L'intervento del dott. Giuseppe Franco Ferrari, presidente di IFEL, alla convention del 25 giugno 2012 sui temi della semplificazione amministrativa e la finanza locale

1. Un intervento del dott. Giuseppe Franco Ferrari, presidente della Fondazione
IFEL, al convengo “Semplificazione amministrativa e finanza locale.
Esperienze internazionali a confronto” tenutosi a Roma il 25 giugno 2012
L’idea di semplificazione è venuta assumendo talora il valore di uno slogan, ma corrisponde ad un
complesso di fenomeni di grande rilevanza, che da circa vent’anni si sono sviluppati nei sistemi di diritto
amministrativo,soprattuttonei Paesi occidentali.Laspinta iniziale è venuta senz’altro dall’OCSE, i cui libri
bianchi del 1997, 2003 e da ultimo2010 hannodato forte impulsoall’eliminazione degli ostacoli burocratici
definiti “red tapes”. L’Unione Europea, si è mossa poi nella stessa direzione a partire dalla cosiddetta
“strategia di Lisbona” del marzo 2000, che ha impresso una rilevante accelerazione alle dinamiche pro-
concorrenziali,inspecie nell’otticadellarimozionedelle barriere allarealizzazione del mercato unico, della
promozione dellosmall business, dell’armonizzazione delle regole che disciplinano l’accesso alle attività
economiche, del favore per la crescita e per l’eliminazione delle incertezze che possono limitarla,
impedendo l’avvento di un modello economico-sociale più aperto. Viene di solito richiamata come
esemplare a questo proposito la direttiva 2006/123 CE sui servizi nel mercato interno, che aspira a
rappresentare un vero quadro giuridico generale, sorta di nuova costituzione economica in assenza della
costituzionalizzazione dei Trattati. La supremazia del mercato trova così espressione per una pluralità di
canali che si esprimonoalivelli diversimatutti insiemeingradodi trasformare radicalmente lastrutturadei
sistemi amministrativi.Lasemplificazione,ideologicamenteneutra,è indifferentemente compatibile con il
liberismo neo-conservatore, con il comunitarismo localistico, con il laburismo moderato, con il
democratismo riformista.
Classificarne le forme non è facile, ma procedento dall’alto al basso del sistema delle fonti si possono
ricondurre adessa anzi tuttole misure semplificatorie dellaproduzione normativasecondaria, regolamenti
e fonti equiparate: anzi tutto la regulatory impact analysis; in secondo luogo le fasi partecipate della
produzione delle norme di autonomia regolamentare, definite negli Stati Uniti “reg-neg”.
Un secondo tipo di strumenti semplificatori investe il lessico e le terminologie. In Europa, ad esempio, è
stato adottatoil commonprocurementvocabularyperunificare il sistema degli appalti pubblici. A questa
famiglia è riconducibile l’impiego sempre più diffuso ed obbligatorio di nuove tecnologie, che facilitano
l’accessodei terzi allapubblicaamministrazione e comportanoaccelerazionealle procedure pubbliche che
coinvolgono privati.
Un terzo tipodi misure riguarda le tecniche budgetarie pubbliche,razionalizzate per rendere la contabilità
di Stato edenti pubblici piùsimile aquelladelleimprese privatee perrendere piùtrasparentee facilmente
leggibile il bilancio dei soggetti pubblici.
Un quarto gruppo di tecniche investe il ricorso a tecniche alternative della soluzione di controversie tra
privati e soggetti pubblici,sull’esempiodellaAlternative Dispute Resolution (ADR) collaudata negli USA: si
ricercano,inaltre parole,strumenti di tutelarapidi e menocostosi del sistema giudiziario, anche se spesso
meno trasparenti.
