Integral de Barrios, MIB 147

Capítulo IV. El concepto de MIB: aproximación desde la formulación de políticas
y las experiencias 155
4.1. Antecedentes en la construcción del concepto de Mejoramiento Integral
de Barrios y los cambios conceptuales 155
4.2. Síntesis de los conceptos de Mejoramiento Integral de Barrios en los
últimos 15 años: consideraciones internacionales y nacionales 157
4.3. Concepto de Mejoramiento Integral de Barrios desde la última década
en el ámbito nacional 173
4.4. Las distintas miradas del concepto de mejoramiento 177

Capítulo V. Las experiencias de MIB en Bogotá, 1972-2006 185
5.1. Caracterización conceptual del MIB desde las experiencias precedentes 185
5.2. Aproximación a los aprendizajes. Síntesis de logros, dificultades y aprendizajes
en diversas experiencias de MIB en Bogotá, 1972-2006 190
5.3. Experiencias de mejoramiento barrial en Bogotá, 1972-2006 199
5.4. Síntesis de las experiencias de MIB en Bogotá 262

Capitulo VI. La participación ciudadana en algunas de las experiencias de MIB
en Bogotá 289
6.1. La Participación como estrategia integral de las acciones de mejoramiento
y los sistemas de monitoreo, evaluación y control 289
6.2. La participación en el marco del MIB a la luz de algunas experiencias 292
6.3. Participación, seguridad y convivencia ciudadana en el marco del MIB 300
6.4. Generalidades de los procedimientos de trabajo y evaluación participativa
existentes con la comunidad en algunas experiencias de MIB 306

Capítulo VII. Aproximación a la demanda del MIB 319
7.1. Aproximación a la demanda del MIB desde algunos aspectos institucionales
en Bogotá 319
7.2. Identificación y diagnóstico actualizado de demandas de mejoramiento según
los Planes Zonales y algunos datos de la Caja de Vivienda Popular 331
7.3. Reglamentación de las Unidades de Planeamiento Zonal, UPZ de mejoramiento
integral y las demandas señaladas por el Departamento Administrativo
de Planeación Distrital, DAPD 337
7.4. Una primera aproximación a la valoración económica de la demanda por
mejoramiento barrial 340

Capítulo VIII. Una propuesta conceptual sobre el mejoramiento integral de barrios 349
8.1. Referentes conceptuales de la política distrital en materia de mejoramiento
integral de barrios 349
8.2. Necesidades humanas y mejoramiento integral de barrios: hacia una propuesta
conceptual de mejoramiento 354
8.3. Desarrollo metodológico. Áreas o componentes, estrategias y líneas de acción 362
8.4. Estrategias 366
8.5. Escalas de intervención 366

Reflexión final. Los compromisos y cambios de enfoque exigidos por un proyecto
estratégico de MIB 369

Bibliografía 383

Índice de mapas

Mapa No. 1. Estratificación residencial de Bogotá D.C., 2000 38
Mapa No. 2. Bogotá y el Plan Orinoco-Meta-Pacífico 41
Mapa No. 3. Localización de asentamientos informales en la ciudad.
Asentamientos de origen informal en Bogotá al año 2001 123
Mapa No. 4. Programas PIDUZOB y Ciudad Bolívar 201
Mapa No. 5. Desmarginalización 1998 - 2000 227
Mapa No. 6 . Programa de Mejoramiento Integral de Barrios. 236
Mapa No. 7. Hogares pobres por NBI 329
Mapa No. 8. Hogares en miseria por NBI 330

Índice de tablas

Tabla No. 1. Planeación estratégica 50
Tabla No. 2. Cambios en la política habitacional del Banco Mundial 1970-1990 55
Tabla No. 3. Responsabilidades entidades distritales, en el marco del Proyecto
SUR con Bogotá 72
Tabla No. 4. Metas por sectores para la construcción de ciudades amables 93
Tabla No. 5. Inventario de asentamientos de origen informal, área (ha), lotes
y población estimada en la ciudad de Bogotá al año 2000 124
Tabla No. 6. Bogotá. Crecimiento de asentamientos urbanos formales e informales,
1950-2000 125

Tabla No. 7. Déficit de vivienda por estratos socioeconómicos, 2000 128
Tabla No. 8. Déficit de vivienda en Bogotá, 1996-2003 129
Tabla No. 9. Hogares en asentamientos precarios en cabeceras municipales,
Colombia, 2003 131
Tabla No. 10. Déficit habitacional en cabecera, Colombia, 2003 132
Tabla No. 11. Indicadores de privación del hábitat en Bogotá 133
Tabla No. 12. Metas desarrollo urbano 149
Tabla No. 13. Metas de Vivienda 150
Tabla No. 14. Objetivos del milenio 161
Tabla No. 15. Criterios y aspectos relacionados con la financiación del MIB 169
Tabla No. 16. Componentes de los Programas de Mejoramiento de Barrios
en América Latina, 1990-2000 170
Tabla No. 17. Principios y objetivos de los Programas de Mejoramiento
Integral de Barrios 176
Tabla No. 18. Énfasis de las acciones de Mejoramiento Integral de Barrios
por componente en Bogotá, 1972-2007 197
Tabla No. 19. Porcentaje de participación por componente PIDUZOB II 207
Tabla No. 20. Indicadores generales y fuentes de verificación. Proyecto
“SUR con Bogotá” 217
Tabla No. 21. Indicadores y fuentes de verificación por componente, Proyecto
“SUR con Bogotá” 218
Tabla No. 22. Cronología del Proyecto “SUR con Bogotá” 223
Tabla No. 23. Criterios de selección zonal para inversión. Desmarginalización.
Primera Fase 230
Tabla No. 24. Gradación para la categorización de las zonas de intervención
en segunda fase. Desmarginalización 230
Tabla No. 25. UPZ tipo 1 priorizadas en el POT, 2003 239
Tabla No. 26. UPZ tipo 1 intervenidas por el Proyecto de Servicios Urbanos PSUB.
Primera y segunda fases 245
Tabla No. 27. Costos del PSUB, primera fase, por componentes 249
Tabla No. 28. Inversiones en el componente de mejoramiento por subcomponente
y categoría valor de las inversiones y participación de cada categoría 250
Tabla No. 29. Inversiones en el componente de mejoramiento por subcomponentes
y categoría. Valor de las inversiones y participación de cada categoría. Miles de pesos 251
Tabla No. 30. Total estimado de población desplazada por violencia que ha migrado a
Bogotá, 1985-2006 321
Tabla No. 31. Encuesta de Calidad de Vida. Bogotá, 2007. Distribución de personas por
indicadores de NBI en Bogotá, D.C. 322

Tabla No. 32. Porcentaje de hogares en déficit de vivienda. Total nacional,
cabecera y resto. Censos 1993 y 2005 323
Tabla No. 33. Población ajustada de Bogotá por localidad, 1973-2005 324
Tabla No. 34. Participación de la población ajustada de Bogotá D. C. por localidad,
según censos de población 325
Tabla No. 35. Encuesta de Calidad de Vida. Bogotá, 2007. Distribución de hogares
por indicadores de NBI, según localidades de Bogotá, D. C. Viviendas, hogares
y personas, según localidad 327
Tabla No. 36. Encuesta de Calidad de Vida. Bogotá 2007. Distribución de hogares
por indicadores de NBI, según localidades de Bogotá, D. C. 328
Tabla No. 37. Demanda por línea de acción y por servicio según Planes
Zonales CVP Bogotá D. C., 2006
. 333
Tabla No. 38. Orden de los servicios según demanda Planes Zonales CVP.
Bogotá D. C., 2006 335
Tabla No. 39. Orden de las UPZ según demanda Planes Zonales CVP.
Bogotá, D. C., 2006 336
Tabla No. 40. Cuadro resumen demanda de servicios según reglamentación del DAPD 338
Tabla No. 41. Orden de los servicios según demanda. Reglamentación de las UPZ
de mejoramiento integral, 2007 339
Tabla No. 42. Distribución de la población en las UPZ de Mejoramiento Integral, 2006 341
Tabla No. 43. UPZ priorizadas 342
Tabla No. 44. Énfasis de las intervenciones realizadas en materia de Mejoramiento
Integral en algunas UPZ 343
Tabla No. 45. Costos del PMIB en millones de pesos del año 2006 344
Tabla No. 46. Fuentes de financiamiento en millones de pesos del año 2006 344
Tabla No. 47. Cálculo de los hogares objeto de atención para el componente
Mejoramiento de Vivienda en sus condiciones físicas en el Distrito Capital,
divididos por localidad 346
Tabla No. 48. Escalas de intervención 367
Tabla No. 49. Parámetros para establecer y valorar la elegibilidad de las zonas de
intervención 378

Índice de gráficos

Gráfico No. 1. Esquema de instrumentos de gestión del suelo 59
Gráfico No. 2. Bogotá. Áreas de crecimiento de asentamientos urbanos formales
e informales, 1950-2000 126
Gráfico No. 3. Unidades de vivienda vs. formación de hogares 134

