Sentenca transferencia sama

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AÇÃO CIVIL PÚBLICA Nº 5001365-53.2018.4.04.7201/SC
AUTOR: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA
AUTOR: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
RÉU: MUNICÍPIO DE JOINVILLE
RÉU: INSTITUTO DO MEIO AMBIENTE DE SANTA CATARINA - IMA - NOVA DENOMINAÇÃO DO FATMA
RÉU: ESTADO DE SANTA CATARINA
SENTENÇA
I - Relatório:
Trata-se de ação civil pública, com pedido de tutela provisória de urgência,
ajuizada pelo Ministério Público Federal e Ministério Público do Estado de Santa Catarina em
face do Município de Joinville, IMA (Instituto do Meio Ambiente do Estado de Santa
Catarina) e Estado de Santa Catarina, a qual tem por escopo a declaração da nulidade dos atos
administrativos atinentes à transferência repentina e praticamente total das atividades de
licenciamento ambiental, pela Secretaria Municipal do Meio Ambiente - SEMA, de
competência material originária do Município, à FATMA (Fundação do Meio Ambiente) e,
posteriormente, ao IMA (em virtude da extinção da FATMA). Igualmente, postularam os
autores seja o Município de Joinville condenado a retomar os processos de licenciamento
iniciados em sua anterior Secretaria do Meio Ambiente, atualmente Secretaria de Agricultura
e Meio Ambiente, antes do aludido ato administrativo. Por fim, requereram seja o Instituto do
Meio Ambiente condenado a restituir ao Município de Joinville os processos de
licenciamento de competência material originária do Município, bem como os demais
processos começados antes do início da transferência de processos de licenciamento
ambiental da esfera municipal para a estadual.
Aduziram os autores que em 31 de agosto de 2017, o Prefeito do Município de
Joinville, Udo Döhler, entregou, pessoalmente, ao Diretor-Presidente da FATMA, Alexandre
Waltrick Rates, o ofício nº 110/17-GP, solicitando que o órgão estadual absorvesse os
processos de licenciamento em curso e futuros, incluindo as respectivas renovações, a partir
do dia 05 de setembro de 2017, data que o Município de Joinville encerrará essa atividade
específica. Consideram que este gesto, não formalizado em decreto executivo ou outra
categoria de norma prevista no ordenamento jurídico, determinou a brusca interrupção das
atividades de licenciamento ambiental no Município de Joinville. Relatam que diante deste
fato, deu-se a instauração de inquérito civil no âmbito do Ministério Público Estadual de
Santa Catarina, autuado sob o n° 06.2017.00005525-1. Disseram que após reunião realizada
na Procuradoria da República, entenderam por bem atuarem, conjuntamente, junto à Justiça
Federal, mercê de o tema atrair tanto a competência estadual quanto a federal, tendo sido
instaurado pelo MPF o inquérito civil n° 1.33.005.000848/2017-49. Informaram que
realizaram diversas diligências a fim de aclarar a situação envolvendo o tema, como a
expedição de ofícios aos órgãos responsáveis, bem como a realização de reuniões com
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JUSTIÇA FEDERAL
Seção Judiciária de Santa Catarina
6ª Vara Federal de Joinville
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profissionais atuantes na área. Relataram que o Conselho Municipal do Meio Ambiente fora
alijado do processo decisório que culminou com o repasse dos licenciamentos à FATMA.
Vaticinaram que há legislação municipal que prevê, de forma imperativa, a consulta ao
COMDEMA no que se refere à implementação dos instrumentos de proteção ao meio
ambiente. Colacionaram o artigo 7, da Lei n° 5.712/2006: "Compete à Fundação Municipal
do Meio Ambiente - FUNDEMA, ouvido o Conselho Municipal do Meio Ambiente -
COMDEMA , além das atividades que lhe são atribuídas pela Lei nº 2.419, de 27 de julho de
1990 e pelo Decreto nº 6.457, de 16 de outubro de 1990, implementar os objetivos e
instrumentos da Política de Meio Ambiente do Município". Referiam que do indigitado ato
decorre a renúncia irregular de receita tributária pela FATMA, à medida em que as taxas
referentes a etapas do licenciamento ambiental já pagas ao Município de Joinville, dos
processos transferidos à Entidade Autárquica, não seriam a ela repassadas.
Quanto à competência, aduziram ser a Justiça Federal a competente para
processamento e julgamento do feito, mormente em face de serem de interesse da União os
recursos minerais, cuja extração deve ser objeto de licenciamento ambiental específico, bem
como os terrenos de marinha e acrescidos, ambos regulados pelo artigo 20 da Constituição
Federal. Disseram que as instruções normativas desenvolvidas de forma criteriosa em âmbito
municipal, notadamente na SEMA (agora SAMA) serão abandonadas na avaliação de
atividades correlatas ao uso do solo e à extração mineral. Também, assim, outras tantas
atividades de impacto ambiental local, não mais reconhecidas pela FATMA, estarão sujeitas a
uma tão somente emissão de declaração de "atividade não constante". Mencionam que o
Superior Tribunal de Justiça, por intermédio da Súmula 489, estabelece que: "reconhecida a
continência, devem ser reunidas na Justiça Federal as ações civis públicas propostas nesta e
na Justiça Estadual".
No tocante à legitimidade ativa, referiram que tal decorre da conjugação dos
artigos 127 e 129 da Constituição Federal, bem como das disposições da Lei Complementar
75/93. Sustentaram a possibilidade de atuarem, de forma conjunta, com base no artigo 5º, §5º,
da Lei nº 7.347/85, o qual admite o litisconsórcio facultativo entre os Ministérios Públicos da
União, do Distrito Federal e dos Estados na defesa dos interesses e direitos de que cuida esta
lei. Aduziram que almejam a urgente salvaguarda do meio ambiente sadio para as presentes e
futuras gerações, além da defesa da ordem jurídica, da legalidade e do patrimônio público.
Quanto à legitimidade passiva do Município de Joinville, referiram que a
cessação abrupta, na data de 04 de setembro de 2017, por parte da municipalidade, do
licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos causadores de impacto ambiental
local, bem como o repasse de tal atribuição à FATMA, são circunstâncias bastantes a lhe fazer
integrar o polo passivo da lide. Em relação à FATMA, à medida em que assumira os
processos adrede mencionados, de maneira ilegal, igualmente, haverá de figurar no polo
passivo na condição de ré. No que diz respeito à legitimidade do Estado de Santa Catarina,
afirmam que a Resolução CONSEMA nº 115, de 10 de novembro de 2017, revogou a
Resolução CONSEMA n° 3, que, por sua vez, havia habilitado o Município de Joinville a
licenciar atividades de impacto Nível III, tendo como objetivo dar verniz de legalidade à
transferência de licenciamento promovida. À medida em que a referida Resolução fora
assinada pelo Presidente do CONSEMA, a qual está vinculada à Secretaria de Estado do
Desenvolvimento Econômico Sustentável (integrante da administração direta estatal), tem-se
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como inafastável a participação do Estado de Santa Catarina na lide.
Especificamente quanto ao ponto da ilegalidade no encerramento das atividades
de licenciamento pelo Município de Joinville, mencionaram que o texto constitucional tratou
de atribuir aos entes federativos competência material comum no que toca à proteção e
preservação do meio ambiente. Com efeito, dizem que há permissivo constitucional previsto
no parágrafo único do artigo 23 da Constituição Federal dispondo que leis complementares
fixarão normas de cooperação entre os entes federativos nessa matéria. Referido tema, assim,
veio disciplinado na Lei Complementar n° 140/2011. Mencionaram que o referido diploma,
considerando a complexidade, em muitos níveis, que impõem a diversidade ecológica,
territorial e administrativa do Estado Brasileiro, distribuiu entre os entes federados
competências materiais específicas, dentre elas o licenciamento ambiental. Neste diapasão,
relataram que as disposições da Resolução 14 do CONSEMA previam um rol de atividades
consideradas potencialmente causadoras de degradação ambiental com impacto local de Nível
I, II e III. Nesta mesma toada, a Resolução 03 do CONSEMA havia registrado que o
Município de Joinville ficava habilitado para a realização de licenciamento ambiental das
atividades de impacto local de nível III, parecendo atender, assim, aos preceitos
constitucionais e legais previstos na Lei Complementar 140/2011, indicando a progressiva
tendência de descentralização das atividades de licenciamento ambiental. Por tal motivo,
consideram ilegal a providência adotada pela municipalidade (cessação de tal atividade -
licenciamento - e remessa à FATMA do processamento das licenças ambientais que
contemplavam um arco de 364 tipos de atividade de potencial impacto local).
Em tópico seguinte, teceram considerações acerca de Resoluções promovidas
pelo CONSEMA. Aduziram que a Resolução 98 teve por escopo realizar a listagem de
atividades ou empreendimentos sujeitos a licenciamento ambiental no Estado de Santa
Catarina, sem no entanto, especificar o seu nível de impacto ambiental. Narraram, ainda, que
a Resolução 99 transcreve atividades já previstas na Resolução 98, e dá a elas o estatuto de
atividades de impacto local. Noticiaram que com a edição da Resolução 115 do CONSEMA,
restou revogada a Resolução 03 do mesmo órgão, a qual havia habilitado o Município de
Joinville a licenciar atividades de Nível III. Referiram que o texto da Resolução 115 não faz
menção a nenhuma justificativa plausível (técnica ou jurídica) do porquê da necessidade de se
revogar a indigitada Resolução, servindo apenas, portanto, para dar verniz de legalidade a
uma sequência de atos viciados.
Referiram que o Município de Joinville é gestor de 4 (quatro) unidades de
conservação, quais sejam: a Área de Relevante Interesse Ecológico do Iririú, o Parque Natural
Municipal da Caieira, a Reserva de Desenvolvimento Sustentável da Ilha do Morro da Amara
e a Área de Preservação Ambiental (APA) Dona Francisca. Desta forma, alegam que é
preciso ter em mente que, além de ter competência material atinente às atividades de
potencial impacto ambiental, definidas em normativa infralegal do CONSEMA, o Município
de Joinville ainda tem competência material sobre as unidades de conservação por si
instituídas.
Quanto às formas de cooperação entre os entes federados previstas na Lei
Complementar 140/2011, destacaram o seguinte: no que diz respeito à delegação, poderá ser
admitida para atribuições e execução de ações administrativas, sempre respeitando os
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requisitos previstos na Lei Complementar. Neste ponto, vaticinaram que a remessa dos
processos de licenciamento do Município de Joinville para a FATMA obedecera, tão somente,
a um requisito, não observando a competência cumulativa, supressão de atribuições, carência
de justificação e não formalização da delegação, a qual haveria de ser realizada por
intermédio de convênio, segundo norma impositiva do artigo 5º da Lei Complementar
140/2011. Seguiram tecendo considerações quanto às demais formas de cooperação. Em
relação à atuação subsidiária, referiram que a assunção de todos os processos de
licenciamento em nível municipal não se insere neste permissivo, desbordando dos objetivos
previstos no artigo 16 da LC 140/2011. No que toca à atuação supletiva, asseveraram,
igualmente, que tal modalidade não haveria de ser assentida, porquanto só admitida quando
inexistente órgão ambiental capacitado ou conselho do meio ambiente (in casu, do Município
de Joinville), o qual possui todos esses requisitos.
