Estado de la educación en el Perú - Parte II

Estado de la educación en el Perú
Análisis y perspectivas
de la educación básica

Estado de la educación en el Perú
Análisis y perspectivas
de la educación básica
César Guadalupe
Juan León
José S. Rodríguez
Silvana Vargas
con la colaboración de
Paola Castro
Franco Calle
Alexandra Díaz

Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE) a través del Proyecto Fortale-
cimiento de la Gestión de la Educación en el Perú (FORGE), implementado
con fondos otorgados por el Gobierno de Canadá.
Av. Grau 915, Barranco, Lima 4, Perú
Apartado postal 18-0572, Lima 18
Teléfono: 247-9988
www.grade.org.pe/forge
Primera edición, Lima, diciembre del 2017
Impreso en el Perú
Tiraje: 500 ejemplares
Las opiniones y recomendaciones vertidas en este documento son
responsabilidad de sus autores y no representan necesariamente los
puntos de vista de GRADE ni de las instituciones auspiciadoras.
Autores: César Guadalupe, Juan León, José S. Rodríguez y Silvana Vargas
Cuidado de edición: María Fernanda Torres
Corrección de estilo: Carolina Teillier
Diseño de carátula: Judith Venegas
Diagramación: Amaurí Valls M.
Impresión: Impresiones y Ediciones Arteta E.I.R.L.
Cajamarca 239-C, Barranco, Lima, Perú. Teléfonos: 247-4305 / 265-5146
Se autoriza a citar o reproducir parte o todo el contenido del presente docu-
mento, siempre y cuando se mencione la fuente.
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú: 2017-17058

ÍNDICE
Presentación
Santiago Cueto 9
Acrónimos y siglas 15
Introducción 19
Resumen ejecutivo 23
1. Tendencias históricas 23
2. La educación básica regular y sus estudiantes 24
3. La educación básica regular y sus docentes 25
4. El financiamiento de la educación básica regular 27
5. Las disparidades en el sistema educativo 30
6. Continuidades y discontinuidades en la política educativa 32
7. Desafíos y una agenda a futuro 35
Capítulo 1
La educación peruana en contexto: tendencias,
permanencias y cambios 39
1. La estructura del sistema educativo 39
2. Las magnitudes del sistema educativo 44
3. Perspectivas, oportunidades y desafíos 52
4. A manera de reflexión 63
Capítulo 2
La educación básica regular y sus estudiantes 65
1. La estructura del sistema educativo y la dinámica de
asentamiento poblacional en el territorio 65
2. Estudiantes de educación básica: entre el acceso a los
servicios y el aprendizaje 70

Capítulo 3
Docentes y directores de la educación básica regular 103
1. El perfil de los docentes de la educación básica regular 104
2. El perfil de los directores estatales de la educación básica regular 128
3. Una mirada temporal a los docentes: los últimos quince años 132
Capítulo 4
Las finanzas de la educación peruana 145
1. Gasto del Estado en educación 146
2. La evolución del gasto público del 2005 al 2010 158
3. Gasto de los hogares en educación básica 167
4. Gasto nacional en educación 170
5. Una breve nota sobre el gasto en educación por estudiante en las regiones 173
6. Resumen y balance 176
Capítulo 5
El sistema educativo y la reproducción de
desigualdades sociales 179
1. Las disparidades en el acceso y la conclusión de los estudios 179
2. Las disparidades en los logros de aprendizaje 201
Capítulo 6
Políticas y programas educativos en el Perú:
análisis de cambios y continuidades en el periodo 1995-2015 209
1. Antecedentes 209
2. Esbozando un modelo conceptual 210
3. Trazando una línea de tiempo 213
4. Análisis según el modelo conceptual propuesto 222
5. Continuidades, temas emergentes y omisiones 229
6. Retos (o eficiencia y calidad no son sinónimo de equidad) 231
Capítulo 7
Perspectivas y temas para una agenda nacional 235
Anexo 1 245
Anexo 2 257
Bibliografía 263

Presentación
Santiago Cueto
Director de Investigación
GRADE
El Proyecto «Fortalecimiento de la Gestión de la Educación en el Perú»
(FORGE), implementado desde GRADE con el apoyo de la cooperación
canadiense, se inició el año 2013 para ofrecer asistencia técnica a instancias
nacionales y regionales, públicas y privadas, involucradas en la gestión y el
diálogo educativo, con la finalidad de mejorar los aprendizajes escolares,
especialmente entre los grupos más vulnerables de la población. FORGE
busca sumar esfuerzos para cerrar las brechas entre estudiantes pobres y no
pobres, de zonas rurales y urbanas; entre quienes hablan lenguas indígenas
y quienes tienen el castellano como primera lengua; entre quienes tienen o
no discapacidades; y entre mujeres y hombres.
Las actividades de FORGE están organizadas en tres componentes. El
componente Currículo, evaluación y sistemas de información asiste al Ministerio
de Educación y a las instancias descentralizadas en el desarrollo y la puesta en
práctica del nuevo currículo nacional de la educación básica. Además, apoya
los procesos de diseño, aplicación, análisis, difusión y uso de las evaluacio-
nes a gran escala. Igualmente, asiste técnicamente en el fortalecimiento y la
integración de los sistemas de información, para conocer mejor la situación
de los estudiantes, en particular de los más vulnerables.
El componente Descentralización y gestión de la educación apoya inicia-
tivas que buscan modernizar este ámbito con un enfoque descentralizado,
contribuyendo a la construcción de modelos que tomen en cuenta las carac-
terísticas del territorio y que tengan como eje central la institución educati-
va. En esta perspectiva, asesora y acompaña a los equipos del Ministerio de
Educación para delimitar mejor su función de rectoría, aplicar iniciativas que
lleven el servicio educativo a poblaciones rurales y a zonas alejadas, y avanzar

10 Estado de la educación en el Perú
en el desarrollo conceptual y metodológico de estrategias para fortalecer las
capacidades de los servidores públicos del sector —en particular, de aquellos
ubicados en las direcciones regionales de educación y en las unidades de
gestión educativa local (UGEL)—. También brinda asistencia técnica para
mejorar el diseño y la implementación de la herramienta «Compromisos de
desempeño», mejorando el vínculo y la articulación entre el gobierno central
y los gobiernos regionales. Asimismo, asiste a instancias de representación
regional, como la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR), para
fortalecer su capacidad propositiva en relación con las políticas educativas del
sector, promoviendo una gestión educativa descentralizada y asegurando el
desarrollo de una agenda educativa que recoja la perspectiva y las demandas
de los gobiernos subnacionales.
Finalmente, el componente Participación y vigilancia contribuye a forta-
lecer organizaciones del Estado con mandato vinculado a la participación y la
vigilancia —particularmente, la Defensoría del Pueblo y el Consejo Nacional
de Educación—, con el fin de reforzar su función de monitoreo y supervisión
del cumplimiento de políticas públicas educativas. Asimismo, apoya a organi-
zaciones de la sociedad civil relacionadas con el debate y la movilización sobre
temas como educación intercultural bilingüe, educación en zonas rurales,
educación inclusiva y género. Apoya, además, a la red «Edugestores», para el
intercambio de conocimientos y experiencias sobre gestión educativa entre
funcionarios y especialistas del sector, y genera y difunde un creciente número
de investigaciones y evaluaciones sobre calidad y equidad en la educación
básica. En relación con este último punto —y en un contexto en el que la
educación forma parte del debate público como tema relevante—, FORGE
apuesta por apoyar la implementación de mejores políticas educativas y por
contar con evidencia sobre el impacto que tales políticas generan. Esta es una
de las principales razones por las que se ha elaborado el presente informe, que
se orienta a presentar —de manera concisa, analítica y sólida— un panorama
de la situación educativa de la educación básica en el Perú.
Desde el inicio, en FORGE notamos la falta de un texto que presente una
visión panorámica de la educación en el país. Hay reportes con este contenido

11Presentación
en otros países de la región —como México y Uruguay—, que se publican
periódicamente y son importantes para diversos actores: funcionarios del
Estado, docentes y directivos escolares, representantes de organizaciones de la
sociedad civil y de la cooperación internacional, padres y madres de familia,
y profesionales de medios de comunicación masiva. Son útiles, además, para
investigadores y estudiantes de universidades e institutos vinculados con el
tema, pues sirven de base para desarrollar opiniones propias e informadas.
Teniendo como soporte información objetiva es posible plantear metas, dis-
cutir políticas y proponer la revisión o creación de programas que permitan
alcanzar esas metas. La idea de producir documentos de este tipo es, entonces,
fomentar una amplia discusión, enmarcada en instrumentos nacionales —en
el caso del Perú, la Ley General de Educación (LGE) y el Proyecto Educativo
Nacional— e internacionales, como los Objetivos de Desarrollo Sostenible
de Naciones Unidas, planteados hacia el 2030. En consecuencia, a inicios del
año 2016 FORGE lanzó una convocatoria pública para recibir propuestas de
equipos de investigadores que pudieran preparar un reporte nacional sobre el
estado de la educación; y luego de evaluar las propuestas recibidas, se asignó
la tarea al equipo de autores de la presente publicación.
El texto tiene un claro énfasis en la educación como un derecho para
todas las personas. Este planteamiento tiene su base en convenciones inter-
nacionales propuestas por el sistema de Naciones Unidas, empezando por
la Declaración Universal de Derechos Humanos, aprobada en 1948, y los
instrumentos que le han seguido; y localmente, en la LGE. Quien lea el
libro notará —y en particular en el quinto capítulo— el énfasis en la equi-
dad educativa, uno de los principales retos que es necesario enfrentar para
cumplir con el derecho a la educación. Queda claro que estudiantes pobres
o pobres extremos, o que viven en zonas rurales, e indígenas, muestran en
general menores niveles de acceso o logro educativo. En algunos casos se notan
diferencias entre hombres y mujeres; también es necesario atenderlas, en el
marco de la igualdad de género que se ha planteado en el país. Finalmente,
siempre en vinculación con la inequidad, se aborda el tema de discapacidad,
aunque por falta de datos relevantes esto se hace de manera menos profunda.

