SYMPOSIUM 2016 : CONFÉRENCE 703 - LA GOUVERNANCE DES GRANDS PROJETS D’INFRASTRUCTURE PUBLIQUE
La gouvernance des grands projets d’infrastructure est un sujet d’importance en gestion de projet, étudié depuis déjà plusieurs décennies. Malgré cet intérêt afin de mieux comprendre les mécanismes et la complexité de ces projets d’envergure, l’exécution de ces projets n’est toujours pas adéquate en termes de performance. Sur le plan théorique, la plupart des études qui ont été menées à ce sujet ont mobilisé des perspectives économiques, contingentes et institutionnelles. Pourtant, on en sait encore peu sur la façon dont les acteurs traduisent et adoptent les cadres de gouvernance en pratique. Cette recherche doctorale vise à étudier comment un cadre de gouvernance des grands projets d’infrastructure publique se traduit en pratique. Au gouvernement du Québec, un tel cadre de gouvernance est en place depuis 2008. La stratégie de recherche est une étude de cas multiples (quatre cas, correspondant à quatre projets) menée dans le contexte gouvernemental québécois. Les résultats préliminaires de cette recherche doctorale seront présentés, basés sur la stratégie principale d’analyse de la théorisation ancrée. La principale contribution de cette recherche est d’augmenter la compréhension de la gouvernance des projets telle qu’appliquée en pratique, telle qu’elle est traduite et promulguée par les acteurs impliqués (la gouvernance en tant que pratique). BIOGRAPHIE Maude Brunet, MGP, PMP, est doctorante en administration – spécialisation gestion de projet – à l’ESG UQAM. Ses intérêts de recherche portent sur la gouvernance des grands projets d'infrastructures publiques. Elle possède près de dix années d'expérience en gestion de projet et a été administratrice du PMI-Montréal pour 2012-2013. Elle est actuellement chargée de cours à l'ESG UQAM et elle est également impliquée activement avec l’organisation GP- Québec, la communauté de pratique en gestion de projets publics au Québec.
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SYMPOSIUM 2016 : CONFÉRENCE 703 - LA GOUVERNANCE DES GRANDS PROJETS D’INFRASTRUCTURE PUBLIQUE
- 2. Plan de présenta9on Introduc9on Ques9on de recherche et méthodologie Au Québec • La loi sur les infrastructures publiques • Le cadre de gouvernance actuel • L’évolu2on du cadre Ailleurs • Le cadre norvégien • Le cadre anglais • Étude compara2ve de 6 pays de l’OCDE Conclusion Ques9ons and discussion
- 4. Contexte (suite) En 2008, le gouvernement du Québec a mis en place un cadre de gouvernance pour les grands projets d’infrastructure, inspiré des modèles norvégien et britannique • Deuxième version en 2010 • Troisième version en 2014 • Pour les projets de plus de 50 millions $ La mise en applica9on de ce cadre par les acteurs projet est un processus qui n’a pas fait l’objet de recherches empiriques et qui permeCra un éclairage nouveau sur la gouvernance réelle des projets 4
- 5. Cadre de gouvernance : défini9on ‘Une structure organisée, qui fait autorité dans une ins9tu9on, comportant l’ensemble des processus et des règles établies afin d’assurer que les projets aCeignent leurs objec9fs.’ (traduc2on libre, Klakegg et al. 2008, p.s30). Caractéris9ques (Samset 2006; Klakegg et al. 2008) • Un ensemble dis2nct de jalons et points de décision qui s’appliquent aux grands projets publics de tous secteurs d'un gouvernement • Un contrôle poli2que aux points de décisions de go/no-go • Une base analy2que adéquate pour les décisions • La structure du cadre lui-même (principalement pour les objec2fs explicitement énoncés, les u2lisateurs; les éléments du cadre, etc.) • Les éléments de gouvernance détaillés (surtout concernant l'es2ma2on des coûts et de la planifica2on du temps) 5
- 6. Ques9on de recherche et méthodologie Comment le cadre de gouvernance des grands projets d’infrastructure du Québec (la Direc9ve) est mis en applica9on en pra9que dans les projets? Étude exploratoire, qualita9ve Étude de cas mul9ple • 4 projets majeurs d’infrastructure publique au Québec • Terrain de recherche de septembre 2015 à juin 2016 • Total de 43 entrevues, observa2on de 21 rencontres de travail Théorisa9on ancrée • Analyse intra-cas en cours, puis inter-cas • Cycles itéra2fs 6
- 7. Au Québec 7
- 9. Le Plan québécois des infrastructures (PQI) Le PQI 2016-2026 an9cipe des inves9ssements de 88,7 milliards $ • 53 milliards $ pour le main2en des ac2fs • 22 milliards $ pour le remplacement et l’améliora2on des infrastructures actuelles (projets déterminés) • 14 milliards $ pour des projets éventuels (non déterminés) 9
