Publicación PNUD: Capítulo 6: Mirando al Futuro un Puente hacia las Cuencas

1. CAPÍTULO 6
Mirando al futuro:
un puente hacia
las cuencas
“Cuando hay voluntad política es
posible implementar políticas, leyes, acuerdos
de financiamiento e instituciones públicas
estables que contribuyan a una buena gestión
de los recursos hídricos. Con voluntad política,
las normas e instituciones con jurisdicción
sobre el agua tendrán más posibilidades de
funcionar eficazmente, inclusive en tiempos de
descontento público y más allá de los cambios
de gobierno. La importancia de la voluntad
política significa que es fundamental trabajar
con los decisores-explicándoles qué es la gestión
integrada de los recursos hídricos y el por qué
de su importancia-para obtener respaldo y
compromiso desde los niveles más altos del
gobierno.
Asociación Mundial para el Agua (GWP)/
Red Internacional de Organizaciones de
Cuencas (IMBO). Manual para la Gestión
Integrada de los Recursos Hídricos en Cuencas
(2009).
Anexo Metodológico 121

2. 122 Informe sobre Desarrollo Humano Perú 2009

3. CAPÍTULO 6
Mirando al futuro:
un puente hacia las cuencas
Por su carácter de territorios delimitados por la Las disparidades mostradas al interior de las
propia naturaleza las cuencas son un espacio cuencas en términos de desarrollo humano (alto
adecuado para el desarrollo sostenible. ¿Lo son IDH en las partes bajas o ciudades, frente a un
también para el desarrollo humano? Esta ha sido bajo IDH en las partes altas o rurales) significan
una de las interrogantes centrales que el presente una profunda fragmentación social. Ello contrasta
texto ha procurado responder. La movilización del con las posibilidades y atributos naturales de las La movilización del
Estado y la sociedad para producir un encuentro cuencas, relativos a su carácter esencialmente Estado y la sociedad
con las cuencas, postulado por el Informe, tiene integrado y sistémico de procesos, ciclos y recursos
como propósito esencial hacer de estos territorios (agua, suelos, biodiversidad). Se ha insistido en
para producir un
naturales también un escenario favorable para el que, por este carácter, las cuencas constituyen un encuentro con las
desarrollo humano en el Perú. espacio para concretar el desarrollo sostenible, cuencas, postulado
La condición para lograrlo es, sin duda, que reclamando formas de gestión adecuadas a esas por el Informe, tiene
los organismos del Estado y de la sociedad articulen condiciones naturales. La interrogante que ahora como propósito
esfuerzos para activar en el país un sistema de surge es ¿Porqué no actúa el “efecto cuenca” a esencial hacer de
gestión integrada de las cuencas y del conjunto de plenitud sobre el desarrollo humano? Téngase
recursos naturales allí existentes, el agua en primer en cuenta que este efecto se refiere a la capacidad
estos territorios
lugar. La cuestión se sitúa pues en el plano de las de las cuencas para proporcionar un conjunto naturales también un
capacidades de gestión y de la institucionalidad de servicios ecosistémicos (formación de suelos, escenario favorable
apropiada para hacer posible esa gestión. Éste es nutrientes y ciclo hidrológico, suministro de para el desarrollo
un desafío por abordar y una tarea por cumplir, bienes y regulación del clima, entre otros) como humano en el Perú.
no obstante que existen, tanto en el ámbito de la soporte para el desarrollo sostenible y, al mismo
acción pública como en la esfera de la sociedad civil tiempo, para el bienestar humano. Desde el punto
y del sector privado, algunas iniciativas dispersas y de vista de los servicios que brindan, las cuencas
proyectos que apuntan en tal dirección. pueden ser apreciadas como “fábricas del agua (y
En la mira de reivindicar las cuencas como de los suelos)”, es decir, proveedoras de elementos
espacios de gestión del desarrollo sostenible esenciales para la vida.
y humano, el Informe ha realizado, de modo Dos factores perturban el flujo normal de
exploratorio, un cálculo del IDH por cuencas, los servicios ecosistémicos brindados por las
buscando examinar, desde la perspectiva de cuencas: (i) el grave deterioro ambiental en que
estos espacios, la forma cómo se distribuyen en el se encuentran, situación que ha sido tratada en el
territorio nacional las condiciones del desarrollo Informe, apoyándose sobre todo en documentos
humano. El análisis expuesto en los capítulos oficiales; (ii) la ausencia de un sistema de
precedentes sustenta ciertas constataciones gestión integrada de las cuencas; es decir,
importantes. En este capítulo final las resaltamos frente a la magnitud y extensión del deterioro y
para presentar luego algunas propuestas de contaminación que sufren las cuencas en el Perú,
políticas públicas y líneas de acción. se requiere una eficiente acción del Estado que
llene los vacíos hoy existentes. En este contexto la
provisión de los servicios ecosistémicos se afecta,
6.1 FRAGMENTACIÓN SOCIAL Y reduce su alcance y no llega a traducirse (o lo
DETERIORO AMBIENTAL EN LAS hace sólo a medias) en apoyo a las capacidades y
CUENCAS oportunidades de las personas.
