Sobre el anuncio de nuevos impuestos y la emisión de US$800 millones para deuda

1. Posición
institucional
No. 42, mayo de 2014
1
Sobreelanunciodenuevos
impuestosylaemisiónde
US$800millonesparadeuda
Antecedentes
El 7 de mayo el gobierno saliente anunció que antes de
terminar su periodo, solicitará a la Asamblea Legislativa
autorización para emitir eurobonos por US$800 millones para
pagar Letras del Tesoro (Letes), y para realizar una reforma
tributaria, introduciendo tres medidas impositivas, que buscan
recaudar US$200 millones anuales. En las semanas previas
también se autorizó a negociar cuatro préstamos con el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) por US$215 millones.
El anuncio fue hecho sin presentar un escenario macroeconómico
y fiscal de mediano plazo, que refleje un plan de ajuste gradual
de las finanzas públicas, y que contextualice las medidas; y en
un escenario de bajo crecimiento, con un clima de negocios
adverso: alta incertidumbre política, económica y de seguridad.
Esta solicitud se hizo a menos de cinco meses de haber
comenzado el año, indicando que no se cumplió con nuestro
marco constitucional que establece que todos los gastos e
ingresos necesarios para el ejercicio financiero fiscal deben
estar incluidos en el Presupuesto General de la Nación, el cual
fue aprobado antes del comienzo del año.
A continuación se presenta un análisis de por qué se están
tomando estas medidas y las implicaciones que tendrán en
el bienestar de todos los salvadoreños, por el deterioro que
sufrirán las finanzas públicas; también se presentan algunas
recomendaciones y se plantea la necesidad del diálogo, que tome
en cuenta temas de crecimiento, unidad nacional y respeto mutuo.
Análisis
La situación fiscal del país está cada vez más debilitada,
dejando menos margen para el fortalecimiento de
políticas sociales y para atender potenciales riesgos
naturales propios de El Salvador. Durante 2010-2013,
la brecha fiscal promedio fue 3.9% del PIB, arriba del 2.8%
observado durante 2005-2008, previo a la gran recesión
mundial de 2009. Déficits más altos en este quinquenio
han implicado un rápido crecimiento de la deuda del sector
público no financiero que de su punto más bajo de 39.7% del
PIB en 2007 pasó a 51.3% en 2009 y a 58.3% en 2013. Este
deterioro se explica por varias razones.
1. Crecimiento del gasto público por encima de los
ingresos tributarios. Los ingresos tributarios han crecido
a tasas altas, impulsados por dos reformas tributarias,
a finales de 2009 y de 2011, que permitieron que en
2013 se recaudaran US$1,019.9 millones más que en
2007, pasando la carga tributaria neta de 13.6% del PIB
en 2007 a 15.4% en 2013, o 1.9 puntos del PIB. En este
mismo período el gasto público subió 4.0 puntos del PIB,
sobre todo por el gasto corriente que ascendió en 3.4
puntos del PIB.
Los rubros de gasto que más crecieron entre 2007 y
2013 fueron las remuneraciones y las transferencias
corrientes. Las remuneraciones crecieron por un
aumento de más de 40 mil puestos de trabajo en el
sector público, así como por el efecto de los escalafones
y ajustes salariales; pasando de representar el 7.0%
Estudios
Económicos
DEC