- 11. Projets majeurs au PQI En exécu2on En planifica2on En évalua2on Total Santé et services sociaux (16,6 B$) 11 6 8 25 Transport (30,6 B$) 38 25 25 88 Municipalités (9,5 B$) 10 10 3 23 Éduca2on et recherche (17,9 B$) - 2 3 5 Autres secteurs (14,1 B$) 9 3 4 12 Enveloppe centrale (11,3 B$) - Total 68 46 43 153 PQI, p.51 11
- 17. 1-Fiche d’avant-projet Ini9ée par le Ministère promoteur du projet Doit être approuvée au Conseil des ministres Une fois approuvée, le projet est inclus au PQI (à l’étude) Contenu: • 1-Descrip2on sommaire du besoin exprimé • 2-Es2ma2on préliminaire du coût total du projet • 3-Es2ma2on du coût total pour produire chacun des éléments du dossier d’opportunité 17
- 18. 2-Dossier d’opportunité Contenu: • 1-Étude de besoin • 2-Détermina2on des exigences du projet • 3-Détermina2on et évalua2on des op2ons possibles • 4-Choix et jus2fica2on de la meilleure op2on à long terme • 5-Répar22on annuelle des inves2ssements nécessaires • 6-Présenta2on des principales variables économiques et financières • 7-Es2ma2on du coût des éléments nécessaires à l’élabora2on du dossier d’affaires Les plans et devis / concept sont soumis par l’équipe de projet pour la revue qualité (SQI, SCT) Doit être approuvé au Conseil des ministres Une fois approuvé, le projet passe en mode planifica9on au PQI
- 19. 3-Dossier d’affaires Contenu: • 1-Portée du projet • 2-Échéancier du projet • 3-Plan de ges2on du projet Les plans et devis préliminaires sont soumis par l’équipe de projet pour la revue qualité (SQI, SCT) Doit être approuvé au Conseil des ministres Une fois approuvé, le projet passe en mode réalisa9on au PQI
- 23. Déclencheurs et résultats Déclencheurs Résultats (points principaux) V1 Poli2que- cadre 2008 • Rapport du Vérificateur général (2004) • Rapports de CIRANO sur les meilleures pra2ques à l’interna2onal (2006) • Poli2que cadre • Agence des PPP • Revue qualité faite par des acteurs privés et le SCT • Les projets sont des PPP par défaut (autrement doivent être jus2fiés) V2 Poli2que- cadre 2010 • Réorienta2on poli2que, le cadre de gouvernance doit s’appliquer à tous les projets majeurs, pas seulement les PPP • Infrastructure Québec • Mode de réalisa2on conven2onnel par défaut (autrement doit être jus2fié) • Approba2ons : porte 1 – Ministère promoteur du projet; portes 2-3 – Conseil des ministres V3 Direc2ve 2014 • Rapport du Vérificateur général (2011) et rapport SECOR-KPMG (2012) • Loi sur les infrastructures publiques (2013) • Réorienta2on poli2que pour développer l’assurance qualité à l’interne • Document légal • Ges2onnaire de projet désigné : Société québécoise des infrastructures (SQI) ou le Ministère des transports (MTQ) • Assurance qualité par SQI et SCT • Pas de besoin formel de considérer différents modes de réalisa2on • Approba2ons : toutes les portes au Conseil des ministres
- 27. Cadre québécois : quelques conclusions Évolu9on des versions antérieures : • Consolida2on des aspects législa2fs • Développement de l’exper2se à l’interne • Maintenant plus d’emphase sur les bénéfices du projet au sens large – la jus2fica2on ini2ale doit être approuvée à plus haut niveau Plusieurs changements dans les dernières années : les individus et organisa9ons apprennent et s’adaptent au cadre D’autres changements sont prévus sous peu : besoin de recherche sur la performance du cadre et des projets, de forma9on et de l’accompagnement au changement
- 30. Cadre – Norvège Ini9alement pour les projets de 500 million NOK et plus (environ 87 millions $) Révisé en mars 2011 : seuil relevé à 750 million NOK (130 millions $) Projets inclus • Transport, projets d’infrastructure (excluant l’avia2on), projets de défense, projets de construc2on d’édifices gouvernementaux Projets exclus • Le secteur pétrolier et gazier • Les entreprises éta2ques (les hôpitaux)
- 33. Revues de qualité Le Ministère des finances gère le cadre de gouvernance et le contrat d’approvisionnement Accords cadres signés avec dix firmes (période de 5 ans) • Ingénierie (incluant la ges2on du projet et l’es2ma2on des coûts) • Analyse financière et économique • TI L’u9lisa9on de réviseurs externes pour l’assurance qualité de la documenta9on du projet est obligatoire
- 39. Concept Research Symposium (suite) Représenta9on québécoise importante depuis le début • 2003 et 2006 : Roger Miller, École Polytechnique de Montréal • 2008 : Brian Hobbs, ESG-UQAM • 2010 : Représentant du SCT, Québec • 2012 : Représentant d’Hydro-Québec et du BAPE • 2014 : Monique Aubry et Maude Brunet, ESG-UQAM • 2016 : Monique Aubry (comité d’organisa2on) et Maude Brunet (présenta2on de l’évolu2on du cadre québécois)
- 45. 45 IPA (2016)