a memo on plant health regime before 2015

1. Карантин рослин в Україні
Потрібен контроль над шкідливими організмами, а не над торгівельними
потоками
Стисло
Фітосанітарні заходи (або карантин рослин), спрямовані на запобігання занесенню та/або
поширенню регульованих шкідливих організмів (шкідників, хвороб та бур’янів), мають
вкрай важливе значення для захисту здоров’я рослин та в цілому для економіки України.
У 2013 році продукція рослинного походження становила біля 70% валового випуску
сільськогосподарської продукції та 15% всього експорту України. Проте надмірні
фітосанітарні заходи можуть суттєво перешкоджати торгівлі та бути значним тягарем для
сільгоспвиробників, про що, власне, і свідчить аналіз застосовуваних в Україні
фітосанітарних заходів.
У 2011 році в Україні загальні витрати приватного сектору на дотримання вимог у сфері
карантину рослин склали близько 1,05 млрд. грн.. В розрахунку на одиницю виробленої
продукції рослинництва це майже в 7,5 разів перевищує аналогічний показник в ЄС.
Врешті-решт, ці витрати перекладаються на плечі сільськогосподарських виробників у
формі нижчих закупівельних цін. Основною причиною такої ситуації є тотальний
фітосанітарний контроль над торгівельними потоками в Україні. Фактично 100%
внутрішнього та 90% зовнішнього товарообігу продукції рослинного походження підлягає
обов’язковій фітосанітарній експертизі та сертифікації. Найбільше потерпають внутрішня
торгівля та експорт. Проте згідно вимог міжнародних стандартів у сфері карантину та
захисту рослин, фітосанітарні заходи в першу чергу повинні мати належне технічне та
наукове обґрунтування (оцінку фітосанітарних ризиків та економічні наслідки). З огляду
на це, очевидна неефективність тотального контролю торгівельних потоків з метою
запобігання поширенню лише підкарантинних організмів (які становлять близько 3% всіх
шкідливих організмів України). В ЄС, для порівняння, тільки насіння, посадковий
матеріал, деревина та окремі товарні позиції для кінцевого споживання належать до
підкарантинної продукції у внутрішній торгівлі. З іншого боку, протягом останніх 4-х
років такий тотальний контроль не зміг убезпечив від значного збільшення території
поширення всіх підкарантинних організмів.
Таким чином, існує нагальна потреба у реформуванні та приведенні фітосанітарних
заходів України до міжнародних стандартів та зобов’язань. Стратегічною метою повинно
стати наближення законодавства України у сфері карантину та захисту рослин до
законодавства ЄС, що вимагається статтею 64 Угоди про Асоціацію з ЄС. Але вже перед
початком збору нового врожаю можна щонайменше втричі зменшити витрати приватного
сектору на дотримання вимог у сфері карантину рослин, а саме: 1) переглянути та
суттєво скоротити список підкарантинної продукції (привести у відповідність до
законодавства ЄС); 2) скоротити терміни та переглянути порядок оформлення та
видачі сертифікатів у сфері карантину рослин.

2. 2
Вступ
Роль продукції рослинного походження важко переоцінити у вітчизняному АПК та
економіці в цілому: 70% валового випуску сільськогосподарської продукції та близько
15%1
всього експорту в 2013 р. Більше того вага цього внеску збільшується з огляду на те,
що з року в рік сільське господарство перетворюється на джерело зростання всієї
економіки України. За останні 5 років доля всього сільського господарства в економіці
України збільшилась з 7,5% до 9,1% ВВП та з 12% до 27% всього експорту України.
У зв’язку з цим захист здоров’я рослин та фітосанітарні заходи (або карантин рослин)
набувають особливого значення. Проте фітосанітарні заходи також можуть діяти і як
торгівельні бар’єри та бути значним тягарем для сільгоспвиробників. Наприклад,
надмірний фітосанітарний контроль та сертифікація призводить до значних витрат з боку
приватного сектору та заважає як внутрішній так і зовнішній торгівлі. Таким чином, для
держави важливо знайти баланс між безумовною потребою захищати здоров’я рослин та
необхідністю стимулювати торгівлю та конкурентоспроможність вітчизняних виробників
на внутрішніх та зовнішніх ринках.