2. 2
del PIB en 2007 a 8.7% en 2013. Similarmente, el
gasto en transferencias corrientes, que incluyen los
subsidios generalizados se elevó en 1.1 puntos del PIB.
En contraste, en este período el gasto por pensiones
solo aumentó 0.2 puntos del PIB, y los programas
asistenciales1
pasaron de representar el 0.2% del PIB en
2008 a 0.7% en 2013.
2. La forma como se elabora el presupuesto2
, omitiendo
y subestimando gastos, genera un círculo vicioso,
que lleva al Estado a caer en una trampa de
desfinanciamiento. Por ejemplo, en el presupuesto
aprobado de 2014 no se incluyó el pago de US$335
millones de bonos que se vencen en el segundo semestre
de este año, ni las devoluciones de impuestos que fueron
US$197.8 millones en 2013, violando así el artículo
227 de la Constitución de la República. De acuerdo
con estimaciones propias, el Estado necesitará un
financiamiento adicional de aproximadamente US$1,700
millones para finalizar el 2014 sin saldo de Letes.
3. Uso indebido de la emisión de Letes. Aunque ya ha
habido reestructuraciones de deuda en el pasado, nunca
han sido tan frecuentes como en el último quinquenio.
Desde 1995 pasaron 7 años antes que el saldo de
Letes alcanzara un máximo, en marzo de 2002; luego
transcurrieron más de 7 años para alcanzar una nueva
cúspide, a finales de 2009, que se redujo con la emisión
de Eurobonos. Pero tan solo 3 años después, a principios
de 2013, se estaban utilizando US$600 millones
procedentes de la emisión de US$800 millones de
eurobonos a finales de 2012 para pagar Letes. Las Letes
son instrumentos que, de acuerdo con la Constitución de
1
Programas en el ramo de educación, Comunidades Solidarias (bonos,
pensión adulto mayor, protección de apoyo temporal del ingreso, veteranos
de guerra), Agricultura Familiar, Ciudad Mujer.
2
Para mayor detalle ver: Fusades“Proyecto de Presupuesto 2014: incompleto
y artificialmente equilibrado”, Memorándum Ejecutivo 35, octubre de 2013.
Fusades, “Presupuesto aprobado 2014: continúan las fallas y la indisciplina
fiscal”, Memorándum Ejecutivo 37, diciembre de 2013. Alas de Franco, Carolina
y Luz María Serpas de Portillo, “Presupuesto aprobado 2014: continúan las
fallas y la indisciplina fiscal“, Serie de investigación, 2-2013, Fusades.
la República, deben utilizarse únicamente para financiar
descalces temporales de ingresos y gastos. Pero si
esta deuda de corto plazo se acumula exagerada y
repetidamente, lo que se muestra es que se está usando
para sufragar gasto corriente en forma más permanente.
Se“topa”la tarjeta, se limpia el saldo con deuda de largo
plazo, y se vuelve a“topar”nuevamente, en un ciclo
vicioso de endeudamiento.
4. El bajo crecimiento económico impide aumentar
la recaudación tributaria. El crecimiento económico
promedio de El Salvador en el período 2009-2013 fue
de 1.8% anual, que es el más bajo desde 1990, y refleja
un problema endémico de bajo crecimiento, baja
competitividad y poca generación de empleo formal. Sin
una economía en crecimiento, el impacto de cualquier
reforma tributaria es limitado.
La aprobación de un nuevo paquete de emisión de
eurobonos por US$800 millones para el pago de Letes
no resolverá el problema estructural de las finanzas
públicas. El financiamiento a corto plazo es necesario y
urgente, pero debe hacerse en un marco de un acuerdo fiscal
que se respete.
Las experiencias pasadas muestran que ha habido
incumplimiento de los pactos suscritos en materia fiscal.
En el acuerdo stand-by firmado con el Fondo Monetario
Internacional (FMI) en 2010, se estableció una meta para el
déficit fiscal de 1.8% y una deuda de 50.2% del PIB para 2013,
lo que claramente no se cumplió, el déficit fue de 4.1% y la
deuda de 58.3%. De manera similar, en el Acuerdo para la
Sostenibilidad Fiscal en El Salvador (ASF), firmado en octubre
de 2012 entre los partidos políticos y el gobierno, no se
cumplieron los compromisos adquiridos por el gobierno;
entre ellos, alcanzar un déficit de 2.7% en 2013 (fue de 4.1%),
y reducir el techo máximo de emisión de Letes autorizados
de 40% a 15% de los ingresos corrientes presupuestados.

3. Recomendaciones
El nuevo gobierno tiene una gran oportunidad para dar una señal clara de que tiene la
voluntad y el compromiso de trabajar de la mano con todos, en beneficio de la población,
en un ambiente de armonía y respeto, para lograr un mayor crecimiento y asegurar la
sostenibilidad de las finanzas públicas.
Los problemas apremiantes de liquidez deben tener una solución de corto plazo, pero debe ir acompañada
de medidas que resuelvan de fondo el problema de largo plazo. Por ejemplo, las reformas tributarias en
un contexto de clima de inversión negativo son contraproducentes, y es un muestra clara de lo que no
debe hacerse; esto no resuelve el problema sino que lo agrava y pone en peligro el futuro de los empleos y
el bienestar; por el contrario, las siguientes acciones toman en cuenta medidas de corto y largo plazo que
asegurarían la sostenibilidad de las finanzas públicas y las políticas del nuevo gobierno.
El crecimiento económico es clave para mejorar los ingresos del fisco y para ampliar el gasto
social, al mismo tiempo que se crean empleos que son los que pueden reducir la pobreza
de manera sostenida. Debe mejorarse el clima de negocios, solventar los problemas de inseguridad e
incertidumbre, y, sobre todo, brindar confianza con hechos. Es fundamental para el crecimiento alcanzar un
diálogo sincero público-privado, evitando que las ideologías -de uno u otro sector- se impongan sobre el
bienestar de los salvadoreños.
Se necesita promover un acuerdo de sostenibilidad fiscal basado en el de 2012, y cumplir
con los compromisos contemplados. Por ejemplo, reducir el techo para la emisión de Letes
de 40% a 15% de los ingresos corrientes presupuestados, aprobar la Ley de Responsabilidad Fiscal y
reducir gradualmente el déficit fiscal. Un acuerdo stand-by con el FMI contribuiría a dar confianza a
los inversionistas y a evitar el encarecimiento de la deuda, pero más importante es que las acciones
demuestren que el nuevo gobierno está dispuesto a honrar sus compromisos.
Se necesita mejorar el proceso presupuestario, y que sea coherente con las medidas
específicas de ingresos y gastos a mediano plazo, que den certidumbre a la economía. De
ahí la necesidad de modificar el presupuesto 2014 y elaborar el de 2015, de tal forma que sea realista y
transparente, con proyecciones de ingresos y gastos apegados a la realidad y al plan de gobierno, y con sus
verdaderas necesidades de financiamiento.
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