Gráfico No. 4. Requerimientos de suelo para la demanda de vivienda al año 2002 141
Gráfico No. 5. Crecimiento del área metropolitana de Bogotá, 1951-2005 142
Gráfico No. 6. Servicios públicos domiciliarios con los que cuenta la vivienda
en Bogotá, 2005 151
Gráfico No. 7. Esquema general de la propuesta “Mi Barrio”, Lima, Perú 164
Gráfico No. 8. Transición temática en materia de hábitat 179
Gráfico No. 9. Líneas de acción y áreas de intervención. PMIB. Bogotá 237
Gráfico No. 10. Inversión por localidad programa mejoramiento integral
de barrios. (1999-2005) 240
Gráfico No. 11. Diagrama de acción de la Unidad Coordinadora del Proyecto
Servicios Urbanos, PSUB 248
Gráfico No. 12. Inversión por localidad. Programa “Obras con Participación
Ciudadana”, 2003-2005 255
Gráfico No. 13. Programas distritales contra el desarrollo urbano informal e incompleto 285
Gráfico No. 14. Demanda por servicios. Planes Zonales 334
Gráfico No. 15. Demanda por servicios en la reglamentación de las UPZ 340
Gráfico No. 16. Matriz de necesidades y satisfactores 357
Gráfico No. 17. Enfoque general para la conceptualización del Mejoramiento
Integral de Barrios, MIB 360
Gráfico No. 18. Ámbitos de intervención y componentes operativos del Programa
de Mejoramiento Integral de Barrios, PMIB 363

Los autores

Carlos Alberto Torres Tovar
Arquitecto, con intensificación en Estudios Urbanos y magíster en Urba-
nismo de la Universidad Nacional de Colombia, Bogotá (1988, 1993). Di-
ploma de Estudios Avanzados en Urbanística y Ordenación del Territorio
(2006), Universidad de Valladolid, y estudios de Doctorado en Urbanismo,
Universidad Central de Venezuela (2004, en curso). Doctorado en Arquitec-
tura y Ciudad, Universidad de Valladolid, España (2004, en curso).
Profesor Asociado, Escuela de Arquitectura y Urbanismo, Facultad de
Artes, Universidad Nacional de Colombia, Sede Bogotá. Ha sido Coordina-
dor Académico de la Maestría en Hábitat, Línea de Investigación Estudios
en Vivienda (2006-2008). Decano, vicedecano académico y director del De-
partamento de Urbanismo de la Facultad de Artes y Director Nacional de
Bienestar Universitario en la misma universidad.
Desarrolla las labores investigativas en el Instituto de Investigacio-
nes Hábitat, Ciudad y Territorio de la misma universidad y es líder de los
grupos de investigación “Procesos Urbanos en Hábitat, Vivienda e Infor-
malidad” y “Hábitat y Vivienda”, reconocidos y clasificados en Categoría
A por el Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tec-
nología, Francisco José de Caldas, Colciencias. Entre las investigaciones
recientes se cuentan: Estado del arte sobre vivienda, hábitat e informalidad en
Colombia 1990-2008 (2008). Exposición Itinerante Ciudad informal colom-
biana. Proyecto DIB-Convocatoria 2006 (2006-2008). Proyecto de alter-
nativas de valoración catastral para los procesos masivos en la ciudad de

15

Pobreza u r b a n a y m e j o ra m i e n t o i n t e g ra l d e b a r r i o s e n bogotá. Hábitat y vivienda

Bogotá (2007-2008). Estudio de caracterización y análisis de alternativas
para la actuación en la gestión del suelo urbano en el marco de la Política
del Hábitat en Bogotá D.C. (2007). Estudio de conceptualización para el
Mejoramiento Integral de Barrios en Bogotá, D.C. 1972-2006. CVP KfW
UNC (2006). Ciudad, hábitat y vivienda informal en la Colombia de los años
noventa. Proyecto DIB-Convocatoria PLEYADE 2003 (2003-2005).
Coautor de los libros: El derecho a la ciudad y a la vivienda. Propuestas y
desafíos en la realidad actual (2007). Informe de Valladolid 2005 (2005), Espacios
urbanos no con-sentidos. Legalidad e ilegalidad en la producción de ciudad. Colombia y
Brasil (2005). Arte en los noventa. Arquitectura y urbanismo (2004). Compilador
y coautor del libro La ciudad: hábitat de diversidad y complejidad (2000, 2002).
Aproximaciones a la vitalidad universitaria (2002). Espacio y territorio. Razón,
pasión e imaginarios (2001). La recomposición de la ciudad informal (2000). La
imagen de la ciudad en las artes y en los medios (2000).
Es fundador y editor general de la revista indexada BITÁCORA Urbano
Territorial del Instituto de Investigaciones de Hábitat, Ciudad y Territorio, de
la Universidad Nacional de Colombia. Autor de diferentes artículos y ensayos
sobre lo urbano, la planeación, el urbanismo, el ordenamiento urbano regio-
nal y el territorio, sobre las lógicas de intervención y gestión urbana, territo-
rial, del hábitat y de la vivienda.

John Jairo Rincón García
Sociólogo de la Universidad Nacional de Colombia. Ha sido catedrático uni-
versitario en la Universidad Nacional de Colombia y la Universidad Santo
Tomás. Se ha desempeñado como consultor en temas de desarrollo regional
y urbano. Investigador del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Inter-
nacionales de la Universidad Nacional de Colombia y del Área de Memoria
Histórica de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación CNRR.
Ha acompañado procesos de organización social en comunidades indígenas,
campesinas y urbanas en algunas zonas del país. Miembro correspondiente de
la Academia Tolimense de Historia.

Johanna Eloisa Vargas Moreno
Politóloga de la Universidad Nacional de Colombia; Especialista en Instru-
mentos de Ordenamiento Urbano Regional de la misma Universidad. Hace
parte del grupo de investigación “Procesos Urbanos en Hábitat, Vivienda e

16

Los autores

Informalidad”. Ha trabajado en varios estudios sobre la problemática urbana,
entre los cuales se destacan los temas de gestión del suelo, vivienda, mejora-
miento integral de barrios, participación social y política en los procesos de
planeación y ordenamiento territorial.

17

IntroduccIón

En el segundo semestre del año 2006, gracias a un acuerdo de cooperación
establecido entre la Universidad Nacional de Colombia y el gobierno alemán
a través del banco KfW y con la supervisión de la Caja de la Vivienda Popular
,
del Distrito Capital, se llevó a cabo el Estudio de conceptualización del Mejora-
miento Integral de Barrios, Bogotá D.C., cuyo fin último era el de aportar al
Distrito Capital una elaboración conceptual que le permitiera a los distintos
gobiernos la construcción de una política que orientara la acción guberna-
mental en materia de mejoramiento integral de barrios. Dicho trabajo fue
realizado bajo la coordinación de la Maestría de Hábitat de la Universidad
Nacional de Colombia, con la mediación administrativa del Centro de Exten-
sión Académica de la Facultad de Artes.
El estudio surgía de la preocupación institucional del Distrito Capital y
de la Cooperación Alemana por preparar la fusión de acciones importantes
para el desarrollo urbano, llevadas a cabo a través del Proyecto “SUR con Bo-
gotá”, del Programa “SUR de Convivencia” y del Proyecto de Servicios Urba-
nos en segunda fase de formulación. Todas estas acciones serían integradas en
el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, coordinado por la Caja de
Vivienda Popular. Se buscaba que el estudio aportara criterios para la fusión
y la identificación de estrategias, escalas y componentes de intervención así
como líneas de acción, criterios para la selección de las zonas de intervención y
precisión de la población meta. Igualmente se esperaba el aporte de metodo-
logías de seguimiento y evaluación de las acciones de intervención.

19

Pobreza u r b a n a y m e j o ra m i e n t o i n t e g ra l d e b a r r i o s e n b o g o t á . H á b i ta t y v i v i en da

Con la preocupación de aportar al fortalecimiento institucional, la Maes-
tría de Hábitat de la Universidad Nacional de Colombia propuso al KfW
no solamente que concentrara los esfuerzos en la evaluación de las acciones
mejoradas para su fusión, sino también que procurara el fortalecimiento de la
acción del gobierno distrital en la resolución de problemas de gran magnitud
para la ciudad a través del mejoramiento barrial, para lo cual se requería la
recopilación y sistematización de información concerniente a las distintas ex-
periencias que en esa materia hubieran podido agenciar distintos gobiernos de
la capital en los últimos años.
La propuesta fue bien recibida, tanto más cuanto que la reflexión sobre
la importancia del mejoramiento barrial para una ciudad como Bogotá venía
alimentada principalmente por la cualificación de la acción del gobierno dis-
trital como consecuencia del trabajo desarrollado a partir del Proyecto “SUR
con Bogotá”. Funcionarios nacionales vinculados a este proceso y oficiales
de la cooperación internacional alemana habían insistido en la importancia
del mejoramiento integral de barrios para la ciudad, como un medio para
incidir positivamente sobre la calidad de vida de la población de más bajos
ingresos, poniendo un énfasis especial en el desarrollo de un componente
social y de participación, lo cual suponía trascender el predominio de com-
ponentes físico-espaciales.
Sin embargo, la preocupación no era nueva. De manera general, las
últimas cuatro administraciones de la ciudad habían expresado preocupa-
ciones por la atención de la población menos favorecida, y mantuvieron
programas y proyectos de intervención barrial que posibilitaron el mejora-
miento de algunas condiciones de vida en barrios que habían tenido origen
informal en la ciudad. Con el paso del tiempo fue cobrando mayor impor-
tancia la intervención macro, dejando atrás la escala barrial. Predomina-
ron, entonces, las obras relacionadas con la movilidad, el espacio público, la
construcción de equipamientos, y todas estas actividades estaban ligadas a
un fuerte componente de legalización al cual subyacían preocupaciones de
carácter fiscal y de inversión para la ampliación de la cobertura en materia
de servicios públicos domiciliarios.
A estas acciones de predominio físico-espacial se incorporaron com-
ponentes de orden social, intentando vincular las comunidades a ejercicios
de planeación participativa, ejecución de obras y control ciudadano de las
inversiones. Este aprendizaje, a pesar de lo valioso que hubiera podido ser