Em conclusão ao tema competência, referiram que os mecanismos de
cooperação entre os entes federativos, segundo a LC 140/2011, não podem ocorrer de forma
aleatória, devendo orientar-se segundo os objetivos deste diploma legal. Neste termos,
afirmaram que em se tratando de licenciamento ambiental, deve ser observada a gestão
descentralizada, democrática e eficiente. Neste ponto, aduziram que a mudança perpetrada
não se mostra justificável, haja vista que a SEMA contava com corpo técnico de 24
servidores, todos com expertise para atuar na área de licenciamento ambiental. Relataram,
outrossim, que o escritório da FATMA em Joinville dispõe de, aproximadamente, 12 técnicos,
mostrando-se, portanto, irrazoável a absorção por parte desses das centenas (ou até milhares
como referido na inicial) de licenciamentos que seriam da alçada da municipalidade.
Fizeram menção à falta de observância por parte da FATMA em relação à
normativa ambiental municipal, nomeadamente o Código Municipal do Meio Ambiente, o
Código de Posturas e a Resolução n° 001/2013 do COMDEMA. Em face da referida
resolução, a qual elencou as atividades potencialmente poluidoras de impacto local que
deveriam se licenciadas pelo Município de Joinville, passou a FATMA a adotar o
entendimento de que, com a assunção dos processos de licenciamento, não mais seriam
licenciadas as atividades dispostas naquele diploma legal. Referiram que, ao que tudo indica,
as instruções normativas elaboradas pela SEMA serão descartadas pelo IMA quando do
licenciamento ambiental de atividades de impacto local. Também, assim, as resoluções do
COMDEMA, notadamente a já mencionada Resolução 001/2013, revogada às pressas e a
reboque do processo de transferência de licenciamento.
Invocaram o princípio da proibição/vedação ao retrocesso ambiental, eis que o
meio ambiente se caracteriza como direito fundamental, citando julgados do Supremo
Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça reconhecendo o mencionado primado.
Teceram considerações acerca da ocorrência de nulidade por arrastamento em relação aos atos
subsequentes à ilegal transferência por parte da municipalidade dos licenciamentos
ambientais de sua competência para a FATMA. Aduziram que as licenças por ventura
deferidas após a mudança da sistemática dantes adotada haverão de ser consideradas nulas,
eis que padecem de vício insanável.
Ao final, pugnaram pelo julgamento de procedência da demanda nos seguintes
termos:
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c.1) a declaração de nulidade do ato administrativo do Chefe do Poder Executivo do
Município de Joinville que, materializando-se com a entrega em mãos ao Diretor-Presidente
da FATMA, em 31/08/2017, do Ofício nº 110/17-GP, determinou, sem formalização de convênio
ou norma de caráter municipal, a cessão, pelo Município de Joinville, das atividades de
licenciamento ambiental de sua competência material originária, prevista no art. 9º, XIV, “a”
e “b” e 12 da Lei Complementar 140/2011;
c.2) a declaração de nulidade da Portaria 164, de 26/09/2017, da Secretaria do Meio
Ambiente do Município de Joinville, que dispôs sobre a remessa de processos de licenciamento
ambiental, à época em trâmite no Município, para a FATMA,e deu outras providências
atinentes ao controle ambiental;
c.3) a declaração de nulidade da Resolução 115, de 10/11/2017, do Conselho Estadual do
Meio Ambiente do Estado de Santa Catarina - CONSEMA, que revogou a Resolução
CONSEMA nº 03/2007, que havia habilitado o Município de Joinville a licenciar atividades e
empreendimentos de impacto Nível III, com consequente repristinação deste ato normativo
infralegal;
c.4) a declaração de nulidade da Portaria 209, de 11/12/2017, da FATMA, que dispôs sobre a
assunção e trâmite de processos de licenciamento ambiental remetidos pela Secretaria do Meio
Ambiente de Joinville e, entre outros comandos, determinou no seu art. 3º que “Somente será
licenciado pela FATMA as atividades constantes na RESOLUÇÃO 98 do CONSEMA. As
atividades anteriormente licenciadas pelo CONDEMA não são alvos de licenciamento, o
empreendedor pode facultativamente entrar com pedido de ‘declaração de atividade não
constante’” (sic);
c.5) a declaração de nulidade da Resolução 01/2016 do Conselho Municipal do Meio
Ambiente de Joinville – COMDEMA, que revogou a Resolução 01/2013 que, por sua vez,
oferecia tipologia definidora de atividade de impacto local, consoante permissivo previsto no
art. 5º da Resolução 52/2014 do CONSEMA, bem como a consequente repristinação da
Resolução 01/2013;
c.6) a condenação do Município de Joinville a retomar, definitivamente, todos os processos de
licenciamento ambiental de sua competência material originária, prevista no art. 9º, XIV, “a”
e “b” da LC 140/2011;
c.7) a condenação do Instituto do Meio Ambiente (antes FATMA) a devolver ao Município de
Joinville todos os processos de licenciamento ambiental de competência material originária
municipal em sua posse, consoante o art. 9º, XIV, “a” e “b” e 12 da LC 140/2011;
c.8) a condenação do Município de Joinville e do Instituto do Meio Ambiente a que
estabeleçam planejamento detalhado da remessa dos processos de licenciamento ambiental de
competência material originária municipal deste para aquele, a ser terminado em prazo não
superior a 90 (noventa) dias a contar da decisão definitiva acerca do mérito da presente
demanda;
c.9) a condenação do Município de Joinville para que, observando o parágrafo único do art.
5º da LC 140/2011 (que estabelece a definição de órgão ambiental capacitado) tome
providências, e as comunique detalhadamente ao Juízo, para reestruturar a equipe de técnicos
responsáveis pelo licenciamento ambiental previsto nos artigos 9º, XIV, “a” e “b” e 12 da
mesma lei complementar, em moldes pelo menos equivalentes, em número e expertise, àqueles
existentes quando da cessão repentina de licenciamento ambiental pelo Município, em
05/09/2017, no prazo máximo de 90 (noventa) dias;
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c.10) a condenação do Instituto do Meio Ambiente para que, no período estipulado pelo Juízo
consoante o pedido “c.7” supratranscrito, nos processos de licenciamento ambiental
referentes aos artigos 9º, XIV, “a” e “b” e 12 da LC 140/2011, observe as normas municipais
legais e infralegais atinentes à proteção do meio ambiente, inclusive a Resolução COMDEMA
01/2016, o Código Municipal do Meio Ambiente (Lei Complementar nº 29/1996) ainda vigente
e o Código de Posturas do Município de Joinville (Lei Complementar nº 84/2000);
d) subsidiariamente, na remota possibilidade de que o Juízo entenda que a transferência das
atividades de licenciamento ambiental tratada nesta exordial reveste-se de legalidade, que o
Instituto do Meio Ambiente, nos processos de licenciamento ambiental referentes aos artigos
9º, XIV, “a” e “b” e 12 da LC 140/2011, adstritos ao Município de Joinville, seja condenado a
observar integralmente as normas municipais legais e infralegais de proteção ao meio
ambiente, inclusive naquilo que forem mais restritivas, a exemplo do tratamento dado à
terraplanagem e à Cota 40;
e.1) a fixação de multa diária contra os réus pelo eventual descumprimento da sentença
condenatória aqui postulada, devendo os valores ser revertidos em favor do Fundo de Defesa
de Direitos Difusos, sem prejuízo das demais sanções previstas em lei e da execução judicial
das obrigações não cumpridas;
Em atendimento ao disposto no art. 2º da Lei n. 8.437/92, foram os réus instados
acerca do pedido liminar (eventos 14 e 17), tendo o Estado de Santa Catarina quedado silente.
À decisão encartada no evento 19, restou, parcialmente, deferido o pleito
antecipatório para:
a) determinar ao Instituto do Meio Ambiente que devolva ao Município de Joinville todos os
processos de licenciamento ambiental, afetos à competência prevista nos artigos 9º, XIV, “a” e
“b” e 12 da Lei Complementar 140/2011, remetidos à FATMA e ao IMA por força do Ofício nº
110/17-GP e que, no entanto, ainda não tenham sido cadastrados quando da decisão
concessiva deste pedido;
b) determinar ao Instituto do Meio Ambiente, que deixe de receber futuros pedidos de
processamento de licenciamento ambiental afeto aos artigos 9º, XIV, “a” e “b” e 12 da Lei
Complementar 140/2011, a partir do dia útil imediatamente posterior à data da decisão
concessiva deste pedido;
c) determinar ao Município de Joinville a obrigação de fazer, consistente em protocolar
pedidos de licenciamento ambiental que atendam ao conteúdo dos artigos 9º, XIV, “a” e “b” e
12 da Lei Complementar 140/2011, por meio da Secretaria competente, a partir do dia útil
imediatamente posterior à data da decisão concessiva deste pedido;
d) determinar ao Município de Joinville, que retome regularmente todos os processos de
licenciamento ambiental de sua competência material originária, consoante os artigos 9º , XIV,
“a” e “b” e 12 da Lei Complementar 140/2011, cujos eventuais e futuros pedidos sejam
protocolados no dia útil imediatamente posterior à decisão concessiva deste pedido;
e) determinar ao Município de Joinville, que retome regularmente todos os processos de
licenciamento ambiental de sua competência material originária, consoante os artigos 9º , XIV,
“a” e “b” e 12 da Lei Complementar 140/2011, que tenham sido iniciados na Secretaria do
Meio Ambiente – SEMA, remetidos à FATMA e ao IMA por força do Ofício nº 110/17-GP e
que, no entanto, ainda não tenham sido cadastrados quando da decisão concessiva deste
pedido;
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f) determinar ao Município de Joinville, que observando o parágrafo único do art. 5º da LC
140/2011 (que estabelece a definição de órgão ambiental capacitado), e a fim de atender à
demanda consequente dos itens “a.3”, “a.4” e “a.5” supra, tome providências, e as
comunique detalhadamente ao Juízo, para reestruturar a equipe de técnicos responsáveis pelo
licenciamento ambiental previsto nos artigos 9º, XIV, “a” e “b” e 12 da LC 140/2011, pelo
menos em moldes equivalentes, em número e expertise, àqueles existentes quando da cessão
repentina de licenciamento ambiental pelo Município, em 05/09/2017, no prazo máximo de 60
(sessenta dias);
g) determinar ao Instituto do Meio Ambiente, naqueles processos oriundos da SEMA por força
do Ofício nº 110/17-GP, e já cadastrados perante a FATMA e perante o IMA, que observe as
normas municipais legais e infralegais (anexas a esta exordial) de proteção e controle
ambiental, nomeadamente o Código Municipal do Meio Ambiente, o Código de Posturas e a
Resolução nº 001/2013 do COMDEMA;
h) determinar o sobrestamento dos efeitos do ato administrativo do Chefe do Poder Executivo
do Município de Joinville que, materializando-se com a entrega em mãos ao Diretor-
Presidente da FATMA, em 31/08/2017, do Ofício nº 110/17-GP, determinou, sem formalização
de convênio ou norma de caráter municipal, a cessão, pelo Município de Joinville, das
atividades de licenciamento ambiental de sua competência material originária, prevista nos
artigos 9º, XIV, “a” e “b” e 12 da Lei Complementar 140/2011;
i) determinar o sobrestamento dos efeitos da Portaria 164, de 26/09/2017, da Secretaria do
Meio Ambiente do Município de Joinville, que dispôs sobre a remessa de processos de
licenciamento ambiental, à época em trâmite no Município, para a FATMA, e deu outras
providências atinentes ao controle ambiental;
j) determinar o sobrestamento dos efeitos da Resolução 115, de 10/11/2017, do Conselho
Estadual do Meio Ambiente do Estado de Santa Catarina - CONSEMA, com a consequente
repristinação da Resolução CONSEMA nº 03/2007, que habilita o Município de Joinville a
licenciar atividades e empreendimentos de impacto Nível III;
k) determinar o sobrestamento dos efeitos da Resolução 010/2017 do COMDEMA, revogadora
da Resolução 001/2013 do COMDEMA, e a repristinação deste ato normativo infralegal, o
qual define, consoante permissivo previsto no art. 5º da Resolução 52/2014 do CONSEMA,
tipologia de atividade de impacto local, bem como a vedação da retirada/supressão de
atividades tipificadas como de impacto local no curso do processo sem prévia autorização do
Juízo;
l) determinar o sobrestamento dos efeitos da Portaria 209/2017, do Diretor-Presidente da
FATMA, inclusive para que o IMA não emita certidões de “atividade não licenciável” ou de
igual finalidade para empreendimentos e/ou atividades, cuja competência está prevista nos
artigos 9º, XIV, “a” e “b” e 12 da LC 140/2011, nos termos da fundamentação supra;
m) determinar a suspensão dos efeitos das certidões de “atividade não licenciável” ou de igual
finalidade emitidas pela FATMA e pelo IMA, desde 05/09/2017 em diante, para todos os
processos de licenciamento de competência prevista nos artigos 9º, XIV, “a” e “b” e 12 da Lei
Complementar 140/2011, considerando inclusive as atividades previstas na Resolução
COMDEMA 01/2013;
n) determinar a suspensão dos efeitos das licenças ambientais já emitidas pela FATMA e pelo
IMA a partir de 05/09/2017, atinentes à competência prevista nos artigos 9º, XIV, “a” e “b” e
12 da Lei Complementar 140/2011, nos termos da fundamentação supra;
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5001365-53.2018.4.04.7201 720004383461 .V204
o) determinar a suspensão dos processos de licenciamento ambiental, de competência prevista
no art. 9º, XIV, “a” e “b” e 12 da Lei Complementar 140/2011, em trâmite no Instituto do
Meio Ambiente por força do Ofício nº 110/17-GP;
p) garantir a concessão aos empreendedores, cujas licenças e processos tenham sido
suspensos por força dos itens “a.14” e “a.15” supra, da faculdade de iniciar ou dar
continuidade aos pedidos de emissão de licença e acompanhamento perante a Secretaria da
Agricultura e Meio Ambiente – SAMA do Município de Joinville, com a restituição, quando
necessária, dos valores pagos à FATMA e/ou ao IMA a título de taxa correspondente ao
processo e/ou à licença pleiteada;
q) determinar ao Instituto do Meio Ambiente, que devolva aos empreendedores, cujas licenças
e processos tenham sido suspensos por força dos itens “a.14” e “a.15” supra, os valores
pagos à FATMA e/ou ao IMA a título de taxa correspondente ao processo e/ou à licença
pleiteada.
