1. INFORME ESPECIAL
En virtud de las funciones conferidas por el artículo 85 de la Constitución
Nacional, en uso de las facultades establecidas por el artículo 118 de la Ley Nº 24.156,
la AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN efectuó un examen especial con el
objeto que se detalla en el apartado 1 siguiente.
1.- OBJETO
La labor tuvo por objeto realizar un estudio especial sobre el marco
normativo legal aplicable a las Universidades Nacionales identificando las principales
observaciones por incumplimientos normativos que han sido detectadas en las
diferentes auditorías desarrolladas por la AGN e indicando sintéticamente las
correspondientes respuestas de los organismos auditados a cada observación.
2.- ALCANCE DE LAS TAREAS
El alcance del examen fue realizado de conformidad con las normas de
auditoría de la AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN, aprobadas por Resolución
Nº 145/93, dictada en virtud de las facultades conferidas por el artículo 119, inciso d) de
la Ley Nº 24.156, habiéndose practicado los siguientes procedimientos:
1- Se obtuvo de la página Web del Ministerio de Educación de la Nación el detalle de
Universidades declaradas en:
a- Base de datos ARAUCA 2007
b- Planilla de indicadores de población estudiantil de instituciones públicas
año 2009
1

2. 2- Se cotejó la información referida en los puntos anteriores a fin de determinar el total
de Universidades funcionando entre los años 2009 y 2012.
3- Se obtuvo de la página Web del Ministerio de Economía de la Nación, la Planilla
Anexa al artículo 12 de las Leyes de Presupuesto de los años 2009, 2010 y 2012,
publicada por la Oficina Nacional de Presupuesto.
4- Se analizó la asignación presupuestaria entre las distintas Universidades, en el
período 2009/2012.
5- Se analizó la asignación presupuestaria por estudiante, en base al Presupuesto 2009 y
las Planilla de indicadores de población estudiantil de instituciones públicas
correspondientes al año 2009.
6.- Se procedió a la recopilación, lectura y análisis de la normativa legal aplicable a las
Universidades Nacionales.
7.- Se procedió a analizar y actualizar la normativa legal aplicable de cada uno de los
componentes analizados en las auditorías realizadas oportunamente por este Organismo
de Control.
8.- Se procedió a analizar y realizar una síntesis de los antecedentes legislativos,
jurisprudenciales y doctrinarios de los conceptos de autonomía y autarquía, así como de
la Ley N° 24.521 de Educación Superior.
9.- Se procedió a la recopilación y lectura de los informes de auditoría de gestión de las
Universidades Nacionales aprobados por la AGN hasta el presente, cuyos períodos de
auditoría datan desde 1993 en adelante. Así como, de las respuestas de los Organismos
auditados a los Proyectos de Informe de Auditoría de la AGN, a efectos de determinar
las principales observaciones por incumplimientos normativos que han sido detectadas
en las diferentes auditorías desarrolladas por la AGN, indicando sintéticamente las
correspondientes respuestas de los organismos auditados a cada observación formulada.
Las tareas de campo propias del objeto de examen han sido desarrolladas entre
el 01 de septiembre y el 30 de noviembre de 2012.
2

3. 3.- ACLARACIONES PREVIAS
1.- Marco Regulatorio
1.1.- Organización y Funcionamiento de las Universidades en Argentina
La Educación Superior forma parte del Sistema Educativo Nacional, en los
términos de la Ley de Educación Nacional Nº 26.206, y está integrada por:
a) Universidades e Institutos Universitarios, estatales o privados autorizados, en
concordancia con la denominación establecida en la Ley Nº 24.521.
b) Institutos de Educación Superior de jurisdicción nacional, provincial o de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, de gestión estatal o privada.
El artículo 5º de la Ley 24.521 define como instituciones de educación
universitaria, a las universidades e institutos universitarios. En virtud de las tareas
realizadas se conformó un universo de 47 Universidades y 7 Institutos Universitarios,
cuyo detalle se acompaña en el Anexo I. Con los datos obtenidos de la página del
Consejo Interuniversitario se pudo graficar la siguiente distribución geográfica de las
Instituciones Universitarias:
3

4. 1.2.- Análisis de la Distribución Presupuestaria entre las distintas Universidades:
El siguiente cuadro nos permite comparar la asignación presupuestaria entre las
distintas Universidades en el período 2009/12. No se refleja el presupuesto del año 2011
por tratarse de una prórroga del 2010 realizada por el Decreto 2053/2010 en virtud del
artículo 27 de la Ley N° 24.156. Del mismo se desprende que, en el año 2012, diez
universidades concentran el 64% del presupuesto.
EVOLUCION DE LA ASIGNACION PRESUPUESTARIA
Nº UNIVERSIDADES
PTO. 2009
PTO. 2010
1 BUENOS AIRES
PTO. 2012
1.458.215.841
19%
1.926.529.974
19%
3.259.267.705
2 CORDOBA
610.577.537
8%
786.656.567
8%
1.284.996.690
19%
7%
3 LA PLATA
545.752.970
7%
697.386.880
7%
1.217.319.350
7%
4 TECNOLOGICA
NACIONAL
570.615.040
7%
733.965.266
7%
1.195.074.752
7%
5 ROSARIO
419.140.597
5%
547.456.669
5%
926.191.532
5%
6 TUCUMAN
415.120.565
5%
531.310.798
5%
902.524.752
5%
7 CUYO
346.686.261
4%
446.643.750
4%
724.581.501
4%
8 SAN JUAN
255.928.617
3%
319.568.299
3%
533.481.241
3%
9 NORDESTE
250.733.625
3%
320.859.962
3%
531.360.708
3%
10 LITORAL
226.789.932
3%
285.822.413
3%
466.173.943
3%
2.756.939.015
35%
3.577.737.512
35%
6.317.997.826
36%
7.856.500.000
100%
10.173.938.090 100%
En 2009 y 2010 se incluyen 31 Universidades mientras que en 2012 son 36
17.358.970.000
100%
OTRAS (*)
(*)
Cuadro confeccionado en base a la información publicada por la Oficina Nacional de Presupuesto, en la página
Web del Ministerio de Economía, como Planilla Anexa al art. 12 de las leyes de presupuesto de los años 2009,
2010 y 2012
En el Presupuesto 2012 se incorporan las Universidades Nacionales de:
Avellaneda; del Oeste; Moreno; Arturo Jauretche; Tierra del Fuego, todas creadas en el
año 2009 correspondiendo las cuatro primeras a la Provincia de Buenos Aires y el
Instituto Universitario Nacional del Arte-IUNA. No se incluyen la Universidad de José
Clemente Paz de la Provincia de Buenos Aires, ni la Universidad de Villa Mercedes de
la Provincia de San Luís ambas creadas en el año 2009.
La asignación presupuestaria, entre las universidades para el ejercicio 2009
gráficamente es la siguiente:
4

5. Si graficamos la asignación presupuestaria de los años 2009, 2010 y 2012, entre las
distintas Universidades se observa claramente que se mantiene uniforme sin cambios
significativos. Como se señalara en párrafos anteriores, se omite el presupuesto del
2011 por ser una reiteración del año 2010 por aplicación del artículo 27 de la Ley N°
24.156.
5

6. El artículo 58 de la Ley N° 24.521 establece que corresponde al Estado
Nacional asegurar el aporte financiero para el sostenimiento de las instituciones
universitarias nacionales que garantice su normal funcionamiento desarrollo y
cumplimiento de sus fines. Para la distribución de ese aporte entre las mismas se
tendrán especialmente en cuenta indicadores de eficiencia y equidad.
Es importante destacar que la complejidad de la actividad educativa dificulta su
medición y expresión en términos monetarios, por ejemplo: si definimos el producto
como los nuevos conocimientos adquiridos por los estudiantes, independientemente de
que se hayan recibido o no; o tomamos como insumo las horas de estudio de los
alumnos. A fin
de medir resultados y orientar las decisiones debemos recurrir a
indicadores que tomen en cuenta los insumos empleados en cada caso, para lo cual se
debe contar con información actualizada y confiable de naturaleza contable,
presupuestaria, y de gestión para la toma de decisiones. Por lo expuesto, es que en base
a información estadística universitaria, la Secretaria de Política Universitaria elaboró la
formula de distribución del presupuesto público.
Algunos de los indicadores que se pueden construir para describir el
funcionamiento de las universidades públicas argentinas son: Gasto público
universitario con relación al PBI; Gasto de las Universidades nacionales por alumno;
Proporción de docente con dedicación exclusiva; relación alumnos por docentes; entre
otros.
De la información obtenida de la página Web del Ministerio de Educación con
relación a la Población universitaria del año 2009, podemos realizar los siguientes
comentarios con relación al tamaño de las universidades:
1. Las tres universidades más antiguas, las Universidades Nacionales de Buenos
Aires, Córdoba y La Plata, concentran el 39% del total de los alumnos
2. Si a las del punto anterior incorporamos las Universidades Nacionales:
Tecnológica Nacional, de Rosario y de Tucumán nos estamos refiriendo al 55%
de la población Universitaria
6