Por el lado de la población, son visibles los
Desde el punto de vista social las cuencas en el Perú bajos niveles de conciencia acerca del problema,
se revelan como espacios altamente fragmentados existen malas prácticas y, en suma, hay una falta de
y con un severo deterioro por el lado ambiental. ciudadanía ambiental. Todo ello, junto con la escasa
Ambos procesos son puestos de manifiesto a lo responsabilidad social y ambiental de la mayoría de
largo del texto y por su importancia al momento empresas, se conjuga para agravar el impacto sobre
de formular propuestas y compromisos merecen las cuencas y las consecuencias negativas para la
unas consideraciones adicionales. sostenibilidad y el desarrollo humano.
Mirando al futuro: un puente hacia las cuencas 123

4. La fragmentación social es señal de que el pertenecen, qué recursos y potencialidades poseen
efecto cuenca no existe o es muy débil y parcial, según piso altitudinal, zonificación económica y
de modo que estos territorios naturales, en sí ecológica, etc. y cómo están conectados con los
mismos no son todavía escenarios plenos para el distritos y espacios vecinos. Sobre esta base de
desarrollo humano en el Perú. Por eso el Informe conocimientos e información es posible inducir
constata que en la determinación de los niveles de procesos de desarrollo sostenible con impacto
desarrollo humano, la influencia de las cuencas es inmediato sobre el desarrollo humano. Aquí el
secundaria frente al peso de la urbanización. Más desarrollo humano es promovido desde el soporte
precisamente: respecto del desarrollo humano natural o servicios ecosistémicos brindados por las
las cuencas han canalizado su efecto indirecta y cuencas. Tal es la ventaja sobre los departamentos
limitadamente a través de la urbanización, pues y provincias. Sin embargo, para hacer efectiva
A diferencia de los han provisto a los centros urbanos de agua, dicha ventaja, la condición es contar con una base
departamentos que alimentos y zonas de recreo. Puede añadirse institucional y de gestión adecuada proveniente
en general han sido finalmente que el deterioro de las cuencas de la coordinación entre las instancias políticas
agrava la fragmentación social y la inexistencia y administrativas preexistentes. Es decir, los
arbitrariamente
de sistemas de gestión integrada prolonga esta gobiernos regionales y locales, además de las
delimitados, situación e impide su reversión. instancias de coordinación horizontal (juntas o
las cuencas sí mancomunidades) que esos gobiernos puedan
responden a una establecer.
natural racionalidad Un nuevo lente para la dinámica social y Dígase de paso que es distinto fomentar el
territorial y son por ello territorial desarrollo humano en el territorio utilizando
únicamente como proceso intermediario la
espacios aptos para
No obstante su deterioro y las carencias en la urbanización, que hacerlo también a través de
un tipo especial de gestión estatal, las cuencas son un referente los servicios ecosistémicos y el referente de las
planeamiento: aquel que facilita la percepción de estructuras clave cuencas. Este segundo camino no solamente es
referido al desarrollo en el territorio. Así, a propósito del desarrollo capaz de ampliar y extender hacia las zonas rurales
sostenible, es decir, humano, el Informe muestra que son reconocibles y menos urbanizadas el soporte a la alimentación,
al aprovechamiento configuraciones territoriales de distritos con un salud, vivienda y educación, esenciales para
IDH similar y que pueden ser examinados con el ampliar las capacidades y oportunidades de
y potenciación
telón de fondo de las cuencas. Se ha subrayado las personas, sino también de hacer sostenible e
de los servicios que estos conglomerados tienen una dimensión inclusivo el desarrollo humano derivado de la
ecosistémicos. menor a los departamentos y asimilable a la escala concentración urbana en las grandes ciudades del
provincial, pero son formaciones muy distintas país.
de las provincias existentes. Se estructuran por La escala que alcanzan las aglomeraciones
la relación con los centros urbanos y ejes de de distritos con IDH semejante define un nivel de
interrelación en el espacio de la cuenca. Esta escala gestión territorial que corresponde a los gobiernos
intermedia se ubica pues entre el nivel local (donde regionales y a las municipalidades provinciales.
se desarrollan los individuos y sus organizaciones) Ambos niveles de gobierno comparten tareas de
y el regional (donde se estructuran los mercados y ordenamiento territorial que proporcionan un
las redes de infraestructura y servicios). marco a las municipalidades distritales y ofrecen
¿Cuál es el valor agregado de observar las una base para la coordinación entre ellos. Lo
aglomeraciones de distritos con IDH similar, destacable además es que el enfoque de cuencas
teniendo como fondo los límites de las cuencas, permite dar un contenido concreto y enriquecer
en comparación con observar estas mismas la focalización de políticas públicas diferenciadas
configuraciones con el fondo de los límites en función de los niveles relativos de desarrollo
departamentales (o provinciales)? humano en el territorio. Es claro, por otra parte,
La respuesta tiene que ver con los atributos que si las cuencas y los conglomerados distritales
territoriales de las cuencas. A diferencia de de IDH relativamente homogéneo exceden el
los departamentos que en general han sido ámbito de un solo departamento, se requerirán
arbitrariamente delimitados, las cuencas sí instancias de coordinación más amplias entre
responden a una natural racionalidad territorial y gobiernos regionales y demás actores públicos y
son por ello espacios aptos para un tipo especial privados involucrados.