Em face do mencionado decisum, interpôs o IMA recurso de embargos de
declaração (evento 38).
Diante da possibilidade de se emprestarem efeitos infringentes ao reclamo,
oportunizei aos autores a possibilidade de se manifestarem (evento 16).
O Ministério Público Federal pugnou, ainda, pelo juízo de retratação deste
magistrado no tocante ao indeferimento do pedido de inversão do ônus da prova formulado na
inicial (evento 43).
Em sede de julgamento (evento 61), dei parcial provimento ao recurso para:
1- determinar que não seja reconhecido/aplicado o disposto no item "g" da decisão de evento
19, aos mandamentos previstos nos itens "n", "o", "p" e "q".
2- determinar o envio ao órgão municipal, após o cumprimento dos itens "n", "o" e "q", dos
processos cadastrados no IMA.
Em face do referido decisum, restou interposto pelo Município de Joinville
recurso de agravo de instrumento junto ao Egrégio Tribunal Regional Federal da 4ª Região,
tendo sido indeferido o pedido de atribuição de efeito suspensivo ao reclamo.
O SINDUSCON - Sindicato das Indústrias da Construção Civil de Joinville -
pleiteou o seu ingresso no feito na condição de terceiro interessado (evento 71). Referiu que a
indústria da construção civil de Joinville não pode ser penalizada pelo cumprimento das
obrigações emanadas pelo poder público, sendo que as licenças ambientais emitidas pelos
órgãos competentes, naquele momento, respeitaram a legislação então vigente. Disse que a
sua pretensão não atinge qualquer prejuízo ao meio ambiente, o qual entende deva ser sempre
respeitado e preservado, mas sim o direito das indústrias da construção civil em verem
validadas suas licenças ambientais.
Por seu turno, a Associação Comercial e Industrial de Joinville - ACIJ, a
Associação de Joinville e Região da Pequena, Micro e Média Empresa - AJORPEME, a
Associação dos Comerciantes de Material de Construção de Joinville e a Câmara de
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5001365-53.2018.4.04.7201 720004383461 .V204
Dirigentes Logistas de Joinville - CDL (evento 81) pretenderam ingressar nos autos na
condição de amicus curiae, com arrimo no artigo 138 do Código de Processo Civil. Referiram
que as associações devem comprovar e demonstrar que possuem a qualificação necessária
para auxiliar e subsidiar a Corte para proferir o melhor julgamento possível, buscando,
portanto, uma decisão justa ao caso em tela. Teceram consideração acerca de aspectos
envolvendo a controvérsia estabelecida, trazendo aos autos, igualmente, documentos para
serem acostados.
No que diz respeito aos pedidos de ingresso nos autos das entidades adrede
mencionadas, manifestou-se o Ministério Público Federal (evento 96) pelo indeferimento dos
pleitos.
O Estado de Santa Catarina, devidamente citado, ofertou a respectiva
contestação (evento 91). Inicialmente, pugnou pela delimitação da lide em relação a si,
aduzindo que se encontra no polo passivo da demanda exclusivamente em razão da
impugnação da Resolução nº 115/2017, elaborada no âmbito da CONSEMA, o qual está
vinculado à Secretaria de Estado do Desenvolvimento Econômico Sustentável. Vaticinou que
dentre os pedidos, pleiteiam os autores a declaração da nulidade da referida Resolução,
retirando do IMA a atribuição de analisar licenciamento ambiental de impacto local,
devolvendo-a ao Município de Joinville, nos termos da Resolução n° 03/2007. Aduziu que
não há qualquer ilegalidade na edição da Resolução n° 115/2017, por parte do Conselho
Estadual do Meio Ambiente (CONSEMA), que justifique a intervenção do Poder Judiciário
na seara Administrativa. Referiu que, após solicitação do Município de Joinville endereçada
ao CONSEMA, discutiu-se e aprovou-se a edição da Resolução n° 115/2017, tendo esta
revogado a atribuição da municipalidade para o exercício de atividades de impacto local,
refletindo a vontade desse ente federativo. Referiu que, ainda por solicitação do Município de
Joinville, a Resolução n° 115/2017 revogou expressamente a Resolução n° 03/2007, a qual
outrora habilitou-o a realizar o licenciamento ambiental das atividades de impacto local. Ao
final, pugnou pela improcedência dos pedidos vertidos na inicial.
Citado, ofereceu o Município de Joinville contestação ao feito (evento 97).
Defendeu que a impugnação de um ato administrativo de competência do chefe do poder
executivo local não se mostra apto a ser objeto de questionamento pelo Ministério Público
Federal junto à Justiça Federal. Referiu que o sustentáculo da atuação do MPF se
consubstancia em um dano ambiental hipotético que pode ou não se configurar, a depender da
capacidade de absorção das demandas pelo órgão estadual e por atos futuros por si praticados,
com culpa ou dolo, e com reflexo objetivo no meio ambiente. Aduziu que, justamente por se
tratar de um dano hipotético, torna-se impossível aferir a alçada de competência do MPF na
defesa do meio ambiente dada a ausência explícita de interesse federal, nacional, regional ou
indígena, à luz do que preconiza a Constituição Federal de 1988 e a Lei Complementar nº
75/93. Narrou que em termos de tutela ambiental, tem-se como imprescindível caracterizar a
natureza do bem danificado ou o raio de abrangência do impacto ambiental para fins de
fixação de competência, providência esta que não fora observada pelos autores. Disse que a
questão objeto de análise nestes autos não envolve interesse comum dos ramos de atuação de
cada Ministério Público, motivo pelo qual seria defeso a atuação conjunta dos órgãos
ministeriais junto à Justiça Federal, cabendo, tão somente, a atuação do Ministério Público
Estadual perante a Justiça Estadual. Nestes termos, requereu a extinção do processo sem a
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5001365-53.2018.4.04.7201 720004383461 .V204
resolução do mérito em face da ilegitimidade ativa do Parquet Federal. Quanto ao mérito,
referiu que se denota a ausência de qualquer sinal de abuso por parte da Administração ou
mesmo de dano ambiental aptos a dar ensejo à atuação do Poder Judiciário. Salientou que a
aventada ilegalidade do ato de transferência das atividades de licenciamento não configura
dano ambiental in re ipsa. Disse, ainda, que a Administração (nas suas duas esferas) teve de
arcar com elevado custo a fim de dar cumprimento à ordem judicial emanada, exsurgindo a
necessidade de aplicação do disposto no artigo 22 e parágrafo primeiro da LINBD (Lei de
Introdução às Normas do Direito Brasileiro). Quanto à relativização do princípio da proibição
ao retrocesso, vaticinou que se deve restabelecer a competência do Estado de licenciar
atividades de Nível III, ou no mínimo, preservar a integridade dessa competência, no sentido
de resguardar o exercício de ato discricionário do Executivo municipal, pelo menos neste
ponto, admitindo-se a sua devolução ao Estado. Referiu que a transferência parcial das
atividades de licenciamento do Município ao Estado não ocorreu de forma abrupta e
orquestrada, conforme querem fazer crer os autores, decorrendo tal ato de meses de
amadurecimento. Asseverou que, tão logo fora a municipalidade notificada do teor da decisão
de evento 19, iniciou os movimentos necessários para o seu fiel cumprimento, mostrando-se
totalmente descabida a diligência empreendida pelos autores na sede da administração
municipal que tinha como finalidade acompanhar o progresso do cumprimento da decisão
liminar proferida. Por fim, manifestou-se pela legalidade do ato atacado. Aduziu que o artigo
15, II, da Lei Complementar nº 140/11 previu que os entes federativos devem atuar em caráter
supletivo nas ações administrativas de licenciamento e na autorização ambiental na hipótese
de inexistência de órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Município,
ocasião em que o Estado deve desempenhar as ações administrativas municipais até a sua
criação. Disse que, no caso concreto, a SAMA redirecionou a força de trabalho dos servidores
também responsáveis pelo licenciamento ambiental para outras áreas igualmente carentes, de
modo que a alternativa mais adequada da Administração para fins de solução de continuidade
do serviço de licenciamento foi socorrer-se na atuação supletiva do IMA até que, a tempo e
modo, o Município reunisse condições adequadas para reestruturar sua equipe de
licenciamento sem prejuízo de outros serviços de sua atribuição. Por fim, requereu fosse
julgada improcedente a demanda.