Como cualquier otro, el presente reporte tiene algunas limitaciones. La
primera es, que dada la magnitud de la tarea, desde FORGE se planteó que
abarcara solamente la educación básica; así, será natural orientar el siguiente
reporte a la educación superior. La segunda limitación es que, dado nuestro
requerimiento de que el informe no constituya una revisión de estudios rele-
vantes —visto que ya hay ejemplos de este tipo de análisis—, la metodología
solicitada por FORGE y desarrollada por los autores se basa en la búsqueda de
la información más relevante sobre cada tema identificado como prioritario,
en su procesamiento y en la discusión de sus implicancias; si bien los autores
citan algunos estudios, lo hacen únicamente para indicar un contexto, cuando
esto ayuda a enriquecer el análisis. Por último, la tercera limitación es que
no en todos los casos se cuenta con bases de datos relevantes para el análisis
educativo, carencia muy clara —como se dijo líneas antes— en el caso de la
población con discapacidad. Así, el presente reporte es también un llamado a
producir más y mejor información, con un enfoque de equidad. En FORGE
estamos convencidos de que la recolección, el análisis y la creciente discusión
relacionada con los datos es un insumo esencial para asegurar el derecho a la
educación de todas las personas.
En cuanto a los actores relevantes para hacer realidad el derecho a la
educación, luego de leer el informe queda claro que el Ministerio de Educación
es el actor central, dada su función de definir y orientar la marcha educativa
del país —se trate de la gestión pública o de la privada—. Sin embargo, no es
ciertamente el único actor a considerar; y en lo que concierne a ciertos grupos
de estudiantes ni siquiera es el más relevante, dada su lejanía de las aulas.
El informe sugiere diferencias que deberían ser atacadas desde los gobiernos
regionales y locales, cuando no por los equipos de docentes que trabajan en
las propias instituciones educativas. En otros casos, queda claro que el sector
Educación debe incrementar sus coordinaciones con otros sectores, vinculados
por ejemplo —y tal vez prioritariamente— a la disminución de la pobreza.
El informe no pretende entregar una versión definitiva sobre el estado
de la educación básica ni sobre las prioridades y las formas de hacerles fren-
te. Pretende, en cambio, mediante el procesamiento de datos y la discusión

13Presentación
sobre estos, plantear conclusiones y sugerir propuestas que, como otras, será
necesario discutir tomando en cuenta la política educativa de escala nacional
y también local. El reporte se puede discutir también desde el punto de vista
de la investigación, planteando interrogantes frente a los resultados, así como
nuevas preguntas. Finalmente, esperamos que que se discuta desde el punto
de vista de la acción pedagógica que realizan los docentes, las organizaciones
de la sociedad civil y otros actores pedagógicos, con énfasis en las implicancias
de los resultados para su acción cotidiana.
El equipo de FORGE agradece a los autores su exhaustividad al revisar y
procesar datos, y al elaborar argumentos sobre esta base; igualmente, por las
revisiones al texto para incorporar sugerencias de diversos actores, como parte
del proceso final. Agradecemos también a los funcionarios del Ministerio de
Educación que durante las gestiones de los ministros Jaime Saavedra y Marilú
Martens facilitaron las bases de datos empleadas en numerosos análisis del
informe. Funcionarios del Minedu también comentaron las versiones preli-
minares. Sin embargo, los autores son responsables del contenido del texto.
En cuanto a la proyección del reporte, más allá de la discusión sobre sus
contenidos, en FORGE esperamos que este se constituya en la primera de una
serie de publicaciones bienales —cada una con un eje central—, para darle
tiempo a la discusión extensa de cada informe mientras se prepara el siguiente.
La educación superior sería el tema del siguiente —como se adelantó líneas
antes—, al ser este un sector clave que ha conocido importantes reformas y
que cuenta con suficiente información acumulada durante los últimos años,
que bien podría ser el insumo principal del nuevo reporte.
En FORGE también esperamos que, cualquiera sea el tema del siguiente
y de los futuros reportes, el énfasis continúe puesto en enfocar la educación
como un derecho para todas las personas.
El Proyecto FORGE es implementado por el Grupo de Análisis para el
Desarrollo (GRADE) con el apoyo técnico y financiero del Gobierno
de Canadá a través de Global Affairs Canada (Proyecto A-034597).

Acrónimos y siglas
AP Programa «Acompañamiento Pedagógico»
APAFA Asociación de padres de familia
APP Asociaciones público-privadas
BCRP Banco Central de Reserva del Perú
BID Banco Interamericano de Desarrollo
CEBE Centros de educación básica especial
CNE Consejo Nacional de Educación
COAR Colegios de Alto Rendimiento
Crecer Crecer con Calidad y Equidad en el Rendimiento
DRE Dirección Regional de Educación
ECE Evaluación Censal de Estudiantes
Enaho Encuesta Nacional de Hogares
ENDO Encuesta Nacional a Docentes
Enedu Encuesta Nacional a Instituciones Educativas
Escale Estadística de la Calidad Educativa
ESEP Escuela Superior de Educación Profesional
EsSalud Seguro Social de Salud del Perú
FMI Fondo Monetario Internacional
Foncodes Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social
Fondep Fondo Nacional de Desarrollo de la Educación Peruana
FORGE Proyecto «Fortalecimiento de la Gestión en Educación»
GRADE Grupo de Análisis para el Desarrollo
GTZ Cooperación Técnica Alemana
Indecopi Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la
Protección de la Propiedad Intelectual

INEI Instituto Nacional de Estadística e Informática del Perú
ISCED Clasificación Internacional Normalizada de la Educación
JEC Programa «Jornada Escolar Completa»
LGE Ley General de Educación
Llece Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad
Educativa
Mecep Programa de Mejoramiento de la Calidad de la Educación
Peruana
MEF Ministerio de Economía y Finanzas
META Programa «Mejor Educación a través de más Tiempo en el
Aula»
Minedu Ministerio de Educación
Minsa Ministerio de Salud
O × I Obras por Impuestos
OCDE Organización para la Cooperación y del Desarrollo
Económico
Oinfe Oficina de Infraestructura Educativa
Orealc Oficina Regional de Educación de la Unesco para América
Latina y el Caribe
PIM Presupuesto inicial modificado
PBI Producto bruto interno
PEAR Proyecto de Educación en Áreas Rurales
PELA Programa Estratégico «Logros de Aprendizaje»
PEN Proyecto Educativo Nacional
Perce Primer Estudio Regional Comparativo y Explicativo
PISA Programa Internacional para la Evaluación de Estudiantes
de la OCDE
Plancad Plan Nacional de Capacitación Docente
Plancged Plan Nacional de Capacitación en Gestión Educativa
PNIE Plan Nacional de Infraestructura Educativa
Prite Programas de Intervención Temprana
Pronafcap Formación y Capacitación Permanente

17Acrónimos y siglas
Pronama Programa Nacional de Movilización por la Alfabetización
Serce Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo
SIAF Sistema Integrado de Administración Financiera
Siagie Sistema de Información de Apoyo a la Gestión de la
Institución Educativa
Terce Tercer Estudio Regional Comparativo y Explicativo
TIC Tecnologías de información
UGEL Unidad de Gestión Educativa Local
UIS Unesco Institute for Statistics
UMC Oficina de Medición de la Calidad de los Aprendizajes
Unesco Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la
Ciencia y la Cultura

Introducción
¿Por qué es importante que un país tenga una mirada panorámica de su
situación educativa? La respuesta central se asocia a la necesidad de que las
personas que diseñan las políticas públicas —que parten del debate ciuda-
dano sobre sus problemas— encuentren información relevante acerca de los
progresos alcanzados y de los desafíos que el país enfrenta para asegurar el
derecho fundamental a una educación de calidad.
Este informe —un esfuerzo destinado a presentar un panorama de la
situación educativa del país al 2016— es el primero de su naturaleza ela-
borado en el Perú. Ofrece una mirada de largo plazo que brinda elementos
para entender la situación presente, así como documentación sistemática de
información dispersa y a menudo difícil de consultar.
La disponibilidad de información y la necesidad de contar con un do-
cumento de extensión accesible llevaron a los autores a poner el foco en el
análisis de la educación básica regular. Es de esperar que nuevos volúmenes
de esta serie aborden otros aspectos de crucial importancia; entre otros, la
educación superior, la educación alternativa, el aprendizaje a lo largo de la
vida y la educación de personas con necesidades especiales.
El presente volumen contiene siete capítulos, estructurados como se
detalla a continuación. En el capítulo 1 se da cuenta de las tendencias de largo
plazo, que permiten entender el momento actual y los desafíos. En particular,
se muestra el impresionante crecimiento que marcó el siglo XX y cómo la
tendencia se está revirtiendo en el siglo XXI: se constata un descenso en la
matrícula —fruto de mejoras en la eficiencia y de cambios demográficos—,
así como una tendencia a la estabilización y a cierta reducción adicional en
los años venideros, excepto en la educación terciaria. Esto resulta una opor-

tunidad para optimizar las formas de prestación de los servicios educativos
y para organizar la asignación de los recursos públicos.
En el capítulo 2 se muestran algunos atributos fundamentales del sis-
tema educativo y se hace un análisis descriptivo de las principales variables
asociadas al acceso, el tránsito, la conclusión y los logros de aprendizaje de
los estudiantes, siempre de la educación básica regular del Perú. En el capí-
tulo 3, en cambio, se plantean los principales atributos de la fuerza laboral
docente y de gestión (directores), utilizando la Encuesta Nacional Docente
y la Encuesta Nacional de Instituciones Educativas del 2014.
El análisis de la inversión en materia educativa —recursos públicos y
de las familias— se resume en el capítulo 4. Utilizando el Sistema Integrado
de Administración Financiera (SIAF) y la Encuesta Nacional de Hogares
(Enaho), se ofrece una mirada detallada de los recursos públicos y privados
invertidos el año 2015. Se incluye también un repaso de la evolución histórica
del gasto público en educación, aunque con las limitaciones provenientes de
los cambios metodológicos aplicados en el SIAF durante la segunda mitad de
la década del 2010. La comparación internacional muestra que, a pesar del
crecimiento sostenido en el gasto público por estudiante, el Perú se encuentra
entre los países que gastan relativamente menos de la región latinoamericana.
Este gasto público está acompañado de un importante esfuerzo de las familias,
aun entre aquellas cuyos hijos e hijas asisten a instituciones a cargo del Estado.
En el capítulo 5 se traslada el análisis de las variables antes presentadas
como agregados nacionales a la revisión de disparidades vinculadas al sexo
de los estudiantes, la gestión de los servicios educativos, el área geográfica,
la lengua materna y el nivel socioeconómico de los hogares. Con particular
atención en el rezago de sectores de la población tradicionalmente margi-
nados —población rural con lengua materna diferente del castellano—, en
el capítulo 6 se plantea un análisis comparado de las políticas educativas
prevalecientes en el país durante los últimos veinticinco años. En el capítulo
7 se proponen reflexiones finales e ideas orientadas a identificar desafíos y
posibles derroteros del desarrollo de la educación básica.
Acompañan a los siete capítulos un resumen ejecutivo que sintetiza
los contenidos del informe en un conjunto de ideas-fuerza que se podrían

21Introducción
retomar en el debate público sobre temas educativos, y, finalmente, notas
metodológicas, anexos de datos y notas sobre las fuentes de información base
de este informe.
El equipo de consultores expresa su agradecimiento al Proyecto FORGE
por la confianza manifiesta en el encargo, así como por el apoyo recibido
durante el proceso de confección del informe. Asimismo, agradece a quie-
nes comentaron los esquemas preliminares y los borradores; en particular, a
Patricia Arregui, Santiago Cueto, Martín Benavides, Jessica Tapia, Verónica
Villarán, Hugo Ñopo y Juan José Díaz, colegas de GRADE; a Liliana Mi-
randa, Freddy Injoque y Daniel Anavitarte, del Ministerio de Educación; y
a Hugo Díaz, Guillermo Sánchez Moreno, Manuel Burga y Dante Córdova,
del Consejo Nacional de Educación. Si bien todos contribuyeron de modo
importante a enriquecer este informe, ninguno es responsable de las limita-
ciones que pueda contener.
El informe surgió como iniciativa del Proyecto «Fortalecimiento de
la Gestión de la Educación en el Perú» (FORGE), en coordinación con el
Ministerio de Educación. No obstante, dado que la naturaleza de un docu-
mento como este exige que los autores actúen con total independencia de
criterio, su contenido no es responsabilidad del Ministerio de Educación ni
del proyecto FORGE.

