Bortoletti, dlgs 231:2001 e anti bribery act britannico, ambasciata inglese, roma, 16 febbraio 2011

LOTTA
ALLA
CORRUZIONE.
La
legislazione
italiana
e
britannica
a
confronto
e
le
conseguenze
per
le
imprese
Ambasciata
Inglese
–
Villa
Wolkonsky
Roma,
16
febbraio
2011
La corruzione: rischio oggettivo e percezione soggettiva.
Politiche di sicurezza e politiche di prevenzione in Italia
Maurizio Bortoletti
Consigliere del Ministro
per la Pubblica Amministrazione e l’Innovazione

INDICE
1. La percezione soggettiva.
• Le “dimensioni” del tema
• La “dittatura delle immagini influenti”
• Vere “bugie” e “false verità”
2. Il “rischio oggettivo”.
• Le statistiche della delittuosità
• Le statistiche della criminalità
• I dati della Corte dei Conti
3. Le “verità nascoste”.
4. Politiche di prevenzione e politiche di sicurezza.

La “dittatura delle immagini influenti”.
Prof. Giuliano Amato, Accademia dei Lincei, primavera del 2006.

La “dittatura delle immagini influenti”.
Prof. Giuliano Amato, Accademia dei Lincei, primavera del 2006.
“… l’analisi delle notizie sulla criminalità proposte dai Tg prime time nel
periodo 2005-2009, fornisce – secondo il prof. Ilvo DIAMANTI - alcune
indicazioni interessanti:
• non esiste correlazione tra l’andamento dei reati denunciati e il numero di
notizie sulla criminalità;
• esiste, invece, una forte correlazione tra il numero di notizie di reati e la
percezione della criminalità,
con una situazione che in Italia degrada ulteriormente se analizzata in una
prospettiva comparata con altri Paesi europei …. Il Tg1 – come emerge dalla
rilevazione dell’Osservatorio di Pavia in relazione alla “notiziabilità” del tema
allargata ai principali Tg europei - ha il doppio di notizie del Tg spagnolo e venti
volte in più rispetto al telegiornale tedesco;la pagina della criminalità in Italia è
costante, l’agenda dei telegiornali francesi, inglesi, tedeschi e spagnoli non
rileva la presenza quotidiana di notizie criminali …”.

Liberal,15 luglio 2010:
“Vere bugie” e “false verità”
“Il nostro è un Paese malato, non un malato terminale, ma certamente un malato
grave, affetto da una patologia cronica, progressiva e contagiosa, che ne sta
minando alla radice le energie fisiche e morali. … anche il chirurgo è malato e forse
è più malato degli altri … preda di una rassegnazione debilitante … un cancro ad
alta potenzialità distruttiva che stravolge il sistema immunitario del paese … un
malato che appare ormai inguaribile, perché soffre di un male che ogni giorno ne
mina la fibra. Sembra che non ci siano terapie …”.
Senza entrare nel merito, certamente angosciante.
Ma effettivamente,
nell’Italia “culla del diritto” il diritto ci stava così bene da essersi addormentato?
(Enio Flaiano).

Secondo il prof. Paul Ginsborg (V. FOA, P. GINSBORG, Le virtù della
Repubblica, Il Saggiatore, Milano, 1997) gli Italiani “… amano follemente il loro
paese” ma contemporaneamente “… ne dicono tutto il male possibile …”, così
che l’Italia sembra sempre lì lì per staccarsi dall’Europa e precipitare nel
Mediterraneo.
3 delle CERTEZZE che hanno popolato il 2010:
1. COSTO DELLA CORRUZIONE DI 60 MILIARDI DI EURO, I FAMOSI “1000
EURO PRO CAPITE, NEONATI COMPRESI”.
2. AUMENTO DELLE DENUNCE PER CORRUZIONE DEL 226% E PER
CONCUSSIONE DEL 159%.
3. L’ITALIA DOPO LA ZAMBIA NELL’INDICE 2010 DELLA CORRUZIONE DI
TRANSPARENCY.

PRIMA CERTEZZA : costo della corruzione di 60 miliardi di euro, i famosi “1000 euro pro capite,
neonati compresi”.
…… con qualche autorevole “addetto ai lavori” che si è spinto ancora più in là, sostenendo che il dato va “…
ben oltre la stima di 50-60 miliardi di euro …” e ottenendo uno spazio ancor più ampio sui mezzi di
informazione,
PURTROPPO,
LA CIFRA È ATECNICA ed ERRATA, ed è reale solo l’EFFETTO ECO che l’ha resa
verosimile.