7. 3. El 79% de la población se distribuye entre 16 Universidades que se detallan en
la siguiente tabla:
Nº
UNIVERSIDADES
1 BUENOS AIRES
ALUMNOS
2009
294.837
%
PRESUPUESTO
2009
PESOS
POR
ALUMNO
4.946
23%
1.458.215.841
2 CORDOBA
103.616
8%
610.577.537
5.893
3 LA PLATA
99.197
8%
545.752.970
5.502
4 TECNOLOGICA NACIONAL
75.980
6%
570.615.040
7.510
5 ROSARIO
71.847
6%
419.140.597
5.834
6 TUCUMAN
60.648
5%
415.120.565
6.845
7 NORDESTE
50.890
4%
250.733.625
4.927
8 LITORAL
40.739
3%
226.789.932
5.567
9 LOMAS DE ZAMORA
37.212
3%
119.646.074
3.215
10 MATANZA
33.348
3%
96.182.702
2.884
11 CUYO
31.659
2%
346.686.261
10.951
12 COMAHUE
26.647
2%
178.593.400
6.702
13 LA RIOJA
25.494
2%
78.202.275
3.067
14 SALTA
23.269
2%
136.878.516
5.882
15 MAR DEL PLATA
21.118
2%
184.344.271
8.729
16 MISIONES
20.583
2%
124.112.447
6.030
17 DEL SUR
18.840
1%
164.373.043
8.725
18 SAN JUAN
17.822
1%
255.928.617
14.360
19 LUJAN
16.580
1%
96.745.096
5.835
20 RIO CUARTO
16.138
1%
143.041.538
8.864
21 SANTIAGO DEL ESTERO
14.723
1%
73.162.606
4.969
22 IUNA (*)
14.400
1,1%
70.244.769
4.878
23 LA PATAGONIA SAN JUAN BOSCO
13.656
1%
159.789.931
11.701
24 JUJUY
12.966
1%
93.887.613
7.241
25 QUILMES
26 CENTRO DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
12.762
12.672
1%
1%
49.617.616
114.321.214
27 ENTRE RIOS
12.440
1%
102.297.962
8.223
28 CATAMARCA
12.127
1%
97.610.151
8.049
29 SAN LUIS
11.974
1%
146.139.748
12.205
30 GRAL SAN MARTIN
11.175
1%
62.265.465
5.572
31 FORMOSA
10.956
1%
57.650.612
5.262
32 LANÚS
10.209
1%
40.073.726
3.925
33 TRES DE FEBRERO
8.714
1%
30.930.153
3.549
34 LA PAMPA
8.611
1%
94.371.094
10.959
35 LA PATAGONIA AUSTRAL
6.392
5.135
0,5%
0,4%
79.202.564
23.356.245
12.391
4.548
4.874
0,4%
46.024.165
9.443
4.099
0,3%
34.693.061
8.464
36 NOROESTE DE LA PROV. DE BUENOS AIRES
37 GRAL SARMIENTO
38 VILLA MARIA
3.888
9.022
7

8. Nº
UNIVERSIDADES
ALUMNOS
2009
%
PRESUPUESTO
2009
PESOS
POR
ALUMNO
5.549
39 CHILECITO
3.997
0,3%
22.180.958
40 CHACO AUSTRAL
1.949
0,2%
2.000.000
1.026
41 RIO NEGRO
1.622
0,1%
35.000.000
21.578
7.856.500.000
6.129
TOTAL
1.281.917
100%
Si relacionamos el presupuesto asignado en el año 2009 con la población de
estudiantes de cada universidad obtenemos una asignación promedio de $ 6.129.
4.- COMENTARIOS Y OBSERVACIONES
4.1.- MARCO NORMATIVO: (Ver Anexo II Normativa Legal Aplicable a las
Universidades Nacionales)
8

9. Las Universidades Nacionales son personas jurídicas de derecho público que se
encuentran comprendidas dentro de las previsiones de la Ley de Educación Superior Nº
24.521.
Las Universidades deben aprobar el estatuto de conformidad con las previsiones
de la Ley Nº 24.521, con la intervención del Ministerio de Cultura y Educación de
acuerdo con las facultades conferidas por el artículo 34 de la citada Ley de Educación
Superior.
La Sección 1 del Capítulo 3 del Título IV de la citada Ley de Educación
Superior contiene disposiciones referidas a las condiciones para el funcionamiento de
las instituciones universitarias nacionales, en su artículo 34 dispone: “Los estatutos, así
como sus modificaciones, entrarán en vigencia a partir de su publicación en el Boletín
Oficial, debiendo ser comunicados al Ministerio de Cultura y Educación a efectos de
verificar su adecuación a la presente ley y ordenar, en su caso, dicha
publicación….”“…Los estatutos deben prever explícitamente: su sede central, los
objetivos de la institución, su estructura organizativa, la integración y funciones de los
distintos órganos de gobierno, así como el régimen de la docencia y de la investigación
y pautas de administración económico-financiera.”
Deben prever sus órganos de gobierno, tanto colegiados como unipersonales,
así como su composición y atribuciones. Los órganos colegiados tendrán básicamente
funciones normativas generales, de definición de políticas y de control en sus
respectivos ámbitos, en tanto los unipersonales tendrán funciones ejecutivas.
En función de lo dispuesto por el Reglamento Parcial Nº 1 de la Ley Nº 24.156,
de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional,
aprobado por Decreto 2666/92 y sus modificatorios [actual Decreto 1344/07], artículo
8º.- “(…). Para el funcionamiento de sus sistemas de administración financiera y de
control, las Universidades Nacionales, en virtud de su carácter de Organismos
Descentralizados, están encuadradas en las disposiciones de la Ley y de este
9

10. Reglamento, independientemente del tratamiento presupuestario que reciban los aportes
que les otorgue el TESORO NACIONAL”
4.1.1. Régimen de Contrataciones:
En materia de contrataciones la mencionada Ley de Educación Superior en la
Sección 3 del Capítulo 4 del Título IV – Sostenimiento y régimen económico-financiero
de las Universidades Nacionales –artículo 59, inciso f) dispone: “Aplicar el régimen
general de contrataciones, de responsabilidad patrimonial y de gestión de bienes reales,
con las excepciones que establezca la reglamentación.”
En cuanto al régimen legal aplicable a las contrataciones efectuadas por las
Universidades Nacionales, se aplica el Decreto 436/2000 que consagró el Reglamento
para la adquisición, enajenación y contratación de bienes y servicios del Estado
Nacional y el Decreto 1023/01 que establece el régimen general de contrataciones
públicas electrónicas, de bienes y servicios, y de obras públicas.
A partir del 14 de agosto de 2012, comenzó a regir las disposiciones del Decreto
893/12 que aprueba la reglamentación del Decreto 1023/01 constituyendo el
“Reglamento del Régimen de Contrataciones de la Administración Nacional”.
Asimismo, se resolvió derogar el Decreto 436/2000.
La Oficina Nacional de Contrataciones posee facultades de interpretación y
aclaración del Reglamento del Régimen de Contrataciones de la Administración
Nacional que se instrumentarán a través de disposiciones que dicte.
4.1.2. Presupuesto
En materia presupuestaria se debe dar cumplimiento a las exigencias
establecidas por la Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control N º
24.156 y Resolución Nº 1397/95 MCyE.
10

