Adin licença ambiental por compromisso

CENTRO DE APOIO OPERACIONAL DO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
Rua Pedro Ivo, 231, Centro – Florianópolis, SC, CEP 88010-070
Fone: (48) 3330.2463. E-mail: ceccon@mpsc.mp.br CLS
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EXCELENTÍSSIMOS DESEMBARGADORES DO ÓRGÃO ESPECIAL DO
EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SANTA CATARINA
Número do SIG n. 08.2018.00182304-6
O PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA e o COORDENADOR DO
CENTRO DE APOIO OPERACIONAL DO CONTROLE DE
CONSTITUCIONALIDADE – CECCON, a quem foram delegadas atribuições por
meio da Portaria n. 2.899/2016/PGJ, vêm perante o ÓRGÃO ESPECIAL DESTE
EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA, com fulcro no art. 85, III e VII, da
Constituição Estadual, e na Lei Estadual n. 12.069/2001, propor
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
em face da expressão “Licença Ambiental por Compromisso (LAC)”,
constante do caput do art. 36; dos §§4º a 15, também do art. 36; e do inciso IV e
da expressão “LAC”, inserida no §4º, ambos do art. 40, todos da Lei Estadual n.
14.675/2009, com a redação que lhes foi dada pela Lei Estadual n. 16.283/2013,
do Estado de Santa Catarina, em razão do aparente desrespeito aos artigos 10,
inciso VI e §1º, 181 e 182, incisos I, III, V e VI, da Constituição Estadual.
I. Dos contornos das normas questionadas
A Lei Estadual n. 16.283/2013, entre outras alterações que promoveu na
Paraconferirooriginal,acesseositehttps://esaj.tjsc.jus.br/pastadigital/sg/abrirConferenciaDocumento.do,informeoprocesso8000190-67.2018.8.24.0900ecódigo11ABA47.
Estedocumentoécópiadooriginal,assinadodigitalmenteporSANDROJOSENEIS,DURVALDASILVAAMORIMeTribunaldeJusticadeSantaCatarina-50105,protocoladoem03/07/2018às16:51,sobonúmero80001906720188240900.
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Lei Estadual n. 14.675/2009 (Código Ambiental Estadual), criou a Licença
Ambiental por Compromisso (LAC). Trata-se de uma forma de
“autolicenciamento”, concedido eletronicamente mediante mera declaração de
compromisso firmada pelo interessado, que poderá dar início à atividade ou ao
empreendimento, independentemente de qualquer controle efetivo realizado
previamente pelo órgão ambiental competente.
A norma em apreço possui a seguinte conformação:
Lei n. 16.283, de 20 de dezembro de 2013
Altera a Lei nº 14.675, de 2009, que institui o Código Estadual do Meio
Ambiente e estabelece outras providências.
O GOVERNADOR DO ESTADO DE SANTA CATARINA
Faço saber a todos os habitantes deste Estado que a Assembleia
Legislativa decreta e eu sanciono a seguinte Lei:
Art. 1º O art. 36 da Lei nº 14.675, de 13 de abril de 2009, passa a
vigorar com a seguinte redação:
“Art. 36. O licenciamento ordinário será efetuado por meio da emissão de
Licença Ambiental Prévia (LAP), Licença Ambiental de Instalação (LAI),
Licença Ambiental de Operação (LAO) e Licença Ambiental por
Compromisso (LAC).
......................................................................................................................
§ 2º A contagem dos prazos previstos nos incisos do § 1º deste artigo
será suspensa durante a elaboração de estudos ambientais
complementares ou esclarecimentos pelo empreendedor.
......................................................................................................................
§ 4º A LAC só será emitida caso o empreendimento e/ou a atividade não
dependa de supressão de vegetação para sua efetivação.
§ 5º A LAC será concedida eletronicamente, mediante declaração de
compromisso firmada pelo empreendedor, segundo critérios e pré-
condições estabelecidos pelo órgão estadual licenciador por meio de
portaria.
§ 6º As informações, as plantas, os projetos e os estudos solicitados ao
empreendedor, no ato da adesão à LAC, deverão acompanhar o pedido
formulado via internet, na forma definida pelo órgão ambiental licenciador
por meio de portaria.
§ 7º Serão considerados empreendimentos ou atividades passíveis de
licenciamento, por meio da LAC, aqueles listados em portaria específica,
a ser editada pelo órgão ambiental licenciador.
§ 8º Para obtenção da LAC, o requerente deverá estar ciente das
condicionantes ambientais estabelecidas previamente pelo órgão
licenciador, comprometendo-se ao seu atendimento, as quais deverão
contemplar as medidas mitigadoras para a localização, implantação e
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operação dos empreendimentos e das atividades.
§ 9º A inclusão de empreendimento ou atividade no rol definido pelo
órgão ambiental como passível de licenciamento via LAC não afeta
procedimentos administrativos licenciados ou já iniciados em seu âmbito,
permanecendo em tramitação, se já em curso, até a implantação da
atividade no sistema.
§ 10. A concessão da LAC dar-se-á por empreendimento ou atividade
individual.
§ 11. Quando o empreendimento ou a atividade necessitar de
autorização de supressão de vegetação, outorga de uso de recursos
hídricos e/ou anuência de unidade de conservação, a LAC só será
emitida em conjunto com as respectivas autorização, outorga ou
anuência.
§ 12. Para obtenção da LAC, o empreendedor deverá efetuar o
pagamento de tarifa, cujo boleto será emitido automaticamente após o
cadastro de todas as informações e a apresentação dos estudos e
demais documentos solicitados.
§ 13. Após a comprovação do pagamento de que trata o § 12 deste
artigo, a licença será disponibilizada eletronicamente ao empreendedor.
§ 14. As informações prestadas pelos requerentes serão de sua inteira
responsabilidade.
§ 15. A constatação, a qualquer tempo, da prestação de informações
falsas implicará a nulidade da licença concedida pelo órgão licenciador e
tornará aplicáveis penalidades, conforme previsto nesta Lei.” (NR)
Art. 2º O art. 40 da Lei nº 14.675, de 2009, passa a vigorar com a
seguinte redação:
“Art. 40. O órgão ambiental competente estabelecerá os prazos de
validade de cada tipo de licença, especificando-os no respectivo
documento, levando em consideração os seguintes aspectos:
.............................................................................................................
IV – o prazo de validade da LAC deverá considerar lapso temporal
suficiente para que se proceda à vistoria no empreendimento e/ou na
atividade, devendo ser de, no mínimo, 3 (três) anos e, no máximo, 5
(cinco) anos.
.............................................................................................................
§ 4º A renovação da LAO, da LAC e da AuA, para atividades constantes
em rol definido pelo órgão licenciador, poderá ser realizada pelo
empreendedor, na forma eletrônica, por meio do Sistema de Informática
da FATMA (SINFAT), desde que:
I – não envolva ampliação do empreendimento ou qualquer alteração da
atividade objeto do licenciamento;
II – no prazo de validade da licença a ser renovada, não tenha ocorrido
qualquer irregularidade ambiental no empreendimento ou na atividade;
III – o empreendimento ou a atividade tenha cumprido todas as
condicionantes da licença ambiental a ser renovada; e
IV – seja apresentada declaração de conformidade ambiental atendendo
as condições estabelecidas pelo órgão ambiental licenciador em
normativa própria.
§ 5º A renovação de licença não descrita no rol definido pelo órgão
licenciador, bem como daquela que não se enquadre nos requisitos para
renovação eletrônica, deverá ser requerida no órgão ambiental
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licenciador com antecedência mínima de 120 (cento e vinte) dias da
expiração de seu prazo de validade, fixado na respectiva licença, ficando
esta automaticamente prorrogada até a manifestação definitiva do órgão
licenciador.” (NR)
Art. 3º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.
Florianópolis, 20 de dezembro de 2013.
JOÃO RAIMUNDO COLOMBO
Governador do Estado
O questionamento que pressupõe a análise de constitucionalidade
consiste, em suma, no fato de que o Estado não possui competência para criar
licença ambiental nos moldes da Licença Ambiental por Compromisso (LAC), a
qual encontra-se, inclusive materialmente, em dissonância com as normas
constitucionais de proteção ao meio ambiente.
II. Competência legislativa concorrente – Inconstitucionalidade formal por
ofensa ao art. 10, inciso VI e § 1º, da Constituição Estadual
Nos termos do art. 24, inciso VI e §§1º e 2º, da Constituição
da República1, e do art. 10, inciso VI e §1º, da Constituição do Estado de Santa
Catarina2, a União, os Estados e o Distrito Federal possuem competência
concorrente para legislar sobre a proteção do meio ambiente e o controle da
1
CR: Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
[…] VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos
naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição; […] § 1º - No âmbito da legislação
concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais. § 2º - A
competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar
dos Estados.
2 CESC: Art. 10. Compete ao Estado legislar, concorrentemente com a União, sobre: […] VI -
florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais,
proteção do meio ambiente e controle da poluição; […] § 1º No âmbito da legislação concorrente, a
competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar do
Estado.
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poluição.
Competência legislativa concorrente enfeixa a ideia de produção de
normas por mais de uma entidade estatal a respeito do mesmo assunto que se
justifica em razão da necessidade de conferir tratamento homogêneo a questões
de interesse geral e regional, de modo a coordenar a atuação dos entes
federativos, evitando-se, assim, a adoção de regramentos e ações divergentes.
É por isso que, quando se trata de competência legislativa concorrente,
cabe à União editar normas gerais e aos Estados e ao Distrito Federal
suplementá-las nos pontos omissos ou que precisem de adequação às
peculiaridades locais, atendendo aos comandos gerais3.
O Ministro do STF Carlos Velloso, no julgamento da ADI 3098, ao tratar
da competência concorrente não cumulativa ou suplementar, anotou que, nesses
casos, “existente lei federal de normas gerais, poderão os Estados e o Distrito
Federal, no uso da competência suplementar (§ 2º), preencher os vazios da lei
federal de normas gerais, a fim de afeiçoá-la às peculiaridades locais (CF, art. 24,
§ 2º)”4.
As normas gerais expedidas pela União são o ponto de partida para que
Estados e Municípios possam legislar complementarmente, no pressuposto de
que a regulação emanada da União não é exaustiva. Atuando a partir das normas
gerais fixadas pela União, Estados e Município, no exercício da atividade
legiferante, podem expedir normas suplementares destinadas a complementar a
legislação federal.
Em matéria ambiental, as normas suplementares editadas nos âmbitos
estaduais e municipais não podem ser menos protetivas ao meio ambiente do
que as normas gerais editadas pela União. Ou seja, a legislação suplementar não
pode descaracterizar as normas federais permitindo que haja maior intervenção
de atividades e empreendimentos no meio ambiente. Conforme assinala Celso
3
Os municípios também podem dispor sobre direito ambiental, por força do art. 30, II, da
Constituição Federal e do art. 112, II, da Constituição Estadual, que lhes atribuem competência
para suplementar a legislação federal e a estadual no que couber.
4
ADI 3098, Relator(a): Min. CARLOS VELLOSO, Tribunal Pleno, julgado em 24/11/2005.
fls. 5