PRIMA CERTEZZA : costo della corruzione di 60 miliardi di euro, i famosi “1000 euro pro capite,
neonati compresi”.
INFATTI:
• la “stima” deriva da un dato contenuto in una ricerca della World Bank, la cd. “Relazione
Kauffman” del 2004, che individuava il costo della corruzione nel mondo nel 3% del PIL
mondiale;
• da qui i 60 miliardi di euro (!), pari al 3% del PIL italiano, cioè un decimo circa del costo
della corruzione mondiale stimata - con questo studio dalla World Bank - in $1 Trillion, 700
miliardi di euro dell’epoca.
MA
• L’autore della stima ha, però, dimenticato di proseguire la sua lettura fino a dove la stessa
World Bank afferma quella che poteva sembrare una banalità. E cioè che "First, as shown
clearly by the data, the scale of corruption varies significantly from country to country“.
• Il 2 settembre 2010, il Segretario Generale delle Nazioni Unite BAN KI-MOON a VIienna,
nel suo intervento in occasione dell’inaugurazione della IACA, l’Accademia internazionale
anticorruzione, ha ricordato il dato madre: one trillion dollar quale costo della corruzione
mondiale, 700 miliardi di euro.

PRIMA CERTEZZA : costo della corruzione di 60 miliardi di euro, i famosi “1000 euro pro capite, neonati
compresi”.
Come si è più volte INUTILMENTE cercato di rendere patrimonio informativo di TUTTI:
“… come ricordava l’altro giorno il collega De Sena – la notazione è di G. PISANU,
Comunicazioni, Commissione Parlamentare d’Inchiesta sul fenomeno della mafia e sulle
altre associazioni criminali, anche straniere, 2 dicembre 2008 - sull’entità di questo
fatturato si conoscono valutazioni diverse, tutte per la verità impressionanti, ma
raramente ben documentate….”.
ATTENZIONE
Tanto più si enfatizza il numero degli illeciti che non viene “misurato”, la parte
dell’iceberg che resta sott’acqua, perché sfugge ai diversi sistemi di rilevazione che
fotografano la cd. “criminalità registrata”, tanto più risulta facile muoversi lungo altre piste
nella quantificazione del “dato reale”, rispetto a quelle che emergono dal dato della
criminalità registrata.

compresi”.
Le recentissime parole del Segretario Generale delle Nazioni Unite, Ban Ki-moon -
Remarks to Inaugural Conference of the International Anti-Corruption Academy, Vienna, 2
settembre 2010 - sembrano, però, ancora più significative, di fronte agli sforzi fatti da molti
per immaginare e, poi, cosa più importante, per rendere noto a mezzo stampa, il
“volume” di tangenti, mazzette e scambio di favori: “… One major handicap is that we
don’t know how to measure corruption …”
Un profilo di rilevante delicatezza, sul quale ha ritenuto necessario esprimersi
recentemente lo stesso Consiglio d’Europa - Press Service fact sheet è consultabile
all’indirizzo www.coe.int/greco - evidenziando come “... It is practically impossible to
quantify the total cost of corruption because under-the-counter payments are obviously
unknown (they were to some extent known until the tax deductibility of corruption-linked
expenses was abolished following anti-corruption efforts by the international community in
the 1990s)...”.

compresi”.
In merito a questo “budgettare” i business criminali e, poi, i mercati sommersi,
illegali, grigi o neri, viene rilevato sul piano del metodo, quindi a carattere generale, come
gli indicatori relativi ai mercati illegali appaiano molto vulnerabili alle analisi approfondite
sulla qualità dei dati, così da venire fino ad oggi frequentemente utilizzati più a fini
comunicativi che non a fini analitici veri e propri : … classifiche e stime sono, quindi – ha
notato L. CELI, Measuring Organised Crime in Italy – Experiences of the Mezzogiorno
Region, intervento al convegno “UE Forum on the Prevention of Organised Crime”,
Bruxelles, 7 febbraio 2006 - un’area di analisi che va sicuramente sviluppata, ma che
oggi non appare ancora sufficientemente consolidata …”.

compresi”.
Le poche voci dissonanti vengono schiacciate da una “questione morale” che,
costantemente, quasi come un fiume carsico, riemerge nel dibattito politico e sociale e
“mette all’indice” coloro che resistono “… alla tentazione di avventurarsi sul
rischioso terreno dei paralleli e dei calcoli … custodendo con caparbietà il
segreto – come ha ricordato Emanuele Narducci, Processi ai politici nella Roma antica,
Laterza, Roma-Bari, 1995 - di questi risultati allegati e non dimostrati, facendo
riferimento a parametri noti solo a lui stesso ed eludendo con allegria una serie di
evidenti interrogativi….”.

compresi”.
Una informazione corretta sul fenomeno sia ritenuta una necessità prima di tutto
dagli “addetti ai lavori”, cioè da coloro che sono impegnati nell’azione di repressione
della corruzione: una necessità equivalente alla stessa azione di contrasto, secondo il
Direttore della Direzione Investigativa Antimafia, il Generale dei Carabinieri
GIRONE, Audizione avanti alle Commissioni I e II Riunite del Senato della Repubblica
nell’ambito dell’esame del ddl 2156, 6 luglio 2010 - secondo il quale vi è “… la duplice
necessità di neutralizzare adeguatamente le condotte illecite e di garantire una forte
trasparenza sul fenomeno, anche per evitare che una amplificazione di dati inesatti
possa incidere sull’immagine del Paese e, conseguentemente, sul suo rating in
sede internazionale…”.
PURTROPPO …..