11. De acuerdo a lo establecido por el artículo 59 de la Ley Nº 24.521, las
instituciones universitarias nacionales tienen autarquía económica – financiera que
ejercerán dentro del régimen de la Ley Nº 24.156 de Administración Financiera y
Sistemas de Control del Sector Público Nacional. En ese marco corresponde a dichas
instituciones administrar su patrimonio y aprobar su presupuesto.
Los fondos del Tesoro Nacional (Fuente de Financiamiento 11) le son asignados
por Ley de Presupuesto mediante una contribución global que es transferida por el
Ministerio de Ciencia y Tecnología, que luego el Consejo Superior la distribuye entre
las distintas dependencias, al igual que las otras fuentes de financiamiento con que
generalmente operan las Universidades Nacionales (12-Recursos propios, 16-Economía
de Ejercicios Anteriores y 22-Crédito Externo), teniendo en cuenta lo prescripto por la
normativa citada precedentemente. El Código 1.6. (Economía de Ejercicios Anteriores)
es de exclusivo uso interno entre el Ministerio de Cultura y Educación y las
Universidades Nacionales a fin de permitir tener desagregadas las ejecuciones de las
distintas fuentes de recursos.
4.1.3. Recursos Humanos
En materia de recursos humanos, conforme lo dispone el artículo 19 de la Ley
Nº 24.447, incorporado al artículo 48 de la Ley Nº 11.672, Complementaria Permanente
de Presupuesto (T.O. 1999) [actual artículo 118, T.O. 2005], las Universidades
Nacionales están facultadas para fijar su propio régimen salarial y de administración de
personal, asumiendo la representación que corresponde al sector empleador en el
desarrollo de las negociaciones colectivas dispuestas por las Leyes Nros. 23.929 y
24.185. Esa previsión, está consagrada asimismo en el artículo 59, inciso b) de la Ley
Nº 24.521.
En el nivel general las Universidades Nacionales deberán unificar su
representación mediante la celebración de un acuerdo que establezca los alcances de la
misma.
11

12. La negociación laboral de cada universidad deberá asegurar que no menos del
quince por ciento (15%) del crédito presupuestario total de la misma sea destinado a
otros gastos distintos al gasto en personal.
Asimismo, por dicho artículo se derogó el Decreto 1215/92, y se dispuso que
hasta tanto se celebren los acuerdos colectivos, las Universidades Nacionales podrán
otorgar asignaciones complementarias al personal de su dependencia conforme la
reglamentación de sus respectivos Consejos Superiores y dentro de los límites
establecidos en el citado artículo (15% del presupuesto tiene que ser destinado a otros
gastos distintos al gasto en personal).
También es aplicable lo previsto por la Ley Nº 25.164 (Ley Marco de
Regulación de Empleo Público Nacional) y toda otra norma de carácter general.
4.1.3.1. Acumulación de cargos:
El Decreto 1470/98 homologa los puntos I, II, III, IV, V, VI, y VII del convenio
al que arribaran el Consejo Interuniversitario Nacional y los sectores gremiales
respectivos.
Con respecto al punto III se establecen dedicaciones tipo, sin perjuicio del
nombre que le asigne cada Universidad con la siguiente carga horaria:
Exclusiva: 40 horas o más.
Semiexclusiva: 20 a 22 horas.
Simple: 10 a 12 horas.
En el punto IV se establece el régimen de incompatibilidades dejando a cada
universidad la decisión de fijar su propio régimen, respetando una carga horaria máxima
para la actividad docente de 50 horas semanales.
12

13. Para el caso del Personal No Docente, el Decreto 2213/87 regulatorio de la
actividad no tiene un régimen explícito de incompatibilidades pero establece que el
mismo no puede tener más de un cargo en el ámbito de la Administración Nacional,
exceptuando los cargos docentes, mientras que en su artículo 109 establece que el
Personal No Docente tendrá un horario corrido uniforme que deberá totalizar 35 horas
semanales. En el caso que este personal posea cargos docentes, la acumulación de
ambos cargos no puede superar las 50 horas semanales.
Asimismo, para el Personal No Docente se aplica el Decreto 366/06, a través
del cual se homologó el Convenio Colectivo de Trabajo para el Sector No Docente de
las Instituciones Universitarias Nacionales celebrado por el Consejo Interuniversitario
Nacional y la Federación Argentina de Trabajadores de las Universidades Nacionales.
En forma provisoria, y hasta tanto se encuentre plenamente vigente lo referente a la
estructura salarial y escalafonaria propuesta en el Decreto 366/06, se mantienen como
supletorias, en todo lo atinente y que no hayan sido ya establecidas en el mismo, las
normas del Decreto 2213/87.
En lo que respecta a los cargos de las Autoridades Superiores, al igual que el
Personal No Docente, se tiene en cuenta una carga horaria máxima de 50 horas
semanales en los casos que ocupen cargos docentes, conforme a lo prescripto por el
citado convenio al que arribaran el Consejo Interuniversitario Nacional y los sectores
gremiales respectivos homologado por Decreto 1470/98.
Independientemente de ello, también se debe verificar el cumplimiento de los
límites que impone el régimen de acumulación funcional que dicte cada Universidad
Nacional en el ámbito de su aplicación, por adición de cargos con dedicaciones
exclusivas, semi-exclusivas y simples.
4.1.3.2. Escalafones:
En el ámbito de las Universidades Nacionales coexisten tres escalafones a saber:
13

14. 1) Escalafón del Personal Docente (Ley Nº 14.473),
2) Escalafón del Personal No Docente (Decreto 2213/87 y Decreto 366/06) y
3) Autoridades Superiores.
4.1.3.2.1. Personal Docente:
La remuneración del Personal Docente se encuentra fijada por Decretos del
poder Ejecutivo Nacional y por suplementos o adicionales que resulten de la aplicación
de lo dispuesto por el artículo 19 de la Ley N° 24.447, incorporado al artículo 48 de la
Ley N°
11.672, Complementaria Permanente de Presupuesto (T.O. 1999) [actual
artículo 118, T.O. 2005] (negociaciones colectivas) dispuestas por las Leyes Nros.
23.929 y 24.185.
Por Decreto 965/95, se establece en su artículo 1º para el personal docente
dependiente del Gobierno Nacional, un índice adicional remunerativo y bonificable, que
para cada cargo y hora de cátedra se detalla en el Anexo I del mismo, a partir del 1 de
julio, 1 de septiembre y 1 de noviembre de 1992, respectivamente, que conforman la
remuneración del Personal Docente (adicional remunerativo bonificable y sueldo
básico).
Por el mismo Decreto 965/95 se establece en su artículo 4º un adicional
remunerativo no bonificable, para el Personal Docente de las Universidades Nacionales
con dedicaciones semi-exclusiva y simple, a partir del 1 de julio, 1 de septiembre y 1 de
noviembre de 1992, que para cada caso se detalla en el Anexo II del mismo.
Por Decreto 1610/93 se establece en su artículo 1º un adicional mensual
remunerativo no bonificable consignado en su Anexo I, aplicable a los cargos docentes,
que se desempeñan con dedicación semi-exclusiva y dedicación simple.
4.1.3.2.2. Personal No Docente:
14

15. La remuneración del Personal No Docente se encuentra fijada por Decretos del
Poder Ejecutivo Nacional y por suplementos o adicionales que resulten de la aplicación
de lo dispuesto por el artículo 19 de la Ley Nº 24.447, incorporado al artículo 48 de la
Ley N° 11.672, Complementaria Permanente de Presupuesto (T.O. 1999) [actual
artículo 118, T.O. 2005] (negociaciones colectivas) dispuestas por las Leyes Nros.
23.929 y 24.185.
Por Decreto 1429/92 se fija en su artículo 1º a partir del 1º de julio de 1992, en
los importes que se indican en su Anexo I los sueldos básicos y adicionales generales
que conforman la asignación de las categorías correspondiente al personal comprendido
en el Escalafón para el Personal No Docente de las Universidades Nacionales aprobado
por Decreto 2213/87.
Por el Artículo 2º de la citada medida, se determina, a partir del 1º de julio de
1992, los importes máximos que se indican en el Anexo II del mencionado Decreto, del
adicional remunerativo bonificable para cada una de las categorías correspondientes al
personal comprendido en el Escalafón para el Personal No Docente de las
Universidades Nacionales aprobado por Decreto 2213/87, que podrán ser otorgados a
los mismos por cada una de las Universidades Nacionales en función de sus
posibilidades financieras.
Por Decreto 1610/93 se establece en su artículo 2º un adicional mensual
remunerativo no bonificable de hasta $90 para el Personal No Docente de las
Universidades Nacionales.
Asimismo, en el citado Escalafón para el Personal No Docente de las
Universidades Nacionales aprobado por Decreto 2213/87 se establecen adicionales y
suplementos particulares que forman parte de su remuneración, verificando el
cumplimiento de determinados requisitos (p. e. Adicional por cargo de jefatura,
subrogancia, responsabilidad profesional, título, antigüedad, etc.).
A partir del dictado del Decreto 366/06 artículo 52 y sgts., se establece un nuevo
régimen de retribución del Personal No Docente. La retribución del Personal No
Docente se compone del sueldo básico correspondiente a su categoría; los adicionales
15