Resumen ejecutivo
Estado de la educación en el Perú. Análisis y perspectivas de la educación
básica presenta al país una mirada sistemática y global del sector, en un es-
fuerzo que en esta primera entrega se enfoca en la educación básica regular.
Asimismo, ofrece una mirada amplia de la situación nacional, que ha sido
necesario remontar para tener en cuenta información histórica que permita
contar con un marco analítico más rico.
En este resumen ejecutivo se destacan los principales hallazgos, proble-
mas y logros que el informe identifica. Para ello, se sigue, de modo esque-
mático, la misma secuencia expositiva del informe, al que se remite al lector
interesado en los detalles y en la evidencia que respalda las afirmaciones aquí
expuestas.
1. Tendencias históricas
En cuanto a las tendencias generales del sistema educativo, que se tratan
en el capítulo 1 del libro, en los párrafos que siguen se identifican algunos
elementos centrales para el debate nacional sobre la educación.
La dinámica de crecimiento de la matrícula en educación básica se ha
modificado de modo sustancial con el nuevo siglo: de un sistema en constante
expansión y, por lo mismo, necesitado de recursos crecientes, se ha pasado a
un sistema con un volumen de matrícula estable, con cierta tendencia a la reduc-
ción. Esta característica se traduce en una oportunidad muy importante para
repensar las formas de estructurar la prestación de los servicios educativos.
Se observa, sin embargo, una tendencia a la atomización de los programas
o servicios educativos, que se traduce en programas con un bajo número de

matriculados y secciones con pocos estudiantes (en ambos casos, incluso en
las áreas urbanas), así como en la existencia de programas multigrado o no
escolarizados incluso en las zonas urbanas.1
La oportunidad de repensar las formas de prestar los servicios educativos
representa un imperativo y una urgencia, ya que la situación actual no con-
tribuye a una mejor asignación de docentes ni a promover sus actividades co-
lectivas, ni a la supervisión y el apoyo a instituciones y programas educativos.
En otro ámbito, la expansión reciente de la educación superior univer-
sitaria plantea también sus propios desafíos. La Ley Universitaria, al restaurar
el rol rector del Estado, así como su obligación de garante del derecho a una
educación de calidad, de acuerdo con lo dispuesto por el Tribunal Constitu-
cional, abre la posibilidad de regular la oferta de servicios educativos en este
nivel, además de revaluar las formas de regular y supervisar los otros niveles
educativos, incluida la propia educación básica.
2. La educación básica regular y sus estudiantes
El capítulo 2 presenta un conjunto amplio de información e indicadores
correspondientes a la educación básica regular, que permite postular que
la situación es auspiciosa desde el punto de vista del acceso y la conclusión de
los estudios. Sin embargo, subsisten importantes desafíos vinculados al atraso
escolar y a la no conclusión del nivel secundario. Este último fenómeno se
asocia también a persistentes problemas de cobertura de la población en las
edades finales esperadas para cursar la secundaria, respecto de los que no se
han registrado progresos en aproximadamente dos décadas.
Debe destacarse que, incluso considerando las limitaciones de la eviden-
cia disponible, que solo abarca algunos aspectos del currículo nacional, los
logros de aprendizaje presentan una franca mejoría, aunque los desafíos pendientes,
1 Se habla de programas y no de instituciones educativas porque una misma institución (unidad de gestión)
puede ofrecer varios programas o servicios educativos; por ejemplo, una misma institución puede tener
programas de educación inicial, primaria y secundaria, es decir, ofrecer tres programas diferentes.

25Resumen ejecutivo
a efectos de asegurar aprendizajes de calidad para todos, son claramente de una
gran magnitud. Por lo mismo, es preciso redoblar esfuerzos en este terreno.
En adición a estos elementos destacados del comportamiento nacional,
resulta particularmente importante detenerse a considerar las importantes
disparidades que se identifican en el capítulo 5.
3. La educación básica regular y sus docentes
Docentes y directores son fundamentales para la provisión de los servicios
educativos. Por cierto, también lo son quienes se encargan de la gestión en
los distintos niveles de gobierno —nacional, regional y local—. Lamenta-
blemente, sobre este último personal no se dispone información. Al menos
públicamente, no se cuenta con resultados de evaluaciones que se hayan
aplicado al personal de las unidades de gestión educativa local (UGEL), de
las direcciones regionales de educación (DRE) o del Ministerio de Educación
(Minedu).
En relación con los docentes, a continuación se mencionan las áreas que
requieren una particular atención.
Balance entre el número de docentes nombrados y contratados en el sector
estatal. En los últimos cinco años, en todos los niveles hubo un incremento
marcado del número de docentes contratados, que llegó incluso a triplicarse
en inicial y secundaria. Asimismo, se redujo el total de docentes nombrados
en primaria y secundaria. Con respecto a esta reducción, se advierte que
en los últimos años se produjo un cese de docentes, y que el proceso de
nombramiento no condujo a cubrir el número de vacantes ofertadas; esto,
debido a la reducida aprobación de los exámenes, motivo por el cual las pla-
zas terminan por cubrirse con docentes que entran a concursos anuales de
contratación. Esta situación no tiene una salida fácil, ya que, por una parte,
no es deseable disminuir los requisitos de acceso a la carrera, y, por otra,
tampoco lo es que ingresen por contratos aquellos docentes que no logran

un desempeño satisfactorio en los concursos de nombramiento. Al mismo
tiempo, el volumen de puestos a cubrir requiere una revisión, a la luz de lo
señalado previamente acerca de la actual tendencia a la atomización de los
servicios y al decrecimiento de la matrícula.
«Primarización» de la educación inicial. En los últimos diez años se duplicó
el porcentaje de docentes que ocupan plazas de educación inicial pero que
tienen formación en educación primaria. Esta «reconversión» de docentes,
si bien puede tener como base programas de actualización o de segunda
especialidad, no necesariamente garantiza que quienes se trasladan de nivel
lo hagan teniendo las competencias requeridas. Así, si bien esta puede ser
una salida para reducir la presión hacia la atomización de los servicios sin
declarar excedencia de docentes, requiere un riguroso proceso de certificación
de competencias.
Asignación regresiva del personal docente. La evidencia disponible sugiere
que los estudiantes que obtienen los más bajos resultados en las evaluaciones de
rendimiento son aquellos que cuentan con docentes que muestran el dominio
más bajo del contenido que enseñan. De esta manera, el sistema educativo
estaría reforzando las inequidades existentes, en lugar de estar superándolas,
dado que asigna a los docentes de forma inversa a la necesidad.
Materiales para el trabajo en clase. Los análisis muestran que los docentes
de instituciones educativas estatales, a diferencia de sus pares no estatales,
tienen que autogestionarse en mayor medida los materiales que usan en el día
a día para el dictado de clases.También manifiestan que uno de los principales
factores que limitan su quehacer educativo es la falta de materiales educativos,
sea porque son insuficientes o porque son inadecuados. Este aspecto plantea
la necesidad, por parte del Estado, de otorgar los recursos necesarios para que
el personal docente de las instituciones educativas estatales realice su labor, y
regule mejor las condiciones de trabajo del personal docente de instituciones
educativas no estatales.

27Resumen ejecutivo
Estrategias y prácticas de enseñanza. La información disponible muestra que
los docentes, tanto de instituciones educativas estatales como de no estatales,
indican que necesitan recibir capacitación en estrategias y prácticas de ense-
ñanza. Esto implica que sienten que carecen de las herramientas pedagógicas
necesarias para enseñar. Lo anterior puede obedecer a diferentes factores, entre
los que destacaría la inadecuada formación inicial recibida por los docentes,
que no necesariamente los habría habilitado para enseñar ni para adaptar esa
enseñanza a los cambios curriculares que regularmente se presentan en el país.
Un segundo factor puede ser el cambio de la composición de los programas
educativos estatales en relación con la extracción social de los estudiantes, ya
que en los últimos años se ha verificado una mayor segregación social en el
sistema, de modo que los estudiantes de los programas estatales vendrían —en
términos medios y con menor variabilidad— de segmentos sociales menos
favorecidos, y los docentes no contarían con estrategias pedagógicas para
enfrentar las consecuencias educacionales que genera la segregación escolar.
El desajuste en la asignación de directores. Un porcentaje considerable de
directores ejercen funciones en un nivel o programa distinto a aquel para
el cual se formaron. Esto puede originarse en que se trata de instituciones
educativas integradas, es decir, que incluyen dos o más programas. El Estado
debería asegurarse de que los directores cuenten con una capacitación ade-
cuada no solo para ser líderes pedagógicos de un nivel de formación, sino
también de los otros niveles que tienen a su cargo.
4. El financiamiento de la educación básica regular
El panorama financiero de la educación, revisado en el capítulo 4, ha sido
muy positivo en los últimos diez a quince años. A juzgar por la evolución
del volumen de gasto público en el sector durante ese período, así como por
los ratios de gasto por estudiante en los tres niveles de la educación básica,
el Estado peruano ha hecho un importante esfuerzo adicional para financiar la
educación con montos cada vez mayores. En poco más de diez años, el volumen

de recursos se duplicó en términos reales. Gracias a esto y a las tendencias demo-
gráficas, hay un incremento significativo en los ratios de gasto por estudiante.
No obstante, los indicadores utilizados por la Unesco o por la Organiza-
ción para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) para analizar
los recursos financieros destinados por los países a la educación sugieren que
estamos muy por debajo de lo que invierten los países miembros de la OCDE, orga-
nización a la que Perú aspira incorporarse, pero también debajo de otros países de
la región. El gasto en educación como proporción del producto bruto interno
(PBI) —3,7% en el 2015— y del gasto público total —16,9% en el 2015—
es inferior, en el Perú, en comparación con países de similar PBI per cápita.
El gasto en educación tendría que crecer a tasas muy altas, superiores a
las del crecimiento del PBI, para lograr la meta del Acuerdo Nacional: 6%
del PBI, meta que, por otra parte, es muy discutible. Si se quisiera alcanzar la
meta en trece o catorce años, y si el PBI creciera en ese lapso al 4% anual, la
velocidad de crecimiento del gasto en educación tendría que ser el doble, es
decir, de 8%. Si el gasto en educación creciera solamente un punto porcentual
por encima de la tasa de crecimiento del PBI, entonces lograr la meta tomaría
casi cincuenta años. Está claro que si el sector Educación crece más rápido
que el gasto público total, irá ganado más espacio en este. La pregunta es: ¿a
costa de qué función? Cuanto más rápidamente crezca el gasto en educación,
más se acentuará la tensión en la distribución de los recursos públicos entre
los sectores, salvo no solamente que la capacidad de generar recursos —bá-
sicamente, la recaudación tributaria— crezca a tasas altas sino que también
disminuya ostensiblemente la evasión tributaria.
Aun cuando se alcance la meta del 6% del PBI, el país continuaría
estando, sin embargo, con un gasto por estudiante inferior al de otros países
de Sudamérica con renta per cápita semejante —si no cercana—, lo que su-
giere, por un lado, que fijar metas de inversión como un porcentaje del PBI no
resulta particularmente valioso; y, por otro, que alcanzar niveles de gasto por
estudiante similares a los de países vecinos requeriría un marcado crecimiento
económico adicional al experimentado en el pasado reciente, o que se eleven
la participación del gasto educativo en el gasto público o la recaudación
tributaria, también relativamente bajas en el Perú.