20

IntroduccIón

para la ciudad, no se encontraba visible para las entidades que tenían la
responsabilidad de formular políticas para el Distrito, pues en el caso de la
Caja de Vivienda Popular, se conocía la referencia a algunos de los progra-
mas, pero no se contaba con la sistematización ni con la racionalización de
las experiencias.
Desde los años cincuenta, ya se venían desarrollando en la ciudad pro-
cesos de mejoramiento urbano en intentos múltiples por enfrentar los retos
de la urbanización y la pobreza. A pesar de estos esfuerzos, la poca concien-
cia pública, gubernamental y ciudadana sobre los problemas de las áreas
urbanas construidas bajo la autoproducción no había permitido ordenar los
aprendizajes en torno al mejoramiento urbano y barrial, lo cual da cuenta de
que no se midió la importancia de estas acciones para el conjunto de la ciu-
dad, sobre todo en un contexto en el que argumentos como el agotamiento
del suelo urbano, impulsan la expansión de la mancha urbana sobre la Saba-
na de Bogotá, bajo las lógicas y patrones con los que se ha construido la ciu-
dad de origen informal, sin que se atiendan las demandas de hábitat ni los
requerimientos de preservación ambiental ni mucho menos los problemas
asociados a la sostenibilidad territorial, y esto ha afectado principalmente la
población de bajos ingresos.
El estudio nos puso de presente la necesidad de ampliar la visión y
plantear el mejoramiento integral de barrios más allá de la intervención
físico-espacial, pensando en las condiciones y realidades de las comunidades
urbanas, reconociendo la preexistencia de una gran parte de la ciudad que
ha sido autoproducida por sus habitantes, sin que medien procesos de pla-
neación u otorgamiento de garantías por parte del Estado como responsable
constitucional de garantizar los derechos de todos los colombianos. Así, de
una preocupación por una entidad del Distrito, saltamos a un tema trascen-
dente para la ciudad.
No se trata de evaluar los programas y su impacto, sino solamente
de recopilar la experiencia del Distrito en materia de mejoramiento como
insumo para el desarrollo de programas de mejoramiento barrial, para que
éste reciba la atención, jerarquía y dimensión que merece por parte de los
gobiernos distritales, y en consecuencia se pueda evitar que herramientas
importantes para la construcción participativa de la ciudad queden rele-
gadas a meros instrumentos para la ejecución de obras físico-espaciales.
Con este ejercicio, la Maestría en Hábitat de la Universidad Nacional de

21


Colombia y sus grupos de investigación “Procesos Urbanos en Hábitat,
Vivienda e Informalidad”1 y “Hábitat y Vivienda”2 quieren aportar a la cons-

1
El grupo de investigación, reconocido por Colciencias en Categoría A, surgió de la ne-
cesidad de trabajar colectivamente los problemas urbanos contemporáneos relacionados
con la producción del hábitat, la vivienda y la informalidad en el contexto de las ciudades
colombianas y su proceso de fragmentación en términos de la inexistencia de un modelo
compartido de ciudad y territorio.
Las líneas de investigaciones propuestas y de las cuales existen trabajos en curso son: Análi-
sis y Ordenamiento Territorial; Calidad y Habitabilidad del Hábitat y la Vivienda; Ciudad,
Hábitat y Vivienda Informal; Economía Informal, Hábitat y Especialidad; y, Transforma-
ciones Urbanas y Territoriales.
Sus integrantes son: Carlos Alberto Torres Tovar (Arquitecto, MS Urbanismo, estudios en
curso de Doctorado en Urbanismo y Arquitectura y Ciudad), Luis Carlos Jiménez Man-
tilla (Arquitecto, MS Urbanismo), Luis Fernando Fique Pinto (Arquitecto, MS Hábitat),
Fernando Negret Fernández (Arquitecto, MS, Doctor en Economía), Mercedes Castillo
(Economista, MS Urbanismo, Estudios en curso de Doctorado en Urbanismo), Andrés
Guarín Cobos (Sociólogo), Jorge Iván Cárdenas Palacios (Arquitecto), Carlos Roberto Peña
Barrera (Ing. Catastral y Geodesta), David Millán Orozco (Arquitecto, MS Planeación y
Gestión. Estudios doctorales en curso), Nieves Hernández (Arquitecta, MS Hábitat), Ra-
fael Ruipérez (Arquitecto, MS Hábitat), Liliana Peña (Trabajadora Social, estudiante de MS
Urbanismo), y Donka Atanassova (Socióloga).
2
El grupo de investigación, reconocido por Colciencias en Categoría A, surgió de la necesidad de
trabajar colectivamente la línea de investigación sobre estudios en vivienda desde una perspec-
tiva contemporánea de hábitat. Las Líneas de investigaciones propuestas y de las cuales existen
trabajos en curso son: Hábitat y Desarrollo Territorial Integrado, Construcción Social del Hábi-
tat, Gestión Social del par Hábitat -Vivienda, Políticas Públicas del Hábitat, Hábitat, técnica y
tecnología, y Epistemología, teoría y crítica del hábitat.
Sus integrantes son: Carlos Alberto Torres Tovar (Arquitecto, MS Urbanismo, Estudios en
curso de Doctorado en Urbanismo y Arquitectura y Ciudad), Jorge Alberto Rivera (Ar-
quitecto, Estudios en curso de Doctorado en Urbanismo), Clara Eugenia Sánchez Gama
(Arquitecta), César Adolfo Rodríguez García (Arquitecto, Magíster en Filosofía), Luis Fer-
nando Fique Pinto (Arquitecto, MS Hábitat), Mercedes Castillo (Economista, MS Urba-
nismo, Estudios en curso de Doctorado en Urbanismo), Alberto Gómez Cruz (Arquitecto,
Diploma de Master of Arts con distinción en Planeación Urbana y Regional, Estudios de
Doctorado en Geografía Humana y Urbanismo), Álvaro Ibata Ceballos (Ingeniero Catas-
tral y Geodesta, Estudios en la Maestría en Ingeniería de Sistemas, Estudios de Doctora-
do en Urbanismo), Carlos Mario Yory (Arquitecto, Magíster en Filosofía, Especialista en
Cooperación para el Desarrollo de Asentamientos Humanos en América Latina y África,

22

IntroduccIón

trucción de memoria institucional, a las acciones de Estado y de gobierno, un in-
sumo importante que recopila una serie de experiencias adelantadas por diversos
gobiernos de la ciudad en materia de mejoramiento urbano y barrial. También
se quiere contribuir a que las comunidades urbanas comprendan cómo se ha ido
ordenando la ciudad y qué tipo de políticas se pueden establecer para remediar
algunos de los problemas estructurales de la sociedad urbana y de la sociedad en
general, con el ánimo de superar la pobreza y construir una ciudad incluyente
desde la perspectiva de derechos, para que la acción de las organizaciones socia-
les se pueda nutrir de estas experiencias en la construcción de ciudad.
El presente trabajo toma como base los documentos producidos en el Estu-
dio de Conceptualización del Mejoramiento Integral de Barrios Bogotá D.C., adelanta-
do por la Maestría de Hábitat de la Universidad Nacional de Colombia para la
Banca de Cooperación Alemana KfW y la Caja de Vivienda Popular3. Los auto-
res del presente trabajo tuvieron la responsabilidad de ordenar los documentos
derivados del estudio inicial, de reescribir todos los capítulos que hacen parte
de este libro y de ordenar conceptualmente la información presentada. Además,
fue necesario acopiar información nueva para actualizar la información de varios
capítulos. Más allá de un ejercicio de consultoría, la Universidad Nacional de

Doctor Suma Cum Laude en Geografía Humana), Cecilia Henríquez de Hernández (Soció-
loga, Magíster en Historia), Jorge Enrique Sánchez Ruiz (Arquitecto, Magíster en Historia
y Teoría del Arte y la Arquitectura), Julio Abel Sánchez Leiva (Arquitecto), Alegría Casas
Díaz (Arquitecta). A esta lista se suman los estudiantes egresados y los docentes de la mis-
ma maestría en las sedes de Medellín y Manizales para desarrollar seminarios y actividades
paralelas, al ser un programa de carácter nacional.
3
El equipo interdisciplinario que desarrolló el estudio estuvo bajo la coordinación de Carlos Al-
berto Torres Tovar, profesor de la Universidad Nacional de Colombia. El equipo de trabajo se
ordenó por componentes, así. Grupo de Mejoramiento Físico e Infraestructura, conformado
por Juanita Montoya Galvis (Arquitecta Coordinadora), John Jairo Macías Católico (Economis-
ta), Diego Mauricio Cala Rodríguez (Arquitecto) y Jairo Alberto Niño (Arquitecto). Grupo de
Mejoramiento de la Convivencia y Desarrollo Comunitario: John Jairo Rincón García (Sociólo-
go, Coordinador), Johana Eloisa Vargas Moreno (Politóloga), César Augusto Mendoza Beltrán
(Sociólogo) y Magnolia Ángel Cruz (Trabajadora Social). Grupo Administrativo y de Gestión:
Piedad Marcela Rodríguez Agudelo (Economista, Coordinadora) y Sandra Catalina Campos
Romero (Economista). El equipo contó, además, con la asesoría del Urbanista Pedro Buraglia y
del Ingeniero Catastral Álvaro Ibata Ceballos. En el grupo de apoyo y asistencia administrativa
participaron Donka Atanassova Iakimova y Sandra Rodríguez.