compresi”.
PURTROPPO …..
per il paradosso dell’efficienza,
un sistema repressivo come quello italiano
che secondo il compianto Franz-Hermann Bruener, già Direttore generale dell’Ufficio anti-frode
europeo (O.L.A.F), “… dispone degli arsenali di protezione penale e investigativa
tra i più avanzati a livello europeo …”, con “… strumenti di indagine utilizzati tra i più
avanzati al mondo … strumenti raramente utilizzati nella maggior parte degli altri Paesi
per tali tipi di illeciti …” e con le Forze di Polizia e la Magistratura, per questo, “… spesso
invidiati dai colleghi di altri Paesi…”,
…. può diventare penalizzante sotto il profilo della percezione

compresi”.
INFATTI, …..
se il sistema repressivo cattura un ladro o arresta un rapinatore, i cittadini si sentono rassicurati e
provano fiducia verso le Istituzioni
se lo stesso sistema repressivo indaga un corruttore o arresta un concussore, i cittadini non provano
alcuna rassicurazione, piuttosto provano sfiducia verso il sistema
PARADOSSALMENTE
un sistema repressivo NON indipendente e meno efficace
ASSICURA minori livelli di sfiducia verso le Istituzioni e una minore percezione soggettiva negativa
… come ha ricordato Siim Kallas, già Commissario responsabile per l’amministrazione,
l’audit e la lotte antifrode: “… un numero crescente di irregolarità comunicate può
essere un buon segnale del fatto che i controlli sono migliorati ….”.

compresi”.
INFATTI, …..
L’Italia, a differenza di altri Paesi sistematicamente considerati a minor “rischio di corruzione”, non
ha riportato segnalazioni negative nell’ultima Risoluzione legislativa sulla tutela degli interessi
finanziari delle Comunità e la lotta contro la frode del Parlamento europeo del 24 aprile 2009 che si
è detto “…profondamente colpito dalla mancanza di disciplina nella segnalazione dei casi da parte
degli Stati membri dopo vari anni e ritiene inaccettabile che 6 Stati membri – … - non utilizzino
ancora i sistemi di segnalazione per via elettronica, che 14 di essi – situazione che costituisce un
problema, in … - non abbiano rispettato i termini per la segnalazione e che alcuni di essi non
abbiano classificato i casi di irregolarità segnalati ….”.
Nella giornata "porte aperte" delle Istituzioni comunitarie svoltasi a Bruxelles sabato 8
maggio 2010, l’OLAF ha presentato le Forze di Polizia italiane come un "… modello di polizia
europea per il contrasto alle frodi ai danni del bilancio comunitario. L’Italia per troppo tempo
all'indice delle statistiche dei paesi a rischio di frode e corruzione, da tempo sta assumendo un
nuovo ruolo sulla scena internazionale. Non più Paese della frode, ma quello che con maggiore
vigore, maggiori strumenti normativi, maggior numero di mezzi e più spiccata professionalità
investigativa e giudiziaria (sia penale che amministrativa) combatte la criminalità finanziaria
internazionale ….”.

SECONDA CERTEZZA : aumento delle denunce per corruzione del 226% e per concussione del 159%
IN REALTA’,
la Relazione del Procuratore Generale della Corte dei Conti in occasione
dell’inaugurazione dell’anno giudiziario a febbraio 2010, dice che una delle 5 Forze
di Polizia, la Guardia di Finanza, ha segnalato come la propria attività operativa abbia
registrato nel corso del periodo di interesse una simile aumento delle denunce.
Il DATO TOTALE delle denunce inoltrate all’Autorità Giudiziaria da parte di tutte le
Forze di Polizia è, però, restato, di fatto, IMMUTATO
IN SINTESI,
La Corte dei Conti ha semplicemente posto in evidenza come nel corso del periodo di
interesse, INVARIATO IL DATO TOTALE DELLE DENUNCE, la Guardia di Finanza
abbia registrato migliori risultati rispetto alle altre Forze di Polizia

IN REALTA’,
2004 2005 2006 2007 2008
2009
Delitti
registrati 3.403 3.552 5.499 3.368 3.317 3230
Persone
denunciate
F M F M F M F M F M
F
M
2.774 9.708 2.914 10.611 5.634 14.342 3.516 10.844 2.918 10.486 3.511 9.367
12.482 13.525 19.976 14.360 13.404 12.878
Fonte : Sistema di Indagine del Ministero dell’Interno.
NOTA METODOLOGICA: sono state considerate le fattispecie p. e p. dagli artt. : 414, 316, 316 bis, 316 ter, 317, 318, 319, 319 ter, 320, 322, 322 bis,
323, 353, 354, 355, 356, 640 bis del codice penale. Pur se evidentemente significativa, la fattispecie p. e p. dall’art. 640, 2°comma, c.p., dedicata a
punire la fattispecie aggravata prevista nei casi di consumazione a danno dello Stato, non è stata considerata, in quanto il Sistema di Indagine, nella
registrazione delle denunce per l’art. 640 bis cp, prevede tale specificazione quale voce facoltativa lasciata alla discrezionalità dell’operatore.