de planeamiento: aquel referido al desarrollo Por último, el examen de la distribución del
sostenible, es decir, al aprovechamiento y poten- desarrollo humano en el territorio, la aplicación de
ciación de los servicios ecosistémicos. Por lo políticas a los espacios relativamente homogéneos
tanto, si el problema es cómo levantar el nivel visibilizados desde las cuencas y la coordinación
de desarrollo humano de aquellos distritos con horizontal entre gobiernos regionales (además de
un bajo IDH, el observarlos desde el prisma de la formación de mancomunidades municipales)
las cuencas permite saber a qué territorio natural contribuye también a abrir el camino de la
124 Informe sobre Desarrollo Humano Perú 2009

5. regionalización con una clara racionalidad convergencia entre el planeamiento urbano y
territorial. La convergencia de las cuencas y las la gestión integrada de cuencas resulta así un
futuras regiones a formarse en el país, tiene aquí objetivo deseable para la sostenibilidad y el
un importante paso preparatorio. desarrollo humano.
Las cuencas producen y aseguran alimentos
6.2 TIPOS DE CUENCA PARA EL
PLANEAMIENTO TERRITORIAL Otro criterio general para identificar tipos de cuenca
es el productivo. Se establece en las cuencas una
Siendo útil conocer los conglomerados de dis- interacción entre características naturales (pisos
tritos homogéneos con fines de planeamiento altitudinales y ecosistemas) con la localización de
territorial, también lo es identificar las cuencas actividades productivas. .Aunque por su propia En las cuencas
con características comunes, es decir, los tipos de naturaleza las cuencas son espacios donde se costeras urbanas,
cuenca. El Informe aproxima una identificación diversifica la producción entre el agro, la pesca dado su carácter
de tipos de cuenca a partir de los grados continental, la minería, hidrocarburos y servicios
transversal,
de urbanización y la pertenencia a regiones diversos, es el predominio de la agricultura en el
naturales, procurando ofrecer un instrumento consumo del agua lo que termina otorgando a se agudiza la
útil para la gestión territorial. Señala la presencia estos territorios una identidad mayoritariamente polarización entre
de cuencas urbanas de la costa y cuencas costeras agraria. Por ello, el Informe aproxima una las partes bajas y las
rurales; cuencas interandinas típicamente rurales identificación de tipos de cuenca productiva a partes altas, entre
y otras con un grado medio de urbanización; partir de la presencia y modalidades de la actividad los espacios de costa
y cuencas amazónicas con grandes centros agropecuaria: predominio de la agroexportación
y los de sierra. La
urbanos en su interior, cuencas de selva alta con en las cuencas costeras, producción de alimentos
urbanización intermedia y cuencas remotas en la y ganadería en las cuencas andinas de piso fragmentación como
selva baja. quechua y puna, respectivamente; además del rasgo distintivo de
Se busca reconocer así la interrelación entre papel de la agroforestería sostenible en las cuencas la sociedad y del
los factores naturales propios de la cuenca y los amazónicas. territorio peruano
procesos socioeconómicos que se sintetizan en La idea fundamental es que el marco de encuentra en estas
el fenómeno de la urbanización. La utilidad de preservación y manejo integrado de los recursos
cuencas una extrema
estos tipos se ubica en una escala mayor: la de la naturales que ofrece la cuenca es, al mismo tiempo,
futura conformación de regiones por integración la base para una transformación productiva más manifestación.
de departamentos. En un proceso de ese carácter eficiente de esos recursos. Así, la posibilidad
resultará un dato fundamental para quienes lo de unir gestión integrada de recursos con
conduzcan reconocer la presencia de cuencas aprovechamiento de potencialidades productivas
de mayor tamaño compartidas por dos o más en el escenario de las cuencas es otra de las líneas
departamentos y tomar en cuenta su homogeneidad estratégicas del planeamiento territorial y de la
relativa (su pertenencia a determinado tipo) según conformación de regiones con sustento económico
el peso de la urbanización, el piso altitudinal y la para el desarrollo del país.
región natural. En esa perspectiva, el Informe destaca que
Un tipo especial sobre el que el Informe uno de los aportes más decisivos de las cuencas a
busca llamar enfáticamente la atención son la sociedad peruana es, sin duda, el de la seguridad
las cuencas urbanas. Se ha señalado que el alimentaria. Las cifras de desnutrición infantil de
crecimiento urbano se dio por fuera de toda déficit calórico entre las familias peruanas son
consideración del equilibrio de las cuencas, dramáticas y acrecientan la importancia de dotar
sistema al que pertenecen también las ciudades. de la adecuada disponibilidad de alimentos y
La absorción de tierras agrícolas por la expansión a toda la población y en todos los espacios del
urbanizadora, el uso derrochador y contaminante territorio nacional. En un contexto de relativa
de las aguas superficiales y la sobreexplotación escasez de tierras en el Perú, cabe subrayar el papel
de las aguas subterráneas son procesos que se que puede jugar en este campo la agricultura de
resaltan y que dan cuenta del carácter poco la sierra (pisos quechua y suni), que representa
sostenible de los niveles de alto IDH registrados más de la mitad de las tierras con aptitud agrícola
en las grandes ciudades. Particularmente, en del país y que a la vez preserva una invalorable
las cuencas costeras urbanas, dado su carácter riqueza genética (tubérculos y cereales andinos,
transversal, se agudiza la polarización entre las entre otros).