23


Colombia y la Maestría de Hábitat, atendiendo a la misión de la universidad, se
ocupan de la construcción de conocimiento, la formación y la extensión univer-
sitaria. En este sentido, la publicación se logra a partir de la preocupación de los
autores por aportar elementos al gobierno distrital y a las comunidades urbanas
y académicas, documentos que permitan la comprensión de los problemas de la
sociedad para su transformación a través de la formulación de políticas públicas
que se articulen con la organización social.

Algunas consideraciones frente al Mejoramiento
Integral de Barrios, MIB
El desarrollo del estudio estuvo mediado por una serie de consideraciones prelimi-
nares, a partir de las cuales se fue precisando el trabajo metodológico y conceptual
que permitió el desarrollo del ejercicio. Uno de los primeros aspectos estuvo re-
lacionado con el hecho de descubrir para la ciudad y el país que el mejoramiento
integral de barrios no era nuevo4. Por el contrario, existía una trayectoria de carácter
internacional y nacional de más de treinta años, en la cual se habían explorado di-
ferentes enfoques cuyo punto de partida se orientó a la provisión de infraestructura
de servicios urbanos en los barrios, a fin de ofrecer condiciones de salubridad míni-
mas (cuestiones de saneamiento básico) y regularizar la tenencia de la tierra. Hoy se
atienden carencias sociales urgentes (servicios dirigidos a grupo sociales vulnerables,
guarderías infantiles, etc.) en la medida en que el mejoramiento integral de barrios
se ha transformado en un vehículo para la implementación de distintas estrategias
de acción social desde el Estado, orientadas a enfrentar la pobreza urbana.
Como lo señalaba el BID (2002):
“los programas de mejoramiento de barrios (PMB) están constituyéndose en una de las
estrategias privilegiadas por los gobiernos locales para abordar los complejos problemas
de la pobreza urbana. La integración física, social y económica de los asentamientos
informales a la ciudad ha probado ser una forma efectiva de mejorar las condiciones de
vida de sus ocupantes, mayoritariamente pobres, y de aumentar sus opciones para salir
esta condición” (Brakarz, 2002: 27).

4
Tradicionalmente se indicaban las acciones de mejoramiento en la ciudad como acciones de
mejoramiento urbano, acciones que se efectuaban a nivel de infraestructura e equipamientos. La
denominación de “Mejoramiento Integral de Barrios” se reconoce desde los años noventa aso-
ciados a las políticas y lógicas de financiación promovidas por los organismos multilaterales.

24

IntroduccIón

Desde esta perspectiva, a nivel internacional en diversos países se han de-
sarrollado acciones de mejoramiento barrial que ha permitido alimentar la for-
mulación de programas y el desarrollo de acciones de mejoramiento en todo el
mundo, incluso en Colombia. A partir de lineamientos construidos por la banca
internacional, de la suscripción de convenios y pactos internacionales en materia
de desarrollo, hábitat, vivienda, y de la experiencia latinoamericana, el país y
algunos gobiernos en particular construyeron lineamientos enfocados al mejora-
miento de las condiciones y de la calidad de vida de la población colombiana, de
modo que sus acciones estaban dirigidas hacia el objetivo global de superación
de la pobreza a través de programas de mejoramiento barrial y urbano.
Para comprender el desarrollo de este proceso, se debe tener en cuenta el
posicionamiento que el tema ha tenido en el ámbito internacional a partir del
trabajo desarrollado por organismos multilaterales tales como las Naciones
Unidas. Muchas de estas entidades (y gobiernos) han desarrollado lineamien-
tos, posicionado sus argumentaciones y propuestas, e insistido reiteradamente
en el tema del hábitat desde una perspectiva humana, poniendo como obje-
tivo central la superación de la pobreza y el mejoramiento de las condiciones
de vida de la población más vulnerable. Como evidencia de estas acciones,
tenemos las declaraciones emanadas de conferencias internacionales como las
de Estambul y Vancouver, y los objetivos del milenio. En cada uno de los
documentos referidos, el tema de mejoramiento del hábitat se presenta con
mucha fuerza, y se proponen líneas concretas de trabajo en este ámbito.
A ello se suma la dimensión ambiental, al vincularse la sostenibilidad de
los asentamientos humanos en las construcciones conceptuales del hábitat,
en una perspectiva relacional que vuelve a poner en el centro del debate la
relación entre la sociedad y la naturaleza, lo cual hace evidente una genuina
preocupación por el agotamiento de los recursos naturales. De esta manera, la
dimensión ambiental, comprendida más allá de la conservación, ha de conver-
tirse en uno de los temas esenciales que deben ser incorporados no sólo en las
propuestas teóricas sobre el desarrollo urbano, sino también en una dimensión
trascendente de los programas y proyectos de mejoramiento.
Por otra parte, para pensar en hábitat es necesario abordar el espacio in-
mediato a nivel urbano en el que se desarrolla la vida social: la vivienda. Visto
desde esta perspectiva, el mejoramiento barrial, concebido desde diversas pers-
pectivas, involucra el acceso y el mejoramiento de vivienda. Si bien desde la
política pública, tanto nivel nacional como local, este tema presenta desarrollos

25


importantes en materia de iniciativas, recursos y acciones concretas para la cons-
trucción de vivienda nueva, para el mejoramiento de vivienda no ha habido un
interés semejante. Esto significa que para atender y resolver las necesidades de
la vivienda autoproducida por las comunidades en asentamientos humanos (la
mayoría de ellos de origen informal), las comunidades deben recurrir la mayoría
de las veces a sus propios esfuerzos y recursos financieros. A esto se suma un
grave problema urbano: el deterioro del parque habitacional que ya cumplió su
ciclo productivo y que reclama acciones de mejoramiento o sustitución. El me-
joramiento de vivienda se constituye, entonces, en un factor fundamental para
concluir con éxito la actuación en el conjunto del contexto barrial.
Pero no basta con intervenir solamente la vivienda. Las acciones de recono-
cimiento de la vivienda a partir de la titulación, del cambio de estratificación y
de la legalización de los asentamientos informales son absolutamente necesarias.
Así, se hace un reconocimiento de los habitantes urbanos que han contribuido
a través de la autoproducción de vivienda a la construcción de la ciudad como
sujetos sociales y ciudadanos. Pero además de las acciones de mejoramiento, se
debe considerar la generación de oportunidades para la población “intervenida”
en distintos aspectos, por cuanto el aumento en los costos de las tarifas de ser-
vicios públicos, de las tarifas de trasporte público, el pago de tasas impositivas
derivadas del mejoramiento barrial y del desarrollo urbano (impuesto predial,
valorización general, valorización local, entre otros) hacen que la población des-
tine los recursos que antes invertía en el mejoramiento de la vivienda y en su
subsistencia, a garantizar su permanencia en el territorio, sin que ello signifique
en la práctica el mejoramiento anunciado de su calidad de vida.
Otro aspecto determinante en materia de mejoramiento tiene que ver
con la dimensión social, comprendida en dos campos: por una parte, los as-
pectos relacionados con las dinámicas y procesos de organización comunitaria,
las lógicas de participación de las organizaciones sociales en las instituciones
de la ciudad y en la construcción de iniciativas diversas que afecten su vida en
la ciudad. Por otra, los aspectos asociados a la cobertura y el acceso necesarios
de servicios públicos domiciliarios, servicios sociales, equipamientos colectivos
e infraestructura y empleo, a los cuales tienen derecho todos los ciudadanos;
en otras palabras, a todos aquellos aspectos que garanticen plenamente los
derechos económicos, sociales y culturales de la población.
La participación se ha convertido en un tema de vital importancia para la
administración del Distrito. En este sentido, se evidencian limitaciones como la

26

IntroduccIón

fragmentación institucional, ya que no todas las entidades tienen competencia
en lo social, situación que a partir del Plan de Desarrollo (2004-2007) ha cam-
biado positivamente. Sin embargo, se multiplican acciones y propuestas para la
participación por parte de la administración, las cuales al no estar articuladas y
orientadas estratégicamente, no logran impactos reales en los procesos sociales y
comunitarios. Así como las acciones, así mismo se multiplican los espacios a los
cuales deben acudir los pobladores urbanos, sin que en ellos se logre avanzar ha-
cia escenarios de construcción de políticas urbanas, de formulación de iniciativas
y de ejecución de recursos: estos aspectos no son contemplados como necesarios
para la cualificación de dicha participación. Si bien la normativa ha sido desarro-
llada con el fin de institucionalizar los nuevos procesos de participación social.
los avances normativos e institucionales frente a este tema han sido desbordados
por la falta de coherencia en los procesos de planeación urbana.
Es preciso anotar que con respecto al segundo tema –la cobertura y acceso
a servicios públicos– hay dificultades institucionales en la ciudad de Bogotá, ya
que cada una de las entidades adelanta acciones sociales, sin que exista coordi-
nación entre ellas y sin una política que oriente sus acciones en materia social.
En otros casos, los gobiernos distritales no construyen políticas de Estado, de
modo que el establecimiento de criterios para el desarrollo de acciones queda
a discreción de cada gobernante, quien a su buen juicio propone y ejecuta, sin
valorar objetivamente logros, aprendizajes y dificultades. El acceso a los ser-
vicios sociales de educación, salud, bienestar social, recreación y cultura no es
competencia directa del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, pues
desde la lógica institucional hace varios años, la ciudad ha segmentado el acceso
a estos a través de las dinámicas propias de cada sector. Los problemas derivados
de la coordinación interinstitucional y sus relaciones con la comunidad como
referente social no están dados única y exclusivamente en el desarrollo del Pro-
grama de Mejoramiento Integral de Barrios, también en otros programas que se
adelantan desde las instituciones con las que cuenta la ciudad5.