Аналіз витрат та ефективності карантину рослин в Україні дає підстави стверджувати про
її «надмірне втручання» в економічну діяльність суб’єктів господарювання та про її
вкрай незадовільну ефективність. За оцінками IFC, в розрахунку на одиницю виробленої
продукції рослинництва, загальне навантаження карантину рослин на приватний
сектор майже в 7,5 разів перевищує аналогічний показник в ЄС. Більше того, саме
експортоорієнтовані галузі сільського господарства (зернові та олійні культури)
потерпають найбільше. З іншого боку, за інформацією Держветфітослужби, протягом
останніх 4-х років зафіксоване значне збільшення території поширення всіх
регульованих шкідливих організмів, а в окремих випадках територія поширення
збільшилась в 38 разів.
Таким чином, надмірні витрати приватного сектору на дотримання вимог в сфері
карантину рослин, та, в цілому неефективність фітосанітарних заходів свідчать про
нагальну потребу реформування в Україні цієї сфери державного регулювання.
1
Без рослинної олії

3. 3
Що спричиняє надмірні витрати приватного сектору на дотримання
вимог у сфері карантину рослин?
І. Дезінтегрований внутрішній ринок. Вся територія України подрібнена на сотні
карантинних зон відповідно до виявлених регульованих шкідливих організмів.
Наприклад, згідно із даними Держветфітослужби, близько 3,5 млн. га на території 418
районів України уражено Амброзією полинолистою (полин). Це свідчить про щонайменше
418 карантинних зон тільки по одному регульованому шкідливому організму. Таких
організмів (обмежено поширених в Україні) на даний момент налічується 29 одиниць.
Рух товарів, - об’єктів регулювання в сфері карантину рослин2
із однієї карантинної зони в
іншу можливий лише за наявності карантинного сертифікату. Таким чином, це суттєво
ускладнює переміщення та торгівлю товарами, які є об’єктами регулювання у сфері
карантину рослин. Це тільки підриває конкурентоспроможність вітчизняних виробників
на зовнішніх ринках, оскільки додаткові бар’єри тільки збільшують вартість всього
ланцюжка поставок української продукції. В ЄС, наприклад, діє принцип «єдиного
ринку», який передбачає мінімальне втручання в рух продукції всередині співтовариства.
В цілому, за оцінкою IFC, сукупні (офіційні та неофіційні) витрати приватного сектору на
дотримання вимог у сфері карантину рослин у 2011 році склали більше 1,05 млрд. грн. або
0,45% всього випуску продукції рослинництва. Це майже в 7,5 разів перевищує витрати
приватного сектору в ЄС, де аналогічні витрати склали 0,06% вартості всієї виробленої
продукції рослинництва.
ІІ. Тотальний контроль над торгівельними, а особливо експортними потоками, а не
над розповсюдженням шкідливих організмів. Все регулювання в сфері карантину
рослин (інспектування, експертиза, видача дозвільних документів, перевірка, тощо)
побудоване навколо списку об’єктів регулювання, який в основній свої масі складається з
продукції рослинного походження. Згідно Угоди СОТ «Про санітарні та фітосанітарні
заходи» та міжнародних стандартів у сфері карантину та захисту рослин3
, фітосанітарні
заходи (включно із переліком об’єктів регулювання) повинні мати технічне
обґрунтування. Таке обґрунтування повинне містити оцінку як фітосанітарних ризиків,
так і економічних наслідків.
Проте в Україні фактично 100% внутрішнього та 90% зовнішнього товарообороту України
продукцією рослинного походження підлягає обов’язковій фітосанітарній експертизі та
сертифікації. З іншого боку, в сфері компетенції карантину рослин (так звані
підкарантинні шкідники, бур’яни, хвороби, які обмежено поширені в Україні) знаходиться
лише біля 3% всіх шкідливих організмів України. В такому разі очевидна принаймні
економічна неефективність тотального контролю над торгівельними потоками продукції
рослинного походження з метою запобігання поширенню лише 3% всіх шкідливих
організмів України. Найбільше потерпають від обов’язкового карантинного контролю
внутрішня торгівля (70% всіх витрат) та експортна продукція (21% всіх витрат).