partes bajas y las partes altas, entre los espacios En síntesis, los tipos de cuenca que el
de costa y los de sierra. La fragmentación como Informe ha identificado son reveladores de
rasgo distintivo de la sociedad y del territorio la dinámica territorial existente en el país y,
peruano encuentra en estas cuencas una por lo tanto, portan mensajes clave para el
extrema manifestación. La búsqueda de una diseño de políticas diferenciadas que incluyen
Mirando al futuro: un puente hacia las cuencas 125

6. el ordenamiento territorial, el planeamiento marco de un manejo centralizado del Estado, se re-
productivo, la seguridad alimentaria y el apoyo a forzaran las intervenciones sectoriales y aisladas de
la regionalización. los ministerios de Agricultura (agua, tierras agríco-
las y recursos forestales), Energía y Minas (concesio-
nes mineras y de hidrocarburos, plantas de energía
6.3 RECAPITULANDO: BRECHAS eléctrica), Vivienda, Construcción y Saneamiento
RELATIVAS A LA GESTIÓN DE (abastecimiento de agua), Salud (calidad del agua),
CUENCAS Y DEL AGUA así como de las propias empresas de agua potable
para las ciudades (SEDAPAL y otras) en torno a los
Los problemas que enfrenta el país y a los que recursos hídricos. La ausencia de coordinación en-
pasa revista el Informe se condensan finalmente tre todos estos actores públicos ha determinado un
El Estado en el Perú en la fragmentación social y deterioro ambiental modelo fragmentado de intervención estatal, con
ha cristalizado una que padecen las cuencas. Ello se expresa en las actividades ineficientes y pobre en resultados.
estructura institucional configuraciones que aglomeran en el territorio Las tendencias actuales prevalecientes en
distritos con un bajo desarrollo humano y en el ámbito internacional, centradas en la llamada
y estilos de gestión
los tipos de cuenca que reclaman políticas Gestión Integrada de Recursos Hídricos (GIRH),
que no toman en diferenciadas en el marco de una gestión integrada constituyen una valiosa oportunidad para
cuenta la organización de sus recursos, en particular del agua. El conjunto reorientar en el país las modalidades de gestión
natural del territorio. de estos problemas puede ser visto y tratado estatal hacia una convergencia entre la gestión
Esta brecha impide como brechas situadas principalmente en el plano del agua y la gestión de cuencas, con beneficios
no solo al Estado de la institucionalidad y capacidades de gestión indudables para el desarrollo humano.
del Estado, pero aluden también, por cierto, a la
sino a la sociedad
disposición y aptitudes de la sociedad civil y del La brecha entre la organización del Estado y el
toda, procesar formas sector privado para intervenir positivamente en la territorio
de conservación y gestión integrada de las cuencas.
uso adecuado de El Informe privilegia, sin embargo, el papel El Estado en el Perú ha cristalizado una estructura
los recursos, lo que, y responsabilidades del Estado para cubrir las institucional y estilos de gestión que no toman
a la larga, afecta brechas que impiden a las cuencas constituirse en cuenta la organización natural del territorio.
plenamente en soportes del desarrollo humano.
las condiciones del Esta brecha impide no solo al Estado sino a la
Esas brechas son: sociedad toda, procesar formas de conservación
desarrollo humano.
y uso adecuado de los recursos, lo que, a la larga,
- Entre la gestión de recursos hídricos y la afecta las condiciones del desarrollo humano.
gestión de las cuencas. En especial, quedan sin abordar los problemas
- Entre la organización del Estado y el de distribución y usos del agua que revisten una
territorio. gravedad excepcional. La escasez y creciente
deterioro de suelos de aptitud agrícola es también
La brecha entre la gestión de recursos hídricos y la en el Perú una dura realidad. La sola presencia de
gestión de cuencas dos recursos críticos y escasos, el agua y los suelos
agrícolas, justifican el esfuerzo para reorientar las
No obstante el desarrollo normativo y la ela- capacidades del Estado con fines de gestionar el
boración de estrategias favorables a la gestión territorio. Por otro lado, la posibilidad de aprovechar
integrada de cuencas, en el Estado ha prevaleci- la biodiversidad y la necesidad de dar respuestas
do una gestión focalizada en los recursos hídri- eficaces a las exigencias de seguridad alimentaria y
cos, prescindiendo de una visión integral de las hacer frente a los efectos del cambio climático, son
cuencas. En el mejor de los casos, se aplicaron otras razones que sustentan ese esfuerzo.