IN REALTA’,
2004 2005 2006 2007 2008
2009
Corruzione (art. 318, 319, 320 cp) 158 126 112 128 140 171
Concussione (art. 317 cp) 138 115 80 130 135 140
Peculato (art. 314 cp) 273 279 243 270 272 330
Abuso d’ufficio (art. 323 cp) 1016 1051 935 1097 1.134 1.099
Truffa per il conseguimento … ( art.640 bis cp) 824 893 2.725 778 737 747
Indebita percezione (art. 316 ter cp) 462 598 858 393 334 230

TERZA CERTEZZA : l’Italia dopo la Zambia nell’indice 2010 della corruzione di Transparency
da REPUBBLICA.IT del 26 ottobre 2010
L'Ocse: "Classifiche poco attendibili,possono produrre danni"
L'organizzazione lancia l'allarme sul rapporto di Transparency International: "Metodologia
poco chiara e viziata da pregiudizi, ma i risultati vengono usati da chi decide gli aiuti
internazionali"
di CARLO CLERICETTI
ROMA - Era stato lanciato addirittura un allarme preventivo: con una mail inviata ieri un
dipartimento dell'Ocse ha diffuso uno studio, "Measuring governance", in cui avvertiva di
prendere con le molle la classifica del rapporto di Transparency International.
Senza entrare nel merito della discussione sull'importanza di questo o altri indicatori internazionali sulla governance
- si dice nella mail - gli autori dello studio Ocse mettono in guardia i potenziali utenti del rapporto, invitandoli
caldamente ad essere più attenti nell'esame dei reali contenuti e alla precisione di tutti i sistemi di classifiche della
governance e di usare più cautela su come utilizzarli".
I punteggi forniti da questi sistemi, continuano i ricercatori, sono spesso meno accurati di quanto molti utenti
sembrino pensare, e per di più la loro costruzione risente di pregiudizi dei quali gli utilizzatori sono spesso ignari.
Lo studio Ocse analizza puntigliosamente le metodologie usate e l'attendibilità di questi studi ne esce a pezzi.
L'allarme Ocse, dunque, va preso molto sul serio. Queste classifiche possono sembrare una sorta di gioco di
società, ma in effetti i danni che possono produrre sono reali e, come sempre, pesano sui più deboli.

NESSUNO DICE A VOCE ALTA – tranne la presidente Brassiolo qui presente - che
L’INDICE DI PERCEZIONE (CPI), comunicato annualmente da Transparency International:
1. NON è una misurazione del livello di corruzione di un Paese,
2. NON consente di stilare classifiche e graduatorie: la stessa Transparency afferma – in Transparency
International, Università di Passau (2008), The Methodology of the Corruption Perceptions Index
2008 - che “… una graduatoria di Paesi può facilmente essere erroneamente interpretata come una
misura assolutamente precisa delle performance di un dato paese. Questo non è affatto vero….”;
3. NESSUNO dice che la stessa Transparency segnala una INTRINSECA IMPRECISIONE del suo
Indice: “…Sin dalla sua prima pubblicazione nel 1995, TI ha fornito i dati relativi alla deviazione
standard e al numero delle fonti utilizzate per la costruzione dell’indice. Queste informazioni
servono per evidenziare che vi è una intrinseca imprecisione. Inoltre viene fornita l’informazione del
range tra il valore più basso/più alto.…”, con l’Italia che fa segnare una deviazione standard tra le più
elevate, superiore a 1, chiaro indicatore di un sostanziale disaccordo tra le diverse fonti e, quindi, una
significativa imprecisione della misurazione;
4. NESSUNO dice che nel 2009, è stato calcolato con modalità diverse, da un ente di ricerca diverso,
con le 6 (!) rilevazioni sull’Italia che sono state richieste SOLO a 4 enti diversi: Economic
Intelligence Unit, Global Insights, IMD International, World Economic Forum’s Global
Competitiveness