2
будь-яка рослина, продукт рослинного походження, місце зберігання, упаковка, засоби перевезення,
контейнери, ґрунт та будь-які інші організми, об'єкти або матеріали, здатні переносити чи поширювати
регульовані шкідливі організми;
3
Стандарт №1 Міжнародної конвенції з карантину та захисту рослин; Див. Міжнародну конвенцію про
захист рослин від 06.12.1951 р. (http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/995_805), Угоду СОТ про застосування
санітарних та фітосанітарних заходів від 14.04.1994 р. (http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/981_006) тощо

4. 4
Також очевидно, що список об’єктів регулювання не в повній мірі базується на оцінці
фітосанітарних ризиків. Це можна стверджувати з огляду на таке:
 Об’єкти регулювання (підкарантинна продукція) визначаються виходячи з
того, чи можуть вони переносити чи поширювати лише регульовані
шкідливі організми (шкідники, бур’яни, хвороби). Також потрібно розуміти,
що окремі регульовані шкідливі організми відповідають тільки певним
видам продукції рослинного походження. Наприклад, такий карантинний
шкідник як картопляна міль не може бути, наприклад, в зерні. З огляду на це
знову ж таки виникає логічне питання, навіщо тотально контролювати
торгівельні потоки продукції рослинного походження з метою запобігання
поширенню всього лише 3% всіх шкідливих організмів України?
 На етапі збору врожаю зернозбиральні комбайни суттєво зменшують
ймовірність присутності регульованих шкідливих організмів в зерні.
Наприклад, насіння карантинного бур’яну Амброзії полинолистої в 2-4 рази
менше від розміру зерна пшениці, ячменю та жита, в 4-8 разів менше від
розміру насіння соняшнику. В процесі обмолоту зерно в комбайні
проходить декілька стадій механічної очистки від дрібнозернистих домішок.
На цьому етапі принаймні частина насіння амброзії просто відсіюється. Те
саме стосується й насіння інших карантинних бур’янів (наприклад, гірчака
повзучого, ценхруса довгоголового, повитиці), чиє насіння менше від
розміру зерен зернових. Крім того, на елеваторах зерно піддається
подальшій доробці (подальше очищення, сушіння і т.д.), що, в свою чергу,
ще більше зменшує ймовірність зараження зерна насінням підкарантинних
бур’янів. Тому очевидно, що такі товарні позиції як зерно та насіння
соняшника є товаром із низьким фітосанітарним ризиком.
 Після збору врожаю багато об’єктів регулювання піддаються подальшій
технічній переробці/обробці. Наприклад, солод проходить стадію сушіння
при температурі 85С, соняшникове лушпиння та шрот, борошно також
проходять стадію технологічної переробки та, очевидно, більше не повинні
вважатися джерелом переносу та розповсюдження регульованих шкідливих
організмів.
 Зважаючи на чинний список регульованих шкідливих організмів та згаданих
вище технологічних аспектів збору та переробки сільськогосподарської
продукції, список об’єктів регулювання повинен складатися, в переважній
більшості, із насіння дрібносім’яних та овочевих культур, садивного
матеріалу (саджанців), квітів, картоплі, деяких овочів та льону. Водночас,
якщо подивитись на список об’єктів регулювання в ЄС, то він і містить в
основному насіння, посадковий матеріал, деревину та окремі товарні позиції
для кінцевого споживання. Список ЄС, проте, не містить ні зерна, ні насіння
соняшнику, ні продуктів переробки тощо.
ІІІ. Високий ризик корупції та зловживань. В Україні приватному сектору потрібно в
обов’язковому порядку отримувати три види сертифікатів, що засвідчують фітосанітарний
стан об’єктів регулювання, це: 1) карантинний дозвіл на імпорт або транзит, 2)
карантинний сертифікат для переміщення із однієї карантинної зони в іншу (тобто на
внутрішню торгівлю/перевезення), та 3) фітосанітарний сертифікат на експорт.