solamente enfoques a nivel micro de subespa- En un sentido general puede afirmarse que
cios de cuenca o en comunidades específicas. siendo el Perú un país megadiverso y con terri-
Por otra parte, desde las décadas anteriores, torios sumamente diferenciados, soporta un costo
en el manejo de los recursos hídricos se ha muy alto por el divorcio entre la gestión estatal y
arrastrado un sesgo hacia los fines de riego con el territorio. El Estado en sus distintos niveles de
grandes proyectos hidráulicos, debido a la presión gobierno muestra enormes debilidades en cuan-
social de los agricultores y por el hecho de que el to a sistemas de información, metodologías y es-
volumen de agua destinado a esta actividad bordea tructuras orgánicas aptas para concebir y aplicar
el 80% del uso total de los recursos hídricos. políticas y programas con enfoque territorial. En
La creación en la década de 1990 de autorida- el gobierno nacional la inercia de los enfoques pu-
des autónomas de cuencas y el intento, a inicios de ramente sectoriales permanece básicamente inal-
la presente, de aplicar un plan de gestión de la ofer- terada; mientras que en los gobiernos regionales
ta de agua con enfoque de cuencas, no fructificaron. las estructuras creadas con el propósito de aplicar
La brecha se mantuvo y ha significado que, en el políticas transversales de carácter territorial aún
126 Informe sobre Desarrollo Humano Perú 2009

7. no recibe el impulso necesario por parte de las 6.4 ¿ENFOQUE TERRITORIAL PARA QUÉ?
autoridades de las regiones. En este escenario de LA AGENDA RELEVANTE
carencias institucionales y técnicas, el enfoque de
cuencas, con las notables excepciones destacadas Entre los temas de fondo que se busca abordar des-
por el Informe, prácticamente no existe. de las cuencas y con la gestión territorial del Estado
se encuentra (i) la adaptación al cambio climático,
(ii) el logro de la seguridad alimentaria y (iii) el im-
Gestión estatal del territorio: al encuentro de las pulso al proceso de descentralización. Estos pun-
cuencas tos son parte de una agenda relevante planteada
en el país y que el Informe ha procurado recoger.
Por el carácter y dimensión de los problemas a en- En particular, respecto del cambio climático, tén-
frentar, el Informe propone incorporar a las cuen- gase en cuenta que a pesar de ser considerado el En la medida en
cas como referente territorial para la focalización de Perú como uno de los países más vulnerables, ello que la sociedad
las políticas de desarrollo. Esta nueva modalidad no ha significado hasta ahora una movilización del peruana maneje
de gestión estatal del territorio significa cerrar las Estado, el sector privado y la sociedad civil, de una
adecuadamente los
brechas detectadas, estableciendo un puente posi- magnitud acorde con la gravedad del problema.
ble y necesario hacia las cuencas como escenarios Para buena parte de autoridades del gobierno na- problemas planteados
apropiados para el desarrollo sostenible y el desa- cional y de los gobiernos regionales y locales, el por el cambio
rrollo humano. Pero construir una gestión de estas tema del cambio climático no figura en su agenda climático referidos a la
características representa un desafío muy grande y no da lugar, por lo tanto, a políticas sostenidas, disponibilidad de agua
que demanda la adecuación y el fortalecimiento de medidas de adaptación y asignación de recursos. y el impacto sobre la
la institucionalidad y el marco normativo recien- Desde luego, eso no impide reconocer los pasos
agricultura y la pesca,
temente creados, el cambio de patrones culturales importantes dados por algunas entidades estatales
y el despliegue de capacidades con mejoramiento y organismos de la sociedad civil. será factible avanzar
continuo. Se trata, en suma, de innovar las políticas Es evidente que entre los temas de esta agen- en una estrategia de
públicas, dándole contenido a nuevas relaciones da esencial hay una estrecha relación: en la me- seguridad alimentaria
entre el Estado, la ciudadanía y el territorio. dida en que la sociedad peruana maneje adecua- para la población.
La propuesta busca pues armonizar la ges- damente los problemas planteados por el cambio
tión de cuencas y las circunscripciones políticas climático referidos a la disponibilidad de agua
y administrativas para una mejor presencia del y el impacto sobre la agricultura y la pesca, será
Estado en el territorio. Por ello la consideración factible avanzar en una estrategia de seguridad
de las cuencas, más que a un ámbito político-ad- alimentaria para la población. A su vez, ambos
ministrativo, se refiere a una escala para la foca- procesos demandan obviamente acciones espe-
lización de políticas y su aplicación diferenciada cíficas a ser asumidas en escala regional y local,
en función de los niveles relativos de desarrollo comprometiendo a los gobiernos regionales, mu-
humano en el territorio. Esto último equivale a nicipalidades y demás actores de la sociedad y
reconocer al desarrollo humano y su medición del sector privado. Es claro que en este contexto
(el IDH) como una aproximación al nivel de bien- la descentralización puede verse fortalecida. Y en
estar de la población en un determinado ámbito. cuanto a la regionalización, ya ha sido dicho que
La articulación de estas políticas necesita concre- el vuelco hacia las cuencas y las tareas de gestión
tarse sobre todo a nivel meso o intermedio, a fin que de allí se desprenden, permite establecer vín-
de lograr abarcar las estructuras territoriales de culos importantes entre los departamentos veci-
una escala como la que demandan las cuencas. nos, acercando las posibilidades de integración.
