Le rôle du Parlement européen dans l’élaboration de la législation européenne et stratégie de lobbying à un chef d’entreprise”

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Comment appréciez-vous le rôle du Parlement européen dans l’élaboration de la législation européenne ? Quelle stratégie de lobbying conseilleriez-vous à un chef d’entreprise ?
Katalin Jakucs
Le rôle grandissant du Parlement européen
November 2014
Sciences Po Paris
Introduction
Le Parlement Européen (PE) n'a pas toujours eu les pouvoirs législatifs dont il dispose aujourd'hui. Ce n’est que récemment que le Parlement s’est affirmé comme un des acteurs clés du processus décisionnel de l'Union Européenne. Lors de sa création, il était un simple organe consultatif qui pouvait s'adresser à la Commission et adopter des recommandations sans pouvoir contraignant. Par la suite ses pouvoirs ont augmenté au fil des révisions successives des Traités et notamment grâce à son son accession au statut de co-législateur à la suite de Traité de Maastricht. Aujourd’hui, dans le cadre de la procédure législative ordinaire, le Parlement et le Conseil sont sur un pied d’égalité et adoptent conjointement les lois européennes dans de nombreux domaines. Au fur et à mesure que les pouvoirs du Parlement grandissaient, les représentants d’intérêt ont prêté davantage attention au Parlement européen.
Dans la première partie de cet essai, j’analyserai les pouvoirs législatifs à la disposition du Parlement et son rôle dans l’élaboration de la législation communautaire. Dans la deuxième partie, je présenterai les points clés et les étapes différentes d’une bonne stratégie de lobbying.
I. Le rôle du Parlement européen : un véritable co-législateur
Au début de la construction européenne, le pouvoir du Parlement Européen était assez négligeable. Cependant, aujourd’hui, il est sur un pied d’égalité avec le Conseil et joue un rôle clé dans l’élaboration de la législation européenne. C’est le Traité de Maastricht qui introduit la procédure de codécision qui repose sur la recherche d’un accord entre le Parlement et le Conseil incluant ainsi celui-ci pleinement dans le processus législatif. La version « Maastricht » de la procédure de codécision se composait de trois lectures. Si les institutions n’arrivaient pas à un accord après deux lectures, un comité de conciliation était convoqué afin de trouver un compromis. Néanmoins, en cas d’échec de la conciliation, le Conseil avait la possibilité de réintroduire sa position commune par une troisième lecture offrant ainsi la possibilité au Parlement d’accepter ou de rejeter la proposition.1
La procédure a été modifiée par le Traité d’Amsterdam qui a mis le Parlement et le Conseil « strictement à égalité ».2 Dans le cadre de la nouvelle version de la codécision, l’échec de la conciliation ou le rejet de l'accord intervenu par le Conseil ou le PE rend le texte non adopté. Ainsi, le Conseil n’a plus la possibilité d’exercer de pression sur le Parlement pour que celui-
1 Häge, F. M. et Kaeding, M. (2007) « Reconsidering the European Parliament’s Legislative Influence: Formal vs. Informal Procedures ». Journal of European Integration, Vol 29, n° 3 p. 344.
2 Le Sénat. 1999. « Le Parlement européen avant et après Amsterdam ». 28 octobre 1999.
http://www.senat.fr/europe/pe_amsterdam.html (Page consultée le 09/11/2013).