29Resumen ejecutivo
No obstante, alcanzar el nivel de gasto por estudiante de países como
Chile, Brasil o México, ¿aseguraría mejoras sustantivas en el funcionamiento
del sistema educativo peruano? Es interesante notar que los resultados de
las pruebas PISA muestran que no hay una relación lineal entre el gasto por
estudiante y los puntajes obtenidos. Esta información sugiere, más bien, la
existencia de un cierto umbral a partir del cual los sistemas educativos dan
saltos de calidad tales que muestran ser efectivos en términos del rendi-
miento escolar. Al mismo tiempo, es posible pensar en otras comparaciones,
dentro del país, que sugieren que con niveles de gasto por estudiante no muy
diferentes de los que hoy alcanza el Estado es posible lograr mejores resultados
si estos recursos se usan mejor y si la asignación de recursos se acompaña con
elementos que mejoren la selección de docentes y la gestión escolar, así como
con un mayor compromiso de padres, madres y comunidades. Es el caso de
los colegios Fe y Alegría, de algunos parroquiales en convenio e incluso de
algunos particulares pagados.
Los esfuerzos de las familias para financiar la educación no son menores.
En el 2015, aproximadamente 30% del gasto nacional en educación básica
lo financiaron las familias. Evidencia parcial y limitada indica que en los
años ochenta y noventa del siglo pasado el gasto de las familias tenía una
participación relativamente mayor que la que se observa en años recientes.
Sin embargo, esta reducción del porcentaje del aporte de las familias no
refleja una disminución de su gasto; por el contrario, este gasto ha crecido.
Esto configura una suerte de crowding-in —o expansión concurrente— en
el comportamiento de la inversión pública y privada en educación.
Uno de los retos que enfrenta el Estado peruano —y el sistema educativo
en particular— es cómo ser más eficiente y lograr resultados mucho mejores
con recursos financieros que van a encontrar limitaciones fiscales importantes
en los próximos años.2
2 Uruguay es un caso interesante. En las rondas de las pruebas PISA en las que participó estuvo entre el grupo
de países de América Latina participantes con mejor desempeño; sin embargo, su gasto por estudiante es
menor que el observado en México, Brasil o Chile.

5. Las disparidades en el sistema educativo
En el quinto capítulo se presentan las disparidades que se encuentran en
el sistema educativo, vinculadas tanto a atributos de los propios servicios
educativos —la gestión, el ser multigrado, etcétera— como del contexto de
los estudiantes y sus familias.
En términos generales, es posible identificar elementos positivos vinculados
al progreso verificado prácticamente en todas las variables consideradas. En efecto,
en todos los casos, los sectores que aparecían en desventaja han avanzado a
un ritmo superior que el de sus pares en mejor situación. Esto significa que
las brechas han tendido a reducirse en términos relativos y, en la mayoría de los
casos, también en términos absolutos. Sin embargo, reducción no es lo mismo
que desaparición, y hay disparidades que no solo permanecen, sino que tienen
magnitudes absolutas y relativas que no se deben desdeñar.
Se puede afirmar que las brechas vinculadas al sexo de los estudiantes han
tendido a desaparecer, con algunas excepciones: la ventaja de la población feme-
nina en logros de aprendizaje de lectura, su desventaja en logros de aprendizaje
en matemáticas, y la compleja situación asociada a las trayectorias; esto es, ellas
aparecen mejor que sus pares varones —menores niveles de atraso escolar—,
aunque esto se explica por una mayor intolerancia al atraso de las estudiantes:
entre ellas, la desaprobación de grado o el abandono temporal se traducen en
deserción con una mayor probabilidad que en el caso de los varones.
Las brechas asociadas a la zona de residencia, es decir, las que implican
una posición de desventaja para las poblaciones rurales, son muy marcadas y
persistentes. A estas se asocian también las disparidades vinculadas a la lengua
materna y aquellas que tienen que ver con la forma de organización de los
servicios de educación primaria —la escuela o sección multigrado—, así como
la propia gestión de las instituciones educativas, dada la práctica inexistencia
de escuelas no estatales en el ámbito rural.
Se debe tener presente que estos distintos factores tienden a superpo-
nerse y reforzarse entre sí, lo que a menudo es difícil de estimar dadas las
características de la información disponible. Igualmente, la asociación con

31Resumen ejecutivo
un factor dado —por ejemplo, la lengua materna—, no significa que este
sea la «causa» del resultado; de hecho, se puede estar frente a una situación
compleja, en la que un factor determinado —por ejemplo, la lengua— se
asocia a otras fuentes de marginación y desventaja social que son las que, en
último término, están en la base de las disparidades educativas.
Es necesario tener en cuenta, por otra parte, que estos factores son los
que resultan observables con la información disponible. Así, es posible que
otros elementos —por ejemplo, las necesidades educativas especiales— tam-
bién se asocien a profundas disparidades, pero resultan inidentificables con
la evidencia actual.
En el caso de la población rural, es preciso considerar las importantes
transformaciones que ha vivido el país en el pasado reciente. Los cambios en
la infraestructura vial (Webb 2013) han facilitado el desplazamiento —oca-
sional o permanente— de poblaciones que antes requerían invertir más para
acceder a los principales centros urbanos más próximos. Al mismo tiempo, el
mayor dinamismo de la economía peruana durante lo que va del siglo XXI
conlleva una expansión de oportunidades económicas que, si bien no son
siempre sólidas o sostenibles, implican una posibilidad de mejora económi-
ca frente a la situación previa. Ambos fenómenos, aunados a la constante
migración hacia las ciudades, y al crecimiento y la expansión de las urbes,
están trasformando la ruralidad en dimensiones relevantes para entender los
aspectos aquí mencionados. Por una parte, hoy es posible, para un mayor
número de pobladores rurales, acceder a servicios que se ofrecen en centros
urbanos próximos, lo que hace pensar en la posibilidad de modificar la ma-
nera de ofrecer el servicio educativo a las poblaciones que habitan en zonas
rurales próximas a centros urbanos; y por otra parte, es posible pensar que la
migración se ha facilitado, lo que podría implicar que quienes permanecen en
el campo son precisamente las personas con menores posibilidades de migrar.
Estos elementos se deben tener en cuenta sobre todo cuando el análisis
toca a procesos que se pueden ver fácilmente afectados por traslados poblacio-
nales en el tiempo. Cuando se observa la conclusión de los estudios entre las
poblaciones de mayor edad según zona de residencia, por ejemplo, el desfase

temporal entre el momento en el que se registra la información —cuando se
administra la encuesta— y el momento en el que la persona estudió, puede
llevar a un reporte de conclusión en áreas urbanas marcado por la presencia
de personas que estudiaron en zonas rurales, donde habitaban previamente.
Ahora bien: si quienes migran son quienes tienen mayores recursos, es posible
que esto haga que aparezcan subestimados los niveles de conclusión en las
zonas rurales (especialmente en el pasado, más que la conclusión oportuna
actual). Esto, sin embargo, no es óbice para reconocer que, sea cual fuere el
proceso que se halle detrás de los indicadores reportados, estos tienden a ser
sistemáticamente menores en las zonas rurales que en las urbanas.
En los casos en los que ha sido posible considerar el nivel socioeconómico
como variable de análisis —sea a través de estimaciones de los ingresos o gas-
tos, o medidas compuestas del nivel socioeconómico como tal—, se observa
que tiene un peso mayor que otras disparidades; por ejemplo, las diferencias en
los logros académicos de estudiantes de programas estatales o no estatales es
inexistente o se revierte cuando se controla el efecto del nivel socioeconómico
(Minedu 2016a: 96).
Por último, la información disponible en el país sobre la magnitud y las
características de la población con discapacidades es, lamentablemente, muy
limitada. Lo mismo se aplica a la información sobre los servicios educativos
a los que esta población tiene acceso, sea mediante programas o servicios
especiales —centros de educación básica especial— o mediante la provisión
de servicios de apoyo necesarios para asegurar la integración en los progra-
mas de educación básica regular. Esto, sin embargo, no debe traducirse en la
invisibilidad del tema y de la difícil condición que estas personas tienen que
enfrentar en el sistema educativo.
6. Continuidades y discontinuidades en la política educativa
Una de las constataciones más importantes recogidas en el capítulo 6 de este
libro es que, en la práctica, los grandes programas que el sector Educación ha

33Resumen ejecutivo
implementado han delineado y definido las políticas educativas del país. Así, en
líneas generales, un reto mayor sigue siendo definir, con un enfoque de arti-
culación territorial de la política educativa, una visión estratégica del sector
que ordene y organice sus prioridades, y que, en consecuencia, permita alinear
las decisiones de planeamiento y presupuesto a dicha visión estratégica, y no
dejar que las intervenciones sustituyan dicha visión.
A partir de lo discutido, se plantean tres retos específicos para las políticas
y programas, de cara a los avances en el logro de la equidad, en tanto apuesta
del sistema educativo peruano:
Reflexionar en torno a la necesidad de contar con una política armoniza-
dora de las intervenciones del sector Educación en el país. A la fecha, tal
como se ha mostrado, las políticas y programas abarcan un conjunto de ejes
temáticos que dan cuenta de continuidades y cambios a lo largo de las dos
últimas décadas. No obstante, a pesar de los importantes avances obtenidos
hasta la fecha, el Perú no cuenta con una política educativa que organice las
prioridades del sector en torno a resultados centrados en los estudiantes; y
que, en consecuencia, defina los modelos que sostienen a cada uno de di-
chos resultados, para identificar, posteriormente, los indicadores y las metas
a nivel del sistema. De allí la importancia de retomar la discusión acerca de
la necesidad de contar con una política educativa que oriente y ordene las
prioridades del sector, con un modelo de desarrollo para el país que apueste
por una visión centrada en el derecho y que, por lo mismo, fije la búsqueda
de la equidad como política de Estado, lo que es probable que no se encuentre
estrictamente alineado con las apuestas orientadas primariamente a asegurar
el ingreso del país a la OCDE.
Articular las prioridades de la política educativa—en el ámbito del
sector, entre sectores y a nivel del territorio— es clave para promover la
colaboración efectiva en torno a la equidad. La articulación de políticas,
entendida como la concurrencia de esfuerzos orientados a resultados priori-
tarios del sector, es fundamental para continuar avanzando hacia el cierre de

brechas, en favor de las poblaciones más vulnerables. En esta línea, resulta
indispensable promover y/o reforzar la colaboración a tres niveles:
a) en el ámbito del sector sigue siendo un reto que los ejes temáticos
priorizados durante las dos últimas décadas —esto es, medición de
aprendizajes, formación docente, mejoramiento de espacios educativos
y gestión educativa— no solo se consoliden, sino que dialoguen entre
sí de manera más nítida a fin de que los esfuerzos en cada uno de estos
ámbitos se complementen de manera oportuna y ordenada;
b) entre sectores, a pesar de los espacios promovidos con el sector Salud y
con el sector Desarrollo e Inclusión Social, es clave que las prioridades
de política se armonicen en relación con el resto de políticas públicas
del país —entre ellas, la económica y la social—; y
c) a nivel del territorio, es necesario fortalecer los espacios de negociación
y consenso en la Comisión Intergubernamental de Educación, por
ejemplo, y en otros espacios que involucran a la sociedad civil. En
suma, un reto clave para el Perú es recordar que el éxito de una política
educativa se activa en el territorio y no por decreto, lo que supone, en
primer término, contar con una clara y sostenida política nacional de
ordenamiento territorial, permanentemente obstruida por presiones
dirigidas a la atomización de las unidades territoriales.
Retomar conceptual, estratégica y pragmáticamente la equidad como
apuesta de la política educativa. En el capítulo sexto se propone un modelo
conceptual que permite organizar el análisis y la reflexión en torno a dos dé-
cadas de políticas y programas educativos en el Perú. Los resultados sugieren
claros avances y, también, retos pendientes. El mayor de estos últimos sigue
siendo la apuesta por la equidad, entendida como resultado de la progresivi-
dad de otros criterios: eficiencia, calidad e institucionalidad. Así, a partir de
los hallazgos, resulta imprescindible comprender que la eficiencia trasciende
la calidad del gasto público; que la calidad educativa trasciende los logros
de aprendizaje de nuestros estudiantes; y que la institucionalidad trasciende