Un'altra vasta tipologia di misure concerne il procedimento amministrativo, spesso con ricadute
significative sull’organizzazione pubblica: il silenzio dell’amministrazione viene interpretato in modo
significativo, così da rendere inutili fasi di interpello o comunque intese a fare esprimere il soggetto

2. pubblico; talora esso assume valenza di segno affermativo rispetto al provvedimento richiesto; i termini
vengonoperl’azione amministrativavengonoridotti,spessoai minimiterminipraticabili;laconduzione del
procedimentovieneresponsabilizzataattraversol’individuazione di un solo funzionario preposto, in modo
da mettere il privatoincontattocon unsolointerlocutore,e allostessoscopo serve lo sportello unico, che
unifica procedimenti e sub-procedimenti in rapporto ai soggetti esterni; si introducono unificazioni
istruttorie e decisorie mediante la conferenza, organo temporaneo che riunisce organi ed uffici per una
valutazione congiuntadegliinteressi,inspeciepubblici,ingioco.Iprovvedimenti amministrativi tendono a
perdere discrezionalità e ad assumere carattere vincolato o semi-vincolato. Da ultimo, con una
accentuazione della responsabilità del privato richiedente, il provvedimento conclusivo della serie
procedimentale può venire sostituito da una mera comunicazione o denuncia di inizio attività, con cui il
privato che aspira a porre in essere un’attività regolamentata garantisce la conformità della propria
iniziativaalladisciplinaregolamentare,salval’esecuzione di controlliex post, non di rado entro un termine
tassativo.La logicacomune di queste forme semplificatoriesi trovanellasussidiarietàorizzontale,cioè nella
esternalizzazione verso la società civile ed il mercato di competenze tradizionalmente amministrative,
legate ad attività provvedimentali o certificatorie. In questi casi l’istruttoria amministrativa viene
sostanzialmente elisasurrogatadauna sorta di procedimentoamministrativo privato e auto responsabile,
integratodaverifiche successive; cade quindi la necessità di autorizzazione amministrativa e le situazioni
giuridiche soggettive assumononaturadiversadal passato; in altre parole, si realizza un diverso equilibrio
di interessi, in cui le regole procedurali assumono una valenza meramente esterna.
La logicasussidiariaè comune poi adun altrogruppo massai eterogeneodi fattispecie semplificatorie, che
include le public-private partnerships,che induce destrutturazione e ricostruzione di procedure e apparati
pubblici,stimolandolaricercadi nuove forme collaborative.Lagenesi finanziariadi queste forme di azione
è evidente, ma la creatività che ne può derivare è ovvia.
All’estremodellospettrodi misure semplificatoriesi trovanoovviamente le privatizzazioni sostanziali, che
comportanola cessione al mercatodellaproprietàpubblica dei mezzi di produzione in passato a rilevante
presenza pubblica centrale o locale.
Al di làdegli slogans,lasemplificazione è il croceviadi uncomplessodi massicci processitrasformativi delle
procedure e dell’organizzazione amministrativa.
[Gli enti locali sono toccati in profondità da regole come quelle dell’art.14.2 del d.lgs. 59/2010 e prima
ancora dell’art.38.2del d.l.112/2008: questi regimi sonostati pensati perunauniformità su base nazionale
che tende ad escludere differenziazioni regionali, in nome della concorrenza e del suo potenziale
unificante. La Corte costituzionale (sent.265/2006) considera le relative regole principi fondamentali che
governano le competenze legislative concorrenti delle Regioni.
Al di fuori dell’impatto in termini di valorizzazione del mercato, le ricadute amministrative, finanziarie e
contabili per gli enti locali sono molto rilevanti. Dalla riconversione di uffici da istruttoria a vigilanza e
controllo,dalle esigenze formative del personale, dalla rivalutazione degli standard di efficienza e costo,
all’’adeguamentodel regimecontabile edatecniche innovativedi reperimento delle risorse finanziarie, le
novitàintrodotte e daintrodurre sono numerose e incisive. La sfida del prossimo decennio si trova anche
per gli enti locali su questo terreno.
GIUSEPPEFRANCO FERRARI
PresidenteIFEL-Fondazione Anci
Istitutoperl’Economiae laFinanzaLocale