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ci accepte sa proposition afin d’éviter de faire échouer l’acte législatif. Le Traité d’Amsterdam, en plus de renforcer la position du PE vis-à-vis du Conseil, a également élargi le champ d’application de la codécision à une quarantaine de domaines. Avec le Traité de Lisbonne, la codécision est devenue la « procédure législative ordinaire de l’UE » utilisée dans de nombreux pans de la législation européenne. Ainsi, la plupart des lois européennes sont ajourd’hui adoptées conjointement par le Conseil et le PE.
Le Traité de Maastricht, qui renforce les pouvoirs du PE, a également introduit un processus de décision assez lourd. Comme la codécision accorde trois lectures au Conseil et au Parlement Européen, le processus législatif se trouve significativement prolongé. C’est ainsi que les institutions ont commencé à compléter la procédure formelle de prise de décision avec les pratiques informelles : les trialogues.3 Les trialogues entre le PE, la Commission et le Conseil, initialement utilisés pour préparer la conciliation après la deuxième lecture – furent institutionnalisés avec le traité d'Amsterdam, qui a permis de clôturer les dossiers après la première lecture.4 Au fil des années, les institutions ont montré leur volonté de trouver des compromis dans les cadres des négociations informelles permettant ainsi l’adoption des textes lors de la première lecture. En conséquence, le nombre des dossiers clos en premières lectures a augmenté de 28% entre 1999-2004 à 78% entre 2009-2011.5
Un consensus émerge dans la littérature académique pour dire que les trialogues ont renforcé l’influence du PE vis-à-vis du Conseil.6 En effet, les deux institutions ont un avantage à sceller un accord rapidement. Le Conseil est d’ailleurs le plus favorable à un accord rapide pour éviter la phase de la conciliation. Cela s’explique par le fait que les ressources du Conseil en termes de personnel et de temps sont beaucoup plus limitées que celles du Parlement. Le Conseil est généralement représenté lors des tiralogues par la présidence tournante du Conseil qui est en même temps chargée de superviser et de coordonner le travail de dizaines de groupes de travail du Conseil et aussi de la préparation des réunions des ministres. Compte tenu de ses ressources limitées, le Conseil ne peut pas se permettre de s’investir autant que le Parlement tout au long du processus. Le PE, lui, dispose de plus de personnel et ses travaux sont partagés entre une vingtaine de commissions.7 De plus, le Parlement a plus de chance d’imposer sa voix contre le Conseil si la majorité de ses membres supporte la proposition de la commission parlementaire dans son ensemble et si les membres ne proposent pas des amendements individuels lors de la session plénière.8
En conséquence, le Parlement Européen, lentement mais sûrement a vu son pouvoir augmenter. Cependant, il y a encore certains domaines où la procédure législative spéciale s’applique (notamment pour les questions de justice, d’affaires intérieures ou en matière de fiscalité). Dans ces domaines, peu nombreux, le rôle du PE est limité à la consultation ou à
3 Häge, F. M. et Kaeding, M. (2007) « Reconsidering the European Parliament’s Legislative Influence: Formal vs. Informal Procedures ». Journal of European Integration, Vol 29, n° 3 p. 343.
4 Earnshaw, D. et Judge, D. 2011. « Relais actors’ and co-decision first reading agreements in the European Parliament: the case of the advanced therapies regulation ». Journal of European Public Policy Vol 18, n° 1 p. 55.
5 European Parliament. « Conciliations and Codecision, Statistics on concluded codecision procedures (by signature date) ».
6 Kardasheva, Raya. « Trialogues in the EU Legislature ». King’s College London Department of European and International Studies Research Paper 30 April 2012. . p.XX
7 Häge, F. M. et Kaeding, M. (2007) « Reconsidering the European Parliament’s Legislative Influence: Formal vs. Informal Procedures ». Journal of European Integration, Vol 29, n° 3 p. 348.
8 Kardasheva, Raya. « Trialogues in the EU Legislature ». King’s College London Department of European and International Studies Research Paper 30 April 2012.