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Antônio Pacheco Fiorillo, “... à União caberá a fixação de pisos mínimos de
proteção ao meio ambiente, enquanto aos Estados e Municípios, atendendo aos
seus interesses regionais e locais, a de um “teto” de proteção. Com isso,
oportuno frisar que os Estados e Municípios jamais poderão legislar de modo a
oferecer menos proteção ao meio ambiente do que a União, porquanto, como já
ressaltado, a esta cumpre, tão só, fixar regras gerais”5.
Sob essa perspectiva, “normas gerais são aquelas com vigência em todo
o território brasileiro, editadas pelo Congresso Nacional, seja por inexistirem
peculiaridades estaduais a justificar a diversidade normativa, seja pela
necessidade de uma disciplina nacionalmente uniforme de determinados temas,
por razões de segurança jurídica ou de manutenção do equilíbrio federativo”6.
Além da competência legislativa concorrente, a tutela do meio ambiente
foi inserida na competência material comum da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios, por interessar simultaneamente a todas as entidades
estatais, de acordo com o art. 23, inciso VI, da Constituição da República7, e com
o art. 9º, inciso VI, da Constituição Estadual8.
Portanto, em linhas gerais, a defesa do meio ambiente está incluída no
conjunto de competências legislativas concorrentes e competências materiais
comuns da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de modo
que todos os entes federativos têm o dever de protegê-lo e de combater a
poluição, atuando conforme as normas gerais editadas pela União e as normas
suplementares criadas nos âmbitos estadual e municipal.
Uma das principais normas em matéria ambiental é a Lei Federal n.
6.938/1981, que trata da Política Nacional do Meio Ambiente e foi recepcionada
pela nova ordem constitucional como norma geral. Essa lei estabelece que o
5
FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 10 ª ed. São Paulo:
Saraiva, 2009. p. 131.
6 Rezende, Renato Monteiro de. Brasília: Senado Federal, Consultoria Legislativa, disponível em
<http://www2.senado.gov.br/bdsf/item/id/243215>.
7
CR: Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;
8
CESC: Art. 9º O Estado exerce, com a União e os Municípios, as seguintes competências: VI -
proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;
fls. 6