O IMA, citado, contestou a demanda (evento 104). Em preliminar, registrou que
a Justiça Federal não detém competência para processamento e julgamento do feito. In casu,
disse que não há participação da União, do IBAMA ou de outro órgão/empresa pública
federal, sendo, portanto, incompetente a Justiça Federal para o julgamento da demanda.
Ademais, mencionou que o feito não está relacionado à matéria de cunho ambiental
propriamente dita e sim ao ato administrativo de transferência da competência do
licenciamento ambiental local para a esfera estadual, ou seja, tema de competência municipal
e estadual. Salientou que a questão envolvendo a delegação do licenciamento ambiental
realizada pelo poder executivo municipal não está dentre as atribuições da Justiça Federal.
Quanto ao mérito, salientou que não se opõe à devolução dos licenciamentos ambientais ao
órgão municipal. Todavia, entendeu ser indevido pedido de devolução dos valores das taxas
anteriormente cobradas, porquanto decorrentes de contraprestação de serviço já realizado.
Seguiu expondo que tal determinação conflita com os preceitos do artigo 100, § 5º, da
Constituição Federal. Relatou que, conforme os ditames do artigo 18, §2º, da Lei
Complementar 140/2011, entende que o Conselho Estadual do Meio Ambiente (CONSEMA)
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5001365-53.2018.4.04.7201 720004383461 .V204
é o único órgão competente para definir as tipologias de impacto regional ou local, afirmando,
assim, que não há qualquer ilegalidade praticada no sentido de não reconhecer as tipologias
aprovadas pelo Conselho Municipal do Meio Ambiente de Joinville, as quais entende ser
inconstitucionais. Asseverou que o artigo 15 da Lei Complementar nº 140/2011 autoriza a
atuação em caráter supletivo do órgão estadual na assunção das ações administrativas
relacionadas ao licenciamento ambiental de impacto local. Manifestou-se no sentido de se
mostrar plenamente possível a convalidação dos licenciamentos ambientais de impacto local
realizados até o deferimento da medida liminar, haja vista o fato de que, em nenhum
momento, restou questionada a capacidade técnica de seus agentes. Requereu, igualmente, ao
final, a improcedência da ação.
Em sede de decisão de saneamento (evento 139), indeferi os pedidos de ingresso
ao feito formulados pelo SINDUSCON, ACIJ, AJORPEME e CDL. Indeferi, também, pedido
do Município de Joinville que objetivava impedir que os autores realizassem inspeções junto
às repartições públicas municipais responsáveis pela atividade licenciatória.
Contra a decisão, interpôs a municipalidade recurso de agravo de instrumento
junto à Corte Regional Federal da 4ª Região, não tendo sido, entretanto, conhecido o reclamo
pelo Tribunal.
Encerrada a instrução, foram as partes instadas para apresentarem alegações
finais (evento 168).
O Estado de Santa Catarina (evento 176), ofereceu as respectivas alegações
finais.
Os autores, igualmente, apresentaram suas derradeiras alegações (eventos 200 e
202).
Vieram os autos conclusos para prolação de sentença.
II - Fundamentação:
1. Preliminares:
1.1. Competência:
Alegam os réus IMA e Município de Joinville que a Justiça Federal não detém
competência para processamento e julgamento do presente feito, haja vista a inexistência de
participação da União, do IBAMA ou de outro órgão/empresa pública federal a dar azo à
atração da competência que ora se questiona.
Quanto ao ponto, faço remissão aos argumentos já expendidos quando da
decisão albergada no evento 19, os quais transcrevo no intuito de evitar tautologia:
Com arrimo na Súmula 489 do Superior Tribunal de Justiça, entendo a Justiça Federal é
competente para o processamento e julgamento do presente feito.
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5001365-53.2018.4.04.7201 720004383461 .V204
Com efeito, tenho que no caso em tela exsurge a possibilidade de atingimento (em face dos
fatos narrados) de bens de interesse da União aptos a atrair a competência para
processamento e julgamento para Justiça Federal, quais sejam, recursos minerais e os
terrenos de marinha e acrescidos. Ainda que em escala diminuta, comparativamente à
possibilidade do atingimento de bens de interesse do Estado ou Municípios, tem-se como
inafastável que as medidas tidas como ilegais promovidas pelos autores atingirão os
mencionados bens, decorrendo, deste fato, a competência da Justiça Federal. Ademais, no
caso em tela, verifica-se hipótese de continência, aplicando-se, portanto, o mandamento
insculpido na Súmula 489 do STJ que assim dispõe:
Súmula 489: reconhecida a continência, devem ser reunidas na Justiça Federal as ações civis
públicas propostas nesta e na Justiça Estadual.
Com efeito, consigno que naquele momento processual (cognição sumária),
entendi que a matéria objeto de análise nestes autos detinha possibilidade de atingimento de
bens de interesse da União, quais sejam, recursos minerais e os terrenos de marinha. Portanto,
deste fato, exsurgiria a competência da Justiça Federal para processamento e julgamento
destes autos.
Cumpre, neste momento (em sede de cognição exauriente), fazer menção à
decisão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região proferida nos autos do agravo de
instrumento n° 5040203-37.2018.4.04.0000, a qual deferiu em parte pedido de antecipação de
tutela recursal para reconhecer a competência da Justiça Federal para o processamento e
julgamento de processo que trata de questão envolvendo a obra de execução de
macrodrenagem da sub-bacia do Rio Mathias, localizado na cidade de Joinville.
Neste decisum, a eminente Desembargadora-Relatora, Dra. Vivian Josete
Pantaleão Caminha, fez referência ao entendimento sedimentado pelo Superior Tribunal de
Justiça acerca do reconhecimento da competência da Justiça Federal para julgamento do feito
quando a ação for proposta pelo Ministério Público Federal, elencando, ainda, outros
fundamentos.
Vejamos:
Além disso, (1) a orientação consolidada pela súmula n.º 329 do e. Superior Tribunal de
Justiça é no sentido de que o Ministério Público tem legitimidade para propor ação civil
pública em defesa do patrimônio público; (2) a participação do Ministério Público Federal na
lide, por si só, atrai a competência da Justiça Federal, por integrar a União (ou seja, a
estrutura federativa em nível federal), e (3) a controvérsia sub judice envolve alegada
malversação de recursos públicos transferidos pelo Ministério das Cidades, o que legitima a
atuação do Ministério Público Federal, em face da existência de interesse federal.
Ilustram esse posicionamento:
AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRESENÇA DO MINISTÉRIO PÚBLICO
FEDERAL NO POLO ATIVO QUE POR SI SÓ ATRAI A COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA
FEDERAL, EMBORA, EM TESE, POSSA SE CONFIGURAR HIPÓTESE DE
ILEGITIMIDADE ATIVA DIANTE DA FALTA DE ATRIBUIÇÃO DO RAMO ESPECÍFICO
DO PARQUET. USO IRREGULAR DE RECURSOS REPASSADOS PELO FNDE AO
MUNICÍPIO PARA APLICAÇÃO NO PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO
ESCOLAR. PREVISÃO LEGAL DE FISCALIZAÇÃO PELO FNDE E PELO TCU. INTERESSE
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5001365-53.2018.4.04.7201 720004383461 .V204
DE ENTE FEDERAL. ATRIBUIÇÃO DO MPF E COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL.
AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO ART. 535 DO CPC/1973. INÉPCIA DA INICIAL NÃO
CONFIGURADA. PRESENÇA DO ELEMENTO SUBJETIVO. PENA APLICADA.
PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. SÚMULA 7/STJ.
CONFIGURAÇÃO DO ATO ÍMPROBO. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-
PROBATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE. INADEQUAÇÃO DA PENA DE MULTA AO DISPOSTO
NO ART. 12, II, DA LEI 8.429/1992. REFORMA DO ACÓRDÃO RECORRIDO APENAS
NESSE ASPECTO. HISTÓRICO DA DEMANDA 1. Na origem, trata-se de Ação de
Improbidade Administrativa ajuizada pelo Ministério Público Federal contra ex-prefeito
municipal, funcionário público e particular em razão de alegadas irregularidades na gestão de
recursos transferidos pelo Fundo Nacional de Educação, à conta do Programa Nacional de
Alimentação Escolar nos exercícios de 1997 a 2000. O AJUIZAMENTO DE AÇÃO PELO
MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL POR SI SÓ ATRAI A COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA
FEDERAL, PODENDO-SE COGITAR APENAS DE EVENTUAL FALTA DE
ATRIBUIÇÃO DO PARQUET FEDERAL 2. Sendo o Ministério Público Federal órgão da
União, qualquer ação por ele ajuizada será da competência da Justiça Federal, por
aplicação direta do art. 109, I, da Constituição. Todavia, a presença do MPF no polo ativo é
insuficiente para assegurar que o processo receba sentença de mérito na Justiça Federal, pois,
se não existir atribuição do Parquet federal, o processo deverá ser extinto sem julgamento do
mérito por ilegitimidade ativa ou, vislumbrando-se a legitimidade do Ministério Público
Estadual, ser remetido a Justiça Estadual para que ali prossiga com a substituição do MPF
pelo MPE, o que se mostra viável diante do princípio constitucional da unidade do Ministério
Público. 3. O MPF não pode livremente escolher as causas em que será ele o ramo do
Ministério Público a atuar. O Ministério Público está dividido em diversos ramos, cada um
deles com suas próprias atribuições e que encontra paralelo na estrutura do próprio
Judiciário. O Ministério Público Federal tem atribuição somente para atuar quando existir
um interesse federal envolvido, considerando-se como tal um daqueles abarcados pelo art.
109 da Constituição, que estabelece a competência da Justiça Federal. VERSANDO A
AÇÃO SOBRE ALEGADA MÁ-APLICAÇÃO DE RECURSOS DO PROGRAMA
NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR, CONFIGURA-SE A ATRIBUIÇÃO DO
MPF E A COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL 4. Fixado nas instâncias ordinárias
que a origem da Ação Civil Pública é a alegada malversação de recursos públicos
transferidos por ente federal (FNDE), justifica-se plenamente a atribuição do Ministério
Público Federal. Precedentes do STF. 5. "1. Conflito negativo de atribuições, instaurado pelo
Procurador-Geral da República, entre o Ministério Público Federal e o Ministério Público do
Estado de São Paulo quanto a investigar irregularidades detectadas pela Controladoria-Geral
da União na aplicação de recursos públicos federais no Município de Pirangi/SP. ... 3. As
falhas apontadas deram-se em programas federais, os quais contam com recursos derivados
dos cofres da União, o que, por si só, já resulta no imediato e direto interesse federal na
correta aplicação das verbas públicas, haja vista que a debilidade de gestão resulta
igualmente na malversação de patrimônio público federal, independentemente da efetiva
ocorrência de desvio de verbas. No caso de eventual ajuizamento de ação civil pública, por
restar envolvido o interesse da União na correta aplicação dos recursos federais, será
competente a Justiça Federal, nos termos do art. 109, I, da Constituição Federal. Precedente:
ACO nº 1.281/SP, Tribunal Pleno, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 14/12/10. ..." (STF, ACO
1.463 AgR, Relator Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, p. 01-02-2012). 6. Tratando-se de verbas
do Programa Nacional de Alimentação Escolar - PNAE, o interesse de entes federais decorria,
inclusive, do art. 5º da Medida Provisória 2.178-36/2001, então vigente, que estabelecia que a
fiscalização dos recursos relativos a esse programa era de competência do TCU e do FNDE. 7.