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l’approbation. On note souvent que malgré l’accroissement de ses pouvoirs, le PE n’a toujours pas le droit d'initiative qui est uniquement réservé à la Commission Européenne. Il ne faut cependant pas oublier que le Parlement a la possibilité de demander à la Commission de « soumettre toute proposition appropriée sur les questions qui lui paraissent nécessiter l’élaboration d’un acte de l'Union pour la mise en oeuvre des traités ».9
Ainsi, l’introduction de la codécision et l’élargissement progressif de son champ d’application à de nombreux domaines donnent au PE un rôle clé dans l’élaboration de la législation européenne. En plus, les nouveaux éléments informels de la procédure de codécision - les trialogues - tendent à mettre le Parlement dans une situation plus favorable pour peser contre le Conseil. Le Parlement peut donc être considéré comme un parlement puissant dont le rôle dans l’élaboration de la législation européenne ne peut plus être négligé.
II. Stratégie de lobbying à un chef d’entreprise
Aujourd’hui, quand 80% de la législation nationale est directement inspirée de Bruxelles, peu d’entreprises peuvent encore se permettre de ne pas avoir recours à des stratégies de lobbying pour influencer la procédure législative en faveur de leurs intérêts. Étant donné l’importance de Bruxelles, l’option optimale pour une entreprise est d’envoyer ses meilleurs employés – après une formation intensive sur les modalités du lobbying européen – pour représenter ses intérêts sur place. Comme le monde de lobbying bruxellois est tellement complexe et fortement basé sur les contacts et les relations personnelles, une entreprise a peu de chance de pouvoir peser sur l’élaboration de la législation depuis son siège national.
II/A. Les éléments clés d’une bonne stratégie de lobbying :
o Choisir le lobbyiste adéquat & consacrer des ressources suffisantes
Le lobbying au niveau européen est une tache très difficile et stimulante qui nécessite une compréhension approfondie des institutions européennes, de leur méthode de travail et des étapes différentes du processus législatif communautaire. Ainsi, l’entreprise doit envoyer le(s) candidate(s) le(s) plus adéquat(s) pour pouvoir assurer la bonne représentation de ses intérêts. En outre, l’entreprise doit doter son lobbyiste de ressources financières suffisantes pour qu’il puisse agir avec succès.
o Développer son réseau et établir un contact régulier avec les acteurs clés
Une fois sur place, le lobbyiste doit se faire connaitre et instaurer une relation de confiance avec les acteurs institutionnels européens. Il doit identifier les acteurs clés et avoir des contacts régulièrs avec eux. Connaitre les représentants des autres entreprises ayant des intérêts similaires et se renseigner sur les opposants potentiels est également important. Il est aussi recommandé d’avoir des contacts avec les représentants des médias et surtout avec les journalistes spécialisés dans le secteur dans lequel l’entreprise exerce son activité.
o Assurer une veille sur les sujets européens
La veille des actualités européennes a une importance particulière. Le suivi d’agendas des institutions et des acteurs clés permet aux entreprises de savoir si la Commission se prépare à
9 Article 225 du Traité sur le fonctionnement de l’Union Européenne

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initier une législation ou à modifier une directive ou régulation déjà existante qui pourrait avoir des effets sur le secteur dans lequel l’entreprise exerce son activité.
o Être pro-actif et éviter le lobbying réactif
La majorité des entreprises ont recours au lobbying seulement quand elles rencontrent des difficultés découlant d'une législation communautaire. Dans ce cas la, l’entreprise ne peut qu’exercer un « lobbying de crise ».10 Cependant, cette pratique doit être évitée. Un bon lobbyiste anticipe des réglementations critiques et examine bien en avance les effets potentiels d’un projet de loi. Il s’engage donc dès que possible dans le lobbying pro-actif. Pour cela, il faut suivre les étapes suivantes :
II/B. Exercer le lobbying direct auprès des institutions :
o La Commission
La Commission a le droit d’initiative de proposer une législation. Cependant, une fois la proposition rédigée, la marge de manoeuvre des lobbyistes est assez étroite. C’est pourquoi le lobbyiste doit être pro-actif et faire du lobbying auprès de la Commission déjà durant la phase de rédaction. Le lobbyiste doit :
 identifier la Direction Générale (DG) chargée de l’élaboration du dossier
 concentrer ses efforts sur le personnel qui participe à la rédaction du texte. Dans la plupart des cas se sont des fonctionnaires juniors
 essayer de faire pression sur les membres du cabinet du commissaire en question (qui est une tache plus difficile car avec chaque échelon hiérarchique, il devient plus difficile d’avoir un impact sur le contenu du dossier)
 contacter également les membres des autres DGs qui sont consultés sur le dossier
 participer aux consultations publiques et fournir des nouvelles idées et informations à la Commission (il est très important d’intervenir en tant qu’acteur crédible qui aide à promouvoir un discours constructif)
 expliquer de manière approfondie les conséquences potentielles de la législation sur les industries en question et soutenir ses arguments avec des statistiques et d’autres informations utiles
o Le Parlement européen
Comme le Parlement joue un rôle clé dans l’élaboration de la législation européenne, il est également important d’approcher cette institution. Si le lobbyiste n’a pas réussi à effectuer les modifications dans la proposition de la Commission, il a toujours la possibilité d’essayer d’influencer les membres du Parlement afin que l’intérêt de son entreprise soit assuré. Au cas ou l’effort de lobbying s’est révélé productif au niveau de la Commission, il est conseillé de continuer le lobbying pour assurer que la proposition ne soit modifiée d’une manière désavantageuse lors de la consultation au sein du PE. Pour faire du lobbying auprès du Parlement, le lobbyiste doit:
10 Chambre de commerce et d’industrie de Paris. 2007. « Réflexes et atouts du lobbyiste européen ». p.10.