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licenciamento ambiental é um dos instrumentos da Política Nacional do Meio
Ambiente9, o qual visa à atuação preventiva Estatal para a proteção do meio
ambiente ecologicamente equilibrado. Em seu art. 10, dispõe que “A construção,
instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades
utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou
capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental dependerão de
prévio licenciamento ambiental”10.
Essa lei criou o Conselho Nacional do Meio Ambiente como órgão
integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente, conferindo-lhe atribuições
normativas em matéria ambiental11, inclusive competência para estabelecer
normas e critérios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente
poluidoras12.
No exercício das suas competências, o Conselho Nacional do Meio
Ambiente editou a Resolução n. 237/1997, que trata das normas gerais que
orientam a atuação dos órgãos ambientais competentes no licenciamento
ambiental.
O licenciamento ambiental, nos termos do inciso I do art. 1° da Resolução
n. 237/1997 do CONAMA, foi definido como o “procedimento administrativo
pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação,
ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de
9
Art. 9º - São instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente: [...] IV - o licenciamento e a
revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras;
10
Art. 10. A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades
utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob
qualquer forma, de causar degradação ambiental dependerão de prévio licenciamento ambiental.
11
Art. 6º - Os órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos
Municípios, bem como as fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e
melhoria da qualidade ambiental, constituirão o Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA,
assim estruturado: [...] II - órgão consultivo e deliberativo: o Conselho Nacional do Meio Ambiente
(CONAMA), com a finalidade de assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo, diretrizes
de políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no âmbito de
sua competência, sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente
equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida; (Redação dada pela Lei nº 8.028, de 1990)
12 Art. 8º Compete ao CONAMA: I - estabelecer, mediante proposta do IBAMA, normas e critérios
para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, a ser concedido pelos
Estados e supervisionado pelo IBAMA; (Redação dada pela Lei nº 7.804, de 1989)
fls. 7

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recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou
daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental,
considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas
aplicáveis ao caso”13.
A Lei Complementar Federal n. 140/2011, que estabelece normas para a
cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas
ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas
à proteção ao meio ambiente, também definiu o licenciamento ambiental como “o
procedimento administrativo destinado a licenciar atividades ou
empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente
poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental”14.
O licenciamento ambiental é um procedimento administrativo, ou seja, é
um complexo de etapas que objetiva a concessão da licença ambiental, mas não
se trata de um procedimento único, podendo haver variação dos atos e das
formalidades que o compõe, a depender do tipo de atividade ou empreendimento
que se pretende licenciar.
Em outras palavras, a forma como o Poder Público efetua o controle
prévio das atividades potencialmente degradadoras do meio ambiente pode ser
desenvolvida por meio de diversos procedimentos, todos eles abrangidos pelo
gênero licenciamento. Logo, licenciamento ambiental é o gênero que compreende
diversas espécies de procedimentos.
A Resolução n. 237/1997 do CONAMA, em especial, definiu as principais
etapas dos procedimentos de licenciamento ambiental, permitindo, porém, que
Estados e Municípios legislem a respeito da matéria, conforme se infere dos
13
Artigo 1º – Para efeito desta Resolução são adotadas as seguintes definições: I – Licenciamento
Ambiental: procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a
localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de
recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob
qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e
regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso.
14
Art. 2º Para os fins desta Lei Complementar, consideram-se: I - licenciamento ambiental: o
procedimento administrativo destinado a licenciar atividades ou empreendimentos utilizadores de
recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de
causar degradação ambiental;
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seguintes dispositivos:
Art. 2º – A localização, construção, instalação, ampliação, modificação e
operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos
ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, bem
como os empreendimentos capazes, sob qualquer forma, de causar
degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento do órgão
ambiental competente, sem prejuízo de outras licenças legalmente
exigíveis.
§ 1º- Estão sujeitos ao licenciamento ambiental os empreendimentos e as
atividades relacionadas no Anexo 1, parte integrante desta Resolução.
§ 2º – Caberá ao órgão ambiental competente definir os critérios de
exigibilidade, o detalhamento e a complementação do Anexo 1,
levando em consideração as especificidades, os riscos ambientais,
o porte e outras características do empreendimento ou atividade.
......................................................................................................................
Art. 3º …
Parágrafo único. O órgão ambiental competente, verificando que a
atividade ou empreendimento não é potencialmente causador de
significativa degradação do meio ambiente, definirá os estudos
ambientais pertinentes ao respectivo processo de licenciamento.
......................................................................................................................
Art. 10 - O procedimento de licenciamento ambiental obedecerá às
seguintes etapas:
I - Definição pelo órgão ambiental competente, com a participação
do empreendedor, dos documentos, projetos e estudos ambientais,
necessários ao início do processo de licenciamento correspondente
à licença a ser requerida;
......................................................................................................................
Art. 12 - O órgão ambiental competente definirá, se necessário,
procedimentos específicos para as licenças ambientais, observadas
a natureza, características e peculiaridades da atividade ou
empreendimento e, ainda, a compatibilização do processo de
licenciamento com as etapas de planejamento, implantação e
operação.
§ 1º - Poderão ser estabelecidos procedimentos simplificados para
as atividades e empreendimentos de pequeno potencial de impacto
ambiental, que deverão ser aprovados pelos respectivos Conselhos de
Meio Ambiente.
§ 2º - Poderá ser admitido um único processo de licenciamento
ambiental para pequenos empreendimentos e atividades similares e
vizinhos ou para aqueles integrantes de planos de desenvolvimento
aprovados, previamente, pelo órgão governamental competente,
desde que definida a responsabilidade legal pelo conjunto de
empreendimentos ou atividades.
§ 3º - Deverão ser estabelecidos critérios para agilizar e simplificar
os procedimentos de licenciamento ambiental das atividades e
empreendimentos que implementem planos e programas
voluntários de gestão ambiental, visando a melhoria contínua e o
aprimoramento do desempenho ambiental.
fls. 9