Сертифікат видається на кожну партію (вагон/авто/судно) об’єкта регулювання після
проведення карантинного огляду та фітосанітарної експертизи. Закон України «Про
карантин рослин» відводить інспектору з карантину на весь процес, починаючи від

5. 5
карантинного огляду та відбору зразків аж до видачі сертифікату, до 5 діб. Оскільки проби
на практиці беруться тільки із завантаженого транспортного засобу (вагону або судна), то
вантажовласник може зазнати суттєвих штрафів за простій вагонів/судна, якщо інспектор
з карантину вирішить максимально скористатись правом видачі сертифікату до 5 діб.
Наприклад, один день простою 50-тис. тонного судна може коштувати до 90 тис. дол.
США4
. Зважаючи на це, видачу сертифікатів у сфері карантину рослин можна
класифікувати як процедуру із високим ризиком корупційний дій.
ІV. Необґрунтоване навантаження експорту та перешкода виходу української
агропродовольчої продукції на нові експортні ринки. Як вже вище зазначалось,
фактично 100% внутрішньої торгівлі та експорту продукції рослинного походження
потерпає від регулювань в сфері карантину рослин. Більше того, список об’єктів
регулювання в Україні один, як для імпорту, так і для внутрішніх та експортних операцій.
Іншими словами, якщо країна-імпортер не вимагає перевірки партії об’єкта регулювання
(наприклад, партії зерна) на наявність регульованого шкідливого організму, експортер в
будь-якому разі повинен це зробити. Тобто вже фактично поза межами території України,
коли питання занесення та розповсюдження регульованих шкідливих організмів не стоїть,
держава примушує робити експортера те, чого не вимагає країна-імпортер. Така практика
видачі фітосанітарної сертифікації експорту суперечить міжнародним стандартам, зокрема
Стандарту № 7 Міжнародної конвенції з карантину та захисту рослин. Цей стандарт
вимагає, щоб країни-експортери орієнтувались виключно на фітосанітарні вимоги країни-
імпортера, в той час як українські експортери повинні виконувати одночасно
фітосанітарні вимоги як України так і країни-експортера.
V. Значне нівелювання державної підтримки аграрному сектору. Всі вище описані
витрати, пов’язані із регулюванням у сфері карантину рослин, врешті-решт,
перекладаються на плечі сільськогосподарських виробників у формі нижчих
закупівельних цін. Наприклад, для виробників зернових та олійних культур такий
втрачений дохід, за оцінками IFC, складає 1,3-1,8 дол. США на 1 тону, або близько 1%
експортної ціни. В сукупності, про що вище вже зазначалось, в 2011 році це складало
більше 1,05 млрд. грн. або близько 132 млн. дол. США. В свою чергу це еквівалентно
7,8% сукупної державної підтримки сільськогосподарських виробників у 2011 році5
, що
суттєво нівелює ефективність бюджетної підтримки підприємств АПК.
VІ. Перешкода зростанню сільського господарства. Зазначені вище 1,05 млрд. грн. (132
млн. дол. США) недоотриманих доходів сільгоспвиробників (особливо малих та середніх
форм господарювання), фактично є втраченими інвестиціями у підвищення
продуктивності та конкурентоспроможності вітчизняного аграрного сектору. За даними
IFC, 73% сільгоспвиробників фінансують свою діяльність з власних джерел, а саме з
нерозподіленого прибутку або з заощаджень. Потрібно зазначити, що всього в 2011 році в
сільське господарство було інвестовано біля 6 млрд. грн. капітальних інвестицій. Таким
чином, сучасне регулювання у сфері карантину рослин фактично зменшує обсяг
інвестицій в сільське господарство на 17,5%6
. В свою чергу це перешкоджає модернізації
4
згідно зі світовою практикою, на митне оформлення (включно із оформленням фітосанітарного
сертифікату) після завершення завантаження судна відводиться лише 2 години, після чого стягується штраф
за простій.
5
сукупна державна підтримка сільськогосподарських виробників у 2011складалась з: а) 1,5 млрд. грн.
прямої державної підтримки, та б) 12 млрд. грн. податкових пільг.