Inevitablemente, ello coloca a dichas políticas en La gestión compartida de una o varias cuencas,
el campo de acción de los gobiernos regionales y puede ser así uno de los criterios básicos para la
de los gobiernos municipales provinciales, cuyas formación de las futuras regiones.
competencias y ubicación en la organización del
Estado les permiten utilizar instrumentos de pla- Propuestas de acción: riego y gestión integrada
neamiento territorial y aplicar estrategias y políti- de cuencas1
cas diferenciadas. Adicionalmente, el enfoque de
cuencas demandará de estos gobiernos una alta De las experiencias analizadas, el Informe rescata
capacidad de coordinación vertical (incluyendo a un conjunto de medidas útiles para contribuir a
los gobiernos distritales) y horizontal en torno a la que el país se encuentre mejor preparado frente
gestión de las cuencas compartidas y lo que ello a los impactos del cambio climático, sobre todo
supone: articulación de políticas, planes y proyec- en el terreno del riego y la gestión de cuencas.
tos con base territorial. Al mismo tiempo, estas propuestas apuntan a
1 Partes importantes de esta sección recoge las sugerencias planteadas por Jan Hendriks (Entrevista realizada el 23/09/2009)…
Mirando al futuro: un puente hacia las cuencas 127

8. mejorar las posibilidades de poner en práctica de un paquete de tecnologías de bajo costo,
una estrategia de seguridad alimentaria teniendo dirigidos a mejorar el manejo de recursos
en cuenta la estrecha relación que existe entre y la capacidad de generar ingresos de las
la gestión integrada del agua y las cuencas y el familias rurales. Experiencias importantes
esfuerzo de garantizar la producción interna de son, por ejemplo, la de reservorios familiares
alimentos, con la calidad y volumen requeridos en Baños del Inca (Cajamarca), la asimilación
por la población. de tecnologías de riego mejorado que
Respecto del riego y por el carácter incluyen pequeños reservorios y sistemas
absolutamente mayoritario del uso del agua por artesanales de aspersión en Canas y Espinar
parte de la agricultura (más del 80% del consumo (Cusco) o Tayacaja (Huancavelica), a cargo
total), no puede dejar de mencionarse que una de los llamados yachachik.
La tecnificación y de las mayores responsabilidades recae sobre • Explorar las posibilidades de rehabilitación
eficiencia de los los usuarios. La tecnificación y eficiencia de los de la infraestructura de captación de agua
sistemas de riego, sistemas de riego, la operación y mantenimiento que incluye terrazas y zanjas de infiltración
de la infraestructura y el pago de tarifas razonables en las laderas altoandinas.2 Si bien es todavía
la operación y
y sostenibles por los recursos hídricos, son las materia de discusión el impacto que puede
mantenimiento de demandas esenciales que el país espera sean alcanzarse para modificar el régimen
la infraestructura y cubiertas por ese sector. Ciertamente, el reto se hidrológico de toda una cuenca, no hay
el pago de tarifas dirige sobre todo a la región de la costa, donde se dudas de su relevancia para mejorar las
razonables y ubican dos terceras partes de las juntas de usuarios fuentes a nivel de microcuenca, generando al
sostenibles por los y una proporción similar de las inversiones en mismo tiempo un impacto social apreciable
infraestructura de riego ejecutadas en el país. como actividad generadora de mano de
recursos hídricos,
El peso del sector en las decisiones sobre el uso obra, retención de la población local y puesta
son las demandas del agua se refleja en la importancia y poder de en valor de una inversión preexistente. Un
esenciales que el país representación que ha adquirido la entidad que complemento fundamental a estas acciones
espera sean cubiertas los organiza, la Junta Nacional de Usuarios de los es la reforestación y el manejo adecuado de
por el sector agrario. Distritos de Riego, erigida en un interlocutor clave pastizales en los espacios de altura.
del gobierno, en el único gremio de dimensión • Resulta fundamental comprometer a los tres
efectivamente nacional en el campo peruano y, niveles de gobierno —nacional, regional
por lo tanto, con enormes potencialidades para y local— y las organizaciones de usuarios
jugar un papel crucial en reorientar la gestión de urbanos y rurales en esquemas de coordinación
los recursos hídricos. y cooperación para afianzar integralmente
Se anotan a continuación algunas específicas los sistemas hídricos, mejorar la capacidad
líneas de acción: de evacuación y drenaje en cauces, integrar
los usos de aguas superficiales y subterráneas
• La medida más eficaz y menos costosa es y ejecutar programas para incrementar la
incrementar la eficiencia de riego. Ahora cosecha de agua. Son cruciales los esfuerzos
se encuentra en un nivel de 35% a 40% y para elevar la capacidad de almacenamiento
éste, según diversos especialistas, podría por cuenca y parcelas y mejorar los sistemas
elevarse a una eficiencia de 50% mejorando de captación y distribución de aguas, así
los sistemas tradicionales (riego por surco) como también el tratamiento y reciclaje de
y a 70% utilizando riego por aspersión. Se las aguas residuales..