16. particulares que consagra el Decreto Nº 366/06 y los suplementos que correspondan a
su situación de revista y condiciones generales.
4.1.3.2.3. Autoridades Superiores:
Las remuneraciones se ajustan a lo establecido por el Decreto 283/94
modificatorio de los Decretos 1610/93 y 965/92, que establecen las remuneraciones de
las autoridades de Universidades Nacionales a partir del 1 de Mayo de 1994, de acuerdo
con el artículo 3º de la Ley N° 17.774, del año 1968, que determina que en el futuro las
remuneraciones de los funcionarios aludidos serán fijadas por el Poder Ejecutivo
Nacional.
Asimismo, por Decreto 802/90 se extiende a partir del 1º de abril de 1990 a las
autoridades superiores de los organismos del estado, entre ellas a las Universidades
Nacionales, los adicionales por antigüedad y por título previstos en los artículos 43 y 44
del régimen aprobado por Decreto 1428/73. En la práctica, estos adicionales se calculan
en función de lo dispuesto por el Escalafón del Personal No Docente de las
Universidades Nacionales, el cual prevé la liquidación de los mismos para dicho
personal.
4.1.4.-
ANTECEDENTES
LEGISLATIVOS,
JURISPRUDENCIALES
Y
DOCTRINARIOS DE AUTONOMÍA Y AUTARQUÍA. 1
Debido a la postura adoptada por algunas Universidades sobre las potestades y
límites de la autonomía universitaria respecto del Poder del Estado, se procede a
continuación a definir el alcance y contenido de los términos de autarquía económica
financiera y de autonomía universitaria.
4.1.4.1.- Antecedentes legislativos antes de la sanción de la Ley N° 24.521
1
Información recabada de http://www.bnm.me.gov.ar/giga1/documentos/EL000362.pdf
14:46:51 “La autonomía y Autarquía de las Universidades Nacionales”.
31/10/2012
16

17. En nuestro país las universidades han estado, salvo pocos casos, en el ámbito
del gobierno central y la legislación que las regula desde 1885 hasta el presente es
abundante. A continuación se mencionan las normas más importantes, dictadas sobre el
tema, durante el lapso de más de un siglo.
En 1853, año de sanción de la Constitución Nacional (CN), había en el país dos
universidades provinciales la de Córdoba y Buenos Aires, que fueron nacionalizadas en
1854 y 1881, respectivamente.
En 1885 se dicta la Ley N°1.597 del 25/6/1885, denominada ley Avellaneda,
con tres artículos y de aplicación a las mencionadas casas de altos estudios. Por ella,
dichas universidades dictan sus estatutos de conformidad a los 7 incisos de uno de sus
artículos.
En 1905 por Ley convenio N°4.699 la universidad de la Plata es nacionalizada y
dicho convenio establece las bases para su estatuto.
Así llegamos hasta 1947 sin leer, en las citadas normas, los conceptos de
autonomía y autarquía.
En 1947 por Ley N° 13.031 (B. O. 04/11/47) se deroga la Ley Avellaneda, y el
artículo 1º dice que las universidades cuentan con autonomía técnica, docente y
científica que le confiere la ley y con el pleno ejercicio de su personalidad jurídica.
En 1954 por Ley N° 14.297 (B. O. 18/01/54) se deroga a la anteriormente
citada, y en su artículo 6 se lee que “las universidades cuentan con autonomía docente
y científica y gozan de la autarquía que en el orden administrativo les confiere la
presente ley.”
En 1955 el Decreto-ley 477/55 deroga las Leyes Nros. 13.031 y 14.297,
restablece la vigencia de la ley Avellaneda, se intervienen provisoriamente las
universidades y refiere a la autonomía universitaria. Seguidamente el Decreto-ley
6403/55 del 23/12/55 establece normas básicas del proceso y son modificadas por los
Decretos –leyes 10.775/56, 8.780/57 y 15.677/57, los que son ratificados en 1958 por
la Ley ómnibus N° 14.467 (B. O. 29/09/58).
17

18. La norma fundamental o clave en esta proliferación de normativa se halla en el
Decreto-ley 10.775/56, artículo 9º quien dispone la publicación del Estatuto de cada
universidad en el Boletín Oficial y cuya entrada en vigencia se produce a los 10 días de
su publicación, dejando sin efecto la Ley N° 1.597, el Decreto-ley 6403/55 y toda
norma legal o reglamentaria que se le oponga.
Así nace un nuevo régimen con ausencia de normas mínimas y comunes a las
universidades y, de vigencia automática de estatutos particulares quienes podían diferir
entre ellos, permitiendo que normativas anteriores conservaran su vigencia en unas,
pero no en otras universidades.
Mediante Decreto- ley 7.361/57 se establece para las universidades el nuevo
régimen económico financiero.
De la normativa citada, precisamente de los decretos-leyes, cabe mencionar que
en sus considerandos se refieren a la autonomía en diferentes fórmulas pero no constan
en las partes dispositivas. Como ejemplo podemos citar el Nº 6403/55 quien menciona
seis veces el principio de autonomía, sin embargo en su artículo 1º dispone que las
universidades se organizan y desenvuelven dentro de un régimen jurídico de autarquía.
En 1966 se sancionaron transitoriamente las Leyes Nros 16.912 (B. O.
01/08/66) y 17.148 y en 1967 la Ley N° 17.245 (B. O. 25/04/67), restablece -artículo
5º- los términos de autonomía y autarquía y deroga los Decretos-leyes 6.403/55,
10.775/56, 7.361/57 y 8.708/57.
En 1974 se dicta la Ley orgánica N° 20.654 (B. O 01/04/74) derogando a su
similar Nº 17.245 y dispone en su artículo 3º que las Universidades Nacionales son
personas jurídicas de derecho público, organizadas dentro del régimen de autonomía
académica y docente y autarquía administrativa, económica y financiera que les confiere
la presente ley.”
En 1980 se sanciona la Ley N° 22.207 derogando a la Ley N° 20.654 que en su
artículo 5º prescribe que las universidades nacionales…gozan de autonomía académica
y autarquía administrativa, económica y financiera.
18

19. En 1983 se dicta el Decreto 154/83 quien dispone la intervención de las
Universidades Nacionales, la rehabilitación provisional de los estatutos vigentes al
29/0//66, sin derogar totalmente la Ley N° 22.207.
En 1984 el Poder Legislativo sanciona la Ley N° 23.068 ratificando el decreto y
derogando la Ley N° 22.207. Dicha norma constituía el régimen provisorio de
normalización de las universidades nacionales hasta tanto se dictare la ley de fondo,
dictado que debía cumplirse en el lapso máximo de un año y medio. Este plazo se
extendió al régimen económico financiero de las universidades y por Ley N° 23.151 de
1984 limitó su vigencia a la normalización dispuesta por la Ley N° 23.068.
En 1988 la Ley N° 23.569, reemplazando a su anterior Ley N° 23.068, expresa
que regiría hasta tanto se dicte la correspondiente ley universitaria.
En síntesis: Tanto en las leyes como en los decretos-leyes se menciona que las
universidades gozan de autonomía académica y autarquía administrativa, económica
y financiera, sin definir y/o disponer el alcance o contenido práctico de los términos o
formula precitada.
4.1.4.2.- Antecedentes jurisprudenciales antes de la sanción de la Ley N°
24.521
Así tenemos que, tanto el Decreto 154/83 así como también las Leyes Nros.
23.068, 23.151 y 23.569 del período 1983-1988 no mencionan a la autonomía como
tampoco la autarquía, con lo cual no se originan problemas al respecto, sí causa
problemas la vigencia temporal de la Ley N° 23.068, ya que la referencia a una ley de
fondo no deja en claro el régimen legal aplicable a las Universidades Nacionales
durante los diez años posteriores al vencimiento del plazo máximo de año y medio y la
sanción de la ley universitaria.
En efecto dicha interpretación lleva a la Corte Suprema de Justicia de la Nación
a desestimar la interpretación de la UBA acerca de los alcances de la autonomía.
Así, en un caso resuelto en 1991, la mayoría de la Corte rechazó el recurso
interpuesto por la Universidad de Buenos Aires ante una sentencia de cámara que había
19