35Resumen ejecutivo
la implementación de redes de colaboración e interaprendizaje. La equidad
requiere, decisivamente, la consolidación de estos tres criterios, pero no se
agota en ellos. Lograr la equidad constituye, en última instancia, la apuesta
vital por alcanzar un país de ciudadanos con derechos efectivos, en el que
estudiantes, docentes, madres y padres de familia, así como la comunidad en
general, encuentren razones para valorar el proceso de la educación, porque
favorece el ejercicio de derechos y la autonomía en un país que lo requiere
con urgencia.
7. Desafíos y una agenda a futuro
En el capítulo final (séptimo) se plantean tres grandes elementos que pueden
ayudar a ordenar la construcción de una agenda de políticas educativas para
el futuro próximo. Corresponden a los problemas de equidad identificados;
a la forma como se construyen políticas para abordarlos; y a la dimensión
institucional con la que opera el sistema educativo.
Sobre el primer aspecto, los retos que implican los problemas que sur-
gen de la inequidad son muy preocupantes; y enfrentarlos exige el mayor
esfuerzo para igualar las oportunidades de toda la población. Si bien hay
importantes progresos en lo que se refiere a cobertura y culminación de la
educación básica, en esta última parece haber limitantes, en particular en la
etapa final de la educación básica. Camino a la juventud, los adolescentes,
en particular si residen en las áreas rurales, corren el mayor riesgo de no
culminar la educación básica.
Tan importantes como los problemas de culminación —si no más, por
el tamaño de las diferencias— son los indicios de problemas de aprendiza-
jes tanto en primaria como en secundaria, si bien es cierto que se dispone
solo de una mirada limitada, pues se evalúan únicamente algunas áreas del
currículo. En este aspecto, se ha mostrado que los denominados «factores
extraescolares» —esto es, las variables propias de la familia y del entorno
social, cultural y económico más cercano— tienen un rol muy importante,

si no determinante, en cuanto a los niveles de logro y las diferencias entre
conjuntos de población.
Es fundamental que las políticas educativas tengan como prioridad
hacer que el sistema educativo sea un mecanismo que brinde igualdad de
oportunidades. Es igualmente importante que se diseñen programas que
efectivamente garanticen que el sistema educativo se constituya en un meca-
nismo que asegure la igualdad oportunidades . Durante las últimas décadas
han funcionado programas para atender a la población de áreas rurales o a
aquella cuya lengua materna no es el castellano, así como escuelas multigra-
do; pero, lamentablemente, no hay indicios de que se hayan logrado efectos
importantes.
Sobre el segundo aspecto —la forma de construir las políticas— el ya
reseñado capítulo sexto muestra continuidades importantes. Estas conti-
nuidades se vinculan tanto a focos de intervención o preocupación como a
carencias significativas, tales como el descuido de la formación inicial docente
y la inacción —o ineficacia— para revertir disparidades. Ahora bien, estas
continuidades, junto con algunos elementos de ruptura, llevan a la necesidad
de repensar de modo estratégico algunos nudos de política reseñados en el
capítulo 6: no permitir que los programas sean lo que marca la política, sino
al revés; armonizar intervenciones, articular actores con foco en la equidad
y subrayar el carácter de la educación como derecho, lo que forzaría a no
perder de vista el problema de las desigualdades y de la inequidad del sistema.
Sobre el tercer aspecto —la dimensión institucional—, se sugiere abor-
dar de modo sistemático y profundo tres condiciones claves que afectan la
operación del sistema y, por ende, la efectividad de las políticas públicas.
Se plantea, en primer lugar, la necesidad de enfocarse en definir de
modo preciso el alcance, la organización y el significado de las instituciones
educativas de educación básica regular. En este terreno, se puede y se debe
enfrentar la atomización de los servicios educativos y hacer que la oferta sea
pertinente al entorno en el que opera, siempre definido de modo local.
En segundo lugar, es importante definir con mayor claridad cómo ha de
operar el entorno institucional del sector, es decir, los órganos intermedios

37Resumen ejecutivo
del Ministerio de Educación, como instancias de soporte a las instituciones
educativas, de modo que su acción contribuya a habilitarlas para que desa-
rrollen mejor su labor. Esto pasa por un cambio en la visión del modo en
que opera el sistema, donde los órganos centrales tienden a verse a sí mismos
como instancias de prescripción de lo que la institución educativa debe hacer.
Asimismo, esto requiere repensar la distribución de responsabilidades y tareas,
prestando atención a las funciones que no deberían estar concentradas en un
solo actor —por ejemplo, quien presta el servicio educativo no debe ser el
mismo que lo supervisa—, sino más bien buscando un sistema de contrapesos
que permita que el sistema encuentre un equilibrio alineado con el propósito
de asegurar el derecho de las personas a la educación.
Finalmente, en tercer lugar, es importante que el Minedu y las instancias
centrales, incluidos actores como el Consejo Nacional de Educación, asuman
un rol significativo para idear estratégicamente el sector, de cara a lo que el
país necesita y en un entorno que cambia con mucho dinamismo.

Capítulo 1
La educación peruana en contexto:
tendencias, permanencias y cambios
En este primer capítulo se muestran algunos atributos básicos del sistema
educativo peruano vistos desde una perspectiva de largo plazo. La idea es,
por un lado, reunir información hoy dispersa, para facilitar su acceso a ella
como material de referencia; y, por otro, proveer un elemento adicional que
ayude a entender ciertas imágenes sobre el sistema educativo y determinados
cambios de gran magnitud que se vienen procesando desde hace pocos años.
1. La estructura del sistema educativo3
1.1. Los niveles educativos
La estructura del sistema educativo vigente en el Perú comprende cuatro
niveles:
a) Programas de atención integral a la primera infancia (de 0 a 2 años de
edad), que incluyen un componente educativo (educación inicial de
primer ciclo);
b) Educación básica, considerada obligatoria, que abarca tres etapas:
- inicial de segundo ciclo, dirigida a niños de 3 a 5 años;
3 Para mayores detalles, véase la normativa vigente del sector: Ley General de Educación (Ley 28044 y
modificatoria: Ley 28329) y su reglamento (Decreto Supremo 0011-2012-ED y su modificatoria, el
Decreto Supremo 009-2016-Minedu); la Ley Universitaria (Ley 30220); y la Ley de Institutos y Escuelas
de Educación Superior (Ley 30512). La normativa específica del sector se puede consultar en el Sistema
de Información Jurídica de Educación: <goo.gl/iV7rAC>.

- educación primaria, que en su forma regular comprende seis grados,
normativamente dirigida a niños de 5 a 11 años; y
- secundaria, de cinco grados en su forma regular, normativamente
dirigida a jóvenes de 12 a 16 años.
Existe, asimismo, una educación básica alternativa destinada a quienes
no cursaron o no pudieron concluir los niveles correspondientes cuando
tenían las edades esperadas; y una educación especial para personas que
muestran alguna capacidad diferenciada con características que impo-
sibilitan su atención en el sistema regular.
Según el último currículo nacional (Minedu 2016b), la educación
básica se ofrece con un enfoque intercultural y, en los casos correspon-
dientes —poblaciones con lengua materna diferente del castellano—,
en la modalidad intercultural bilingüe.4
c) Educación superior, en tres formas:
- universitaria, conducente a los grados académicos de bachillerato,
maestría o doctorado y a la certificación profesional de licenciatura,
además de cursos que no implican un grado académico, como di-
plomados o programas de especialización;
- no universitaria conducente a una certificación profesional, impartida
por institutos tecnológicos, pedagógicos y escuelas de formación
artística; y
- no universitaria conducente a un primer grado académico, ofrecida
por escuelas profesionales contempladas en la legislación aprobada
en octubre del 2016 (Ley 30512).
d) Educación ocupacional o para el trabajo, que adquiere diversas formas y
suele ofrecerse a personas que no han culminado la educación básica.
4 Este currículo, que comprende la educación básica en cualquiera de sus modalidades, sustituyó el Diseño
Curricular Nacional de la Educación Básica Regular aprobado en el 2008 y un amplio conjunto de
documentos e instrumentos de política curricular producidos desde entonces. El nuevo currículo se aplica
como piloto el 2017, en un número limitado de instituciones, y se espera su generalización en el 2018.

41La educación peruana en contexto: tendencias, permanencias y cambios
1.2. Las variaciones en el tiempo
La estructura reseñada (véase el resumen en la tabla 1) muestra una importante
estabilidad, aunque cabe destacar ciertas transformaciones de gran magnitud,
que se detallan a continuación.
a) Expansión de la obligatoriedad
A fines del siglo XIX la obligatoriedad abarcaba solo los dos primeros grados de
la primaria, que entonces contaba con cinco grados. Por Ley 162, de diciembre
de 1905, se extendió a toda la primaria; igualmente, se transfirió al gobierno
central la responsabilidad educativa, que antes recaía en los municipios.
Aunque la gratuidad se estableció recién en la década de 1940 —y se
ratificó en 1963 con la Ley 14693—, ya en la década de 1920 la obligatoriedad
se expandió a la educación secundaria. Posteriormente, y de modo gradual,
desde la década de 1990 se extendió a la educación inicial, comenzando por
el grado más próximo a la primaria.
b) Edad de ingreso a la educación primaria
A inicios del siglo XX el ingreso a la educación primaria era a los 8 años de
edad; en la década de 1940 varió a los 7 años, en paralelo con la creación del
nivel inicial y del grado de «transición», previo a la primaria y como apres-
tamiento para la lectoescritura. Finalmente, en la década de 1970 la edad de
ingreso se redujo a los 6 años, y se incorporó el grado de «transición» como
grado inicial de la educación primaria, lo que, además, extendió a seis años
la duración de este nivel.
c) Intentos de modificar la educación secundaria
En 1972 los tres primeros grados de la educación secundaria se unificaron con
la educación primaria en una «educación básica» a la que le seguirían tres años

en escuelas superiores de educación profesional (ESEP). Esta modificación
de la estructura se dejó de lado a inicios de la década de 1980, al término
del régimen militar que lo instauró, y el sistema volvió a la estructura previa.
Algo parecido ocurrió con el proyecto de bachillerato, creado, igual
que las ESEP, como continuación del tercer grado de secundaria —una «alta
secundaria», en términos de la Clasificación Internacional Normalizada de
Educación 20115
(Unesco/UIS 2013)—, nivel que tendría tres años de
duración, pero que no sobrevivió al proyecto piloto de fines de la década de
1990, nuevamente al término del gobierno autoritario en el que se gestó.
d) Orientación de la educación secundaria
La educación secundaria presentó las variantes científico-humanista (antes
«común»), tecnológico-productiva (antes «técnica») y comercial. Sin embar-
go, la escasa disponibilidad de equipamiento y de vínculos institucionales
con el sector productivo, junto con el prestigio relativo de la opción más
«académica», llevaron a una paulatina reducción de las ofertas distintas a la
variante científico-humanista.
Un conjunto pequeño de instituciones privadas y, muy recientemente,
otras de gestión estatal, han optado por afiliarse a la Organización del Bachi-
llerato Internacional6
y ofrecer los programas correspondientes, que duran
un año más que la educación secundaria nacional. Paralelamente, diversas
instituciones de educación superior han optado por tomar el bachillerato
internacional como un criterio para la organización de sus procesos de ad-
misión e, incluso, de reconocimiento de estudios.
e) Educación superior
En el 2014 se aprobó una nueva Ley Universitaria (Ley 30220), que recu-
pera el papel de rectoría para el Estado, incluidas determinadas capacidades
5 Conocida como ISCED 2011, por su nombre en inglés: International Standard Classification of Education.
6 Véase <http://www.ibo.org>.