5
Lo que no es comprensible es el hecho de que la ciudad es un sólo territorio que está
bajo una única administración, no una superposición de territorios y administraciones
distintas que comparten recursos. No es concebible, entonces, que se sigan presentando
dificultades de coordinación y acción interinstitucional. Esto debe superarse con la re-
configuración de las prioridades de la ciudad frente a sus ámbitos de actuación.

27


Con relación a la construcción de infraestructura, muchas acciones se
ven afectadas por los aspectos enunciados anteriormente y agravadas por
la tendencia reciente a privilegiar obras estratégicas para la ciudad, para
lo cual la inversión pública se focaliza en los proyectos “estratégicos” –que
en otras palabras son las obras prioritarias para el capital nacional e inter-
nacional–, dejando de lado las necesidades sentidas de la comunidad. Así
mismo, se debe tener en cuenta que las acciones sobre el espacio público,
los servicios públicos domiciliarios, la movilidad y el transporte, y los equi-
pamientos de carácter metropolitano y local son competencia de diferentes
entidades en el Distrito Capital. Este hecho en sí mismo implica una serie
de dificultades cuando se desarrollan acciones de intervención, en tanto cada
entidad define sus prioridades y formula sus propios planes estratégicos.
Cada entidad termina privilegiando su propuesta de “desarrollo e inversión”
frente a las demandas del mercado. A estos hechos se suma el modelo de
gestión como de ordenamiento institucional del Estado. Desde finales de los
años noventa, el Estado se ha ordenado a imagen y semejanza de la empresa
privada, incorporando a la gestión pública esquemas de gestión, estructu-
ras administrativas, principios y lógicas de la empresa privada. Es decir, la
gestión pública se ha ordenado según los principios de la empresa privada:
eficiencia, eficacia, clientes y proyectos se volvieron conceptos imperativos
para el gobierno y para la gestión pública. En este contexto, muchas em-
presas estatales fueron privatizadas, y las que subsistieron se organizaron a
imagen y semejanza del mundo privado empresarial. En la actualidad, un
gran número de servicios públicos y acciones de gobierno en la ciudad, que
en principio serían de carácter público, son prestados y desarrollados por
empresas del sector privado, algunas de ellas de carácter nacional y muchas
otras de carácter trasnacional.
Si bien este esquema ha significado para la ciudad y sus habitantes la am-
pliación de la cobertura en materia de servicios públicos –lo cual ha ubicado a
Bogotá por encima de los estándares internacionales en materia de cobertura
de acueducto, alcantarillado, electrificación, telefonía, agua potable y recolec-
ción de basuras–, también ha incidido negativamente en materia de acceso, por
cuanto las tarifas se han incrementado ostensiblemente y la calidad del servicio
es deficiente en algunos casos. Además, las condiciones de ingreso económico a
la población no han sido mejoradas, de modo que no se ha compensado el incre-
mento tarifario de los servicios.

28

IntroduccIón

¿Cómo coordinar, entonces, acciones de mejoramiento de la infraestruc-
tura y de los equipamientos en barrios objeto del Programa de Mejoramien-
to Integral, cuando las decisiones y los recursos están en cabeza de diversas
entidades, cada una de las cuales tiene sus propias prioridades estratégicas?
Ejemplos de esto los podemos encontrar en la Empresa de Acueducto y Al-
cantarillado de Bogotá y el Instituto de Desarrollo Urbano, IDU. ¿Cómo de-
sarrollar acciones de mejoramiento, cuando en la práctica el desarrollo urbano
sigue regido por la lógica de predio a predio y en manos de intereses y capi-
tales internacionales?
Es fundamental discutir el modelo de desarrollo urbano sobre cual se
construye la ciudad, tratando de entender, por una parte, sus lógicas de desa-
rrollo, el ordenamiento espacial, el papel de la población, del Estado y de la
empresa privada, y por otra, los conflictos derivados de este proceso a través
de la historia, tratando de entender el contexto y las políticas en las que se
debe enmarcar el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios. Así mismo
es importante entender las apuestas sociales, políticas, económicas, culturales
y ambientales que los gobiernos le imprimen a las políticas, planes, programas
y proyectos expresados en los Planes de Desarrollo. En el caso de la Adminis-
tración Distrital de Bogotá 2004-2007, el modelo de gobierno y de apuesta
urbana está determinado por una mirada de ciudad en el mediano plazo, des-
de la perspectiva de la inclusión. Esto significa que las nociones de calidad de
vida y superación de la pobreza se ponen en el centro de las actuaciones guber-
namentales, bajo lógicas establecidas en el Plan de Ordenamiento Territorial,
POT, en el Plan de Desarrollo y en la Política de Hábitat. Otros aspectos que
se destacan en la propuesta de desarrollo urbano están relacionados con los
conceptos de democracia, seguridad y convivencia, equidad y bienestar. A
pesar de estos planteamientos, no podemos obviar los lineamientos, derivados
del mundo empresarial privado e incorporados en lo público, que posibili-
taron, entre muchas otras cosas, el olvido aparente del Estado de bienestar,
dejando al mercado y las empresas privadas un papel trascendente en la asig-
nación de recursos para la satisfacción de necesidades.
La trayectoria de acciones de mejoramiento barrial agenciadas por di-
versos gobiernos del Distrito Capital ha permito identificar dos perspectivas
en las acciones que se han desarrollado. La primera está centrada en lo físico-
espacial, en torno a lo cual giran los demás aspectos; la segunda está centrada
en el ser humano, del cual dependen los demás aspectos: el físico-espacial y

29


las acciones de intervención sobre el territorio y la vivienda, procurando ga-
rantizar la dignidad y el mejoramiento de la calidad de vida de la población.
Un aspecto vital de esta dimensión humana del mejoramiento involucra el
desarrollo de iniciativas orientadas a impulsar la producción y la generación
de empleo e ingresos para la población de bajos recursos. Estas dos visiones
–una con centro en el territorio y la otra con centro en las comunidades–
conjugadas de manera articulada han de configurar, a futuro, el Programa de
Mejoramiento Integral de Barrios para la ciudad de Bogotá.
Para entender las oportunidades que el mejoramiento integral de barrios
le ofrece a la ciudad y sus habitantes, y los posibles avances en esta materia, es
necesario entender que la ciudad depende de lógicas y dinámicas que en algunos
casos son ajenas a su propio desenvolvimiento y, en otros, también la afectan.
Muchos de estos factores están asociados con el conflicto armado interno y su
manifestación en la ciudad a través del desplazamiento forzado; el modelo de
ordenamiento territorial nacional y de desarrollo urbano, y con las formas y con-
tenidos derivados de la organización de la producción (en un sentido amplio) en
el territorio, lo cual termina incidiendo tanto en el ordenamiento territorial y en
la “asignación de funciones” a lo urbano y lo rural, como en la distinción espacial
del territorio. Por otro lado, tenemos las determinaciones de orden político y
económico que dependen de políticas nacionales enmarcadas en el plan y en el
modelo general de desarrollo propuesto y en curso.
En consecuencia, la acción pública y los esfuerzos privados frente a la in-
versión en el mejoramiento barrial deben ser realizados en función de aportar
en tres ejes: a) la lucha contra la pobreza; b) como instrumento del desarrollo
urbano, y c) frente a la configuración de políticas públicas de hábitat y vivienda.
Así mismo, es necesario reconocer la importancia del mejoramiento integral de
barrios, dada la profundización del proceso de urbanización en Colombia sin un
modelo de ciudad compartido. Según las cifras del Censo General de Población
de 2005, el 76% de los colombianos vive en asentamientos urbanos.