concluye entonces que ésta es la principal • Se necesita de parte del gobierno incentivos
respuesta para generar una reserva hídrica a los productos agrícolas que demanden
en las próximas décadas, frente a cambios menos agua; también deben valorarse los
de pequeña o grande intensidad en las esfuerzos de los productores para adecuar
condiciones climáticas. las cédulas de cultivo a la escasez hídrica
• La eficiencia técnica requiere ser acompaña- y modificar las prácticas de asignación de
da de eficiencia social, en el sentido de evitar riego hacia modalidades más racionales y
la inequidad respecto del acceso al agua. Éste sostenibles.
es un tema de alta conflictividad e insuficien- • Por el lado del gobierno nacional se requiere
temente tratado y que debiera incorporarse cambiar aquellos enfoques que hoy impiden
en la agenda política y en la investigación soluciones eficaces a los problemas del riego
académica en el país. y la gestión del agua. Por ejemplo, se necesita
• Extender las experiencias que en diversos flexibilizar los actuales requisitos del SNIP a
puntos de la sierra han impulsado la fin de considerar como proyectos de inver-
construcción de micro reservorios como parte sión pública a los reservorios de carácter
2 Una propuesta desarrollada en este sentido se encuentra en FAO (op.cit).
128 Informe sobre Desarrollo Humano Perú 2009

9. familiar, o a las pequeñas instalaciones por • Identificar, rescatar y capitalizar como políti-
parcela. Asimismo, otorgar prioridad a los cas públicas, normas, instrumentos, progra-
proyectos multipropósito o de carácter inte- mas y proyectos, las experiencias positivas
gral, lo que favorecería fundamentalmente a vinculadas con la gestión de los recursos hí-
aquéllos localizados en la sierra. dricos y de las cuencas, como opciones inno-
• Con relación a la distribución y provisión vadoras en la lucha contra la pobreza y por
del agua potable y su uso domestico, tanto la inclusión social.
a nivel urbano como rural, es necesario no • Fortalecer los Consejos de Cuenca como ins-
solo reforzar la sensibilización y cultura del trumento clave de la institucionalidad para la
agua, sino innovar las tecnologías necesarias gestión de los recursos hídricos. Los Consejos
en la preparación de alimentos, riego de de Cuenca pueden y deben ser las instancias
áreas verdes, jardines y otros, para ahorrar el que permitan armonizar la presencia de una Los Consejos de
consumo del agua. autoridad nacional fuerte y legitimada con Cuenca pueden
• Por último, se trata de intensificar y masificar modalidades descentralizadas de toma de de- y deben ser las
el diálogo informado y confiable entre cisiones que aseguren la participación de los
instancias que
todos los actores involucrados en la gestión principales actores regionales y locales en la
integrada del agua. Caben aquí las iniciativas gestión integrada, particularmente en la rigu- permitan armonizar
de los gobiernos regionales y locales sobre rosa conservación de las cabeceras de cuenca. la presencia de una
tareas de educación respecto de la gestión • Fomentar las iniciativas de desalinización de autoridad nacional
del agua, formando grupos técnicos y agua como una alternativa complementaria fuerte y legitimada
promoviendo foros y proyectos específicos de provisión de agua para usos diversos. con modalidades
dirigidos a la población. • En escala local estimular la formación de las
descentralizadas de
mancomunidades municipales, orientándo-
las a la gestión de cuencas y de proyectos toma de decisiones
Hacia una Estrategia Nacional de Gestión de desarrollo sostenible. El proceso de las que aseguren la
Integrada de Cuencas mancomunidades todavía es incipiente por participación de los
la falta de incentivos y porque el marco nor- principales actores
En este punto se trata de partir de los avances exis- mativo no está completo. regionales y locales.
tentes en algunas entidades del Estado y en organi- • Para armonizar las relaciones entre ciudades
zaciones de la sociedad civil en materia de la Ges- y cuencas es indispensable aplicar estricta-
tión Integrada de Recursos Hídricos (GIRH). Un mente el ordenamiento territorial y comple-
objetivo fundamental es movilizar al Estado para mentarlo con una política de desarrollo ur-
que el giro en la gestión territorial y la incorpora- bano y de ciudades sostenibles y seguras que
ción del enfoque de cuencas antes señalado com- incluya la gestión de riesgos y programas de
plementen y profundicen los avances en la GIRH. servicios de acceso universal como parte de
Con esa orientación básica se plantean las políticas de inclusión.
algunos lineamientos adicionales: • Promover que el tratamiento de los conflic-
tos socioambientales se oriente hacia la bús-
• Incorporar el enfoque de cuencas en los planes queda de soluciones innovadoras desde el
de desarrollo concertado, presupuestos punto de vista institucional y tecnológico.
participativos y programas estratégicos del Ello es especialmente relevante en el caso de
presupuesto por resultados, así como en la la minería, cuyos conflictos deben ser vistos
planificación del desarrollo territorial en también como oportunidades para innovar
general. Fomentar sinergias con los sistemas tecnologías y formas de relación social de
regionales y locales de gestión ambiental, las beneficio compartido con las comunidades
estrategias regionales de cambio climático locales.