Tabla 1
Estructura del sistema educativo
Perú, 2016
Nivel Duración Obliga- Notas Equivalencia
típica (años) toriedad ISCED 2011
Educación inicial Forma escolarizada y ISCED 0
(primer ciclo) 3 No no escolarizada Desarrollo temprano
Educación inicial Forma escolarizada, no ISCED 0
(segundo ciclo) 3 Sí escolarizada y especial Preprimaria
Educación primaria 6 Educación regular ISCED 1
(3 ciclos de Sí (menores), alternativa Primaria
2 años) (jóvenes y adultos) y
especial
Educación 5 Educación regular ISCED 2 e ISCED 3
secundaria (2 ciclos: Sí (menores), alternativa Baja y alta
uno de 2 (jóvenes y adultos) y secundarias
años y especial
otro de 3)
Educación Variable No Certificados basados ISCED 2C y 3C**
técnico-productiva en cursos de
orientación ocupacional
Extensión universitaria - No Certificados o diplomas ISCED 4B
basados en cursos cortos Postsecundaria no
terciaria vocacional
Superior no universitaria 3 No Tecnológica, pedagógica ISCED 5
y artística Terciaria de ciclo
corto
Superior no universitaria 5*** No Escuelas superiores que ISCED 6
ofrecen grado académico Bachillerato
Superior universitaria 5*** No Bachillerato y ISCED 6
licenciatura Bachillerato
Superior universitaria 2*** No Maestría ISCED 7
Maestría
Superior universitaria 3 + No Doctorado ISCED 8
Doctorado
Elaboración propia, basada en el ISCED Mapping del Instituto de Estadística de la Unesco (UIS),
disponible en <goo.gl/ALvzR9>.
* En la educación básica los ciclos operan como horizontes en los que se deben alcanzar los logros de
aprendizaje previstos, considerando que no todos los estudiantes avanzan al mismo ritmo en todas las áreas.
** La educación técnico-productiva no aparece en ISCED Mapping.
*** La duración de los programas de educación superior universitaria (ISCED 6 y 7) se define por el
número de créditos (un crédito equivale a 16 horas lectivas teóricas o 32 prácticas).
Educaciónbásica*
12-166-113-50-2
Edades

reguladoras, como el licenciamiento institucional y de programas. En gran
medida, dicha legislación busca enfrentar características no deseables de la
expansión de la matrícula universitaria a partir de normativa de la década
de 1990 que permitió el lucro en las actividades educativas (Yamada y otros
2015). Asimismo, responde a la sentencia delTribunal Constitucional 00017-
2008 AI,7
que caracterizó la situación de la educación universitaria como
inconstitucional; esto, debido a la renuncia del Estado a su responsabilidad
como garante del derecho a una educación de calidad, y a la falta de impar-
cialidad de las estructuras de supervisión entonces vigentes.
En el 2016 se aprobó también una nueva Ley de Institutos Superiores,
que establece por primera vez la posibilidad de que algunos de estos —los
que adquieran la forma de «escuelas»— emitan un primer grado académi-
co (bachillerato), a partir de una oferta de programas que se considerarán
equivalentes a los ofrecidos en los pregrados universitarios; es decir, se ha
establecido un modo de «transitabilidad» en los estudios de nivel terciario.
2. Las magnitudes del sistema educativo
Un segundo elemento de capital importancia es la dinámica de crecimiento
y expansión que ha mostrado el sistema educativo peruano, por lo menos
desde cuando adoptó las principales características de organización con
las que hoy cuenta. Como cabe esperar, la información histórica sobre la
expansión del sistema educativo muestra un ritmo de crecimiento que se
explica por la dinámica poblacional —a mayor población, mayor matrícula,
mayor número de docentes, etcétera—; por la distribución de la población
en el espacio —grado de urbanización del país—; por dinámicas propias
de la expansión de la cobertura de cada nivel educativo; y por dinámicas
internas vinculadas a opciones de política sobre, por ejemplo, prácticas de
repetición, jornadas o turnos de operación, así como por el número esperado
de estudiantes por docente.
7 Disponible en <goo.gl/yKbSpT>.

El importante crecimiento del sistema educativo es muy superior al cre-
cimiento poblacional observado en el mismo periodo: creció 60 veces, pues
pasó de atender a aproximadamente 150 000 personas en 1906 a alrededor de
8,9 millones en el 2016,8
mientras que la población creció 8,8 veces: de 3,6
millones a 31,5 millones de habitantes.9
Esta diferencia denota un incremento
muy importante en el acceso al sistema educativo de la población peruana.
Así, si en 1906 el sistema educativo atendía a uno de cada 24 peruanos, en
el momento actual atiende a uno de cada tres (gráfico 1). Estos volúmenes,
sin embargo, hacen referencia a niveles y modalidades muy diferentes entre
sí y solo nos indican la magnitud del sistema educativo nacional, que se ha
constituido en el aparato institucional más grande del país.
El crecimiento del sistema educativo ha permitido:
a) alcanzar una elevada cobertura en las edades de escolaridad obligatoria;
b) alcanzar un grado muy importante de conclusión de la primaria, nivel en
el que estamos próximos a la universalidad, así como de la secundaria;10
y
c) alcanzar también una importante escolaridad lograda —es decir, años
de estudio completados— por la población en edades superiores a las de
escolarización obligatoria. En efecto, la última información disponible
(2012) muestra que la población de 25 años alcanza un promedio de
9,9 años de educación, y aquella con 15 o más años, 10,2 años (INEI
s. f.).
Ahora bien: el crecimiento observado no ha seguido un patrón único;
es posible distinguir varios momentos en la expansión del sistema educativo,
que se corresponden con dinámicas particulares por nivel educativo.
8 Solo considerando la matrícula en educación básica regular y superior universitaria. Otras formas de
servicio educativo (educación técnico-productiva, especial, alternativa y superior no universitaria) atienden
a aproximadamente 939 000 personas, según el Censo Escolar del 2016, consultado en <http://escale.
minedu.gob.pe>.
9 Dato poblacional de 1906 tomado de Montevideo-Oxford Latin American Economic History Data Base,
disponible en <goo.gl/bkqtQN>; y el del 2016, de INEI 2009a.
10 Los puntos a y b se tratan con mayor detalle en el capítulo 2.

La educación inicial casi no existía en la primera mitad del siglo XX,
cuando solo operaba un número muy pequeño de jardines de infancia. Su
expansión es un fenómeno que destaca a partir de la década de 1980, en
particular durante lo que va del siglo XXI.
Varios momentos caracterizan la evolución histórica de la educación
primaria. Hay un largo proceso de expansión iniciado alrededor de 1940,
que lleva la matrícula total hasta un máximo que bordea los 4,3 millones de
estudiantes en 1999 (la matrícula «ideal»11
esperada para esos años bordeaba
los 3,6 millones y una parte del «abultamiento» de la matrícula obedece a la
repetición prevalente hasta fines de la década de 1990). A partir de esa fecha
se observa una tendencia a la caída, resultado de los cambios demográficos
y de la reducción de la repetición.
En la educación secundaria también es posible observar una elevación
importante de la matrícula desde la década de 1950. Este crecimiento ha
empezado a mostrar, en los últimos años, una tendencia hacia la estabilización.
Finalmente, en el caso de la educación superior universitaria la infor-
mación muestra una primera expansión importante de la matrícula en las
décadas de 1960 y 1970, seguida de un periodo de relativo estancamiento,
reemplazado en el presente siglo por un nuevo periodo de crecimiento a tasas
mucho más elevadas.
Esta información básica debe conjugarse con aquella correspondiente a
la distribución de la matrícula según la gestión de las instituciones educativas;
es decir, dando cuenta de la participación estatal y no estatal —en el Perú,
fundamentalmente educación particular pagada— en la matrícula.12
11 En un sistema educativo con un flujo idéntico al esperado, la matrícula de cada grado de la educación
obligatoria debería ser igual a la población de la edad correspondiente, ya que todos —sin excepción—
ingresarían al sistema, lo harían a la edad esperada y progresarían sin atrasarse (Guadalupe 2002, 2015;
Guadalupe y otros 2002). En 1999, cada cohorte poblacional de escolarización obligatoria en educación
primaria tenía aproximadamente 600 000 personas, por lo que la matrícula esperada, si todos ingresaban
a tiempo y avanzaban sin atraso, sería igual a la población total de las seis cohortes poblacionales, o 3,6
millones de personas.
12 Se tiende a hablar de educación pública y educación privada como principales formas de gestionar la
educación; sin embargo, las modalidades de gestión y financiamiento son diversas. En el ámbito de la gestión
estatal se tienen: a) las instituciones gestionadas y financiadas por el sector Educación, que constituyen
la mayoría de este grupo; b) las instituciones gestionadas y financiadas por otros sectores del gobierno
central, como las Fuerzas Armadas, en el caso de programas de educación básica y superior; y c) las