Acerca de los contenidos del libro
Este libro recoge de manera ordenada aspectos tratados a lo largo del estudio
adelantado por la Maestría en Hábitat de la Universidad Nacional de Colom-
bia, sobre el tema del mejoramiento barrial, y básicamente de las acciones de
mejoramiento desarrolladas por diversos gobiernos distritales desde 1972 hasta

30

IntroduccIón

2006. La construcción del trabajo implicó un ejercicio de múltiples elaboracio-
nes, la sistematización de documentos y discusiones colectivas del equipo de
trabajo con funcionarios de la Caja de Vivienda Popular y otras entidades distri-
tales, conversaciones con las comunidades urbanas intervenidas con programas
de mejoramiento. El contenido está ordenado se la siguiente manera:
El primer capítulo aborda una serie de consideraciones relacionadas con
los temas de ciudad, globalización y modelo de ciudad.
En el segundo capítulo, se hace una reflexión sobre las políticas interna-
cionales, nacionales y distritales, y sobre los enfoques que, a nuestro juicio,
incidieron de manera directa o indirecta en los programas y proyectos de me-
joramiento barrial desarrollados en la ciudad de Bogotá.
En el tercer capítulo se caracterizan algunos problemas urbanos, procurando
proponer una aproximación a la demanda que enfrentan los gobiernos de la ciu-
dad y sus habitantes en materia de mejoramiento barrial. Para esto, se presenta
una caracterización general de las necesidades insatisfechas.
El cuarto capítulo presenta la conceptualización que se ha hecho en la
ciudad con respecto al mejoramiento barrial, a partir del estudio de las políti-
cas, programas y proyectos adelantados en este sentido en Bogotá en diversos
períodos de tiempo. Esta lectura se complementa en el capítulo quinto, con la
presentación de algunas de las experiencias de mejoramiento barrial desarro-
lladas en Bogotá entre 1972 y 2006.
En los capítulos sexto y séptimo, se presentan, respectivamente, los si-
guientes temas: la participación ciudadana en las experiencias de mejoramiento
barrial y una aproximación a la demanda de mejoramiento barrial desde algunos
aspectos institucionales en Bogotá. Finalmente, en el capítulo octavo, se hace
una propuesta conceptual sobre el mejoramiento integral de barrios y se presen-
ta una serie de reflexiones derivadas del estudio.

31

Capítulo I

cIudad, gLobaLIzacIón y modeLo de cIudad

1.1. Consideraciones iniciales
Si bien a comienzos del siglo XX Bogotá era un centro relativamente pequeño
en el contexto nacional y latinoamericano, a lo largo de la historia, y como
resultado de diversos procesos, se fue convirtiendo en un gran espacio urbano
cuyas dinámicas terminarían imponiéndose en el contexto nacional.

“Hasta comienzos del siglo XX Bogotá, al igual que las ciudades colombianas,
se mantuvo como una ciudad pequeña con una población que no superaba los
100.000 habitantes, situación ésta que perduró durante todo el siglo XIX, sopor-
tada en una estructura urbana fundamentada en el esquema traído desde España,
cuyo trazado en damero, realizaba los presupuestos de las Leyes de Indias. La ciu-
dad no se extendió físicamente: el perímetro urbano de Bogotá del año de 1843 se
mantuvo muy próximo al del año 1791, perdurando hasta comienzos del siglo XX”
(Torres, 2006: 97).

Bien entrado el siglo XX, como consecuencia de varios procesos de trans-
formación social, política, económica y cultural, la sociedad colombiana entró
en un tránsito que la conduciría al predomino de lo urbano, a pesar de la
persistencia de fuertes vínculos con el mundo rural, tejidos por la política, la
violencia, la economía y la cultura.

33


“Los procesos de transformación sucedidos en las últimas décadas expresan, entre otros
hechos, el paso de un país eminentemente rural a uno mayoritariamente urbano. Esto
se refleja de manera particular en el avance del proceso de urbanización de las ciudades
colombianas entre los años 1964 y 1985, (principalmente de las cuatro más grandes),
las cuales albergaban hacia finales de la década de los noventa cerca del 35% de la po-
blación total del país. Entre 1964 y 1965, el porcentaje de participación de Bogotá en
el total de población nacional, pasó de 9,7% al 14,7%” (Torres, 2006: 97).

Para el año 2005, en la ciudad se localizaban 6.840.116 habitantes, que
conformaban 1.948.968 hogares en 1.713.147 viviendas (DANE, 2005). Es-
tas cifras indican la concentración del 20% de la población total de Colombia
en Bogotá. Si se suma la población de los 19 municipios próximos a la ciudad,
el porcentaje poblacional concentrado en la región se acerca al 30% del total
nacional. El alto porcentaje de concentración poblacional está asociado, entre
otros aspectos, con los procesos de poblamiento y emigración rural-urbana
(voluntaria o mediada por la violencia), que obedece igualmente al modelo
imperante de división social y espacial del trabajo en el plano nacional e inter-
nacional, donde se le asigna a la ciudad un papel predominante y jerárquico.
El crecimiento acelerado de la urbe ha implicado no sólo la exacerbación de
problemas estructurales de la sociedad, sino también el desarrollo de medidas y
programas orientados a enfrentar el aumento y la expansión de la denominada
“mancha urbana”, en aras de ordenar una configuración urbana desordenada y
de satisfacer las necesidades de la población localizada en la ciudad. Entre las
más recientes medidas que responden a los procesos acelerados de poblamiento,
crecimiento demográfico y globalización, se cuentan la densificación, la com-
pactación y la expansión del área urbanizada. Estos aspectos se suman a proce-
sos acelerados y permanentes de cambio en el uso del suelo, y a la localización
intraurbana de actividades residenciales y de servicios. El proceso de expansión
se sucede a partir de la ocupación de nuevas áreas, lo cual afecta el denominado
anillo periférico y compacta y densifica áreas ya consolidadas, o satura las peque-
ñas zonas urbanizables que quedaban vacantes al interior de la “ciudad”.
En los años noventa, Bogotá se caracterizó por sufrir “notables cambios de
uso en las áreas centrales; por el crecimiento o redesarrollo en muy altas densida-
des, acompañado de un rápido agotamiento de los suelos en las áreas de expansión”
(Molina, 2001: 285). Simultáneamente, la ciudad se fue convirtiendo en un centro
predominante para el desarrollo de diversas actividades económicas, políticas y
administrativas del orden nacional y regional-internacional. En la década de los

34

Capít u l o I . C i u d a d , g l o b a l i z aC i ó n y m o d e l o d e C i u da d

noventa, se le atribuye a Bogotá una serie de factores que la fueron alejando cada
vez más de la concepción –acuñada por algunos estudiosos– de la “cuadricefalia
urbana”, y se pasó a la noción de “primacía urbana”, que da cuenta de la transición
sufrida por la ciudad con respecto a las demás “urbes” nacionales (Barranquilla,
Cali y Medellín). Al finalizar el siglo XX, las élites dirigentes de Bogotá habían
logrado construir el predominio de la ciudad en torno a los siguientes aspectos:

• Servicios al mercado de capitales. Este proceso implica la modernización
tecnológica del sector financiero y el fortalecimiento de diversas estructu-
ras para el mercado bursátil, sin contar la configuración y construcción de
centros de negocios especializados, el desarrollo de ferias comerciales y la
modernización de redes de comunicación a partir de la introducción de
nuevas tecnologías de la información.
• Servicios sociales, de entidades públicas. A partir del proceso de mo-
dernización de la administración pública, iniciado en los años noventa por
el Estado colombiano, y de la continuidad en cierto tipo de políticas públi-
cas a través de gobiernos distritales, se logran índices loables en materia de
prestación de servicios públicos domiciliarios y de presencia institucional
pública y privada en diversos sitios de la ciudad, bajo parámetros de des-
concentración de funciones y descentralización, alcanzado una cobertura
superior al 90% en electrificación, acueducto y alcantarillado.
• Infraestructura de comunicaciones, telecomunicaciones y de desarro-
llo tecnológico. A pesar de no haberse realizado la actualización de la malla
vial (definida desde los años sesenta), se logra concretar un proceso de actua-
lización vial y de infraestructura de servicios asociados al transporte de carga
y pasajeros, modernizar las telecomunicaciones y las redes tecnológicas para
la realización de transacciones virtuales, poniendo a la ciudad a la vanguar-
dia de estos procesos en el país. Muchas de estas dinámicas se suceden en
el marco de procesos de privatización de empresas estatales. En materia de
tecnología, la noción de parques industriales y el desarrollo de programas
que vinculan a las universidades con las empresas; potencian la cualificación
de la plataforma tecnológica sobre la cual se desempeñan los negocios. De
esta manera, durante los noventa la ciudad se perfiló como un “centro de
servicios comerciales” trascendente para las empresas nacionales y extranje-
ras. Esta condición se ligó a la concentración poblacional que ofertaba un
gran mercado de consumo, laboral y de fuerza de trabajo.

35


• Servicios culturales y al visitante. Fruto de las políticas agenciadas a nivel
urbano y de los nuevos referentes en materia de acumulación de capital y
realización de negocios, Bogotá se empezó a convertir en destino turístico
nacional e internacional, lo cual desencadenó una serie de acciones orienta-
das a la preservación y promoción del patrimonio cultural y arquitectónico
de la ciudad y al mejoramiento y renovación urbanas y de espacio público.
• Ventajas comparativas, competitividad y productividad. Al ser eva-
luada desde la perspectiva de las ventajas comparativas, con respecto a
otras ciudades del país, Bogotá disponía de una serie de condiciones geo-
gráficas favorables con relación a los mercados, de disponibilidad de re-
cursos naturales en su entorno regional, y de infraestructura pública y
privada. Además de esto, las determinaciones en materia de política gu-
bernamental –asociadas a la atracción de inversión extranjera directa so-
bre la base de exenciones tributarias, planes de modernización y políticas
fiscales– significaron una serie de ventajas con respecto a otras ciudades
del país. El ordenamiento regional de una serie de poblados y de las activi-
dades económicas en torno a la ciudad fortaleció la idea de ciudad-región.
Las innovaciones tecnológicas y la modernización urbana, el fomento a
la industria y a la inversión extranjera, la infraestructura de transporte y
comunicaciones, la oferta de servicios (salud, educación, turísticos, etc.)
hicieron a la ciudad competitiva y productiva en cierto tipo de actividades
económicas, fortaleciendo su papel en el concierto nacional, con toda suer-
te de alianzas entre el sector público y privado en pro del desarrollo.