20. rechazado a su vez una acción declarativa de nulidad del Decreto 1111/89 del Poder
Ejecutivo Nacional. El citado decreto anulaba la resolución universitaria que había
determinado la incompetencia del Ministerio de Educación para entender en los
recursos de alzada que pudieran interponer los particulares afectados contra
resoluciones definitivas de los órganos superiores de la universidad.
En dicho pronunciamiento del 18/06/91 en la causa “Universidad Nacional de
Buenos Aires v. Poder Ejecutivo Nacional” (fallos 314:570) el máximo tribunal
resolvió:
"Que a diferencia de las provincias, que (…) son las únicas entidades autónomas
porque se dictan sus propias normas, las universidades nacionales sólo están dotadas de
autarquía administrativa, económica y financiera, para adoptar y ejecutar por sí mismas
las decisiones que hacen al cumplimiento de sus fines de conformidad con normas que
le son impuestas (art. 67 inc. 16 de la Constitución Nacional [actual 75 inc. 18]), de
modo que la expresión “autonomía universitaria” – expresión no receptada en el
régimen vigente – debe ser entendida no en sentido técnico, sino como un propósito
compartido de que en el cumplimiento de sus altos fines de promoción, difusión y
preservación de la ciencia y la cultura, alcancen la mayor libertad de acción compatible
con la Constitución y las leyes a las que deben acatamiento. (Voto de los ministros
Ricardo Levene, Rodolfo C. Barra, Julio S. Nazareno, Eduardo Moliné O’Connor y
Mariano A. Cavagna Martinez y los votos concurrentes de Belluscio y Petracchi. Por su
parte la disidencia estuvo conformada por el Ministro Fayt).
Continuó argumentando: “Que las disposiciones de la Constitución Nacional que
confieren el carácter de “jefe supremo de la Nación”, a cuyo cargo se halla la
“administración general del país” (…) acuerdan fundamento normativo suficiente al
contralor administrativo que corresponde ejercer a la administración central sobre las
entidades autárquicas en general y respecto de las universidades en particular.”
20

21. De este modo, la Corte ubicó a las universidades bajo la órbita del Poder Ejecutivo
Nacional.2
En síntesis, la denominada autonomía universitaria no impide que otros
órganos controlen la legitimidad de sus actos ya que las decisiones universitarias no
escapan al ámbito de la aplicación de las leyes de la Nación ni confieren privilegios a
los integrantes de sus claustros.
4.1.4.3.- Antecedentes doctrinarios a la sanción de la Ley N° 24.521
Desde el punto de visto doctrinario los conceptos de autonomía y autarquía han
estado ligados a un problema terminológico.
El autor Rafael Bielsa, por ejemplo, asevera que “Una confusión de terminología
ha sido quizá la causa del error, pues se ha considerado siempre a las universidades
como autónomas sin serlo. Para comprobarlo basta comparar los elementos de la
autonomía con los de la autarquía. Las universidades son entes autárquicos. (...) Todos
los elementos que definen la autonomía de las provincias faltan en las universidades” 3
En su caso, el doctrinario Jorge Reinaldo Vanossi ha mantenido, desde una
posición socio-política y a partir de 1970 hasta la reforma de 1994, que “…3) una
concepción relativa, según la cual la autonomía es una forma valiosa y necesaria, que
no debe excluir la adecuada inserción de las funciones y fines universitarios con los
demás fines nacionales y sociales, o sea, que concibe a la autonomía como un medio
pero no como un fin en sí mismo: la autonomía es un instrumento de protección de la
actividad universitaria, pero no una vía de segregación o apartamiento del resto de la
comunidad, o un pretexto para abrazar fines contrarios o diversos de los establecidos
por la sociedad políticamente organizada”4.
El autor Humberto Quiroga Lavié expresa en su obra “Como toda autonomía,
ella se ejerce en el marco normativo superior que le pone límites a su ejercicio. Así
2
http://www.sasju.org.ar/encuentros/ix/sasju2008/comision_05/cardinaux_cerico_scioscioli_05.pdf
31/10/2012 14:22:46
3
Rafael Bielsa, El recurso jerárquico (Buenos Aires: Depalma, 1964), p.97.
4
Universidad y Facultad de Derecho..., (págs. 21 y 147).
21

22. opera la autonomía provincial, que es un ejemplo típico para diferenciarla de la
soberanía. La autonomía de la voluntad en los contratos tampoco puede dejar de lado las
reglas del Código Civil. En el caso de la autonomía universitaria el limite esta dado por
las bases legales que fije el Congreso, como quedó dicho. A partir de esta conceptuación
pierde importancia definir si las Universidades Nacionales son estatales o son entes
públicos no estatales”.5
Síntesis: La doctrina considera que la autonomía opera como instrumento de
protección de la actividad universitaria con los límites que en sus normas dicte el
Congreso, dada su inserción en la sociedad políticamente organizada.
4.1.4.4.- Las expresiones "autarquía" y "autonomía" en la Constitución
Nacional.
“Es de uso general en el lenguaje corriente la expresión "autonomía
universitaria" para referirse a una decisión eminentemente política y propia del
Congreso Nacional, en virtud del artículo 67, inc. 16, [actual artículo 75 incisos 18 y
19] de la Constitución Nacional, que implica no sólo la libertad académica y de cátedra
en las altas casas de estudio, sino la facultad que se les concede de redactar por sí
mismas sus estatutos, determinando el modo en que se gobernará, designarán su
claustro docente y personal administrativo y sus autoridades.
El tema excede en mucho los márgenes de la doctrina elaborada por algunos
autores, en tanto es claro que más allá de la caracterización que se haya confeccionado
en torno a las expresiones "autarquía" y "autonomía", lo que quiere decir la expresión
"autonomía universitaria" en el campo de las decisiones políticas es lo antes afirmado.
4.1.5.- Ley Nº 24521 de Educación Superior 6
5
Constitución de la Nación Argentina comentada, (pág. 427).
Párrafos que resultan de” La Legislación sobre Educación superior en Argentina. Entre rupturas,
continuidades y transformaciones” http://unesdoc.unesco.org/images/0013/001398/139827s.pdf
02/11/2012 15:55:50
6
22

23. La estructura de la Ley de Educación Superior Nº 24.521 B.O. 10/08/95 a
diferencia de las normas que rigieron en las universidades, desde 1885 hasta su sanción,
es de una estructura compleja y abarcativa del conjunto de la educación de nivel
superior. En cuanto a la “educación universitaria” prevé un capítulo especial sobre las
universidades nacionales, otro sobre las universidades privadas, un tercero sobre las
provinciales, y uno final referido al gobierno y coordinación del sistema universitario
como tal, además de tres capítulos iniciales referidos al conjunto de instituciones
universitaria.
4.1.5.1.- Uno de los temas principales en la nueva Ley N° 24.521 es también, la
autonomía universitaria.
a) Autonomía universitaria:
La ley rodea la autonomía de un conjunto de “garantías” que define con
precisión. En primer lugar, las universidades estatales sólo pueden ser intervenidas por
el Congreso de la Nación y sólo por las causales previstas en el artículo 30. Además,
según la misma norma, la intervención -de ocurrir- nunca podrá menoscabar la
autonomía académica. En segundo lugar, se prohíbe que la fuerza pública ingrese en los
ámbitos universitarios si no media orden escrita previa de juez competente o solicitud
expresa de la autoridad universitaria (artículo 31). En la tercera garantía, se establece
que “contra las resoluciones definitivas de las instituciones universitarias nacionales...,
sólo podrá interponerse recurso de apelación ante la Cámara Federal de Apelaciones...”
(artículo 32), con lo cual se dice que el Ministerio de Educación (u otro órgano del
Poder Ejecutivo) no es más, como lo fue en el pasado, instancia de control de la
legalidad de los actos de las Universidades Nacionales.
Ahora bien, en la concepción de la Ley N° 24.521 esta autonomía amplia debe
ser también una autonomía responsable, que implica que la independencia que a las
instituciones universitarias se les garantiza debe ir acompañada por una correlativa
responsabilidad pública por sus actos y por lo que de ellos resulta. Consecuente con
ello, y para avanzar en el cumplimiento de esa responsabilidad que se les demanda, la
ley prevé algunos institutos nuevos, como la evaluación institucional, la acreditación de
23