Gráfico 1
Volúmenes totales de matrícula por nivel educativo
Perú, 1906-2016
Elaboración propia basada en información de anuarios y reportes estadísticos oficiales.
Véase el anexo 1.
* Se excluyen la educación superior no universitaria, la técnico-productiva, la educación básica alternativa
(antes «jóvenes y adultos») y la educación especial, por la imposibilidad de construir una serie histórica con-
fiable para el periodo.
Como se muestra claramente en el gráfico 2, la expansión del sistema
educativo hasta inicios del siglo XXI se explica por la acción pública, dada
la limitada participación del sector no estatal en la matrícula. En efecto, la
matrícula atendida por el Estado correspondía de 85% a 90% del total en
instituciones gestionadas y financiadas por gobiernos locales (municipalidades). En cuanto a la gestión no
estatal, existen: a) programas educativos gestionados por agentes particulares, financiados principalmente
por el pago de los usuarios del servicio bajo la forma de matrículas y pensiones —agentes que pueden o no
tener finalidad lucrativa, y que pueden o no tener una adscripción religiosa—, que constituyen la mayoría
de la matrícula no estatal; y b) instituciones benéficas, empresas, comunidades o instituciones religiosas
que gestionan otros programas educativos y que, en algunos casos, son financiados con recursos estatales.
Es muy importante distinguir, entonces, la gestión (estatal o no estatal), el financiamiento (público o
privado) y la finalidad (pública o particular). Los colegios Fe y Alegría, por ejemplo, son de gestión no
estatal, cuentan con financiamiento público y tienen una finalidad pública.
500 000
1 000 000
1 500 000
2 000 000
2 500 000
3 000 000
3 500 000
4 000 000
4 500 000
1906
1908
1910
1912
1914
1916
1918
1920
1922
1924
1926
1928
1930
1932
1934
1936
1938
1940
1942
1944
1946
1948
1950
1952
1954
1956
1958
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
Línea de tendencia
Inicial Primaria Secundaria Superior
universitaria
Matrícula
universitaria

la educación básica regular y a poco más de tres quintos de la educación
universitaria.
El avance del presente siglo ha visto un cambio muy marcado, de forma
tal que hoy solo tres de cada cuatro estudiantes de educación básica se en-
cuentran atendidos en instituciones educativas estatales, así como únicamente
alrededor de uno de cada cuatro universitarios.
La marcada expansión de la educación no estatal coincide con tres
eventos significativos: las altas tasas de crecimiento económico del país en el
siglo XXI, que se traducen en una mayor capacidad de pago de la población
en servicios educativos; los cambios regulatorios introducidos en la década
de 1990 para permitir la oferta privada con fines de lucro; y el profundo
desprestigio de la educación estatal.13
La matrícula no estatal se concentra de modo marcado en las zonas
urbanas, en un país crecientemente urbanizado. En el 2016 la matrícula no
estatal representó el 30,7% de la matrícula en educación básica regular urba-
na, participación que asciende a 40,3% si se consideran solamente las zonas
urbanas de las provincias capital de departamento, y que bordea el 50% en
las ciudades de Arequipa y Lima.14
Si esta información se observa considerando dos elementos centrales de
la dinámica demográfica, los nacimientos y la urbanización,15
se derivan tres
conclusiones de gran trascendencia:
13 La difusión de los dramáticos resultados que los estudiantes peruanos empezaron a obtener en mediciones
comparadas de logros de aprendizaje, en particular los del primer estudio del Laboratorio Latinoamericano
—conducido en 1997 pero publicados, en el caso peruano, en el 2001 (Minedu 2001)— y los de la
primera ronda ampliada de la prueba PISA (Programme for International Student Assessment), de la
OCDE —publicados en el 2003 (OCDE y Unesco/UIS 2003)—, derivaron en la construcción de una
imagen simplista del problema, que se centró en la posición rezagada del Perú en los rankings elaborados
con esas mediciones, de forma tal que hasta hoy muchas personas repiten sin el menor sustento que la
educación peruana (particularmente la ofrecida por el Estado) es la peor del mundo.
14 De acuerdo con información del Censo Escolar del 2016, consultado en <http://escale.minedu.gob.pe>.
15 Sobre el número de nacimientos estimados por el INEI, véase el gráfico 3. Sobre el grado de urbanización
del país, tómese en cuenta que en 1950 la población rural representaba el 59% de la población nacional,
porcentaje que descendió a 27 para el año 2000 y que para el 2015 había alcanzado el 21,4% (UN-DESA
2014). Del mismo modo, las estimaciones sobre el número de personas de 0 a 4 años muestran una
disminución absoluta de la población rural (de 1,18 millones en el 2000 a 0,86 millones en el 2015, lo que
representa una caída de 26,9%) y, por lo mismo, una disminución aún más marcada de su participación
relativa en el total nacional (INEI 2009a).

Véase el anexo 1.
a) la expansión de la educación primaria ha alcanzado niveles próximos a
la universalidad; la educación secundaria no ha logrado ese mismo nivel
de penetración;16
y la educación inicial ha logrado una amplia cobertura,
aunque más tardíamente y con una importante participación de pro-
gramas no escolarizados. Esta expansión no se limita al ámbito urbano:
en las áreas rurales la primaria también está próxima a la universalidad,
mientras que las dificultades relativas a la educación inicial y secundaria
son más agudas;
b) en los próximos años cabe esperar que en estos tres niveles educativos
la matrícula se estabilice y tienda a una disminución constante, a un
ritmo similar al de la reducción de los nacimientos (gráfico 3). Las
Gráfico 2
Participación no estatal en la matrícula total por nivel educativo
Perú, 1985-2016
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Línea de tendencia
universitaria
Matrícula
universitaria
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
16 Esto se trata con mayor detalle en el capítulo 5.

predicciones para la educación superior son más complejas, debido a
que existen diversas variables de política pública —opciones respecto a la
expansión de este nivel— y al comportamiento privado de las personas
y las empresas; asimismo, porque la educación superior no está dirigida
a un grupo etario específico y porque hay una tendencia mundial a que
personas de muy diversa edad retornen al sistema educativo —y sobre
todo a este nivel— en distintos momentos de su ciclo vital; y
c) la participación privada en la oferta de servicios educativos ha cambiado
de modo sustancial en lo que va del siglo XXI: pasó de una estabilidad
que bordeó el 10% a lo largo del siglo XX a una participación mayor
—y en crecimiento— en los diversos niveles educativos, aunque con-
centrada en las zonas urbanas del país.
Gráfico 3
Nacimientos estimados por año calendario
Perú, 1950-2016
Elaboración propia a partir de información disponible en INEI 2009c.
Véase el anexo 1.
Númerodenacimientos
Año
-
50 000
100 000
150 000
200 000
250 000
300 000
350 000
400 000
450 000
500 000
550 000
600 000
650 000
700 000
1950
1952
1954
1956
1958
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016

Al mismo tiempo, cabe notar la importante transformación que ha
experimentado el perfil de la matrícula en la educación básica durante los
últimos 25 años. Si en 1993 la matrícula efectiva se alejaba de su perfil
«ideal» (es decir, del perfil poblacional al que se busca atender),17
esto se ha
transformado de modo claro, a tal punto que al 2016 la matrícula presenta
un patrón que se asemeja mucho al de la población a atender, en el caso de
la educación primaria, aunque aún muestra desafíos importantes en el caso
de la secundaria (gráfico 4).
17 La matrícula «ideal» se define de acuerdo con lo señalado en la nota 9. Los perfiles de matrícula son
una primera aproximación al tema, pero no son lo mismo que medir trayectorias adecuadas. Para eso se
requiere considerar los niveles de cobertura oportuna (Guadalupe 2015, Guadalupe y otros 2002).
Gráfico 4
Perfiles de matrícula en la educación básica
Perú, 1993, 1999 y 2016
Elaboración propia basada en los censos escolares e INEI 2009c.
Véase el anexo 1.
Población
1993 1999 2016
Matrícula por grado
1993 1999 2016
100 000
200 000
300 000
400 000
500 000
600 000
700 000
800 000
900 000
1 000 000
G01 G02 G03 G04 G05 G06 G07 G08 G09 G10 G11
Primaria Secundaria

Como muestra el gráfico 4, en el año 1993 la matrícula de primer grado
de primaria representaba 1,6 veces la población de referencia, como efecto
de una aglomeración de la matrícula resultante de las altas tasas de repeti-
ción (Guadalupe y otros 2002); mientras tanto, la matrícula en el quinto de
secundaria (grado 11) solo representaba la mitad de la población de referen-
cia, de modo que la línea que representa el perfil de matrícula resulta una
diagonal con una pendiente muy pronunciada. Para el 2016, en cambio, la
matrícula en primer grado —y, de hecho, en todos los grados de la educación
primaria— es muy similar a la población de referencia, mientras que la del
grado final de la secundaria representa 0,8 veces la población de referencia.
Asimismo, se nota claramente que el distanciamiento de la curva poblacional
se produce solo en la educación secundaria.
3. Perspectivas, oportunidades y desafíos
Con estos elementos en mente, y a manera de ejercicio ilustrativo, en el gráfico
5 se presenta un conjunto de proyecciones simples de la matrícula. El ejercicio
muestra que la imagen que marcó el siglo XX —un sistema en permanente
y acelerada expansión— dejó de corresponder a la realidad desde inicios del
presente siglo. Esto no se debe ver como un problema, sino como una gran
oportunidad para las políticas públicas: la menor presión por la expansión de
los servicios puede hacer que los recursos disponibles para prestar servicios
educativos se concentren en la mejora de los mismos.
La dinámica general recién mencionada no solo crea oportunidades;
también plantea desafíos respecto a las expectativas de los actores, habituados
a un sistema en crecimiento permanente y, por lo mismo, demandante de
recursos crecientes destinados solo a la expansión, incluso en desmedro de
la calidad de la oferta educativa.18
Esto se observa cuando en el análisis se
18 Un indicador directo de la asignación de recursos destinada a la prestación de servicios educativos es el
gasto por estudiante. Como se verá en el capítulo 4, este es particularmente bajo en el Perú, si bien los
últimos años dan cuenta de una mejora importante gracias a un mayor esfuerzo del Estado y de las familias;
y también, en el caso de la educación primaria estatal, como resultado de la reducción de la matrícula.

incluyen no solo la evolución de la matrícula, sino también la evolución del
número de programas educativos19
y de docentes en servicio.
Estos últimos datos muestran periodos diferenciados a lo largo del
tiempo. En periodos de expansión de los servicios, en zonas del país con baja
densidad poblacional —donde cabe esperar programas de menor tamaño
(en volúmenes de matrícula) y menos alumnos por docente— el número
Gráfico 5
Matrícula estimada y proyectada por niveles educativos
Perú, 1950-2050
Elaboración propia basada en series históricas de matrícula y proyecciones oficiales de población (INEI 2009b),
usando un modelo de proyección simple que asume incrementos del acceso hacia la universalización (al 2021)
para las edades de 3 a 6 años y una reducción a la mitad de los niveles actuales de repetición de grado y no
culminación de estudios.
Véase el anexo 1.
Matrícula
Inicial Primaria Secundaria
Población
0
500 000
1 000 000
1 500 000
2 000 000
2 500 000
3 000 000
3 500 000
4 000 000
4 500 000
1950
1952
1954
1956
1958
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
2042
2044
2046
2048
2050
19 Nótese que en este informe se habla de programas y no de instituciones educativas. La razón es que una
misma institución (unidad de gestión) puede ofrecer varios programas o servicios educativos (unidad
de prestación del servicio). Así, por ejemplo, una institución puede contar con programas de educación
inicial, primaria y secundaria, es decir, ofrecer tres programas diferentes. A inicios de la década de 1990
la estadística educativa peruana se diseñó para registrar programas y no instituciones; esfuerzos recientes
del Ministerio de Educación permitirán contar, en un plazo cercano, con información sobre instituciones.

de programas y de docentes creció a un ritmo mayor que la matrícula, en
comparación con lo observable en zonas urbanas, donde la concentración de
la población permite tener programas de mayor tamaño y con más alumnos
por docente (gráfico 6).
La información sugiere que el Perú vivió una importante ampliación
de servicios educativos en las zonas rurales de menor densidad poblacional
desde fines de la década de 1940 hasta fines del siglo XX, cuando ya se logró
un acceso elevado.20
Al mismo tiempo, las primeras décadas de expansión del
sistema implicaron aulas con un alto número de estudiantes —en la década
de 1970 la norma urbana permitía aulas de 45 estudiantes en primaria y
Gráfico 6
Tamaño medio de los programas educativos estatales
según nivel educativo. Educación básica regular. Perú, 1906-2016
Véase el anexo 1.
Línea de tendencia
Tamaño medio (programas)
1906
1908
1910
1912
1914
1916
1918
1920
1922
1924
1926
1928
1930
1932
1934
1936
1938
1940
1942
1944
1946
1948
1950
1952
1954
1956
1958
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
0
100
200
300
400
500
600
700
20 Como se verá en el capítulo 2, la población rural nacida en 1993 que logró concluir la primaria
—considerando que, normalmente, iniciaron su educación primaria en 1999— supera el 90%.