Esta primacía nacional se refleja en una serie de indicadores que muestran
la participación de Bogotá en el PIB nacional, la cual pasó del 14,7% al 23,7%
en los años noventa, como consecuencia de la concentración de ramas de la acti-
vidad económica asociadas a los sectores secundarios y terciarios de la economía
clásica. A juicio de los expertos, se convirtió en el principal nodo exportador del
país, concentrando cerca del 20% de las exportaciones nacionales (se elevó al
30% junto con Cundinamarca). En esta década, la ciudad recibió más del 50%
de la inversión extranjera, el 55% del total de pasajeros extranjeros y concentró
la mayor participación porcentual en el transporte aéreo de pasajeros y de carga.
Al finalizar el año 2000, Bogotá reunía el 35% de las instituciones de educación
superior del país y concentraba el 38% de los estudiantes graduados de pregra-
do y el 51% de postgrado. (DAPD, 2000: 33).

36


Al mismo tiempo, según las estadísticas oficiales del Departamento Ad-
ministrativo de Planeación Distrital, para la década de los noventa creció el
ingreso per cápita, el cual pasó de $2,1 millones a $3 millones del año 1995.
Este hecho potencialmente debería haber incidido en el poder adquisitivo de
la población con la creación de condiciones para mejorar la calidad de vida.
Sin embargo, los estudios realizados para la formulación del Plan de Ordena-
miento Territorial, POT, en Bogotá daban cuenta de la existencia de factores
de exclusión socioespacial y de profundización de la pobreza. En el caso de la
vivienda, por ejemplo, el tamaño de la misma había disminuido en las zonas
más pobres (estratos 1-3), los cuales, para la década de los noventa, represen-
taban cerca del 80% de la población total de la ciudad. En algunas zonas, el
tamaño de la vivienda era de 68m2 en promedio, mientras que en los sectores
más antiguos de la ciudad, era de 116m2 (Molina, 2001: 291).
De cierta manera, Bogotá evidencia un proceso de concentración demo-
gráfica y económica, complementado con concentración de funciones en la
esfera política, de modo que, a juicio de Gouëset (1998), pasa de una configu-
ración urbana cuadricefálica a la primacía como centro urbano, y también a
la configuración de redes urbano-regionales, como sucede con su relación con
la sabana y la Región Central (Gouëset, 1998: 149). Este dinamismo obedece
tanto a factores históricos asociados a la división social del trabajo en el con-
junto de la sociedad nacional y a la distribución espacial de las actividades de
producción en el sentido amplio del término, como a procesos de atracción
poblacional inherentes a la dinámica urbana a costa de lo rural, incluyendo
el fenómeno del desplazamiento masivo de población producto del conflicto
armado interno. Recientemente, esta dinámica se puede asociar con los pro-
cesos propios de la globalización y de la internacionalización de la economía,
aspectos estos que serán ampliados más adelante.
A juicio de los especialistas, en este proceso se sintetizan dos tendencias
en la configuración de la ciudad:

“[Por una parte] estar propensa a la primacía de la región en el ordenamiento nacional,
tendencia que se ha fortalecido en las dos últimas décadas, y en segundo lugar, la per-
sistencia de una débil y deficiente integración de la ciudad con el espacio regional y de
éste con el espacio nacional. Esta baja integración regional afecta el funcionamiento de
la economía, la descentralización del empleo y un mejor aprovechamiento y potencia-
ción de las infraestructuras regionales. A la vez inciden en los intercambios comerciales,
culturales y tecnológicos y no permite que exista una oferta equilibrada de servicios de

37


alta jerarquía a la población, un uso más eficiente de los recursos naturales y humanos,
y una difusión dinámica de los procesos de innovación” (DAPD, 2000: 29).

De manera simultánea, la ciudad se va ubicando en la cúspide de la jerarquía
urbana colombiana al mejorar los indicadores de prestación de servicios públicos
domiciliarios e incrementar el ingreso per cápita. Mientras se profundiza la ocu-
pación de espacios periféricos, se especializa el uso económico del suelo, lo cual
propicia la expulsión de población y, en consecuencia, amplía la mancha urbana.

Mapa No. 1. Estratificación residencial de Bogotá D.C., 2000

Fuente: Decreto Distrital 815 de 1999 6 .

6
Por el cual se modifica el Decreto Distrital 737 de 1999 (Por el cual se modifica el Decreto 009 del 9 de enero
de 1997. Modifica el mapa de estratificación, escala 1:30.000, adoptado por el artículo 1º del Decreto 009 de
1997, en el sentido de variar la estratificación de algunas manzanas del Distrito Capital, e incluir el estrato de
otras nuevas. El mapa contiene 41.474 manzanaas). Para todos los efectos a los que haya lugar, la estratificación
adoptada mediante el Decreto 737 de 1999, comenzará a aplicarse a partir del 1o. de abril del año 2000.

38


1.2. Ciudad y globalización
1.2.1. La ciudad en la globalización y la internacionalización
de la economía
En la actualidad, los espacios urbanos se constituyen en atractores y recep-
tores de población, como consecuencia de las relaciones establecidas a nivel
global y de las dinámicas asociadas a la división internacional del trabajo y su
realización en las sociedades nacionales, no sólo de los moradores rurales, sino
también de gente de diversos países. Por demás las ciudades se han constitui-
do en centros de concentración de actividades financieras y bursátiles, que se
erigen en epicentros de la inversión de capitales nacionales e internacionales.
En este sentido, Bogotá se ha consolidado en las dos últimas décadas como
centro de servicios y mercado financiero.
La ciudad se configura como la articuladora de los distintos “actores” que
toman parte en el proceso productivo, político, social y cultural del Estado
nacional y del mundo, al concentrar servicios, bienes, infraestructura, y fun-
damentalmente, mercado y consumidores; además, cuenta con la oferta polí-
tico-administrativa generada por las entidades públicas y privadas. Al atraer
población, se convierte en un gran reservorio de fuerza de trabajo altamente
calificada y de población no calificada, para suplir las demandas del proceso
productivo.
Esta condición urbana, conformada a partir de la cualificación de las
relaciones de mercado y producción, termina incidiendo en la configuración
socioespacial, lo cual determina una suerte de ordenamiento espacio-funcional
del territorio, que se define por la lógica del modo de producción y por las
resistencias y estrategias de los sectores excluidos, i.e. por el conflicto. Las ciu-
dades asumen, entonces, un esquema de crecimiento urbano caracterizado por
una organización de las actividades económicas que estarían al mismo tiempo
dispersas espacialmente en el área geográfica de las grandes urbes (áreas metro-
politanas, ciudad-sabana, ciudad-región, Región Central, región de ciudades,
etc.), y globalmente integradas, a partir de la especialización en el uso del suelo
urbano, la división social del trabajo y la definición de competencias políticas
y administrativas en el ámbito público y privado.
Así pues, la ciudad se constituye en un centro de dirección desde donde
se organiza la economía mundial. En plural, las ciudades se convierten en
puntos de localización claves para actividades financieras, servicios avanzados

39


a la producción y puntos generadores de innovación. La ciudad se define por
lo tanto desde un punto de vista funcional al mercado y a la acumulación de
capital (Boisier, 2001).
Esta lógica se concreta en el Plan de Ordenamiento de Bogotá a través
de la definición de patrones de especialización productiva para la construcción
de zonas específicas para el sector financiero y de servicios, zonas residencia-
les, parques tecnológicos y zonas francas, entre otras. Se materializa, además,
por medio de decretos reglamentarios, que dan forma y contenido a planes
maestros, planes parciales, reglamentación de unidades de planeamiento zo-
nal, planes de regularización y manejo de diversos aspectos urbanos. Cada
uno de estos planes contiene las pautas a desarrollar para desatar el potencial
económico de la ciudad en materia de servicios financieros, salud, turismo,
educación superior, etc.
La ciudad se ha convertido en uno de los espacios centrales de construc-
ción y consolidación de las relaciones y de la vida de la especie humana a nivel
mundial, sin que esto signifique que los espacios rurales dejen de ser vitales
para ella. En la ciudad se han venido concentrando todos los esfuerzos de tipo
político, económico, cultural y tecnológico por lograr un hábitat acorde con el
conocimiento y las expectativas acumuladas hasta estos días. En este proceso
los instrumentos, y herramientas de ordenamiento territorial vienen jugando
un papel estratégico. Sin embargo, la concreción de tales aspiraciones no se
ha dado de una manera completa e integral para todos. Por el contrario, la
búsqueda de estos ideales ha legitimado la existencia de modelos simultáneos
de ciudad, que acrecientan cada vez más diferencias socioeconómicas y limi-
tan las oportunidades del conjunto de la población de acceder a un hábitat
digno, al privilegiar lógicas y dinámicas de mercado. Y es entonces cuando
aparecen dinámicas de segregación socioespacial y de expulsión de población
al interior de la ciudad, así como el deterioro de ecosistemas estratégicos, el
encarecimiento del suelo urbano disponible y el agotamiento de programas
de vivienda social en virtud de las actividades prioritarias establecidas por el
modelo urbano en sus planes y proyectos (Boisier, 2001).
En esta dinámica, Bogotá se articula al proceso productivo mundial, co-
brando importancia, además como vía para la circulación de grandes capitales
en Latinoamérica porque es involucrada como espacio en los grandes proyec-
tos de infraestructura vial. Un ejemplo de esto lo constituyen los Planes De
Integración Vial Suramericana, que facilitan el tránsito de mercancías entre

40


Venezuela y el Pacífico. Esta iniciativa se materializa en el denominado Plan
Orinoco-Meta-Pacífico (ver mapa No. 2)

Mapa No. 2. Bogotá y el Plan Orinoco-Meta-Pacífico

Fuente: CIFSA.