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Portanto, todos os entes federativos podem legislar acerca de
procedimentos administrativos de licenciamento ambiental no seu âmbito de
atuação, de acordo com a natureza, as características e as peculiaridades da
atividade ou empreendimento e com seu potencial de impacto ambiental,
observadas as normas gerais da União, em especial a Resolução n. 237/1997 do
CONAMA, e sempre visando a proteção do meio ambiente.
Avançando no raciocínio, sabe-se que o licenciamento ambiental tem por
finalidade licenciar uma atividade ou empreendimento potencialmente causadores
de degradação ao meio ambiente. É por meio dos procedimentos administrativos
de licenciamento ambiental que o Poder Público analisa o cumprimento das
normas de proteção ao meio ambiente, a fim de conceder ao interessado a
licença ambiental devida, autorizando-o a praticar os atos de implementação do
projeto.
Licença ambiental, de acordo com o inciso II do art. 1° da Resolução n.
237/1997 do Conselho Nacional do Meio Ambiente, é o “ato administrativo pelo
qual o órgão ambiental competente, estabelece as condições, restrições e
medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor,
pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar
empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais
consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer
forma, possam causar degradação ambiental”15.
O Decreto Federal n. 99.274/1990, que regulamenta a Lei da Política
Nacional do Meio Ambiente (Lei Federal n. 6.938/1981), estabeleceu três
espécies de licenças ambientais, a saber:
Art. 19. O Poder Público, no exercício de sua competência de controle,
expedirá as seguintes licenças:
15 Artigo 1º – Para efeito desta Resolução são adotadas as seguintes definições: [...] II – Licença
Ambiental: ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente, estabelece as condições,
restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor,
pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades
utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas
que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental.
fls. 10

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I - Licença Prévia (LP), na fase preliminar do planejamento de
atividade, contendo requisitos básicos a serem atendidos nas fases de
localização, instalação e operação, observados os planos municipais,
estaduais ou federais de uso do solo;
II - Licença de Instalação (LI), autorizando o início da implantação,
de acordo com as especificações constantes do Projeto Executivo
aprovado; e
III - Licença de Operação (LO), autorizando, após as verificações
necessárias, o início da atividade licenciada e o funcionamento de
seus equipamentos de controle de poluição, de acordo com o previsto
nas Licenças Prévia e de Instalação.
A Resolução n. 237/1997 do CONAMA também previu as mesmas três
licenças ambientais, nos seguintes termos:
Artigo 8º – O Poder Público, no exercício de sua competência de
controle, expedirá as seguintes licenças:
I – Licença Prévia (LP) – concedida na fase preliminar do
planejamento do empreendimento ou atividade aprovando sua
localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e
estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos
nas próximas fases de sua implementação;
II – Licença de Instalação (LI) – autoriza a instalação do
empreendimento ou atividade de acordo com as especificações
constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as
medidas de controle ambiental, e demais condicionantes, da qual
constituem motivo determinante;
III – Licença de Operação (LO) – autoriza a operação da atividade ou
empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que
consta das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e
condicionantes determinadas para a operação.
Cada uma das licenças ambientais destina-se a autorizar uma etapa de
implantação das atividades ou empreendimentos: a licença prévia autoriza a
localização e a concepção do projeto; a licença de instalação autoriza a
instalação ou construção do projeto; e a licença de operação autoriza a sua
operação ou funcionamento.
Em cada uma dessas etapas de concessão das licenças o órgão
licenciador solicita estudos, realiza vistorias técnicas, estabelece condicionantes,
entre outras formalidades previstas na legislação federal e que podem ser
adequadas no âmbito normativo dos Estados e Município, com a finalidade de
verificar os potenciais impactos da atividade econômica ou empreendimento, bem
como as possíveis medidas de reparação ou mitigação ou, até mesmo, para
fls. 11

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evitar a ocorrência desses impactos ao meio ambiente.
Dessa forma, vê-se que somente no desencadear do procedimento de
licenciamento ambiental é que o órgão licenciador tem condições de atestar ou
não a viabilidade ambiental do empreendimento ou atividade e,
consequentemente, expedir a licença ambiental correspondente.
Pode-se dizer, com base nessas definições, que o licenciamento
ambiental foi estruturado para que o órgão público competente atue de forma
preventiva nas três fases distintas de implantação de atividades e
empreendimentos que possam causar impacto ambiental, almejando-se ao final a
emissão da licença ambiental. Conforme anota Celso Antônio Pacheco Fiorillo, “o
licenciamento ambiental é feito em três etapas distintas e insuprimíveis: a)
outorga de licença prévia; b) outorga de licença de instalação; e c) outorga de
licença de operação”16.
Dessa forma, muito embora Estados e Municípios possam dispor sobre
os atos praticados durante o procedimento de licenciamento ambiental e até
mesmo criar procedimentos específicos para determinados tipos de atividades e
empreendimentos, inclusive com ritos simplificados, devem observar as fases
de avaliação, de implantação e de operação dos projetos.
Pela lógica da distribuição de competência legislativa concorrente,
Estados e Municípios não possuem, no âmbito das licenças ambientais, a
mesma liberdade de conformação que lhes foi conferida para dispor sobre
procedimentos administrativos de licenciamento, pelo que não podem criar
licenças ambientais que descaracterizem o sistema pensado para vigorar no
campo de abrangência das normas gerais de proteção ao meio ambiente.
Tanto é assim que o art. 9° da Resolução n. 237/1997 do CONAMA
estabelece que cabe ao próprio Conselho Nacional do Meio Ambiental, quando
necessário, definir licenças ambientais específicas, observadas a natureza,
características e peculiaridades da atividade ou empreendimento e a
16
FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 10ª ed. São Paulo:
Saraiva, 2009. p. 137.
fls. 12

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compatibilização do processo de licenciamento com as etapas de planejamento,
implantação e operação17.
Não quer dizer que Estados e Municípios não possam criar outras
espécies de licenças ambientais, até porque entendimento nesse sentido
suprimiria indevidamente a competência legislativa suplementar que lhes foi
conferida constitucionalmente. O que não se afigura possível é que a legislação
suplementar estabeleça licença ambiental que contrarie a sistemática prevista
nas normas gerais de modo menos protetivo ao meio ambiente. Estados e
Município, no exercício da sua competência suplementar, não podem legislar
plenamente fundados apenas nos seus interesses regionais ou locais,
desrespeitando as normas federais, porque aí perderia o sentido a competência
legislativa concorrente prevista constitucionalmente.
Assim, mesmo quando os órgãos ambientais estaduais ou municipais
estabelecerem normas específicas para o licenciamento ambiental, os
procedimentos administrativos devem ser sistematizados de forma que se
contemple a avaliação prévia dos impactos ambientais nas fases de
implementação do projeto de acordo com as licenças ambientais previstas na
legislação federal, podendo-se admitir novas espécies de licenças ambientais
apenas quando não descaracterizem essa sistemática de licenciamento.
Para corroborar esse entendimento, vale mencionar que o CONAMA, ao
regulamentar alguns procedimentos específicos e simplificados de licenciamento
ambiental, estrutura as etapas do licenciamento reunidas em uma ou duas fases,
possibilitando a emissão de licença única, que compreende a localização, a
instalação e a operação do empreendimento, ou permite que, após atestar-se a
viabilidade de determinados empreendimentos, autorize-se a sua instalação e
operação, mediante licença de instalação e operação. Mesmo nesses casos, o
órgão ambiental licenciador atua de forma preventiva nas fases de implantação
17
Art. 9º - O CONAMA definirá, quando necessário, licenças ambientais específicas, observadas a
natureza, características e peculiaridades da atividade ou empreendimento e, ainda, a
compatibilização do processo de licenciamento com as etapas de planejamento, implantação e
operação.
fls. 13