y las acciones de zonificación ecológica y • Impulsar una agenda de investigación
económica (ZEE). sobre los múltiples componentes de la
• Hacer más eficientes las inversiones gestión integrada de cuencas, atendiendo
estatales, valorando no solo los proyectos prioritariamente la necesidad de rescate de
de infraestructura hidráulica, sino también los saberes culturales ancestrales y generar
el mantenimiento de ésta, la conservación información, conocimientos e innovaciones
de suelos, las potencialidades para el tecnológicas para enfrentar los problemas
desarrollo agrario y agroindustrial y el dar críticos. Impulsar la formación de un sistema
valor agregado a la biodiversidad y riqueza nacional de información que integre las
genética existentes en las cuencas. Dentro capacidades y recursos del sector público
del sector público agrario debe fortalecerse y privado para brindar soporte técnico
el organismo técnico y normativo encargado adecuado a la gestión integrada de las
de la protección de los suelos agrícolas, cuencas y de los recursos hídricos.
Mirando al futuro: un puente hacia las cuencas 129

10. • Fomentar la cultura del agua sobre sólidos finalidad esencial de ampliar las oportunidades,
principios éticos, culturales, ambientales y capacidades y libertades de la gente.
económicos, incluyendo la toma de concien- En función de ello el Informe se ha pro-
cia y prácticas favorables al pago de tarifas puesto poner en la agenda pública el papel de
adecuadas por el agua y los servicios am- las cuencas para revertir la desigual distribución
bientales; institucionalizar que un porcentaje del desarrollo humano en el territorio; también
de este pago se destine a la conservación y ha querido llamar la atención sobre cómo la ges-
mantenimiento de las cabeceras de cuenca. tión integrada de cuencas puede contribuir al
Paralelamente, las entidades públicas y em- tratamiento de los problemas que ya afectan y
presas privadas deben incorporar el agua generan incertidumbre en la sociedad peruana:
como un componente permanente de sus es- el cambio climático, la escasez del agua y la se-
El Informe ha querido tructuras de costos. guridad alimentaria.
llamar la atención • Apoyar los esfuerzos orientados a articular La puesta en agenda de esos desafíos requiere
sobre cómo la gestión a la pequeña agricultura productora de concretarse en distintos niveles. El primero es el
alimentos con el desarrollo y difusión de plano de la vida cotidiana y de la conciencia de
integrada de cuencas
la gastronomía peruana y demás servicios las personas, buscando reorientar sus actitudes e
puede contribuir al conexos. infundirle los valores de la “cultura del agua” y
tratamiento de los • Finalmente, fomentar un Plan Nacional de los deberes y derechos inherentes a la ciudadanía
problemas que ya Regionalización (PNR) que sea innovador ambiental. El segundo alude al conocimiento, la
afectan y generan y viable al mismo tiempo. De la regiona- información y las tecnologías que es necesario
incertidumbre en la lización depende la posibilidad de contar desplegar para afrontar con medios eficaces y a
con escenarios territoriales más apropiados costos razonables los desafíos de conservar el
sociedad peruana: el
por su escala y niveles de decisión para la agua y los demás recursos asociados en un marco
cambio climático, la gestión sostenible de los recursos y la pro- de gestión integrada de las cuencas. Por último, el
escasez del agua y la moción del desarrollo humano. Por ello se tercer nivel es el de los actores políticos, es decir,
seguridad alimentaria. requiere introducir criterios nuevos como aquellos que toman decisiones y asignan recursos,
el de las cuencas hidrográficas y los corre- comprometiendo el destino de la sociedad toda. La
dores económicos, turísticos y de biodiver- renovación democrática de autoridades regionales
sidad. y locales el año 2010 y de autoridades nacionales
el 2011, ofrece una extraordinaria oportunidad de
poner los temas del Informe en el debate político
6.5 REFLEXIÓN FINAL nacional y recabar compromisos esenciales de
todas las fuerzas y agrupaciones participantes.
Al concluir este Informe conviene retomar la idea Finalmente, un componente esencial de este
inicial que le dio origen: hacer de las cuencas llamado es la innovación. El Estado, las organiza-
escenarios del desarrollo humano, para cuya ciones sociales y los agentes privados necesitan
promoción hace falta cerrar la brecha que separa al procesar y asimilar un cambio de paradigmas y de
Estado de la gestión de estos territorios naturales. prácticas institucionales para manejar con éxito los
La figura del “puente hacia las cuencas” que ha desafíos planteados. Nuevas formas de organiza-
utilizado el Informe, es en realidad un llamado, ción, nuevas soluciones tecnológicas, la conversión
una convocatoria lanzada al Estado y a la sociedad. de conflictos en oportunidades, la valoración de
Significa apostar por una visión y una estrategia pequeños proyectos antes no considerados, etc. se
de largo plazo que, sin embargo, reclama acciones han puesto a la orden del día. Con su propuesta de
inmediatas, basadas en el conocimiento, el reorientar parte importante de la gestión del Esta-
liderazgo y la voluntad para reconciliar al Estado do en dirección a las cuencas, este Informe también
con el territorio, como un medio que sirva a la ha querido aportar a la innovación.
130 Informe sobre Desarrollo Humano Perú 2009