NESSUNO DICE A VOCE ALTA – tranne la presidente Brassiolo qui presente - che L’INDICE
DI PERCEZIONE (CPI), comunicato annualmente da Transparency International:
5. che si evoca il nomen “corruzione”, ma non si fa riferimento alle condotte che in Italia integrano le fattispecie
penali di corruzione e concussione, bensì a un universo molto più ampio, tenuto conto che per Transparency
International il CPI misura la percezione del “…misuse of public power for private benefit …” per la nota
metodologica del CPI 2008, analoga a quella contenuta nello stesso documento relativo al CPI 2006: “…as the
abuse of public office for private gain …”. Ciò che Transparency definisce corruzione, nell’Ordinamento
Giuridico italiano corrisponde, in realtà, al risultato della “somma” di corruzione, concussione e abuso
d’ufficio, di cui all’art. 323 c.p., un universo statistico estremamente più vasto.
6. che il punteggio medio registrato dall’Italia degrada progressivamente e parallelamente alla graduale riduzione
del numero di sources utilizzate: dalle 10 surveys utilizzate per il CPI 2004, che aiutano evidentemente a
raffinare il dato soprattutto in presenza di rilevanti squilibri tra le diverse aree del Paese, si è passati alle 4 del
CPI 2009, tenuto conto che due delle sei indicate nella Nota Metodologica fanno riferimento alla stessa fonte e a
due anni successivi.
La nota metodologia al CPI 2006 precisa, infatti, che “…The reliability of the CPI differs, however, across
countries. Countries with a high number of sources and small differences in the evaluations provided by the
sources (indicated by a narrow confidence range) convey greater reliability in terms of their score and ranking;
the converse is also the case….”.

NESSUNO DICE che L’INDICE DI PERCEZIONE (CPI), comunicato annualmente da Transparency
International:
7. comprende tra le sue fonti il Control of Corruption della World Bank che fornisce un risultato
DIVERSO e POSITIVO per l’Italia.

NESSUNO DICE che L’INDICE DI PERCEZIONE
(CPI), comunicato annualmente da Transparency International:
8. comprende tra le sue fonti l’IMD, l’Institute for
Management Development, il cui World Competitiveness
Year Book presenta una Overall Performance Italy 2010
che fornisce un risultato DIVERSO e POSITIVO per
l’Italia.

NESSUNO DICE che L’INDICE DI PERCEZIONE
(CPI), comunicato annualmente da Transparency International:
Italy: Indicator scores in the business rankings model
Italy
2005-09 2010-14
Regional
averagea Italy
Regional
averagea
Political environment
1. Risk of armed conflict 5 4.4 5 4.5
2. Risk of social unrest 4 4.3 4 3.7
3. Constitutional mechanisms for the orderly transfer of power 5 4.8 5 4.8
4. Government and opposition 4 4.4 3 4.3
5. Threat of politically motivated violence 4 4.1 4 4.1
6. International disputes or tensions 5 4.3 5 4.3
7. Government policy towards business 3 3.9 3 3.8
8. Effectiveness of political system in policy formulation and execution 3 3.8 2 3.4
9. Quality of the bureaucracy 3 3.7 3 3.7
10. Transparency and fairness of legal system 3 4.0 3 4.0
11. Efficiency of legal system 2 4.2 2 4.2
12. Corruption 3 4.1 3 4.1
13. Impact of crime 2 4.1 2 4.1
a Out of 18 countries: Austria, Belgium, Cyprus, Denmark, Finland, France, Germany, Greece, Ireland, Italy, Netherlands,
Norway, Portugal, Spain, Sweden, Switzerland, Turkey and the UK.
Note. A single asterisk (*) denotes scores based on quantitative indicators. Indicators with a double asterisk (**) are partly
based on data. All other indicators are qualitative in nature.
Country Forecast July 2010 © The Economist Intelligence Unit Limited 2010
9. comprende tra le sue fonti l’Economist Intelligenge
Unit, il cui Country Report sull’Italia segnala una
sostanziale situazione di stabilità.
Italy:
Country Forecast
July 2010
Italy
Editor: Robert O'Daly
Editorial closing date: 22nd July 2010
Country Forecast July 2010 © The Economist Intelligence Unit Limited 2010

NESSUNO DICE che l’Italia registra un disallineamento estremamente significativo tra percezione
e realtà, come rilevato dalla GALLUP, nella CITIZENS’ PERCEPTIONS OF FRAUD AND THE
FIGHT AGAINST FRAUD IN THE EU 27 , indagine richiesta dall’European Anti-Fraud Office e realizzata
dalla Gallup Organization ( consultabile su http://ec.europa.eu ).
Percezione della estensione della corruzione o di
altri illeciti nella pubblica amministrazione
nazionale.
Cittadini che dichiarano di aver ricevuto la
richiesta di una tangente negli ultimi 12 mesi.