Precedente específico relativo à competência da Justiça Federal e atribuição do MPF em caso
de repasse de recursos do FNDE destinados ao PNAE: AgRg no AREsp 30.160/RS, Rel.
Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe 20/11/2013. Colhe-se do voto da relatora que
"... tratando-se de malversação de verbas federais, repassadas pela União ao Município de
Canoas/RS, para aporte financeiro ao Programa Nacional de Alimentação Escolar -
PNAE/FNDE, cujo objetivo é atender as necessidades nutricionais de alunos matriculados em
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13 de 32 29/04/2019 17:56

5001365-53.2018.4.04.7201 720004383461 .V204
escolas públicas, razão pela qual é inquestionável a competência da Justiça Federal e a
legitimidade ativa do MPF". 8. Apesar de o FNDE ter afirmado não ter interesse em ser
incluído na relação processual, em manifestação cuja conclusão não parece poder ser extraída
dos argumentos, tratando-se da correta aplicação de recursos federais sujeitos à fiscalização
do próprio FNDE e do TCU, indubitável a atribuição do Ministério Público Federal para
atuar no feito e, enquadrando-se o MPF na relação de agentes trazidas no art. 109, I, da
Constituição, a competência da Justiça Federal. TESES RECURSAIS 9. A solução integral da
controvérsia, com fundamento suficiente, não caracteriza ofensa ao art. 535 do CPC/1973. 10.
Não se configura inépcia da inicial se a petição contém a narrativa dos fatos configuradores,
em tese, da improbidade administrativa. Sob pena de esvaziar a utilidade da instrução e
impossibilitar a apuração judicial dos ilícitos nas ações de improbidade administrativa, a
petição inicial não precisa descer a minúcias do comportamento de cada um dos réus. Basta a
descrição genérica dos fatos e imputações. 11. Na hipótese dos autos, a referida descrição é
suficiente para bem delimitar o perímetro da demanda e propiciar o pleno exercício do
contraditório e do direito de defesa. 12. Caso em que o Tribunal de origem concluiu, com base
na prova dos autos, que os recorrentes praticaram os atos ímprobos descritos nos arts. 10,
caput, I, VIII e XI, da Lei 8.429/1992. A alteração desse entendimento implica reexame de
fatos e provas, obstado pelo teor da Súmula 7/STJ. 13. Com relação à alegação de que não
houve a descrição concreta do elemento subjetivo, verifica-se que o Tribunal de origem
reconheceu a sua presença: "A propósito, corroborando a sentença, o Ministério Público
Federal, pelo Procurador Regional da República Antonio Carlos Alpino Bigonha, concluiu
que houve locupletamento ilícito dos réus, com lesão na aplicação dos recursos repassados
pelo FNDE;" (fl. 770, grifo acrescentado). 14. A jurisprudência do STJ consolidou-se no
sentido de que a revisão da dosimetria das sanções aplicadas em ações de improbidade
administrativa implica reexame do conjunto fático-probatório dos autos, o que esbarra na
Súmula 7/STJ, salvo em hipóteses excepcionais em que é manifesta a desproporcionalidade
das sanções aplicadas, o que não é o caso vertente. 15. Impossibilidade de fixação da pena de
multa civil para atos de improbidade administrativa que causam lesão ao Erário em valor fixo,
sem prévia apuração do valor do dano, já que o art. 12, II, da Lei 8.429/1992 prevê para tal
hipótese que a pena seja estipulada tendo esse como parâmetro. 16. Em que pese não se
conhecer a real extensão do dano, já que determinada sua apuração em liquidação, o acórdão
recorrido atesta sua existência consignando a ocorrência de superdimensionamento das
necessidades do município, com aquisição de vultosas quantias ao longo de todo o mandato do
então prefeito, além da realização de pagamentos para serviços não prestados. Em virtude de
terem sido causados prejuízos ao longo de anos e diante da gravidade dos fatos praticados, a
multa para o recorrente Marivando Fagundes de Souza deve ser fixada em duas vezes o valor
do dano, a ser apurado em liquidação. Todavia, para que não haja reformatio in pejus, a multa
não poderá ultrapassar o montante estabelecido pelo Tribunal de origem CONCLUSÃO 17.
Recurso Especial de Mário de Souza Porto parcialmente conhecido e não provido e Recurso
Especial de Marivando Fagundes de Souza parcialmente conhecido e provido apenas para
arbitrar a multa civil em duas vezes o valor dos danos, a ser apurado em liquidação,
limitando-a, porém, ao valor estabelecido pelo Tribunal de origem. (STJ, 2ª Turma, REsp
1.513.925/BA, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, julgado em 05/09/2017, DJe 13/09/2017 -
grifei)
Mutatis mutandis, tem-se que o Ministério Público Federal detém atribuição
para proceder à defesa do meio ambiente, conforme dispõe o artigo 5º, III, "d", da Lei
Complementar n° 75/93. Portanto, as questões fáticas/jurídicas objeto de debate nestes autos
têm pertinência temática com a atuação ministerial federal, mormente porque dizem respeito
a bens de interesse da União (recursos minerais e os terrenos de marinha).
Neste sentido, cumpre trazer à baila julgado do Superior Tribunal de Justiça:
PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ARTS. 2°, XVIII, E 25 DA LEI
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14 de 32 29/04/2019 17:56

5001365-53.2018.4.04.7201 720004383461 .V204
9.985/2000. ZONA DE AMORTECIMENTO. PARQUE NACIONAL DE JERICOACOARA.
INSTITUTO CHICO MENDES – ICMBIO. LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM DO
MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL.
1. Cuida-se, na origem, de Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público Federal com a
finalidade de condenar o recorrido à obrigação de fazer consistente na demolição de imóvel
construído na Vila de Jericoacoara, na Zona de Amortecimento do Parque Nacional, sem o
devido licenciamento ambiental e em desacordo com a IN 04/2001 do Ibama, e à reparação do
dano provocado pelo impacto da obra irregular.
2. O juízo de 1° grau declarou a ilegitimidade ativa do MPF e determinou o envio dos autos à
Justiça Estadual para que o MPE possa avaliar a oportunidade de ratificação da petição
inicial, sob o argumento de que "o pedido formulado em absolutamente nada se refere a
questões de interesse federal. Isso porque o alegado dano ambiental não afetou propriedade da
União, suas autarquias ou fundações". Tal entendimento foi confirmado pelo Tribunal a quo.
PRECEDENTE DO STJ EM HIPÓTESE IDÊNTICA À DOS AUTOS
3. O STJ já teve a oportunidade de reconhecer, em demanda idêntica à presente, que o MPF
possui legitimidade ativa ad causam para a propositura de Ação Civil Pública destinada à
tutela ambiental da Zona de Amortecimento do Parque Nacional de Jericoacoara, porquanto
evidente o interesse federal (AgRg no REsp1.373.302/CE, Rel. Ministro Humberto Martins,
Segunda Turma, DJe 19.6.2013).
CONCEITO, FINALIDADE E IMPORTÂNCIA
DA ZONA DE AMORTECIMENTO
4. Segundo definição legal, Zona de Amortecimento é "o entorno de uma unidade de
conservação, onde as atividades humanas estão sujeitas a normas e restrições específicas, com
o propósito de minimizar os impactos negativos sobre a unidade" (art. 2°, XVIII, da Lei
9.985/2000).
5. Ou seja, embora não faça parte, sob o prisma do domínio, da Unidade de Conservação em
si – tanto que a gestão do uso e das atividades socioeconômicas privadas ocorre por meio de
limitações administrativas específicas, sem necessidade de desapropriação e direito à
indenização –, a Zona de Amortecimento se apresenta, na ótica jurídica, como espaço de
transição ou tampão – verdadeira pele ecológica ou ecótono administrativamente induzido –,
destinado a garantir a higidez da área protegida e reduzir a vulnerabilidade da biodiversidade
do interior do fragmento delimitado a vetores externos, naturais ou antropogênicos. São
perturbações multifacetárias, ora abióticas (umidade, luminosidade, temperatura, vento, fogo),
ora bióticas (composição, estrutura,abundância e distribuição espacial de espécies da flora e
fauna, influenciadas por alteração dos padrões físicos, químicos e biológicos do
sistema).EFEITOS DE BORDA
6. As perturbações externas à integridade de Unidades de Conservação consubstanciam
consequências deletérias típicas do chamado "efeito de borda",fenômeno que acomete
sobretudo áreas protegidas de menor extensão e perímetro mais irregular, bem como as
localizadas nas cercanias de adensamento populacional, de atividades econômicas, com
destaque para o turismo e a agropecuária intensiva onde ocorra largo emprego de
agrotóxicos. A instituição de Zona de Amortecimento exprime resposta minimizadora da
Biologia da Conservação e do ordenamento jurídico a tais distúrbios.
INTERESSE NITIDAMENTE FEDERAL
7. Verifica-se interesse nitidamente federal. A finalidade principal da Zona de
Amortecimento é minimizar impactos negativos e efeitos de borda na própria Unidade de
Conservação. Portanto, à União, proprietária e guardiã maior da integridade de Parque
Nacional, também importa e incumbe zelar para que se respeite a função defensiva do
tampão. Ela pode, evidentemente, delegar aos Estados e Municípios suas atribuições de
licenciamento e fiscalização, mas sem que tal implique alterar a legitimação ativa do
Ministério Público Federal e a própria competência da Justiça Federal, pois despropositado
admitir possa a Administração Pública manipular e selecionar, a seu bel prazer, a jurisdição
que melhor lhe convém.
8. Acrescente-se que, nos termos da Lei 11.486/2007, que alterou os limites originais do
Parque Nacional de Jericoacoara, cabe ao órgão federal (agora o Instituto Chico Mendes –
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15 de 32 29/04/2019 17:56

5001365-53.2018.4.04.7201 720004383461 .V204
ICMBio) administrar a Unidade de Conservação, "adotando as medidas necessárias a sua
efetiva implantação e proteção" (art. 4º, grifo acrescentado). Por outro lado, o legislador
prescreveu que, excepcionadas duas modalidades peculiares, todas as Unidades de
Conservação "devem possuir uma zona de amortecimento", acrescentando que o "órgão
responsável pela administração da unidade estabelecerá normas específicas regulamentando a
ocupação e o uso dos recursos da zona de amortecimento" (art. 25 da Lei 9.985/00). Cuida-se
de tripla obrigação: de instituir a Zona de Amortecimento, de regular e de fiscalizar sua
ocupação e uso.
9. A se aceitar, conforme dicção explícita da lei, que, em regra, inexiste Unidade de
Conservação (aí incluídos os Parques Nacionais) verdadeiramente protegida sem a correlata e
imprescindível Zona de Amortecimento, há de se concluir que, no dominus daquela, para fins
de garanti-la de modo eficaz, converge interesse direto na integridade desta (daí o triplo dever
estatal de instituição, regulação e fiscalização).
COMPETÊNCIA FEDERAL
10. As normas de competência absoluta são cogentes, indisponíveis e inderrogáveis. Logo,
irrelevante a existência de Termo de Ajustamento de Conduta do órgão federal com
autoridade estadual ou municipal, ou que tenha aquele manifestado expresso desinteresse
no processo. Traduziria absurdo admitir que cláusulas contratuais e, pior, incúria por
excesso de trabalho ou debilidade vocacional, ou mesmo omissão ímproba de agente público,
sirvam para afastar legitimidade ad causam e competência federal que encontram na
Constituição e nas leis, quando não na lógica e no bom senso, sua razão de ser.