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 agir sur le rapporteur, le(s) shadow-rapporteur(s) et le président de la commission parlementaire chargé de l’analyse du dossier ainsi que sur les coordinateurs de groupes politiques
 se rapprocher également des assistants parlementaires, des secrétariats des commissions parlementaires et des membres de la Commission nommé pour avis
 identifier les MPEs avec un intérêt particulier sur le dossier
 intervenir préférablement dans la langue maternelle du MPE
 sensibiliser les députés en leur fournissant des informations sur les répercussions et les enjeux de la législation en question sur les entreprises locales de leur circonscription d'origine
 offrir une situation « gagnant-gagnant » au député en lui expliquant en quoi la position proposée favorise ses propres intérêts politiques
o Le Conseil et les gouvernements nationaux
Le conseil adopte la plupart des dossiers par vote à la majorité qualifiée. Pour s’assurer que la proposition soit votée ou pour créer une minorité de blocage le lobbyiste peut:
 contacter, au niveau européen, les fonctionnaires du Conseil et les représentants permanents et leur fournir des informations sur les impacts de la législation au niveau national
 agir sur les fonctionnaires du Secrétariat Général du Conseil
 activer son réseau au niveau national et exercer une pression sur les ministères
II/C. Exercer le lobbying indirect & créer des alliances :
L’activité de lobbying exercée auprès des institutions doit être complétée par différents types d’action de lobbying indirects:
o Organiser des campagnes de communication
L’opinion publique est puissante et une campagne de sensibilisation efficace peut faire pression sur les législateurs européens qui doivent tenir compte de l’opinion des citoyens européens – surtout les MPEs – lors de l’élaboration des lois européennes. Les campagnes de communication représentent un atout particulièremnt important et sont souvent utilisées par les ONGs. Ceci dit, les entreprises peuvent et devraient également avoir recours aux outils différents pour influencer les médias afin d’augmenter leur visibilité et mobiliser l’opinion en faveur de leur dossier.
o Promouvoir son agenda à travers un think thank
Il est plus facile de convaincre des législateurs de soutenir une proposition si le message est diffusé par des plateformes de réflexion ayant une bonne réputation. A Bruxelles, il y a un grand nombre de think-thanks qui dépendent de financements venant de l’extérieur, donc aussi de l’industrie. Des donnations ou l’attribution de projets de recherche créeent souvent des rapports qui favorisent les idées du donateur.
o Organiser des événements

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Organiser des conférences, des « workshops », des soirées cocktails est toujours une bonne idée. Lors de ses événements le chef d’entreprise a la possibilité de s’adresser à une publique ciblée et faire des contacts informels avec les acteurs clés.
o Créer des alliances et des coalitions
Aujourd’hui le nombre de différents acteurs qui veulent influencer la législation européenne est très élevé. Ainsi, dans certains cas, la création de coalitions peut se révéler utile. Une grand coalition ou une association encombrant plusieurs entreprises ayant des intérêts similaires a toujours plus de chance d’être entendue et écoutée par les législateurs qu’une entreprise seule.
Conclusion
Exercer une influence sur la législation européenne n’est pas chose facile mais cela est cependant fortement conseillé si un chef d’entreprise souhaite éviter l’adoption d’une loi qui aurait des conséquances négatives sur l’activité de son entreprise. Une stratégie efficace de lobbying comporte plusieurs éléments clés et des étapes différentes développées plus haut. Cependant, il faut tenir compte du fait que chaque stratégie doit etre adaptée à la particularité du secteur concerné, de l’entreprise et de la proposition de loi en question. Avoir ses propres lobbyistes expérimentés sur place permet de savoir quand il faut intervenir, auprès de qui et avec quels messages. Un chef d’entreprise qui s’abstient d’avoir ses propores « oreilles et yeux » à Bruxelles peut se retrouver éventuellement dans la même situation que l’ex- PDG de Honeywell qui – après avoir appris que la fusion avec General Electrics ne fut pas approuvé par la Commission – finissait par « enfoncer la porte de l’ex-commissaire Monti d’un coup de pied ».

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