NESSUNO DICE che una recente ricerca commissionata dalla UE all’Università di Goteborg, in
tema di Quality of Government , abbia evidenziata per l’Italia una situazione che NON rende
rappresentativa della situazione la MEDIANA.
ECCO L’ERRORE:
La mediana NON è rappresentativa
della reale situazione del Paese

Le statistiche della delittuosità
2004 2005 2006 2007 2008
Le denunce per la violazione degli artt. 640 bis e 316 ter c.p. sono:
• nel 2004, 1.276 sui 3.403 delitti totali registrati, il 38 % ;
• nel 2005, 1.491 sui 3.552, il 42 %;
• nel 2006, 3.583 sui 5.449, il 66 %:
• nel 2007, 1.171 sui 3.368, il 35 %,
• nel 2008, 1.071 sui 3.317, il 32%,
• nel 2009, 873 sui 2946, il 29,6%.
2009
Corruzione (art. 318, 319, 320 cp) 158 126 112 128 140 171
Concussione (art. 317 cp) 138 115 80 130 135 140
Peculato (art. 314 cp) 273 279 243 270 272 330
Abuso d’ufficio (art. 323 cp) 1016 1051 935 1097 1.134 1.099
Truffa per il conseguimento … ( art.640 bis cp) 824 893 2.725 778 737 747
Indebita percezione (art. 316 ter cp) 462 598 858 393 334 230

Le statistiche della delittuosità rese disponibili dal Ministero dell’Interno sono l’unica fonte
ufficiale circa i reati e le persone denunciate da tutte le Forze di Polizia, comprese Polizia
Penitenziaria, Direzione investigativa antimafia, Corpo Forestale dello Stato e,
indirettamente, Corpi di polizia locali e Capitanerie di Porto.
Si tratta di una delle due novità estremamente rilevanti introdotte nel 2004, quando il Sistema di
Indagine, più noto con il suo acronimo SDI, sostituì il cd. modello 165 attraverso il quale dal
1955 gli organismi periferici di sole 3 Forze di Polizia - Polizia di Stato, Carabinieri e
Guardia di Finanza - trasmettevano all’Istat le denunce per tutti i delitti previsti dal codice
penale, compendiate in informative trasmesse all’Autorità Giudiziaria.
L’altra rilevante innovazione è stata quella della registrazione:
1. di “fatti”, cioè di tutti gli avvenimenti d’interesse per le Forze di polizia, che a loro volta si
distinguono in reati ed eventi non sanzionati penalmente,
2. di “provvedimenti”, cioè atti formali emessi dalle autorità competenti nei confronti di
soggetti od oggetti coinvolti in uno specifico reato o evento.

Il numero dei reati registrati rappresenta solo una parte di quelli effettivamente consumati: le
statistiche della delittuosità e della criminalità fotografano, quindi, quella che possiamo definire
“criminalità apparente” o registrata, considerato che la rilevazione non “percepisce”, per diverse
ragioni, un numero più o meno rilevante di reati che compongono il sommerso della criminalità,
il cd. numero oscuro:
• varia sensibilmente da reato a reato, e anche all’interno della stessa tipologia delittuosa;
• è pari a zero per i furti di beni mobili registrati o quelli coperti da assicurazione ( auto e moto),
• è elevatissimo nel caso di furti di beni di modico valore.
In tema di reati contro la PA, in particolare, emerge una ulteriore difficoltà nella misurazione del
dato: questi delitti sono in larga parte “reati senza vittima”, caratterizzati cioè dal fatto che manca
il tipico vettore della denuncia, nel senso che non vi è una vittima, persona fisica o giuridica, che,
quale soggetto passivo, può presentare una denuncia alle Forze di Polizia, facilitando, quindi, la
rilevazione e l’intervento sulla condotta criminale.
E’ evidente, con immediatezza, che tanto più si enfatizza questo “dato nascosto”, tanto più
risulta facile muoversi lungo altre piste rispetto a quelle che emergono dall’analisi del dato
statistico.

Le statistiche della criminalità
Principali reati contro la P.A.
Violazioni p. e p. dagli artt. 316 ter e 640 bis cp.
Persone per le quali è iniziata l’azione penale e condannate con sentenza irrevocabile, per genere.
Periodo “2006 – 2008”.
2006
2007
2008
M
F
Tot
M
F
Tot
M
F
Tot
indebita
percezione
(art.
316
ter
cp)
• inizio
azione
penale
288
111
399
242
104
346
176
61
237
• condannate
n.d.
n.d.
n.d.
113
63
176
84
49
133
truffa
per
il
conseguimento
…
(art.640
bis
cp)
• inizio
azione
penale
1.764
398
2.162
1.894
555
2.449
1.762
622
2.384
• condannate
n.d.
n.d.
n.d.
242
94
336
220
120
340
Fonte: ISTAT, Rilevazione dei delitti denunciati per cui è iniziata l’azione penale e sui condannati con sentenza irrevocabile, ottobre 2010.
Secondo la nota ISTAT che li ha forniti: “…si tratta di dati provvisori, non comprendono i delitti denunciati nel Distretto di Torino, non sono
comparabili con quelli elaborati precedentemente all’anno 2006 per le importanti modifiche metodologiche apportate….”.