PROPRIEDADE DO BEM AMBIENTAL PROTEGIDO É APENAS UM DOS CRITÉRIOS
DE FIXAÇÃO DA COMPETÊNCIA FEDERAL
11. Incontroverso que o ilícito ambiental se deu em imóvel particular, fora do Parque
Nacional, embora no interior da Zona de Amortecimento, o que levou o julgador a concluir
que, "não sendo o alegado dano localizado em bem da União", incompetente a Justiça
Federal. Conforme entendimento do STJ, mister não confundir, para fins de competência,
bem danificado com bem afetado: "Em matéria de Ação Civil Pública ambiental, a
dominialidade da área em que o dano ou o risco de dano se manifesta (mar, terreno de
marinha ou Unidade de Conservação de propriedade da União, p. ex.) é apenas um dos
critérios definidores da legitimidade para agir do Parquet federal. Não é porque a
degradação ambiental se deu em imóvel privado ou afeta res communis omniumque se
afasta, ipso facto, o interesse do MPF" (REsp 1.057.878/RS, Rel. Ministro Herman
Benjamin, Segunda Turma, DJe 21.8.2009). 12. Recurso Especial provido. RECURSO
ESPECIAL Nº 1.406.139 - CE (2013/0325756-4)
Em assim sendo, há interesse federal a justificar o julgamento e processamento
dos autos perante a Justiça Federal. Ademais, dar-se-ia, impreterivelmente, hipótese de
continência acaso fosse proposta ação civil pública pelo Ministério Público Estadual junto à
Justiça Estadual Comum, cabendo à Justiça Federal o julgamento de ambas as demandas.
Destarte, rejeito a proemial.
1.2. Legitimidade ativa. Atuação conjunta dos Ministérios Públicos Federal
e Estadual:
Quanto ao ponto, igualmente, ratifico os fundamentos jurídicos já expostos a
fim de rejeitar a tese de impossibilidade da atuação conjunta, colacionando-os a seguir:
No tocante ao tópico, creio que a sua admissão não requer maiores digressões, mercê da
existência de normativa expressa dando conta da possibilidade, conforme segue:
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Artigo 5º, §5º, da Lei nº 7.347/95:
Admitir-se-á o litisconsórcio facultativo entre os Ministérios Públicos da União, do Distrito
Federal e dos Estados na defesa dos interesses e direitos de que cuida esta lei.
Visando a presente demanda a salvaguardar o meio ambiente, é admissível que se dê a
atuação conjunta do Ministério Público Federal e do Ministério Público Estadual de Santa
Catarina em litisconsórcio facultativo no polo ativo.
Neste sentido, segue julgado do Egrégio Tribunal Regional Federal da 4ª Região:
ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.
LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL. LITISCONSÓRCIO
FACULTATIVO. INVIABILIDADE AMBIENTAL DO EMPREENDIMENTO QUE OBJETIVA A
INSTALAÇÃO DE COMPLEXO RODOVIÁRIO NO LITORAL PARANAENSE. 1. Não há
vedação legal para a hipótese de atuação conjunta do Ministério Público Estadual e Federal,
em litisconsórcio facultativo. O artigo 46 do Código de Processo Civil, quanto ao tema, é
perfeitamente aplicável à ação civil pública, por força do disposto no artigo 19 da Lei nº
7.347/85. 2. O meio ambiente ecologicamente equilibrado é direito de todos, assim como o
dever para com a sua proteção (art. 225 da CF/88). 3. O desenvolvimento econômico e a
conservação ambiental, tem sido tema de diversas discussões, devido à escassez, cada vez mais
recorrente, dos recursos naturais, em larga parcela ocasionada pela ação do homem. Diante
disto, a Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, criada pelas Nações
Unidas, harmonizando a discussão sobre os dois objetivos, estabeleceu a definição de
"desenvolvimento sustentável", que seria aquele capaz de suprir as necessidades da geração
atual, sem comprometer a capacidade de atender as necessidades das futuras gerações. Nesta
tendência, o desenvolvimento ideal é aquele que não promove o esgotamento dos recursos
para o futuro. 4. No caso, diante da constatação de que o empreendimento que objetiva a
instalação de complexo rodoviário no litoral paranaense, causará inevitável impacto
ambiental, injustificável frente ao interesse econômico perseguido, revela-se adequada a
vedação do projeto, nos moldes do estudo do impacto ambiental impugnado nos autos. (TRF4,
APELAÇÃO CÍVEL Nº 2000.70.08.001184-8, 3ª TURMA, Des. Federal MARIA LÚCIA LUZ
LEIRIA, POR UNANIMIDADE, D.E. 23/06/2010, PUBLICAÇÃO EM 24/06/2010)
Segue, nos mesmos termos, rejeitada a prefacial.
2. Mérito:
No tocante ao mérito, tenho que a questão nodal para o deslinde da controvérsia
posta nestes autos cinge-se à análise acerca da legalidade/ilegalidade da transferência, pelo
Município de Joinville ao IMA, das atividades de licenciamento ambiental no âmbito
municipal.
Deveras, o enfrentamento das questões fáticas/jurídicas relativas à Lei
Complementar 140/2011, já restaram suficientemente enfrentadas quando da decisão de que
deferiu em parte os efeitos da tutela de urgência (evento 19), motivo pelo qual adoto os
respectivos fundamentos como razão de decidir.
Após, procederei à análise das teses defensivas eventualmente não abordadas
pela mencionada decisão de maneira individualizada.
Segue, pois, o teor da decisão de evento 19:
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5001365-53.2018.4.04.7201 720004383461 .V204
Delegação:
Pelo que se pode extrair do texto da Lei Complementar n° 141/2011 (artigo 4º), podem os
entes federativos valer-se, entre outros, dos seguintes instrumentos de cooperação
institucional:
V - delegação de atribuições de um ente federativo a outro, respeitados os requisitos previstos
nesta Lei Complementar;
VI - delegação da execução de ações administrativas de um ente federativo a outro,
respeitados os requisitos previstos nesta Lei Complementar;
O artigo 5º, ainda, prevê como instrumento hábil à realização da delegação o convênio, a ser
firmado entre os entes federados.
Pela leitura do artigo, tenho que a delegação não pode ser vista como instrumento apto e
retirar a competência da autoridade delegante (especialmente por se tratar de matéria
disciplinada na Constituição Federal, de jaez irrenunciável). A delegação da totalidade da
atividade de licenciamento de um ente federativo a outro não pode ser colocada no mesmo
patamar da delegação da execução de ações administrativas. São situações, a toda evidência,
díspares.
Ademais, conforme referido, sequer houve obediência ao requisito formal exigido pela lei para
a formalização do instrumento de delegação, qual seja, convênio, existindo, tão somente,
ofício expedido pelo Prefeito Municipal ao Diretor-Presidente da FATMA, solicitando a
absorção dos processos de licenciamento de responsabilidade da municipalidade (evento 1-
ANEXO2- páginas 12/13).
Tenho, portanto, que tal modalidade de cooperação não detém a condição de conferir
legalidade à transferência de atividade perpetrada.
Atuação supletiva:
Quanto à atuação supletiva, passa-se à análise dos requisitos legais para dar azo à
implementação da medida:
Art. 2º Para os fins desta Lei Complementar, consideram-se:
II - atuação supletiva: ação do ente da Federação que se substitui ao ente federativo
originariamente detentor das atribuições, nas hipóteses definidas nesta Lei Complementar;
Art. 15. Os entes federativos devem atuar em caráter supletivo nas ações administrativas de
licenciamento e na autorização ambiental, nas seguintes hipóteses:
II - inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Município, o
Estado deve desempenhar as ações administrativas municipais até a sua criação;
Da leitura do texto legal, pode-se inferir que a atuação supletiva, que visa a substituir ao ente
federativo originariamente detentor das atribuições, tem lugar nas hipóteses em que inexiste
órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Município, cabendo ao Estado,
portanto, desempenhar as ações administrativas municipais até a sua criação.
A situação evidenciada nos autos, todavia, parece-me diametralmente oposta, porquanto
possui o Município de Joinville Secretaria do Meio Ambiente (a qual, segundo documentação
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5001365-53.2018.4.04.7201 720004383461 .V204
acostada, dotada de cabedal mais do que satisfatório para realizar o seu mister), bem como
Conselho de Meio Ambiente (COMDEMA), devidamente criado e atuante.
Ademais, é nítido o caráter transitório/efêmero que se reveste o referido meio de cooperação,
disciplinando a lei que a sua vigência fica condicionada à criação dos órgãos adrede citados.
Assim, sob qualquer ângulo que se analise a questão, tenho como não aplicável ao caso em
concreto a atuação supletiva.
Atuação subsidiária:
Art. 2º Para os fins desta Lei Complementar, consideram-se:
III - atuação subsidiária: ação do ente da Federação que visa a auxiliar no desempenho das
atribuições decorrentes das competências comuns, quando solicitado pelo ente federativo
originariamente detentor das atribuições definidas nesta Lei Complementar.
Art. 16. A ação administrativa subsidiária dos entes federativos dar-se-á por meio de apoio
técnico, científico, administrativo ou financeiro, sem prejuízo de outras formas de
cooperação.
Parágrafo único. A ação subsidiária deve ser solicitada pelo ente originariamente detentor da
atribuição nos termos desta Lei Complementar
Por derradeiro, tenho que a atuação subsidiária, igualmente, não se mostra apta a conferir
legalidade ao ato praticado.
Com efeito, vê-se que tal modalidade de cooperação tem lugar quando um ente da federação
visa a auxiliar no desempenho das atribuições decorrentes das competências comuns, quando
solicitado pelo ente federativo originariamente detentor das atribuições nesta Lei
Complementar definidas. Não obstante isso, tem-se que a ação subsidiária entre os entes se dá
por meio de apoio técnico, científico, administrativo ou financeiro, ou seja, em nenhum
momento se vislumbra a presença de permissivo legal dando respaldo ao ato que ora se ataca
(transferência total das atividades de licenciamento).
Afigura-se-me, portanto, que os instrumentos de cooperação previstos na Lei Complementar
n° 141/2011 não se mostram adequados para justificar a adoção da medida implementada
pela municipalidade e pela FATMA, mormente se analisados à luz dos primados da prevenção
e precaução, bem como o princípio da vedação ao retrocesso.
Denota-se, nestes termos, inarredável a observância aos princípios da prevenção e da
precaução, que visam a afastar risco de dano concreto e de perigo abstrato, respectivamente.
Ambos os primados informam que não se deve esperar que o dano aconteça, fazendo-se
necessário, portanto, a adoção de medidas capazes de evitá-lo.
No tocante ao princípio da vedação ao retrocesso, mostra-se relevante fazer referência à
doutrina de Ingo Sarlet e Tiago Fensterseifer:
"O Princípio da Proibição do Retrocesso Socioambiental é uma garantia, a qual não permite
o retrocesso, em termos normativos, a um nível de proteção inferior ao verificado atualmente.