24. carreras y programas, o un régimen de títulos con nuevas exigencias para el caso de
ciertos títulos profesionales, que en su momento fueron objeto de crítica en tanto
pueden afectar el alcance de la autonomía.
Puede admitirse, en todo caso, que las normas que podrían eventualmente
considerarse restrictivas en esta materia “encuentran siempre su fundamento en la
responsabilidad que cabe al Estado frente al interés público.
Síntesis: Según el artículo 29 de la ley, la autonomía comprende un conjunto
muy amplio de atribuciones, a diferencia de la legislación anterior en que la
enumeración de facultades era taxativa, en la Ley N° 24.521 es meramente
ejemplificativa.
4.1.5.2.- Alcance dado por las Universidades a los conceptos de autarquía y
autonomía universitaria.
Es reiterativa la posición de algunas universidades, que basadas en fallos y
dictámenes de la Procuración del Tesoro de la Nación, sostienen que la Ley N° 24.521
les otorga mayor independencia y limita las potestades del Poder Ejecutivo con relación
a ellas (Ver Anexo IV “Principales observaciones por incumplimientos normativo”).
Así se centra el principio rector de que las Instituciones Universitarias tendrán
autonomía académica e institucional y autarquía económica financiera (artículos 29 y
59). Sosteniendo que si bien, las Universidades Nacionales no se encuentran
desvinculadas o exentas de la potestad reglamentaria del Congreso Nacional que no
afecte la libertad académica en el proceso de enseñar y aprender, si lo están del Poder
Ejecutivo Nacional.
Por lo tanto detentan la potestad de aprobar sus propios
reglamentos de contrataciones dentro del régimen general aprobado por el Congreso y
los principios generales del derecho y no se encuentran legalmente obligadas a regirse
por el aprobado por el Poder Ejecutivo Nacional.
En virtud de lo expuesto en el párrafo anterior, es importante destacar que es el
Congreso Nacional, a través del artículo 59 de la Ley de Educación Superior, quien
24

25. limita la autarquía económico-financiera al régimen de la Ley N° 24.156 de
Administración Financiera y Sistemas de Control del Sector Público Nacional
El inc. f), del artículo mencionado señala: “Aplicar el régimen general de
contrataciones, de responsabilidad patrimonial y de gestión de bienes reales, con las
excepciones que establezca la reglamentación. El rector y los miembros del Consejo
Superior de las instituciones universitarias nacionales serán responsables de su
administración según su participación, debiendo responder en los términos y con los
alcances previstos en los artículos 130 y 131 de la Ley N° 24.156. En ningún caso el
Estado Nacional responderá por las obligaciones asumidas por las instituciones
universitarias que importen un perjuicio para el Tesoro nacional.”
En ningún momento se faculta a las Universidades Nacionales a dictar su
propio Reglamento de Contrataciones, siendo en virtud del artículo 99, inciso 2, de la
Constitución Nacional el Presidente de la Nación quien tiene atribuciones para expedir
las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de la
Nación.
En virtud de dichas atribuciones se dictan los Decretos 499/95, mediante el
cual se reglamenta algunos aspectos de la Ley N° 24.521, y el 1344/07, que aprueba el
Reglamento de la Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control,
previendo en su artículo 8º, que las Universidades Nacionales por su carácter de
Organismo Descentralizado están encuadrados en las disposiciones de la ley y del
reglamento independientemente del tratamiento presupuestario que reciban los aportes
que les otorgue el Tesoro Nacional. Siendo en esta última materia, la única excepción
prevista.
Con relación a la potestad reglamentaria del Congreso sobre las
Universidades, se debe recordar la existencia de facultades legislativas delegadas en
el Poder Ejecutivo, en virtud de las cuales se dicta el Decreto 1023/2001 por el cual se
aprueba el Régimen General de Contrataciones y la delegación realizada por la Ley
N° 17.774 para fijar la retribución de los rectores y decanos de las universidades
nacionales. Se enumera a esta última en el Anexo “E”, Normas delegantes en materias
25

26. de salud, trabajo y desarrollo social, educación y seguridad social y ambiental, del
informe de la comisión bicameral especial, creada por el artículo 2º de la Ley N°
26.519 señalando que a partir del 24 de agosto de 2010 esas delegaciones debían volver
al congreso.
La vigencia de la delegación realizada en el Poder Ejecutivo, por la Ley N°
17.774, genera otra de las situaciones conflictivas, ya que la Ley N° 24.521 en su
artículo 59, inciso b) faculta a las instituciones universitarias a “Fijar su régimen
salarial y de administración de personal”, y es en virtud de esta facultad que se
advirtieron casos en que la remuneración de los rectores es establecida por el Consejo
Superior u órgano equivalente.
Sobre este último aspecto, algunas universidades fundamentan su postura en lo
siguiente:
a) Lo dispuesto por el art. 59 inc) b) de la Ley de Educación Superior el que
dispone: “Las instituciones universitarias nacionales tienen autarquía económicofinanciera que ejercerán dentro del régimen de la Ley N° 24.156 de Administración
Financiera y Sistemas de Control del Sector Público Nacional. En ese marco
corresponde a dichas instituciones: …. b) Fijar su régimen salarial y de administración
de personal;..........”.
b) En el alcance que le ha dado tanto la Corte Suprema de Justicia de la Nación
como la Procuración del Tesoro a la autonomía y a la autarquía establecida en el
artículo 75 inciso 19 de la Constitución Nacional.
c) Sostienen que la CSJN in re “UNMdP C/ BANCO NACIÓN S/ DAÑOS Y
PERJUICIOS” ha expresado: “...el objetivo de la autonomía es desvincular a la
universidad de su dependencia del Poder Ejecutivo, más no de la potestad regulatoria
del Legislativo, en la medida en que ella se enmarque en las pautas que fijó el
constituyente emanadas de la Constitución Nacional”. En idéntico sentido in re
“Universidad Nacional de La Matanza c/ Estado Nacional s/ Amparo”.
26

27. “Concordantemente a dicho criterio se ha expedido la propia Procuración de
Tesoro en dictamen Nº 144/04 suscripto por el Dr. Rosatti, en el que expresa: “La
Universidad Nacional no pertenece ni a la Administración central, ni sus agentes al
Sector Público Nacional, constituyendo un ente jurídico descentralizado. Los principios
constitucionales de autonomía y autarquía de las universidades nacionales implican
una absoluta y total independencia del Poder Ejecutivo Nacional tanto en el pleno
ejercicio de sus funciones, como asimismo en la administración y disposición de sus
recursos. Al no pertenecer las universidades nacionales al ámbito de la Administración
Pública, el Poder Ejecutivo debe abstenerse de interferir en la esfera de las mismas.”
“En lo que respecta a la relación con los restantes organismos del Estado,
inclusive el Poder Ejecutivo, el legislador ha querido que las universidades también
cuenten con autonomía, posicionándolas en una situación privilegiada respecto de las
demás entidades descentralizadas, toda vez que se mantienen fuera del alcance del
control del Presidente de la Nación y preservadas de toda intrusión del Poder
Gubernamental.”
Frente a estos fundamentos, la AGN ajustándose a derecho, ha basado las
observaciones sobre incumplimientos normativos realizadas en los informes de las
auditorías de gestión, en los motivos que se pasan a exponer:
Con relación al punto a) precedente:
a) En las disposiciones del artículo 19 de la Ley Nº 24.447, incorporado al artículo
48 de la Ley Nº 11.672, Complementaria Permanente de Presupuesto (T.O.
1999) [actual artículo 118, T.O. 2005], por el cual las Universidades Nacionales
están facultadas para fijar su propio régimen salarial y de administración de
personal, asumiendo la representación que corresponde al sector empleador
en el desarrollo de las negociaciones colectivas dispuestas por las Leyes
Nros. 23.929 y 24.185.
b) Mientras que el Personal Docente y No Docente de las Universidades
Nacionales cuentan con instancia paritaria para establecer suplementos o
adicionales que resulten de la aplicación de lo dispuesto por el artículo 19 de la
27

28. Ley N° 24.447, citado precedentemente, no existe una norma expresa que
determine dicha instancia para las retribuciones de las Autoridades Superiores.
c) Las remuneraciones de las Autoridades Superiores se ajustan a lo establecido por
el Decreto 283/94 modificatorio de los Decretos 1610/93 y 965/92, de acuerdo
con el artículo 3º de la Ley N° 17.774, del año 1968, que determina que “…en el
futuro las remuneraciones de los funcionarios aludidos serán fijadas por el Poder
Ejecutivo Nacional.”
Cabe agregar que los Decretos 1610/93 y 283/94 adecuaron las retribuciones de
las Autoridades Superiores Universidades Nacionales, de forma de que las
mismas
mantengan
una
adecuada
relación
con
las
remuneraciones
correspondientes al Personal Docente universitario.
d) El Decreto 283/94 en sus considerandos fundamenta el dictado del acto en las
facultades otorgadas al Poder Ejecutivo Nacional por el artículo 86 inciso 1º) de
la Constitución Nacional (actual artículo 99 inciso 1º).
e) La nota que acompañó el proyecto de la Ley N° 17.774 señala “La naturaleza de
los cargos que desempeñan los funcionarios nombrados hace necesario que sus
remuneraciones sean consideradas por el Poder Ejecutivo juntamente con el
resto de las autoridades superiores de los organismos del Estado Nacional, sin
sujeción del régimen estatutario o escalafonario por dictarse para el personal
docente y no docente de las universidades nacionales”.
“Dicha exclusión se fundamenta –además en el nivel jerárquico de los cargoscircunstancia de que en caso contrario los propios señores rectores deberían
considerar la modificación de sus remuneraciones, responsabilidad ésta que la
Ley N° 17.245 no pudo prever” (Ley orgánica de las Universidades Nacionales
BO 25/04/67)”
Sin perjuicio de lo expuesto, cabe resaltar, que los salarios de las Autoridades
Superiores de las Universidades Nacionales no se han modificado desde la
sanción del Decreto 283/94 y los incrementos salariales otorgados al Personal
28