Le statistiche della criminalità
Principali reati contro la P.A.
Persone per le quali è iniziata l’azione penale e condannate con sentenza irrevocabile, per genere,
per i reati di concussione e per corruzione.
Periodo “2006 – 2008”.
2006
2007
2008
M
F
Tot
M
F
Tot
M
F
Tot
concussione
(art.
317
cp)
• inizio
azione
penale
267
16
283
327
20
347
365
22
387
• condannate
n.d.
n.d.
n.d.
99
2
101
72
6
78
Corruzione
complessivo
• inizio
azione
penale
1.030
181
1.211
1.246
157
1.403
1.056
133
1.189
• condannate
n.d.
n.d.
n.d.
212
28
240
191
28
217
Fonte: ISTAT, Rilevazione dei delitti denunciati per cui è iniziata l’azione penale e sui condannati con sentenza irrevocabile, ottobre 2010.
Secondo la nota ISTAT che li ha forniti: “…si tratta di dati provvisori, non comprendono i delitti denunciati nel Distretto di Torino, non sono
comparabili con quelli elaborati precedentemente all’anno 2006 per le importanti modifiche metodologiche apportate….”.
Il dato più ampio reso disponibile dall’Istat, rispetto a quello fin qui esaminato delle 3 fattispecie considerate nella lettura delle statistiche della
delittuosità (artt. 318, 319, 320 cp): l’utilizzato “corruzione complessivo - artt. 318, 319, 319 ter, 320, 322, 322 bis cp” ricomprende, infatti, anche
l’istigazione , la corruzione in atti giudiziari, il peculato di membri delle Comunità Europee.

I dati della Corte dei Conti
IMPORTI DELLE CITAZIONI IN GIUDIZIO
DELLE PROCURE REGIONALI,
PER TIPOLOGIA DI EVENTO DANNOSO. ANNO 2008.
€ 1.386.038.981,65
€ 57.607.164,42
€ 139.297.932,34
€ 36.859.370,20
€ 578.637,80 € 394.505,17
€ 69.013.083,11
€ 1.000.000.000.000,00
€ 100.000.000,00
€ 10.000,00
€ 1,00
PERSONALE
(Consulenze)
MALADMINISTRATION
ALTRE TIPOLOGIE
EROGAZIONE
CONTRIBUTI E
FINANZIAMENTI -
FRODI COMUNITARIE
INCIDENTI
DANNO
ALL'IMMAGINE
CORRUZIONE,
TANGENTI,
CONCUSSIONE ED
ALTRI REATI
Fonte : allegato V alla Relazione scritta del Procuratore generale, cerimonia di inaugurazione
dell’anno giudiziario, Adunanza dell’11 febbraio 2009.
I l “problema corruzione” ,
seppure considerato insieme ad
altri reati contro la P.A., pesa il 4%
del totale degli importi delle
citazioni in I grado: i 69 Meuro del
2008 restano stazionari nel 2009
E’ chiarissima l’importanza del
d a t o r e l a t i v o a l l a
maladministration: l’82% degli
importi fa riferimento a questa
macroarea.
Quasi il 10% invece fa riferimento
a reati che hanno inciso sulla
corretta allocazione di fondi e
finanziamenti pubblici, nazionali e
comuni t a r i commessi da
CHIUQUE.

Le “verità nascoste”
Bad news are good news, ma …
alcuni silenzi sul piano nazionale
maggio 2010: l’approvazione di disposizioni urgenti tributarie e finanziarie in materia di contrasto
alle frodi fiscali internazionali e nazionali operate, tra l'altro, nella forma dei cosiddetti «caroselli» e
«cartiere»,
luglio 2010, l’approvazione, unico Paese del G20, nella manovra anticrisi estiva di uno
stanziamento dedicato di 2 Meuro per interventi di prevenzione della corruzione.
agosto 2010, l’approvazione del Piano straordinario contro le mafie, che contiene pervasive
misure per il contrasto alla infiltrazione della criminalità nell’economia legale e nella Pubblica
Amministrazione;
settembre 2010, in Senato, il Relatore di maggioranza del disegno di legge anticorruzione deposita
un emendamento per introdurre quelle misure preventive che a livello internazionali sono
considerate un efficace antidoto alla corruzione: whistleblowing, cioè la tutela del dipendente che
segnala abusi; conflitti di interesse e controlli su consulenze/incarichi; revolving doors, per limitare
le riassunzioni “interessate” alla fine del servizio pubblico;
settembre 2010, in Senato, l’approvazione del disegno di legge di ratifica della Convenzione del
Consiglio d’Europa contro la corruzione civile firmata nel (!) 1997.

alcuni silenzi sul piano nazionale
Infine, la recente Sentenza della Suprema Corte di Cassazione, la n. 42701 del 30
settembre 2010 (depositata il 1° dicembre 2010), che ha riconosciuto l’operatività,
in tema di responsabilità da reato degli enti, della applicazione alla persona
giuridica delle misure cautelari interdittive anche qualora il reato presupposto sia
quello di corruzione internazionale di cui all’art. 322 bis cod. pen..
La Suprema Corte ha evidenziato come si debba, poi, verificare in concreto l’effettiva
possibilità di applicare tali misure senza che ciò comporti, seppure solo nella fase
esecutiva, il coinvolgimento degli organismi di uno Stato estero sul quale il giudice
italiano non ha giurisdizione, va evidenziato come il “sistema italiano di contrasto
alla corruzione” si sia ulteriormente rafforzato con tale importante decisione.

alcuni silenzi sul piano internazionale
Transparency International nel Progress Report on OECD Convention Enforcement,
in materia di implementazione degli strumenti e Convenzioni
contro la corruzione
ha collocato l’Italia tra i Paesi Active Enforcement
insieme a Denmark, Germany, Norway, Switzerland,
United Kingdom and United States.