Tabla2
Magnitudesbásicasdelsistemaeducativoperuano
Perú,2016
Gestiónestatal Gestiónnoestatal Total
Programas Docentes Matrícula Programas Docentes Matrícula Programas Docentes Matrícula
Total 84320 414246 6532633 27103 228536 3243401 111423 642782 9776034
Educacióninicial 42508 75958 1207263 10597 36980 477848 53105 112938 1685111
escolarizada 23866 57190 1034958 10407 36748 474337 34273 93938 1509295
noescolarizada 18642 18768 172305 190 232 3511 18832 19000 175816
Educaciónprimaria 29565 143538 2641812 8656 60906 886951 38221 204444 3528763
Educaciónsecundaria 9135 141618 1897023 5136 53766 619039 14271 195384 2516062
Educaciónbásica
alternativa 1339 8166 145251 995 4790 81290 2334 12956 226541
Educaciónbásica
especial 440 3361 16815 60 525 2754 500 3886 19569
Educación
técnico-productiva 791 5579 136167 1017 4973 112299 1808 10552 248466
Educaciónsuperior
nouniversitaria 491 11847 142880 551 15614 301218 1042 27461 444098
Educaciónsuperior
universitaria(2013) 51 24179 345422 91 50982 762002 142 75161 1107424
Elaboraciónpropiabasadaendatosobtenidosen<http://escale.minedu.gob.pe>,exceptolosde«Educaciónsuperioruniversitaria(2013)»,tomadosde
<https://www.inei.gob.pe/estadisticas/indice-tematico/sociales/>.Lasmodalidadesdeeducaciónaquíconsideradasconsistenenprogramasestructurados
(formales)ofrecidosenunestablecimientoeducativoduranteelcalendarioescolaranual,aexcepcióndelaeducacióninicialnoescolarizada,que,siendo
formalyestandoajustadaalcalendarioanual,seimparteatravésdeltrabajodepromotoras(ynodocentes),conlasfamiliasylacomunidad.

de 60 en secundaria—, mientras que en las últimas décadas se observa una
reducción, en el marco de la normativa correspondiente,21
lo que, según lo
sugerido por la información, responde al descenso de la matrícula en los años
recientes (tabla 2).
En los últimos quince años se redujo el ritmo de expansión del sistema
educativo en las zonas rurales, tanto por el elevado acceso ya logrado en la
educación primaria como por el hecho de que también se redujo la población
rural. La mayor expansión se ha enfocado en la educación inicial, mientras
que aún hay dificultades para la prestación de servicios de educación secun-
daria. Sin embargo, es importante considerar los cambios viales que han
marcado la historia reciente del Perú (Webb 2013), así como la expansión
urbana, ya que ambas circunstancias han permitido que la oferta educativa
de las ciudades no sea totalmente inaccesible a pobladores rurales de zonas
próximas a centros urbanos. Evidentemente, no todas las zonas rurales se
encuentran en esta condición,22
pero la tasa de incremento de la conclusión de
la secundaria entre quienes residen en las zonas rurales ayuda a dimensionar
la realidad del problema.23
El aumento del número de docentes en el sector estatal no parece haber
obedecido a necesidades específicas de la política educativa, sino más bien
a otro tipo de preocupaciones (Guadalupe 2009). Al comparar el ritmo de
21 RSG 1825-2014-Minedu, «Normas para el proceso de racionalización de plazas de personal docente,
directivo y jerárquico». Las directivas vinculadas al inicio del año escolar hacen referencia a esta norma de
racionalización cuando definen el número de estudiantes por sección (véase, por ejemplo, el inciso d.1.2
de la disposición específica 6.1.1 de la norma correspondiente al 2017, RM 627-2016-Minedu). Nótese
que se trata de una disposición administrativa —no pedagógica— que establece números «referenciales»,
fundamentalmente para zonas urbanas, cuando una preocupación por el proceso pedagógico —y también
por los recursos— sugiere establecer valores mínimos y máximos aceptables. En la práctica, se entiende
como máximo un valor referencial de, por ejemplo, 25 estudiantes por sección, lo que deriva en que al
contarse con 26 estudiantes se tienda a dividir la sección en dos de 13 estudiantes cada una.
22 Por esta razón resulta profundamente acertado evitar generalizaciones sobre la «ruralidad» y tratar de
establecer tipificaciones que permitan distinguir situaciones muy dispares respecto a los temas relacionados
con la política educativa. En este sentido, resulta saludable que el Ministerio de Educación haya establecido
una clasificación de la ruralidad que distingue tres categorías según su proximidad/distancia de zonas
urbanas (véase el Oficio Múltiple 003-2016-Minedu/SPE-OSEE-UE, «Informe metodológico sobre la
asignación de categoría rural/urbano a las II.EE.», del 3 de marzo del 2016).
23 En las áreas rurales la conclusión de la educación secundaria asciende a 61,8% (error estándar: 0,002)
para la generación nacida en 1993, mientras que el valor nacional es de 80,2% (error estándar: 0,002),
como se verá en el capítulo 2.

crecimiento del número de estudiantes y de docentes de primaria y secundaria
durante el periodo 1950-2016 (gráfico 7) se observa lo siguiente:
a) En la educación primaria se observa un ritmo de crecimiento similar
hasta fines de la década de 1960; luego este ritmo se incrementa, segu-
ramente debido a la expansión rural. Sin embargo, a partir de 1986 el
incremento del número de docentes se «independiza» de la matrícula,
a tal punto que resulta totalmente insensible a la caída de esta última
durante el siglo XXI.24
En el 2016 la matrícula en la primaria estatal
fue de 2,6 millones de estudiantes, 1,1 millones (29,4%) menos que en
1999. Esta magnitud es equivalente a la que el sistema estatal atendía
cuatro décadas antes (1976), con poco menos (44%) de la mitad de
los docentes con los que se cuenta en la actualidad y en un contexto de
mayor ruralidad; y
b) En la educación secundaria se observa un patrón de crecimiento similar
entre matrícula y número de docentes en casi todo el periodo, con dos
excepciones:
- desde fines de la década de 1960 y en la década siguiente la matrícula
creció a un ritmo más alto, debido a un mayor acceso logrado por
una mayor presión sobre los programas educativos existentes; esto se
encuentra claramente asociado a la acelerada urbanización del país,
en ese periodo de importantes migraciones del campo a la ciudad; y
- del 2007 al presente la matrícula cae en aproximadamente 136 000
estudiantes (6,7%), mientras que el número de docentes mantiene
inalterado su ritmo de crecimiento. Este fenómeno requiere una ex-
plicación que incluya el impacto de la reducción de los nacimientos
desde 1993 (cohorte que ingresa a la educación secundaria desde el
2005) y otros factores sobre los que en este momento no hay evidencia
suficiente para plantear hipótesis plausibles.
24 Como ya se anotó, la matrícula total en la educación primaria se ha reducido debido al descenso de la
repetición y al menor número de nacimientos (aproximadamente 800 000 estudiantes o 17,6% menos
entre 1999 y el 2016). Sin embargo, en el caso de la educación estatal, a estos factores se le suma el
crecimiento de la participación no estatal en la matrícula.

Gráfico 7
Crecimiento relativo del número de docentes y de estudiantes
Educación estatal. Perú, 1950-2016 (1950 = 100)
Véase el anexo 1.
Índice
Años
Educación primaria
Índice
Educación secundaria
0
100
200
300
400
500
600
700
800
1950
1952
1954
1956
1958
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
Años
1950
1952
1954
1956
1958
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
3500
4000
4500
Línea de tendencia
Estudiantes Docentes

Así, se ha producido un fenómeno que la gestión educativa debe aten-
der para asegurar una mejor prestación de servicios: en las zonas urbanas,
el tamaño medio de los programas y, especialmente, el número de alumnos
por sección se han reducido en una medida muy importante y presentan una
gran variabilidad.25
Esta reducción puede parecer una buena noticia, ya que
permitiría que la gestión escolar fuese más prolija —ante la falta de elementos
que la abrumen— y posibilitaría un mejor seguimiento y una atención más
personalizada, cuestiones de gran importancia especialmente en las edades
menores; sin embargo, la literatura sobre el tema (Altinok y Kingdon 2012,
Blatchford 2003, Mishel y Rothstein 2002) muestra evidencia muy dispar
y, en general, es posible suponer que existe una relación no lineal entre el
tamaño de la sección y la calidad de la educación recibida, de modo que
resulta razonable, por ejemplo, pensar en rangos deseables (ni demasiados
ni muy pocos estudiantes en un grupo) y en el tipo de prácticas pedagógicas
que prevalecen, más que suponer acríticamente que «menos» es siempre «me-
jor». Al mismo tiempo, convendría que se ponderen los posibles costos de
oportunidad de la reducción del número de estudiantes por sección, ya que
al demandar más docentes se puede comprometer la calidad de la docencia
(Jepsen y Rivkin 2009), dificultar las políticas de apoyo y supervisión, y
limitar, en cada colegio, el tamaño del equipo profesional docente.26
Lo específico de la situación actual no es solo el menor número de es-
tudiantes que hay en las instituciones educativas y en cada aula, en las zonas
urbanas, sino también su gran variabilidad. Asimismo, se verifica que existen
programas multigrado de educación primaria y programas no escolarizados
25 Cabe esperar que un programa de educación primaria en zonas urbanas cuente con al menos una sección
por grado y, según la normativa vigente, 25 estudiantes por sección (¿mínimo o máximo?), lo que suma
un mínimo de 150 estudiantes; y en el caso de la educación secundaria, un mínimo de 125 estudiantes,
ya que solo abarca cinco grados. Un problema de la normativa vigente es que fija valores puntuales que
se pueden interpretar como mínimos, máximos o deseables. Si se supone que 25 alumnos por sección es
un valor máximo, se estaría afirmando que una vez que se cuente con 26 estudiantes de un grado dado se
podría abrir una sección nueva; es decir, se tendrían 13 estudiantes por sección. En este sentido, resulta
recomendable que la normativa establezca explícitamente los rangos (un mínimo y un máximo).
26 Esto último, por la dispersión que se genera en la asignación de plazas: colegios atomizados tienden a no
tener equipos docentes completos.

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