6
1,05 млрд. грн.. недоотриманих доходів сільгоспвиробників складають близько 17,5% капітальних
інвестицій в 2011 році

6. 6
виробництва та обмежує зростання сектору. Для сільського господарства таке
недофінансування означає щорічне уповільнення зростання продуктивності в сільському
господарстві на 4.3%7
.
ПРОПОЗИЦІЇ ПО РЕФОРМУВАННЮ - ГЕНЕРАЛЬНИЙ НАПРЯМОК
РЕФОРМУВАННЯ
Кінцева мета – наближення законодавства України та, відповідно, регулювання у
сфері карантину та захисту рослин до законодавства ЄС (Ст. 64 Угоди про Асоціацію
«…Україна має наблизити своє законодавство у сфері санітарних та фітосанітарних
заходів, а також у сфері охорони тварин до законодавства ЄС…».
Короткострокова перспектива - зменшити навантаження на приватний сектор до
початку жнив, без змін до основних законодавчих норм, через зміни до підзаконних
актів.
І. Перегляд та суттєве скорочення списку об’єктів регулювання. Перегляд списку
здійснити користуючись відповідним списком об’єктів регулювання ЄС. Потрібно внести
відповідні зміни до Переліку об’єктів регулювання у сфері карантину рослин Постанови
КМУ № 705 «Про деякі питання реалізації Закону України «Про карантин рослин» від
12.05.2007 р). В першу чергу йдеться про товарне зерно, олійні культури, продукти їх
переробки, відходи та залишки харчової промисловості тощо.
Економічний ефект. Скорочення списку об’єктів регулювання повинно зменшити
навантаження на бізнес більш ніж в 3 рази або на 67,7 млн. дол. США
ІІ. Перегляд термінів та порядку оформлення та видачі
карантинного/фітосанітарного сертифікату. Встановити максимальний термін видачі
карантинного/фітосанітарного сертифікату 5 днів, але не більше 2 годин після моменту
завантаження транспортного засобу. Потрібно внести зміни до порядку видачі
карантинних сертифікатів: Постанова КМУ № 705 «Про деякі питання реалізації Закону
України «Про карантин рослин» від 12.05.2007 р.; Наказ Міністерства аграрної політики
та продовольства від 23.08.2005 № 414 «Про затвердження Фітосанітарних правил
ввезення з-за кордону, перевезення в межах країни, транзиту, експорту, порядку
переробки та реалізації підкарантинних матеріалів»
Економічний ефект. Зменшення корупційної складової та відповідно навантаження на
бізнес на 16,7 млн. дол. США
Довгострокова перспектива – гармонізація законодавства України в сфері
карантину та захисту рослин з законодавством ЄС.
Основні напрямки реформи:
1. Перегляд списку регульованих шкідливих організмів та суттєве скорочення списку
об’єктів регулювання на основі оцінки фітосанітарного ризику та економічних наслідків.
2. Скасування карантинного дозволу на імпорт та транзит об’єктів регулювання.
7
В прикладних дослідженнях згадується, що зростання інвестицій на 1% підвищує продуктивність на 0,25%.

7. 7
3. Перенесення відповідальності за фітосанітарний стан на поле/виробника та заміна
карантинного сертифікату на паспорт рослини
4. Запровадження принципу Єдиного ринку або вільне переміщення продукції рослинного
походження територією країни із паспортом рослин
5. Побудова фітосанітарної сертифікації експорту виключно до вимог міжнародних
стандартів та виходячи виключно з фітосанітарних вимог країни-імпортера
6. Оптимізація структури фітосанітарної служби України
Документ підготовлено проектом IFC «Інвестиційний клімат в аграрному секторі
України», Група Світового Банку
Контактна інформація:
Євген Осмокєску, керівник проекту
Олег Нів’євський, радник з аграрної політики
Дніпровський узвіз, 1, 2-й поверх
Київ 01010, Україна
Тел.: 380 44 490 6400
Факс: 380 44 490 6420
http://www.ifc.org/ukraine/ic
Проект IFC «Інвестиційний клімат в аграрному секторі України» здійснюється за
підтримки Швейцарської Конфедерації через Державний Секретаріат Швейцарії з
економічних питань, SECO