TRAC - Transparency in Reporting on Anti-Corruption
1. Tra le aziende analizzate la media è di 17 punti su 50.
2. L’Italia si posiziona sopra la media mondiale davanti a
Paesi come Germania, Svezia, Francia, Belgio.

Secondo il Global Enforcement Report 2010 di Trace Anti Bribery Compliance
Solutions (consultabile all’indirizzo: AA.VV., Global Enforcement Report 2010, TRACE
Anti Bribery Compliance Solutions, consultabile all’indirizzo www.secure.trace
international.org/Default.asp?), l’Italia è al terzo posto nel mondo, dopo Stati Uniti e
Korea del Sud nei risultati conseguiti dal nostro sistema repressivo nel perseguire – tra
il 1977 e il giugno 2010 - i tentativi di corruzione di pubblici ufficiali italiani da parte di
imprese straniere.

Global Integrity Report 2008
(consultabile all’indirizzo www.report.globalintegrity.org/Italy/2008).
Il Report annuale di Global Integrity - organizzazione indipendente
e no-profit di Washington, nata nel 1999 come Centro per
l’integrità pubblica grazie ad un gruppo di giornalisti e ricercatori, -
è l’esito di una metodologia di ricerca che è considerata una best
practice dalla World Bank:
1. il risultato finale di 79 su 100, subito dopo il Canada che ha
raggiunto 80 su 100 e prima della Francia che nell’ultimo
assessment del 2007 ha conseguito 78 su 100, colloca l’Italia al
confine della fascia nella quale sono censiti i Paesi che
presentano un impegno “strong” riguardo al tema dell’integrità
e dell’anticorruzione;
2. le aree sulle quali viene indicata la necessità di intervenire,
sono :
a. la Judicial Accountabilty (voce III-3: very weak),
b. le misure in materia di whistleblowing (voce IV-2: very
weak),
c. la funzionalità della PA (categoria IV: very weak),
d. il finanziamento politico (voce II-3: very weak).

Politiche di prevenzione e politiche di sicurezza
1. Le politiche di sicurezza dovrebbero indirizzarsi alla tutela dei cittadini dalla
percezione di insicurezza, sia questa collegata o meno alla presenza di fenomeni
criminali e di inciviltà.
2. Le politiche di prevenzione sono dirette ad impedire che vengano commessi reati
e dovrebbero quindi tutelare i cittadini dal rischio oggettivo di essere vittime di
eventi criminosi o di atti di inciviltà.
3. Distinzione da ricollegare alla differenza - ormai ampiamente condivisa, tra rischio
oggettivo e percezione soggettiva, tra bisogno di sicurezza e domanda di tutela
che ne consegue:
1. le politiche di prevenzione intervengono su una situazione di oggettiva
esposizione al rischio,
2. le politiche di sicurezza si rivolgono soprattutto alla percezione di insicurezza
non fondata oggettivamente su una minaccia di criminalità: sono una risposta
più globale rispetto alle strategie preventive.

LA NUOVA PREVENZIONE
Un intervento che ha l'obiettivo di eliminare o ridurre la frequenza di determinati
comportamenti - siano essi qualificati o meno come criminali - ricorrendo a
soluzioni diverse da quelle offerte dal sistema penale: non si tratta della
prevenzione della criminalità intesa come scopo della pena.
In particolare, appaiono strategiche le azioni di prevenzione situazionale: misure
indirizzate direttamente agli effetti dei fenomeni criminali e al contesto in cui si
verificano e intendono soprattutto:
1. ridurre le opportunità;
2. rendere più difficile consumare un reato,
3. rendere inutile averlo perpetrato.

1. La scelta del dlgs 150 del 27 ottobre 2009
• Meritocrazia
• Integrità
• Efficienza
• Responsabilità dirigenziale
2. La class action pubblica
3. La semplificazione amministrativa per ridurre gli spazi di discrezionalità
cattiva
4. L’innovazione e la digitalizaizone della PA. In particolare:
• Il Codice della Amministrazione digitale
• La Giustizia digitale
• Il certificato medico on line
• La ricetta on line
• Il concorso per le assunzioni “Vinca il migliore”: assunti 534
selezionati su 112mila domande in 10 mesi (febbraio – dicembre
2010)

Grazie per l’attenzione
Maurizio Bortoletti
telefono : 0668997552
m.bortoletti@governo.it

Bortoletti, dlgs 231:2001 e anti bribery act britannico, ambasciata inglese, roma, 16 febbraio 2011

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