Isso porque, segundo os autores, a tutela normativa ambiental - tanto sob a perspectiva
constitucional quanto infraconstitucional - deve operar de modo progressivo no âmbito das
relações sócio-ambientais, a fim de ampliar a qualidade de vida existente hoje e atender a
padrões cada vez mais rigorosos de tutela da dignidade da pessoa humana. (in Direito
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Constitucional Ambiental: estudos sobre a Constituição, os direitos fundamentais e a proteção
do ambiente. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, p. 200)"
Prosseguem os doutrinadores, em outro trecho da obra supramencionada, explicando que a
garantia constitucional da proibição do retrocesso contempla dois conteúdos normativos:
"(...) se de um lado impõe-se ao Estado a obrigação de 'não piorar' as condições normativas
hoje existentes em determinado ordenamento jurídico - e o mesmo vale para a estrutura
organizacional administrativa -, por outro lado, também se faz imperativo, especialmente
relevante no contexto da proteção do ambiente, uma obrigação de 'melhorar', ou seja, de
aprimorar tais condições normativas - e também fáticas - no sentido de assegurar um contexto
cada vez mais favorável ao desfrute de uma vida digna e saudável pelo indivíduo e pela
coletividade como um todo."
Procedendo-se, portanto, a um juízo perfunctório, vislumbro que a adoção da medida
implementada pelo Município de Joinville e pela FATMA veio de encontro aos requisitos
previstos na legislação correlata ao tema, bem como em face dos princípios da prevenção,
precaução e vedação ao retrocesso.
Restou evidenciado nos autos que a transferência do licenciamento outrora promovido pela
municipalidade à FATMA, além de ter ocorrido sem a devida obediência aos requisitos legais,
demonstra-se desprovida de proporcionalidade/razoabilidade, implicando claro retrocesso no
que diz respeito ao tema socioambiental. Não há, pois, base legal a dar guarida ao ato ora
atacado.
Ademais, tem-se que por décadas fora o Município de Joinville o responsável pelos
licenciamentos ambientais de sua alçada, contando com corpo técnico habilitado para tanto
(aproximadamente 24 servidores). Nesta comuna, também, dava-se a ampla atuação do
COMDEMA, o qual teve as suas funções praticamente esvaziadas após a perpetração da
mudança ocorrida.
Documentos juntados aos autos dão conta, igualmente, de que o escritório da FATMA em
Joinville (atual IMA) vivencia realidade de escassez, tanto pessoal como estrutural, não sendo
crível que a remessa, de inopino, de todos os licenciamentos da alçada do município possa ser
absorvida de forma satisfatória por aquele Instituto.
Pelo exposto, tenho por presentes os requisitos necessários à concessão da tutela provisória de
urgência.
Calha, ainda, por derradeiro, fazer a análise acerca dos efeitos da
reversibilidade/irreversibilidade da decisão antecipatória.
O Município de Joinville e o IMA fazem menção à probabilidade de ocorrência de risco
inverso para a Administração acaso seja determinado o retorno ao status quo ante (retorno da
atividade de licenciamento ambiental à municipalidade), eis que já houve, por parte dos
órgãos ambientais envolvidos, a devida adaptação às novas atividades, caracterizando, assim,
o severo risco de irreversibilidade dos efeitos da decisão.
Entendo, entretanto, que tal premissa não merece prosperar.
Com efeito, conforme já se referiu anteriormente, por décadas fora o Município de Joinville o
responsável pelos licenciamentos ambientais de sua alçada, contando com corpo técnico
habilitado para tanto. Constata-se, dessa forma, que tal atividade vinha sendo desenvolvida de
longa data pelos órgãos competentes, oferecendo segurança tanto aos administrados como aos
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administradores em relação aos atos praticados no exercício de suas atividades.
Não vejo como conferir o mesmo status de segurança técnica/jurídica da situação acima
narrada com a defendida pelos réus (a qual está em vigor há pouco mais de 05 meses).
Nestes termos, entendo que o deferimento da tutela pretendida visa a garantir, justamente, a
segurança jurídica em face dos atos emanados pela administração pública, com a obediência
ao anterior regramento legal estabelecido.
Por derradeiro, quanto ao pleito antecipatório, entendo que se faz necessário o deferimento
dos 17 (dezessete) pedidos formulados pelos autores, à medida em que todos se encontram
sistematicamente interligados. Não há como se proceder, assim, ao deferimento parcial dos
pleitos, sob pena de implicar ineficácia à presente decisão que determina o status quo ante da
atividade licenciatória ambiental promovida pelo Município de Joinville.
Deveras, o proceder adotado pelos entes públicos envolvidos (transferência do
licenciamento ambiental de competência da municipalidade para o IMA), mostrou-se
indevido por completo, seja sob o aspecto formal, seja sob o material.
Em relação ao aspecto formal, foi clara a Lei Complementar n° 140/11, ao
estabelecer o convênio como a forma de veiculação do ato administrativo para que se desse a
indigitada transferência. Não obstante tal determinação, deu-se a transferência por intermédio,
tão somente, de ofício expedido pelo Prefeito Municipal ao Diretor-Presidente da FATMA.
Não bastasse o vício relativo à forma, tem-se que os requisitos materiais
(motivo e objeto) do ato administrativo que ora se ataca, igualmente, não restaram atendidos.
No que diz respeito ao objeto, ou seja, quanto ao conteúdo em si do ato
administrativo, tem-se que Lei Complementar n° 140/11, em momento algum, autoriza a
transferência do licenciamento ambiental nos moldes em que fora executada. Não há,
portanto, permissivo legal que dê guarida à atuação empreendida pelos agentes públicos,
configurando-se, assim, nulo o ato praticado.
Não obstante à existência de mácula em relação ao objeto do ato, vislumbro que
o motivo, igualmente, se encontra inquinado, porquanto ausente situação de direito que
autorize ou exija a prática do ato, conforme se referiu anteriormente.
A respeito do tema, cita-se escólio de Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
[...] Anulação, que alguns preferem chamar de invalidação é o desfazimento do ato
administrativo por razões de legalidade.
Como a desconformidade com a lei atinge o ato em suas origens, a anulação produz efeitos
retroativos à data em que foi emitido (efeitos ex tunc, ou seja, a partir de então).
Neste diapasão, o ato administrativo praticado há de ser considerado nulo, visto
que praticado em desconformidade com a lei.
Importante, neste momento, deixar consignado que a ilegalidade havida não se
mostra passível de ser convalidada.
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Explico. Em que pese a existência de certa divergência
doutrinária/jurisprudencial acerca do tema, fixou-se o entendimento de que os atos que
possuem vício de competência, de forma e de procedimento são, via de regra, passíveis de
convalidação. De outro giro, não seriam aproveitáveis os atos com vício relativos ao motivo,
à finalidade e ao objeto.
Portanto, na esteira do que restou demonstrado, não se pode promover a
convalidação do ato administrativo que ora se debate, mercê da existência de vício relativo ao
motivo e ao objeto do mesmo.
Faz-se necessário, igualmente, esclarecer que não se está diante de hipótese de
atuação discricionária do administrador público. A Lei Complementar n° 140/2011,
evidentemente, não deixou margem de opção ou escolha aos agentes públicos para que
promovessem (ou não) a transferência total do licenciamento ambiental outrora realizado pelo
Município de Joinville ao IMA, mormente porque tal proceder é manifestamente ilegal.
Superado o enfrentamento das premissas centrais para o deslinde da
controvérsia que ora se examina, passo à análise das demais teses defensivas.
2.1. Município de Joinville:
Pugnou a municipalidade para que fosse determinado aos autores que se
abstivessem de promover inspeções similares à ocorrida na data de 24/04/2018, nas
dependências da Prefeitura, sem que houvesse a prévia autorização judicial para tanto,
postulando, nestes termos, que seja declarada nula qualquer prova advinda do referido ato.
Referida tese defensiva já restou enfrentada em sede de decisão de saneamento,
motivo pelo qual adoto os respectivos fundamentos como razão de decidir.
Em que pese se encontrar a questão judicializada, entendo que tal fato não é bastante a tolher
as suas garantias/atribuições previstas tanto no âmbito da Constituição Federal como nas Leis
Orgânicas disciplinadores das respectivas carreiras, mormente quando não se trate de matéria
constitucional reservada a sigilo ou à inviolabilidade do domicílio.
Mencione-se, por exemplo, o disposto no artigo 8°, da Lei Complementar n° 75/1993:
Art. 8º Para o exercício de suas atribuições, o Ministério Público da União poderá, nos
procedimentos de sua competência:
I - notificar testemunhas e requisitar sua condução coercitiva, no caso de ausência
injustificada;
II - requisitar informações, exames, perícias e documentos de autoridades da
Administração Pública direta ou indireta;
III - requisitar da Administração Pública serviços temporários de seus servidores e meios
materiais necessários para a realização de atividades específicas;
IV - requisitar informações e documentos a entidades privadas;
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V - realizar inspeções e diligências investigatórias;
VI - ter livre acesso a qualquer local público ou privado, respeitadas as normas
constitucionais pertinentes à inviolabilidade do domicílio;
VII - expedir notificações e intimações necessárias aos procedimentos e inquéritos que
instaurar;
VIII - ter acesso incondicional a qualquer banco de dados de caráter público ou relativo
a serviço de relevância pública;
Cumpre ressaltar, ademais, que este Juízo não detém poder correicional em face dos atos
praticados pelo Ministério Público no exercício de suas atribuições legais.
Tal assertiva, por óbvio, não significa dizer que o órgão ministerial possa extrapolar os limites
impostos pela lei para sua atuação no presente feito, estando, sujeito, inclusive a sanções
processuais acaso proceda de maneira temerária.
Neste passo, se o Município de Joinville entende que houve abuso por parte dos membros dos
Ministérios Públicos e dos servidores destes órgãos quando da realização da diligência,
deverá promover sua irresignação junto aos respectivos órgãos correicionais.
Por tais motivos, restam indeferidos os pedidos constantes nas alíneas "b" e "c" (liminarmente,
que os Autores se abstenham de promover inspeções similares àquela a mencionada no tópico
5 desta defesa, sob as penas a serem determinadas pelo juízo; declarar a nulidade de qualquer
prova gerada na inspeção operada na SAMA no dia 24/04/2018 ou dela decorrente).
Alega a municipalidade que em virtude da ordem liminar emanada, teve de
arcar com elevado custo a fim de dar cumprimento ao decisum, fazendo exsurgir, assim, a
necessidade de aplicação do disposto no artigo 22 e parágrafo primeiro da LINBD (Lei de
Introdução às Normas do Direito Brasileiro).
Assim vaticinam os mencionados dispositivos:
Artigo 22 - Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os
obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo,
sem prejuízo dos direitos dos administrados.
§ 1º Em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, processo
ou norma administrativa, serão consideradas as circunstâncias práticas que houverem
imposto, limitado ou condicionado a ação do agente.
Aduz o Município de Joinville, portanto, que "eventual manutenção da medida
liminar em sede de sentença não irá encontrar ambiente harmonioso com as dificuldades
reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos
dos administrados".
Com efeito, entendo que eventuais dificuldades relativas à gestão do quadro de
servidores não pode servir como fundamento a justificar a perpetuação da ilegal transferência
da atividade licenciatória ocorrida. Conforme já referido, tem-se que por décadas fora o
Município de Joinville o responsável pelos licenciamentos ambientais de sua alçada,
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5001365-53.2018.4.04.7201 720004383461 .V204
contando com corpo técnico habilitado para tanto (aproximadamente 24 servidores).