14/25
do projeto. A título de exemplo, pode-se citar a Resolução n. 412/2009, que trata
do licenciamento ambiental de novos empreendimentos destinados à construção
de habitações de interesse social18 e a Resolução n. 377/2006, que trata do
licenciamento ambiental simplificado de sistemas de esgotamento sanitário19.
Logo, os entes federativos, a pretexto de regulamentar os procedimentos
de licenciamento ambiental, não podem criar licenças ambientais ou outros
expedientes que ampliem o teor normativo das normas gerais editadas pela
União, de forma menos protetiva ao meio ambiente, como ocorre no caso da
criação de licença concedida mediante mera declaração de compromisso firmada
pelo interessado, que dispensa qualquer controle efetivo realizado previamente
pelo órgão ambiental competente durante as fases de implantação do projeto.
Pois bem.
Fixadas essas premissas, no caso em apreço, o Estado de Santa
Catarina, ao editar a Lei Estadual n. 16.283/2013, criou a denominada “Licença
Ambiental por Compromisso (LAC)”, a qual é concedida eletronicamente
mediante mera declaração de compromisso firmada pelo interessado, e assim
ultrapassou os limites da sua competência legislativa para editar normas
suplementares e inovou em matéria de competência concorrente da União.
Não se está, nessas hipóteses, diante de mera regulamentação de
procedimento administrativo de licenciamento ambiental, mas de criação de um
expediente denominado “Licença Ambiental por Compromisso (LAC)” que, na
verdade, dispensa o efetivo controle por parte do Poder Público de atividades que
possam causar impactos ao meio ambiente, desbordando dos limites e
desvirtuando o sentido das normas gerais editadas pela União, as quais preveem
a necessidade de fiscalização prévia em todas as fases de implantação de
projetos.
18 Art. 5º. O licenciamento ambiental de novos empreendimentos habitacionais de interesse social,
de pequeno potencial de impacto ambiental, dar-se-á mediante uma única licença, compreendendo
a localização, instalação e operação.
19
Art. 2º Para fins desta Resolução, considera-se: [...] VI - Licença Ambiental Única de Instalação e
Operação - LIO ou ato administrativo equivalente: ato administrativo único que autoriza a
implantação e operação de empreendimento.
fls. 14

15/25
Impende consignar que a Lei Estadual n. 16.283/2013 estabelece que a
“Licença Ambiental por Compromisso (LAC)” pode ser concedida quando as
atividades ou empreendimentos “não dependerem de supressão de vegetação
para sua efetivação”, o que poderia conduzir à equivocada ideia de que não se
estaria pondo em risco o meio ambiente pela ausência de lesividade.
Ocorre que o licenciamento ambiental é necessário nos casos de
atividades que possam causar degradação ou poluição, cujos conceitos são mais
amplos que o de “supressão de vegetação”. Nos termos da Lei n. 6.938/81,
degradação da qualidade ambiental é a alteração adversa das características do
meio ambiente e poluição é a degradação que resulta de atividades humanas
que prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população, que criem
condições adversas às atividades sociais e econômicas, que afetem
desfavoravelmente a biota e as condições estéticas ou sanitárias do meio
ambiente20. Portanto, o fato de não haver supressão de vegetação não significa
que a atividade ou empreendimento que se pretende realizar não possa causar
degradação ou poluição ambiental, pelo que essa circunstância não se afigura
suficiente, por si só, para dispensar a necessidade de licenciamento ambiental.
Não se pode olvidar, outrossim, a disposição contida no §11 do art. 36 do
Código Ambiental, a qual permite a concessão da LAC em hipóteses em que há
supressão à vegetação, ou seja, evidenciando ainda mais os riscos à ocorrência
de dano ambiental.
O Supremo Tribunal Federal já abordou a questão dos limites da
competência suplementar dos Estados em matéria ambiental. Na ADI n. 3252,
deferiu medida cautelar para suspender a eficácia de Lei do Estado de Rondônia
que exigia autorização prévia da Assembleia Legislativa para o licenciamento.
20
Art 3º - Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por: [...] II - degradação da qualidade
ambiental, a alteração adversa das características do meio ambiente; III - poluição, a degradação
da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente: a) prejudiquem a
saúde, a segurança e o bem-estar da população; b) criem condições adversas às atividades
sociais e econômicas; c) afetem desfavoravelmente a biota; d) afetem as condições estéticas ou
sanitárias do meio ambiente; e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões
ambientais estabelecidos;
fls. 15