29. Docente y No Docente en el marco del artículo 19 de la Ley N° 24.447
(negociaciones colectivas) han producido un retraso y achatamiento de la escala
salarial, relegando los salarios que perciben dichas Autoridades Superiores.
En virtud de ello, las Universidades Nacionales debieran impulsar las acciones
necesarias para que por la vía correspondiente se actualice la normativa vigente
que establece las remuneraciones de las Autoridades Superiores de las
Universidades Nacionales.
Con relación al segundo y tercer párrafo del punto c), el dictamen de la
Procuración de Tesoro Nº 144/04 suscripto por el Dr. Rosatti, ha sido dictado en
el contexto del análisis del Anteproyecto del Convenio Marco a suscribirse entre
la PTN y el Consejo Interuniversitario Nacional (CIN) a los fines de ponderar la
aplicabilidad del procedimiento previsto para la resolución de conflictos
interadministrativos por la Ley N° 19.983 y la intervención del Procurador del
Tesoro de la Nación como mediador en los conflictos que puedan plantearse
entre esas instituciones y organismos centralizados y descentralizados del al
Administración Nacional.
Sin perjuicio de lo expuesto hasta aquí, se
destaca lo expresado por la
Procuración del Tesoro de la Nación en su Dictamen Nº 239.026:
“La autarquía es la más clásica de las formas de descentralización
administrativa, que implica el desprendimiento de una actividad del Estado al tronco
común y, para entenderla, se constituye una entidad separada, con ley, autoridades,
poderes y responsabilidad propias, pero unidas, sin embargo a la administración
central, por vínculos más o menos fuertes, directos o indirectos, por lo que el Estado es
responsable y beneficiario final de todo lo que se realiza. Es por tal motivo, que las
entidades autárquicas se encuentran sujetas a las políticas generales que, en materia de
administración, dicte el Presidente de la Nación, habida cuenta que la
descentralización que implica la creación de una entidad autárquica es, junto con la
centralización, una de las formas de hacer efectiva la actividad de la Administración
Pública”.
29

30. “El concepto de autarquía no encierra la noción de independencia absoluta
del ente frente al poder administrador central, limitación que importa la sujeción del
organismo, en el grado pertinente, a las medidas dispuestas por el poder central. El
vínculo de subordinación se mantiene por cuanto las entidades autárquicas integran la
Administración Pública, de manera tal que están obligadas a respetar los lineamientos
y principios de conducta y política administrativa generales que se fijan para la
administración en su conjunto, con alcance para todas las ramas de ésta”.
Asimismo, se comparten algunas precisiones del Memorando Nº 1931/DL del
23-03-2007 elaborado por el Departamento Legal de esta Auditoría General de la
Nación cuyo texto se transcribe: “La Constitución Nacional reconoce a las
Universidades Nacionales el carácter de entes autónomos y autárquicos (art. 75, inciso
19). Esto significa que dichas instituciones poseen capacidad para dictar las normas que
regulan su funcionamiento, facultad ésta que, no obstante, deben ejercer con sujeción al
ordenamiento jurídico general dado por el Poder Legislativo (ver al respecto: CJSN,
“Rivademar”, Fallos 312:326). Ha sostenido la Procuración del Tesoro de la Nación que
la autonomía les permite a las universidades mantenerse fuera del alcance del control
del Poder Ejecutivo Nacional (PTN, Dictámenes 249:74), pero no debe interpretarse
como un poder en sentido institucional, equiparable al de las provincias (PTN,
Dictámenes 254:391).
A su vez, la autarquía les confiere capacidad para autoadministrarse en forma
análoga a otras entidades autárquicas (CSJN, “Ministerio de Cultura y Educación
c/Universidad Nacional de Luján”, LL, 1999-E-389)
Síntesis: De lo expuesto, se concluye que la Universidad puede regular su
organización y delegar atribuciones en las Facultades, pero sin apartarse del marco
normativo superior que le proporcionan la Ley de Educación Superior y la Ley de
Administración Financiera Nº 24.156. Ello ha sido explicitado en el artículo 59 de la
Ley de Nº 24.521, el cual prescribe que las instituciones universitarias tienen
autarquía económico financiera, que deberán ejercer dentro del régimen de la Ley Nº
24.156.
30

31. 4.1.5.3.- Otros de los temas principales en la nueva Ley N° 24.521 que se tratan a
continuación son: los órganos de gobierno y la participación de los claustros, la
designación de los profesores, la admisión a la universidad, el financiamiento y la
gratuidad, las universidades privadas, el régimen de títulos y la coordinación
interuniversitaria.
a) Los órganos de gobierno y la participación de los claustros:
En cuanto al gobierno y la participación deja a lo que dispongan los estatutos de
cada institución sobre los órganos de gobierno, su composición y atribuciones. Sólo fija
pautas básicas -artículo 53- a las que deben ajustar los estatutos respecto de la
participación de los distintos estamentos como la representación del claustro docente, de
los estudiantes, personal no docente y graduados que, incorporados a los cuerpos
colegiados, no tengan relación de dependencia con la universidad.
b) La designación de los profesores:
La designación de los profesores, siguiendo lo que es una vieja tradición en el
país, es atribución de las universidades, que lo harán “mediante concurso público y
abierto de antecedentes y oposición” (artículo 51). Es también tradicional que las
instituciones universitarias “garanticen el perfeccionamiento de sus docentes, que
deberá articularse con los requerimientos de la carrera académica” (artículo 37). La
única novedad es que tanto esta última norma como otra que establece que “los docentes
de todas las categorías deberán poseer título universitario de igual o superior nivel a
aquel en el cual ejercen la docencia” (artículo 36), rigen ahora para todas las
instituciones universitarias, y no sólo para las de carácter estatal.
c) La admisión a la universidad:
La Ley N° 24.521 deja lo sustancial para que lo definan los estatutos. Existen sin
embargo unas pocas reglas y exigencias básicas, dirigidas a asegurar una mayor calidad
y rendimiento, que las decisiones particulares de cada universidad deben tener en
cuenta.
31

32. La norma básica en materia de admisión es que “para ingresar como alumno a
las instituciones de nivel superior, se debe haber aprobado el nivel medio...de
enseñanza” (artículo 7). Y agrega una excepción que no es totalmente nueva en la
legislación argentina, pero que ahora aparece mejor perfilada: “excepcionalmente -dicelos mayores de 25 años que no reúnan esa condición, podrán ingresar siempre que
demuestren, a través de las evaluaciones que...(se) establezcan, que tienen preparación
y/o experiencia laboral acorde con los estudios que se proponen iniciar, así como
aptitudes y conocimientos suficientes para cursarlos satisfactoriamente”. Las
universidades, por su parte, tienen la atribución de “establecer el régimen de admisión,
permanencia y promoción de los estudiantes, así como el régimen de equivalencias”
(artículo 29, inciso j), para lo cual “deberá reunirse como mínimo la condición prevista
en el artículo 7º y cumplir con los demás requisitos del sistema de admisión que cada
institución establezca” (artículo 35).
En lo que hace a la permanencia de los estudiantes en la universidad, la ley
plantea algunas exigencias, en particular, el artículo 50 establece que “cada institución
dictará normas sobre regularidad en los estudios, que establezcan el rendimiento
académico mínimo exigible, debiendo preverse que los alumnos aprueben por lo menos
dos materias por año, salvo cuando el plan de estudios prevea menos de cuatro
asignaturas anuales, en cuyo caso deben aprobar una como mínimo...”. La misma
exigencia se plantea para poder elegir representantes estudiantiles para integrar los
órganos colegiados (artículo 55).
d) Financiamiento y gratuidad
La ley contiene, en materia de financiamiento, innovaciones importantes en la
tradición legislativa del país.
Tal como ya se señalara, el artículo 58 estatuye que “corresponde al Estado
nacional asegurar el aporte financiero para el sostenimiento de las instituciones
universitarias nacionales, que garantice su normal funcionamiento, desarrollo y
cumplimiento de sus fines. Para la distribución de ese aporte entre las mismas se
tendrán especialmente en cuenta indicadores de eficiencia y equidad...” más la
32