Constata-se, dessa forma, que tal atividade vinha sendo desenvolvida de longa
data pelos órgãos competentes, oferecendo segurança tanto aos administrados como aos
administradores em relação aos atos praticados no exercício de suas atividades.
Neste termos, tenho que a insegurança apontada, em verdade, adveio da decisão
do Município que teve por escopo transferir a atividade licenciatória ao IMA, mormente pelo
fato de que os instrumentos de cooperação previstos na Lei Complementar n° 141/2011 não
se mostram adequados para justificar a adoção da medida implementada.
Outrossim, não é crível se admitir que, decorrido lapso temporal de quase 01
(um) ano desde o deferimento da tutela de urgência, não tenha a administração municipal
regularizado o funcionamento do setor com atribuição para proceder aos licenciamentos
ambientais desta comuna.
No que diz respeito ao ponto "relativização do princípio do não retrocesso",
observo que não assiste razão ao ente municipal.
Em suma síntese, alega o Município de Joinville que acaso seja decretada a
nulidade da Resolução n° 115/17 do CONSEMA, repristinando-se, portanto, os efeitos da
Resolução n° 03/07 do mesmo órgão, deverá retornar ao Estado de Santa Catarina a
competência para licenciar atividades de Nível III (a qual havia sido transferida à
municipalidade pelo Estado, que detém a competência originária para tanto), mantendo-se a
coerência quanto a intenção deste julgador em restabelecer as competências materiais
originárias dos Entes Públicos à luz da Lei Complementar n° 140/11.
Entretanto, levando-se em consideração o fato de que a revogação da Portaria n°
03/07, promovida pela Portaria n° 115/17, teve como fundamento a ilegal transferência do
licenciamento ambiental por parte do Município de Joinville ao IMA, conforme dispôs o
Ofício n° 110/17-GP (evento 1- ANEXO2, páginas 12/13), não se pode emprestar validade ao
referido ato administrativo (Portaria nº 115/17). Ou seja, o ato administrativo que teve por
escopo revogar a Portaria n° 03/07 é nulo, não produzindo, pois, nenhum efeito jurídico.
Neste vértice, a decretação de nulidade da Portaria n° 115/17, com a
consequente repristinação dos efeitos da Portaria n° 03/07, não tem o condão de "desabilitar"
o Município de Joinville para a realização do Licenciamento Ambiental das Atividades de
Impacto Local de Nível III, permanecendo hígida a competência que lhe fora repassada pelo
CONSEMA.
Não se está diante, portanto, de hipótese de ofensa ao exercício de atividade
discricionária do chefe do Poder Executivo Municipal, conforme quer fazer crer a
municipalidade, vez que não havia permissivo legal que deixasse margem de opção aos
agentes públicos para que promovessem (ou não) a transferência total do licenciamento
ambiental outrora realizado pelo Município de Joinville ao IMA.
Deste modo, permanecem válidas e inalteradas as disposições da Portaria nº
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03/07.
Repise-se, a fim de se evitar qualquer questionamento por parte dos réus, que os
procedimentos de licenciamento ambiental (tanto os promovidos no período compreendido
de 05/09/2017 até 05/03/2018, como os demais - atuais e futuros-) deverão observar o
regramento/procedimento adotado pelos órgãos licenciadores até a data de 04/09/2017, tendo
em vista o efeito ex tunc decorrente da anulação do ato administrativo objeto de litígio nestes
autos.
As questões envolvendo os aspectos acerca do cumprimento da decisão liminar
serão tratadas em tópico à parte.
2.2 IMA:
Alegou o IMA não se opor à devolução dos licenciamentos ambientais ao órgão
municipal. Todavia, entendeu ser indevido pedido de devolução dos valores das taxas
anteriormente cobradas, porquanto decorrentes de contraprestação de serviço já realizado.
No tocante ao tópico, entendo que a decretação da nulidade do ato
administrativo em tela afastou a possibilidade do reconhecimento do pedido formulado em
sede de cognição sumária.
Com efeito, conforme já explicitado adrede, a invalidação ocorrida, igualmente,
atingiu os atos administrativos eventualmente praticados sob a égide do panorama de
ilegalidade havido com a transferência indevida. Significa dizer que as licenças emitidas pelo
IMA neste período também se encontram eivadas, não gerando, portanto, qualquer efeito
jurídico.
Caberá, assim, ao Município de Joinville promover o respectivo licenciamento
ambiental, sendo defeso o aproveitamento dos atos licenciatórios eventualmente praticados
pelo IMA, porquanto incabível a convalidação destes, na esteira do que já se expôs.
Destarte, devem ser tidas como nulas as licenças/certidões de atividade não
constante expedidas pelo IMA, no período de 05/09/2017 até 05/03/2018, cuja competência
material originária está prevista no art. 9º, XIV, “a” e “b” e 12 da Lei Complementar
140/2011.
Levando-se em consideração tais argumentos, bem como o fato de que o pedido
de devolução dos valores não restou formulado em sede de cognição exauriente, conforme se
extrai da petição inicial, entendo que acaso pretendam os empreendedores reaver os valores
relativos às taxas cobradas pelo IMA, deverão manejar ação própria em face do órgão
estadual perante a Justiça Estadual Comum.
Quanto à problemática envolvendo o artigo 18, §2º, da Lei Complementar nº
140/2011, há de se fazer as seguintes considerações:
Disciplina o mencionado dispositivo legal:
Poder Judiciário
JUSTIÇA FEDERAL
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5001365-53.2018.4.04.7201 720004383461 .V204
Artigo 18 - Esta Lei Complementar aplica-se aos processos de licenciamento e autorização
ambiental iniciados a partir de sua vigência.
§ 2º - Na hipótese de que trata a alínea "a" do inciso XIV do art. 9º, a aplicação desta Lei
Complementar dar-se-á a partir da edição da decisão do respectivo Conselho Estadual.
Diante de tal mandamento, entende o IMA que o Conselho Estadual do Meio
Ambiente (CONSEMA) é único órgão competente para definir as tipologias de impacto
regional ou local, não havendo, portanto, que se falar na prática de qualquer ilegalidade no
sentido de não reconhecer as tipologias aprovadas anteriormente pelo Conselho Municipal do
Meio Ambiente de Joinville.
Neste passo, considera que a revogação das Resoluções nºs 14 e 52 do
CONSEMA (sendo que Resolução 14, expressamente, reconheceu a possibilidade de os
Conselhos Municipais do Meio Ambiente definirem outras atividades de impacto local não
previstas nas Resoluções do CONSEMA) é plenamente justificável.
No entanto, entendo que a edição das resoluções n°s 99 e 117 (as quais
revogaram as resoluções dantes mencionadas) vai de encontro aos preceitos estabelecidos
pelos princípios da prevenção e precaução, bem como o princípio da vedação ao retrocesso.
Conforme já se mencionou, tem-se como inarredável a observância aos
princípios da prevenção e da precaução, que visam, justamente, a afastar risco de dano
concreto e de perigo abstrato ao meio ambiente.
A possibilidade concedida pelo CONSEMA ao Município de Joinville de
definir outras atividades de impacto local, efetivamente coadunava-se com o escopo protetivo
ao meio ambiente conferido pela Constituição Federal, garantindo ao ente municipal a
oportunidade de estabelecer outras atividades de impacto local não previstas pelo órgão
estadual.
Uma vez mais, percebe-se que as revogações havidas tiveram como objetivo dar
sustentáculo à ilegal transferência do licenciamento ambiental que se verificou, exsurgindo a
necessidade de que se restabeleçam os efeitos das Resoluções revogadas, no intuito de
viabilizar que a municipalidade retome a atividade que dantes desenvolvia, nos exatos termos
da legislação vigente à época.
2.3. Estado de Santa Catarina:
Requereu o Estado de Santa Catarina que se procedesse, inicialmente, à
delimitação da lide em relação a si, eis que assevera se encontrar no polo passivo,
exclusivamente, em razão da impugnação da Resolução n° 115/2017, elaborada no âmbito do
CONSEMA, o qual está vinculado à Secretaria de Estado do Desenvolvimento Econômico
Sustentável.
Tenho que, em princípio, a lide se encontra limitada em face do Estado de Santa
Catarina no que diz respeito à impugnação da Resolução nº 115/2017.
Poder Judiciário
JUSTIÇA FEDERAL
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5001365-53.2018.4.04.7201 720004383461 .V204
Em síntese, alega o Estado de Santa Catarina que não há qualquer ilegalidade
quanto à edição da Resolução n° 115/2017, por parte do Conselho Estadual do Meio
Ambiente (CONSEMA), que justifique a intervenção do Poder Judiciário na seara
Administrativa. Referiu que, após solicitação do Município de Joinville endereçada ao
CONSEMA, discutiu-se e aprovou-se a edição da Resolução n° 115/2017, tendo esta
revogado a atribuição da municipalidade para o exercício de atividades de impacto local,
refletindo a vontade desse ente federativo.
Verifico que a análise dos aspectos de legalidade, possibilidade de convalidação
e efeitos de ambos atos normativos já restou, exaustivamente, realizada quando do
enfrentamento da peça contestatória de autoria do Município de Joinville.
No intuito de evitar a repetição desnecessária dos termos da fundamentação,
faço remissão aos mesmos para refutar as teses jurídicas expendidas pelo Estado de Santa
Catarina.
3. Do cumprimento da medida liminar:
Cumpre, neste momento, deliberar acerca do pedido ministerial em face do
descumprimento das decisões hospedadas nos eventos 19 e 61. Relatam os agentes
ministeriais que tanto o Município de Joinville, quanto o IMA, vêm, sistematicamente,
descumprindo as determinações exaradas pelas decisões acima referidas.
Alegam que o IMA não comprovou se, efetivamente, cumpriu com a
determinação para que fossem informados os empreendedores em favor dos quais restaram
expedidas/emitidas certidões de atividades não licenciáveis, bem como licenças ambientais no
período de 05/09/2017 até 05/03/2018, acerca do sobrestamento dos efeitos de tais atos em
virtude da determinação judicial em voga.
Nos mesmos termos, aduzem que o Município de Joinville descumpre o item "f"
da decisão de evento 19, porquanto não adota o prazo fixado para a tomada de providências
necessárias à plena reestruturação da equipe de técnicos responsáveis pelo licenciamento
ambiental previsto no artigo 9º, inciso XIV, "a" e "b" e art. 12, ambos da Lei Complementar
nº 140/2011, pelo menos em moldes equivalentes, em número e expertise, àqueles existentes
quando da cessão repentina dos processos de licenciamento ambiental, bem como se nega a
estruturar forças-tarefas com vistas a analisar/reanalisar prudentemente os processos de
licenciamento contingenciados.
Fizeram, referência, ainda, que a edição da Portaria SAMA n° 59/18, publicada
em 04/10/2018, poderia configurar burla aos comandos emanados pelas decisões
interlocutórias, vez que autorizou a prorrogação por 12 (doze) meses a partir de seu
vencimento, das Autorizações Ambientais - AuAs, das Licenças Prévias, de Instalação e de
Operação com validade entre os dias 05/09/2017 e 31/12/2018. Vaticinaram, assim, que a
tentativa por parte do gestor municipal no sentido de convalidar os atos atacados, os quais se
encontram com os efeitos suspensos, vai de encontro ao comando judicial, ensejando rigorosa
sanção, tanto no âmbito endoprocessual, como nas esferas da improbidade administrativa e
criminal.
Poder Judiciário
JUSTIÇA FEDERAL
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