16/25
Além da questão da interferência indevida do Poder Legislativo no Poder
Executivo, a Corte Suprema entendeu que houve violação da competência da
União para legislar sobre normas gerais em matéria de licenciamento ambiental:
Medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade. 2. Lei n°
1.315/2004, do Estado de Rondônia, que exige autorização prévia da
Assembleia Legislativa para o licenciamento de atividades utilizadoras de
recursos ambientais consideradas efetivas e potencialmente poluidoras,
bem como capazes, sob qualquer forma, de causar degradação
ambiental. 3. Condicionar a aprovação de licenciamento ambiental à
prévia autorização da Assembleia Legislativa implica indevida
interferência do Poder Legislativo na atuação do Poder Executivo, não
autorizada pelo art. 2º da Constituição. Precedente: ADI n° 1.505. 4.
Compete à União legislar sobre normas gerais em matéria de
licenciamento ambiental (art. 24, VI, da Constituição. 5. Medida
cautelar deferida21
.
No julgamento da ADI 1245, o Supremo Tribunal Federal declarou a
inconstitucionalidade de Lei do Estado do Rio Grande Sul que ampliava a
definição de “pesca artesanal” estabelecida em norma geral, também por
considerar que houve invasão da competência da União:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGOS 2º, 4º E 5º
DA LEI N. 10.164/94, DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. PESCA
ARTESANAL. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. 1. A Constituição
do Brasil contemplou a técnica da competência legislativa
concorrente entre a União, os Estados-membros e o Distrito Federal,
cabendo à União estabelecer normas gerais e aos Estados-membros
especificá-las. 2. É inconstitucional lei estadual que amplia definição
estabelecida por texto federal, em matéria de competência
concorrente. 3. Pedido de declaração de inconstitucionalidade julgado
procedente22.
O Tribunal de Justiça de Santa Catarina também decidiu no mesmo
sentido, declarando a inconstitucionalidade de Lei Estadual que instituía
“Programa de Reflorestamento do Pinheiro Brasileiro”, sob o fundamento de que
houve violação do art. 10, inciso VI e §1º, da Constituição Estadual, que trata da
competência suplementar do Estado de Santa Catarina em matérias de
competência legislativa concorrente com a União:
21
ADI 3252 MC, Relator(a): Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 06/04/2005.
22
ADI 1245, Relator(a): Min. EROS GRAU, Tribunal Pleno, julgado em 06/04/2005.
fls. 16

17/25
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 15.167, DE
11.05.2010, DO ESTADO DE SANTA CATARINA, A QUAL INSTITUIU O
PROGRAMA DE REFLORESTAMENTO DO PINHEIRO BRASILEIRO,
PREVENDO O CORTE E O APROVEITAMENTO DE MADEIRA PARA
FINS COMERCIAIS PELOS PROPRIETÁRIOS DOS IMÓVEIS,
CONDICIONADO AO REFLORESTAMENTO DE ÁRVORES DE
IDÊNTICO JAEZ. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. INVASÃO DA
COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA UNIÃO EM EDITAR NORMAS
GERAIS EM MATÉRIA DE DIREITO AMBIENTAL. LEI FEDERAL N.
11.428, DE 22.12.2006, A QUAL DISPÕE A RESPEITO DO REGIME
JURÍDICO DO BIOMA MATA ATLÂNTICA, REGULAMENTANDO,
INCLUSIVE, A EXPLORAÇÃO E A SUPRESSÃO DE VEGETAÇÃO
PRIMÁRIA E SECUNDÁRIA CONFORME O ESTÁGIO INICIAL, MÉDIO
OU AVANÇADO DE REGENERAÇÃO. PRECEITO NORMATIVO QUE
CONSUBSTANCIA NORMA GERAL DA UNIÃO EM TEMA DE
UTILIZAÇÃO DA VEGETAÇÃO DO BIOMA MATA ATLÂNTICA, O QUAL
COMPREENDE O ECOSSISTEMA MATA DE ARAUCÁRIAS E, ASSIM,
AS ARVORES DA ESPÉCIE ARAUCÁRIA ANGUSTIFOLIA. LEI
ESTADUAL QUE, INAUGURANDO DISCIPLINA PARALELA E, QUIÇÁ,
ANTINÔMICA À LEGISLAÇÃO FEDERAL EXISTENTE A RESPEITO DO
TEMA NÃO SE CONSUBSTANCIA NORMATIVIDADE SUPLEMENTAR.
INOVAÇÃO DO REGIME JURÍDICO DA VEGETAÇÃO DA MATA
ATLÂNTICA AO PREVER O CORTE DE ÁRVORE DA ESPÉCIE
ARAUCÁRIA ANGUSTIFOLIA PARA FINS ECONÔMICOS (ART. 10,
INC. VI, DA CESC). […] (grifos originais)23
Nesse contexto, o legislador estadual, ao editar a Lei Estadual n. 16.283,
de 20 de dezembro de 2013, que criou a “Licença Ambiental por
Compromisso (LAC)”, exorbitou os limites da competência legislativa
suplementar, que se resume a complementar a legislação federal lacunosa e
insuficiente, de acordo com o perfil inerente às normas gerais, contendo vício
formal de inconstitucionalidade, por ofensa ao art. 10, inciso VI e §1º, da
Constituição Estadual.
III. Controle prévio do meio ambiente – Inconstitucionalidade material por
ofensa aos artigos 181 e 182, incisos I, III, V e VI, da Constituição Estadual
Como visto, a Lei Estadual n. 16.283/2013 possibilita a concessão de
licença ambiental para a realização de atividades ou empreendimentos mediante
23
TJSC, Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2011.007178-0, da Capital, rel. Des. Eládio Torret
Rocha, j. 06-03-2013.
fls. 17

18/25
mera declaração firmada eletronicamente pelo interessado, dispensando qualquer
controle prévio por parte do órgão público competente, visualizando-se, por esse
motivo, a presença de vício de inconstitucionalidade, por violação às normas
constitucionais de proteção ao meio ambiente.
De acordo com Paulo de Bessa Antunes, “O sistema de licenciamento
ambiental tem por finalidade evitar que sejam praticados atentados contra o
meio ambiente. O licenciamento ambiental pressupõe que diferentes questões
sejam levadas em consideração para a concessão de um Alvará de licença. Em
primeiro lugar, há que se entender que a concessão da licença deve observar o
fato de que devem ser atendidas as exigências da legislação ambiental.
Além deste essencial e fundamental aspecto formal, outros fatores são
extremamente importantes. Tais fatores podem ser resumidos na mais absoluta
necessidade de que se conjuguem satisfatoriamente as necessidades de
conservação e preservação ambiental, compreendidas como parte de um
planejamento estratégico, com o desenvolvimento econômico sustentado”24.
O licenciamento ambiental é instrumento da Política Nacional do Meio
Ambiente de caráter preventivo de tutela do meio ambiente que representa
típica manifestação do poder de polícia administrativo25, utilizado pelo Poder
Público para exercer o prévio controle de atividades ou empreendimentos que
possam interferir desfavoravelmente nas condições ambientais.
O caráter preventivo do licenciamento ambiental revela que se trata de
instrumento do Poder Público destinado a concretizar o princípio da prevenção,
um dos mais importantes do Direito Ambiental. O termo prevenção significa “agir
antecipadamente”. Assim, o princípio da prevenção impõe ao Poder Público o
24
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 12ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010, p.
154.
25
O art. 78 do Código Tributário Nacional define poder de polícia da seguinte maneira: “Considera-
se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito,
interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público
concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do
mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do
Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou
coletivos”.
fls. 18