Por otra parte en Colombia, ciudades como Cartagena, Barranquilla y Santa
Marta se han configurado como centros a través de los cuales se regulan y dirigen
actividades especializadas y ligadas a la agroindustria, al turismo, al comercio in-
ternacional, a las telecomunicaciones, a la generación y comercialización de gas y
energía térmica y a la industria petroquímica y petrolera. Estos procesos han pro-
movido la inversión nacional y extranjera en el sector de la construcción, lo cual ha
traído como consecuencia el incremento del precio del suelo por metro cuadrado.
Particularmente en Cartagena, para el año 2007, el valor del metro cua-
drado en la Ciudad Vieja era el más caro del país, US$2.700 según la Lonja
de Propiedad Raíz de la ciudad. En la actualidad en la zona turística se están
desarrollando 67 proyectos inmobiliarios con una oferta de casi 6.000 unidades
de vivienda. Y no precisamente de vivienda social. Entre tanto, un ayudante
de construcción gana un jornal de US$5,8, equivalente a un salario mensual
de US$116,5, a los que deben restarse por lo menos 2,2 dólares diarios en los
gastos de transporte, alimentación, sin contar los costos asociados a la seguridad

41


social. Según cifras referidas por la Organización No Gubernamental Viva la
Ciudadanía, en 1997, y por la Universidad del Sinú en 2005, la pobreza afecta-
ba al 75% de los cartageneros y la indigencia al 40% (Martínez, 2007).
La diversidad de procesos que integran la construcción de ciudades globales
trae consigo consecuencias que, para países como Colombia, son por lo general
negativas. Buscando realizar los paradigmas del desarrollo y la modernización,
el Estado ordenado como empresa y el sector privado monopolista, han induci-
do una serie de reformas económicas y políticas que, combinadas con estrategias
de control de población por la fuerza, han devenido en el fortalecimiento de
lo urbano como espacio privilegiado para la inversión de capital, regulando el
comportamiento de diversos actores sociales, e integrando las ciudades a partir
del predominio de lo técnico y lo espacio funcional como el mercado mundial,
sacrificando otros mundos existentes en lo urbano.

1.2.2. Los mundos coexistentes a nivel urbano
El encadenamiento sistémico de los fenómenos urbanos, reproductores de ló-
gicas funcionales al mercado en distintas escalas y formas, ha derivado en
la existencia de ciudades que desde la década de los sesenta, de tránsito a la
sociedad post-fordista7, han privilegiado valores éticos ligados a la realidad
de la sociedad capitalista en transformación. De esta manera, en la ciudad se
entrelazan diversas dimensiones sociales, políticas, culturales y económicas
que, o bien se superponen o desaparecen a partir del predominio de la lógica
imperante, o terminan coexistiendo en el ámbito urbano, configurando una
multiplicidad de mundos que posibilitan interacciones y conflictos entre los
agentes urbanos. Luc Boltanski hace una aproximación a estos distintos mun-
dos, los cuales constituyen lo que se ha denominado “ciudad global”.
Una de las aproximaciones conceptuales surgida de esta comprensión de
lo urbano define a la ciudad como la ciudad inspirada, en la cual los valores y

7
Post-fordismo: sistema de producción en el que los trabajadores se encuentran en una
estructura de producción en línea, realizando tareas repetitivas especializadas. Caracte-
rísticas: a) nuevas tecnologías de información; b) énfasis en los tipos de consumidor, en
contraste con el énfasis en las clases sociales; c) surgimiento de trabajadores y servicios de
“collar blanco”; d) feminización de la fuerza de trabajo, y e) globalización de los mercados
financieros. Procesos sociales modernos, que describen el mundo tal y como es hoy.

42


las lógicas de relación se configuran a partir de la creatividad, la inspiración y
la singularidad de los seres que la moran, y de los objetos que la constituyen.
Sin embargo, en la ciudad inspirada, los seres son creativos en tanto están
separados de los demás, replegados de algún modo a su interioridad.
Por otra parte, en la ciudad globalizada coexiste el mundo de la ciudad co-
mercial, mediado en sus relaciones por la confianza entre el vendedor, el compra-
dor y la calidad del producto ofrecido. En él, prima de cierta manera el prestigio
del proveedor y el gusto del consumidor. Uno de los principios más importantes
de la ciudad comercial es la competencia. La reputación del vendedor y su publici-
dad, orientan el flujo del mercado, lo cual genera una suerte de transparencia en
la relación que se establece, en virtud del prestigio de quien provee la mercancía,
indistintamente de las consideraciones sobre su producción y de las dinámicas
laborales o ambientales en las cuales se produce la mercancía. No obstante , a
pesar del prestigio de quien oferte la mercancía, la relación funciona de manera
anónima y está mediada por la mercancía y el dinero que se intercambia, no por
las capacidades y los valores de las personas.
Otro mundo coexistente en la ciudad globalizada es el de la ciudad de
renombre. Se configura a partir de la incidencia de los medios masivos de in-
formación y de la generación de opinión; involucra de cierta manera la cons-
trucción de una memoria colectiva atemporal, que se recrea con el prestigio de
quien actúa en lo urbano: gobernante, empresario, ciudadano, etc. Se constru-
ye cotidianamente y se transforma según varían el prestigio, el renombre y la
memoria, a partir de la tendencia de la comunicación de masas. En la ciudad
de renombre, “la gente célebre ignora a los pequeños que los admiran […]”
(Boltanski, 2002: 195).
Otra dimensión posible en la ciudad actual, se denomina ciudad doméstica,
que está mediada por las relaciones personales o de trabajo, configuradas, la
mayoría de las veces, por redes familiares y personales en las que la confianza es
vital para ser parte de ella. En esta ciudad, las formas de control y gratificación,
así como los valores éticos y morales se establecen a partir de las relaciones fa-
miliares y personales. La posición social, se definen por la jerarquía en la familia
y por el estatus de ésta en la sociedad. Los vínculos sociales parecieran estar
predestinados por la filiación parental: el matrimonio, por ejemplo, en aras de
consolidar la posición de la persona y la familia en la comunidad. La proximidad
de la relación es lo que permite identificar los recursos posibles para realizarse
socialmente y ser lo que se es. La relación de trabajo está mediada casi siempre

43


por la filiación parental y no por la capacidad y la competencia de la persona.
El flujo de información y conocimiento se subordina a la jerarquía de la relación
familia-comunidad, así como al control y la dependencia, en una relación similar
a la del aprendiz con el maestro (Boltanski, 2002: 196).
La ciudad industrial, que existe desde los años sesenta, define a las perso-
nas a partir de su cargo y su función en una estructura organizacional jerár-
quica e inflexible, propia del sistema fordista de producción. De esta manera,
las relaciones son predefinidas en virtud de la estructura y la especialización
del cargo. La relación está prescrita por las reglas, los manuales y la estructura
organizacional. ¡Se juzga funcionalmente!
Por otro lado, encontramos la denominada ciudad proyecto. Partiendo de la con-
cepción de que nos encontramos en un mundo conexionista y de relaciones locales
y planetarias, la ciudad proyecto se configura a partir de las relaciones construidas
en red, para lo cual es un prerrequisito vincularse a ella. En este sentido, importa
establecer contactos que superen la distancia espacial, llegando a interactuar en
tiempo real, sin importar la distancia. Para ello, es de vital importancia la disposi-
ción de recursos tecnológicos, de infraestructura de sistemas y comunicaciones, lo
cual genera la idea de que no existe territorio y, por lo tanto, los desplazamientos
no pueden ser controlados y regulados. Es potencialmente el mundo del no-lugar
físico, sino de un espacio virtual. La circulación de información es difícilmente con-
trolable, pero sí circunscrita a los miembros de la red. En la ciudad proyecto, los
métodos de trabajo son elaborados en función de la necesidad siempre cambiante
del proyecto, para lo cual las personas se auto-organizan, inventan reglas locales
sin que sean totalizadas globalmente por una oficina de organización. La ciudad
proyecto es producto fundamentalmente de la década de los noventa.
En esta ciudad se oponen valores a la ciudad industrial así: cantidad
vs. calidad; organización piramidal vs. red; territorio vs. flujo; delegación vs.
subsidiariedad; organización centralizada vs. autoorganización; planta de per-
sonal vs. persona; reduccionismo del orden vs. reconocimiento de virtudes;
reglamentos vs. reglas.
Para “ser” en la ciudad proyecto, es indispensable la inestabilidad y la
movilidad; no estar atado a cargos en estructuras rígidas y verticales. Cuanta
más movilidad se tenga, tanto mayor es la posibilidad de integrarse a diversas
redes, en tanto los vínculos en la red son incitados por la red misma, amplián-
dolos, limitándolos o eliminándolos. La ciudad proyecto funciona a través del
proyecto y el valor fundamental es la actividad del proyecto. Al vincularme al

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