19/25
dever jurídico de atuar de forma antecipada, visando evitar ou minimizar a
ocorrência de danos ambientais, pois na maioria das vezes tais danos são
irreversíveis e irreparáveis.
A respeito do princípio da prevenção e do licenciamento ambiental,
novamente Paulo de Bessa Antunes anota que “O princípio da prevenção aplica-
se a impactos ambientais já conhecidos e dos quais se possa, com segurança,
estabelecer um conjunto de nexos de causalidade que seja suficiente para a
identificação dos impactos futuros mais prováveis. Com base no princípio da
prevenção, o licenciamento ambiental e, até mesmo, os estudos de impacto
ambiental podem ser realizados e são solicitados pelas autoridades públicas. Pois
tanto o licenciamento quanto os estudos prévios de impacto ambiental são
realizados com base em conhecimentos acumulados sobre o meio ambiente. O
licenciamento ambiental, na qualidade de principal instrumento apto a
prevenir danos ambientais, age de forma a evitar e, especialmente,
minimizar e mitigar os danos que uma determina atividade causaria ao meio
ambiente, caso não fosse submetida ao licenciamento ambiental”26.
“O dever jurídico de evitar a consumação de danos ao meio ambiente”,
que decorre do princípio da prevenção, “vem sendo salientado em convenções,
declarações e sentenças de tribunais internacionais, como na maioria das
legislações internacionais”. [….] Esses documentos “apontam para a
necessidade de prever, prevenir e evitar na origem as transformações
prejudiciais à saúde humana e ao meio ambiente. Todos esses
comportamentos dependem de atitudes dos seres humanos em estarem atentos
ao seu meio ambiente e não agirem sem prévia avaliação das consequências.
O Direito Positivo internacional e nacional irá traduzindo, em cada época, através
de procedimentos específicos, a dimensão do cuidado que se tem com o
26
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 12ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010, p. 45.
fls. 19

20/25
presente e com o futuro em relação a toda forma de vida no planeta”27.
No Brasil, segundo aponta Celso Antônio Pacheco Fiorillo, a “Constituição
Federal de 1988 expressamente adotou o princípio da prevenção, ao preceituar,
no caput do art. 225, o dever do Poder Público e da coletividade de proteger e
preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações”28.
Com efeito, a Constituição da República dedicou um capítulo específico
para tutelar o meio ambiente ecologicamente equilibrado, prevendo, no caput do
seu art. 225, que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
considerado como bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de
vida e que cabe ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e
preservá-lo para as presentes e futuras gerações29. Em necessária simetria com
a Carta Republicana, o art. 181 da Constituição do Estado de Santa Catarina
também assegura o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
impondo ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo
para as presentes e futuras gerações30.
O caput do art. 225 da Constituição da República – reprisado no art. 181
da Constituição Estadual – é a “regra básica” de proteção ambiental,
“substancialmente reveladora do direito de todos ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado”31.
O §1º do mencionado dispositivo – que encontra correspondência no art.
182 e incisos da Constituição do Estado de Santa Catarina – especifica os
27
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2013. p.
121-122.
28 FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 10 ª ed. São Paulo:
Saraiva, 2009. p. 54.
29
CR: Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso
comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à
coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
30
CESC: Art. 181. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, impondo-se ao
Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras
gerações.
31
SILVA, José Afonso. Comentário contextual à Constituição.8ª ed. São Paulo: Malheiros, 2012, p.
856.
fls. 20

21/25
deveres impostos ao Poder Público para assegurar a efetividade do direito ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado. José Afonso da Silva observa que o
conjunto de normas que se encontra no §1º do art. 225 da Constituição da
República “estatui sobre os instrumentos de garantia da efetividade do direito
enunciado no caput, mas não se trata de normas simplesmente processuais,
meramente formais, pois, nelas, aspectos normativos integradores do princípio
revelado no caput se manifestam através de sua instrumentalidade. São normas
instrumentais da eficácia do princípio, mas também são normas que outorgam
direitos e impõem deveres relativamente ao setor ou ao recurso ambiental que
constitui seu objeto”32.
Os incisos I, IV, V e VII do §1º do art. 225 da Constituição da República33
e os incisos I, III, V e VI do art. 182 da Constituição Estadual34 prescrevem que
cabe ao Poder Público o dever de 1- preservar os processos ecológicos
essenciais, 2- proteger a fauna e a flora, 3- controlar a produção, a
comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem
risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente, e 4- exigir estudo
prévio de impacto ambiental para instalação de obra ou atividade
potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente.
A preservação, a proteção, o controle e a realização de estudos prévios
32
SILVA, José Afonso. Comentário contextual à Constituição.8ª ed. São Paulo: Malheiros, 2012, p.
856.
33
CR: Art. 225 […] § 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: I -
preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das
espécies e ecossistemas; IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade
potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto
ambiental, a que se dará publicidade; V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de
técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio
ambiente; VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em
risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a
crueldade.
34
CESC: Art. 182. Incumbe ao Estado, na forma da lei: I - preservar e restaurar os processos
ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas; III - proteger a
fauna e a flora, vedadas as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem
extinção de espécie ou submetam animais a tratamento cruel; V - exigir, para instalação de obra ou
atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudos prévios
de impacto ambiental, a que se dará publicidade; VI - controlar a produção, a comercialização e o
emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida
e o meio ambiente;
fls. 21

22/25
de impacto ambiental são exigências constitucionais explícitas que revelam o
caráter preventivo da ação dos órgãos ambientais competentes, no sentido de
efetuar o adequado controle da qualidade ambiental em face de atividades
degradadoras do meio ambiente, pelo que não podem ser mitigadas pela
legislação infraconstitucional. O atendimento dessas exigências constitucionais
integra a própria razão de ser do procedimento de licenciamento ambiental, pois
se trata de instrumento de natureza eminentemente preventiva, que culmina com
a expedição das licenças ambientais. Desse modo, não se afigura legítima a
legislação infraconstitucional que reduz o alcance do procedimento de
licenciamento ambiental, desvirtuando seu caráter preventivo, porquanto medida
desse viés negaria eficácia às normas constitucionais de proteção ambiental.
Em suma, esses dispositivos demonstram a obrigação constitucional do
Estado em adotar medidas tendentes a assegurar o direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado35, que se trata de um “típico direito de terceira
geração (ou de novíssima dimensão), que assiste a todo o gênero humano (RTJ
158/205-206). Incumbe, ao Estado e à própria coletividade, a especial obrigação
de defender e preservar, em benefício das presentes e futuras gerações, esse
direito de titularidade coletiva e de caráter transindividual (RTJ 164/158-161). O
adimplemento desse encargo, que é irrenunciável, representa a garantia de
que não se instaurarão, no seio da coletividade, os graves conflitos
intergeneracionais marcados pelo desrespeito ao dever de solidariedade, que a
todos se impõe, na proteção desse bem essencial de uso comum das pessoas
em geral”36.
Em outro modo de expressão, “pode-se dizer que – na perspectiva dos
deveres de proteção e do dever de proteção suficiente que lhe é correlato – tanto
não há 'margem' para o Estado 'não atuar', quanto não lhe é deferida a
prerrogativa de 'atuar de forma insuficiente' na proteção do ambiente, pois tal
35
SARLET, Ingo Wolfgang. FENSTERSEIFER, Tiago. Direito Constitucional Ambiental: Estudos
sobre a Constituição, os Direitos Fundamentais e a Proteção do Ambiente. São Paulo: Editora
Revista dos Tribunais, 2011, p. 182.
36
ADI 3540 MC, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 01/09/2005.
fls. 22

23/25
atitude estatal resultaria em prática inconstitucional”37.
Melhor dizendo, sob a luz do princípio da proibição de insuficiência de
proteção ou de proteção deficiente, inexiste espaço para o Estado-membro, no
caso, por meio de lei, contrariar comandos gerais federais no sentido de mitigar a
proteção ao meio ambiente, flexibilizando regras de modo menos restritivo e,
consequentemente, mais gravoso ao ambiente.
A partir dessas considerações, nota-se que o Poder Público tem o dever
de realizar o controle preventivo das atividades e empreendimentos que possam
causar risco ao meio ambiente e à qualidade de vida e que o licenciamento
ambiental é um dos principais instrumentos de concretização do princípio da
prevenção.
Sob esse aspecto, a partir do momento em que Lei Estadual n.
16.283/2013, que criou a figura da “Licença Ambiental por Compromisso
(LAC)”, atribuiu ao próprio empreendedor o controle de sua atividade, permitindo-
lhe obter autorização para a implantação do projeto com suporte em mera
“declaração de compromisso” realizada por meio eletrônico, vulnerou os
comandos constitucionais insertos no art. 225, caput, e §1º, incisos I, IV, V e VII,
da Constituição da República e nos artigos 181 e 182, incisos I, III, V e VI, da
Constituição Estadual, uma vez que possibilita a realização de atividades
potencialmente prejudiciais ao meio ambiente sem previsão da atuação
preventiva do órgão ambiental licenciador.
Vale dizer: na medida em que o Estado autoriza, por meio da “Licença
Ambiental por Compromisso (LAC)”, a atuação do órgão ambiental somente no
momento posterior à concessão da licença, por meio de fiscalização ambiental,
está, na verdade, abolindo a atuação preventiva e de controle inerente ao
licenciamento ambiental, conferindo ao particular o poder de autolicenciar a sua
atividade ou empreendimento.
37
SARLET, Ingo Wolfgang. FENSTERSEIFER, Tiago. Direito Constitucional Ambiental: Estudos
sobre a Constituição, os Direitos Fundamentais e a Proteção do Ambiente. São Paulo: Editora
Revista dos Tribunais, 2011, p. 184.
fls. 23

24/25
Ocorre, entretanto, que não se amolda aos preceitos constitucionais a
norma que possibilita a concessão da licença ambiental por antecipação, por
meio de mera declaração de compromisso firmada em endereço eletrônico, e que
somente depois de instalada e em funcionamento a atividade ou empreendimento
prevê que deverá haver a fiscalização ambiental.
Portanto, a legislação em apreço, ao avançar os limites de sua
competência suplementar, em contrariedade às normas gerais de cunho federal,
incorreu em afronta ao princípio da prevenção consagrado no art. 181 da
Constituição Estadual, que impõe ao Poder Público o dever de agir
antecipadamente visando proteger o direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado.
IV. ADI proposta no STF em caso semelhante
Conforme informações constantes da página eletrônica oficial do
Supremo Tribunal Federal, o Procurador-Geral da República ajuizou a Ação
Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 5014, questionando, entre outras leis do
Estado da Bahia, a que criou uma modalidade de licença ambiental não prevista
na legislação federal, a “Licença Ambiental por Adesão e Compromisso” (LAC).
O autor alegou, em linhas gerais, que a “Licença Ambiental por Adesão e
Compromisso” criou uma forma de “autorregulação ambiental”, à margem da
imposição constitucional que determina a supervisão estadual sobre as atividades
potencialmente poluidoras. Nesse caso, a atuação do Poder Público seria
substituída por mera declaração de adesão e compromisso do empreendedor – à
semelhança da norma em estudo – sem qualquer controle efetivo do órgão
ambiental, mesmo que se trate de empreendimentos com potencial poluidor.
Sustentou-se, assim, que a norma afronta o pacto federativo e ao artigo 24,
parágrafos 1º e 2º, da Constituição, que delimita a ação legislativa dos estados
nas matérias de competência concorrente, bem como o art. 225, caput e §1º,
fls. 24

25/25
incisos IV e V, da Constituição da República38.
III. Requerimentos
Em razão do exposto, requer-se:
a) a obtenção das informações das autoridades das quais emanou a lei
ora impugnada, a teor do previsto no art. 6º da Lei n. 12.069/01;
b) a citação do Procurador-Geral do Estado, conforme determina o art.
85, §4º, da Constituição Estadual e o art. 8º da Lei n. 12.069/01;
c) a abertura de vista dos autos à Procuradoria-Geral de Justiça, para
manifestação, nos termos do art. 85, §1º, da Constituição Estadual e do art. 8º da
Lei n. 12.069/01;
d) a procedência do pedido, a fim de se declarar a
inconstitucionalidade da expressão “Licença Ambiental por Compromisso
(LAC)”, constante do caput do art. 36; dos §§4º a 15, também do art. 36; e do
inciso IV e da expressão “LAC”, inserida no §4º, ambos do art. 40, todas da Lei
Estadual n. 14.675/2009, com a redação que lhes foi dada pela Lei Estadual n.
16.283/2013, do Estado de Santa Catarina, por violação aos artigos 10, inciso VI
e §1º, 181 e 182, incisos I, III, V e VI, da Constituição Catarinense; e
e) ao final, a determinação das comunicações previstas no art. 85, §2º, da
Constituição do Estado de Santa Catarina e do art. 16 da Lei n. 12.069/01.
Florianópolis,03/07/2018.
Sandro José Neis
Procurador-Geral de Justiça
Durval da Silva Amorim
Procurador de Justiça
Coordenador do CECCON
38
Disponível em:
<http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=244418>.
fls. 25

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