33. generación de otros recursos por parte de las universidades, hoy indispensables, que la
ley alienta y estimula a través de ésta y otras normas (artículos 58 in fine, 59 inciso c),
60). Por otra parte, la eficiencia y equidad” como pautas para la distribución de los
recursos destinados a las universidades, tiene una relevancia singular ya que
implícitamente está prescribiendo que se debe revisar el sistema de asignación de
recursos que se ha seguido hasta ahora.
Asimismo, cuando precisa los alcances de la autonomía, la ley establece que la
autarquía económico-financiera que se reconoce a las universidades, comprende un
conjunto no taxativo de atribuciones. Dos puntos sobresalen en esta materia, el primero
de ellos, como ya se manifestara precedentemente, es fijar su régimen salarial y de
administración de personal, así la ley ratifica el régimen de descentralización salarial
adoptado el mismo año de su sanción por la Ley de presupuesto N° 24.447. Esto es un
cambio radical en la política salarial del personal universitario, que hasta entonces
estaba centralizada y en consecuencia implicaba salarios uniformes (fijados por el
Estado) y regímenes de administración de personal con frecuencia diversos
(establecidos por las propias universidades).
En cuanto al otro punto es el relativo a las tasas por los estudios de grado. En
rigor, lo único que hace la ley es dejar el punto en manos de las universidades, con la
única condición de que, si se cobran aranceles o cuotas por los estudios de grado, los
recursos que se generen deberán destinarse prioritariamente a becas, créditos y otras
formas de apoyo a los estudiantes.
Síntesis: la responsabilidad que cabe al Estado en la prestación del servicio de
educación superior no podría cumplirse si no se garantiza el aporte financiero para
que las instituciones encargadas de ofrecer ese servicio puedan funcionar y gestionar
su propio desarrollo y que la reforma constitucional de 1994 incorpora en su texto
una fórmula sobre el punto de la gratuidad que ha dado lugar a distintas
interpretaciones pero que para muchos no admite discusión.
e) Las universidades privadas,
33

34. Si lo que importa destacar es el tipo de exigencias que deben respetar la
universidades privadas para mejorar la calidad académica o las condiciones para que los
títulos que expiden tengan, especialmente si corresponden a profesiones reguladas por el
Estado, validez a los fines de la habilitación profesional, el tema debe incluirse,
decididamente, entre las innovaciones de la ley.
f) El régimen de títulos
En la ley en estudio las instituciones universitarias deberán asegurar el
funcionamiento de instancias internas de evaluación institucional, que tendrán por
objeto analizar los logros y dificultades en el cumplimiento de sus funciones, así como
sugerir medidas para su mejoramiento. Las autoevaluaciones se complementarán con
evaluaciones externas, que se harán como mínimo cada seis años, en el marco de los
objetivos definidos por cada institución...” (artículo 44).
La ley establece que la evaluación externa estará a cargo de una Comisión
Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU), y admite también,
como alternativa, que podrán constituirse con ese fin entidades privadas, siempre que
sean reconocidas por el Ministerio de Educación y que los patrones y estándares para
los procesos de acreditación sean los mismos que establezca dicho Ministerio para todas
las instituciones, previa consulta con el Consejo de Universidades (v. artículos 44 y 45).
En cuanto a la CONEAU para asegurar su independencia es un organismo
descentralizado, con funciones que se resumen en tres tipos principales de intervención
previstos en el artículo 46: a) en la evaluación externa (inciso a), b) en la acreditación
de carreras de grado y posgrado (inciso b), c) en la evaluación del proyecto institucional
que la ley requiere para autorizar la puesta en marcha de una nueva institución
universitaria estatal (inciso c), y d) en la evaluación requerida para otorgar la
autorización provisoria o el reconocimiento definitivo de las instituciones universitarias
privadas (inciso d).
En cuanto a la Comisión se integra con doce miembros, designados por el Poder
Ejecutivo a propuesta de los siguientes organismos: tres por el Consejo
Interuniversitario Nacional (integrado por las universidades estatales), uno por el
34

35. Consejo de Rectores de Universidades Privadas, uno por la Academia Nacional de
Educación, tres por cada una de las Cámaras del Congreso de la Nación, y uno por el
Ministerio de Educación, debiendo tratarse, en todos los casos, de personalidades de
reconocida jerarquía académica y científica (v. artículo 47).
A diferencia de la evaluación, por la que deben pasar todas las instituciones
universitarias, la acreditación rige sólo para algunas carreras (las de posgrado y las de
grado que otorgan títulos correspondientes a profesiones reguladas por el Estado)
(artículos 39 y 43), se hace conforme a patrones y estándares fijados por el Ministerio
de Educación y el Consejo de Universidades (artículo 45), y tiene efectos jurídicos
importantes ya que una carrera no acreditada puede dar lugar a una recomendación de
que la institución suspenda la inscripción de nuevos alumnos en dicha carrera, hasta que
se subsanen las deficiencias encontradas (artículo 76).
En lo que respecta a los títulos académicos y habilitación profesional están
previstos en los artículos 42 y 43. Según el primero, “los títulos con reconocimiento
oficial certificarán la formación académica recibida y habilitarán para el ejercicio
profesional respectivo en todo el territorio nacional, sin perjuicio del poder de policía
sobre las profesiones que corresponde a las provincias. Los conocimientos y
capacidades que tales títulos certifican, así como las actividades para las que tienen
competencia sus poseedores, serán fijados y dados a conocer por las instituciones
universitarias, debiendo los respectivos planes de estudio respetar la carga horaria
mínima que para ello fije el Ministerio de Cultura y Educación, en acuerdo con el
Consejo de Universidades”. Esta es la regla general, así en la norma hay dos aspectos.
Uno es la declaración de que los títulos universitarios certifican la formación académica
y a la vez habilitan para el ejercicio profesional. Es el régimen de títulos tradicional en
Argentina. El otro aspecto de la norma surge de su segunda parte, que deja claramente
en manos de las instituciones universitarias tanto la definición de lo que suele llamarse
el “perfil” del título (es decir, el conjunto de conocimientos y capacidades que el mismo
certifica) como su “alcance” (es decir, las actividades para las que tiene competencia el
poseedor de un título, en función del perfil de éste y de los contenidos curriculares de la
35

36. carrera que ha cursado), con la sola condición de que los planes de estudio respeten la
carga horaria mínima fijada por el Ministerio en acuerdo con el Consejo de
Universidades.
Síntesis: Por primera vez en nuestra legislación, la Ley N° 24.521 incorpora
en su texto un conjunto de normas sobre evaluación institucional y acreditación y le
dedica una sección completa (sección 3 del capítulo 3 del título IV). La norma
establece la obligación para todas las instituciones universitarias, estatales y privadas,
de someterse regularmente a procesos de evaluación, define las instancias
alternativas que tendrán a su cargo la evaluación externa –un órgano estatal o
agencias privadas-, y precisa el status legal, las funciones y la composición del
organismo estatal.
La obligatoriedad, que generó más de una crítica y resistencia por ser un
punto de fricción con la autonomía, fue en su momento justificada como necesaria,
“hasta que se consolide una cultura de la evaluación”, en la escasa propensión de las
instituciones a la evaluación externa.
Respecto de la acreditación rige sólo para algunas carreras (las de posgrado y
las de grado que otorgan títulos correspondientes a profesiones reguladas por el
Estado)
En cuanto a Títulos académicos y habilitación profesional implicó un notable
avance a favor de la autonomía, ya que en las últimas décadas y hasta que se dictó el
Decreto 256 en 1994 las universidades debían solicitar al Ministerio de Educación
que fijara la “incumbencia” de cada nuevo título que expedían, lo que implicaba
someter sus planes de estudio al análisis y aprobación de instancias burocráticas.
g) Coordinación y articulación del sistema.
Según el artículo 70, corresponde al Ministerio de Educación la formulación de
las políticas generales del área, asegurando la participación de una serie de órganos de
coordinación y consulta: el Consejo de Universidades, el Consejo Interuniversitarios
36

37. Nacional (CIN), el Consejo de Rectores de Universidades Privadas (CRUP) y los
Consejos Regionales de Planificación de la Educación Superior (CPRES).
El órgano máximo es el Consejo de Universidades, al que se asignan importantes
funciones de carácter estratégico y de coordinación, así como necesaria intervención en
cuestiones relacionadas con el régimen de evaluación y acreditación y con el régimen de
títulos (v. artículo 72 y concordantes). Lo preside el Ministro de Educación y lo integran
representantes del CIN, del CRUP y de los CPRES, así como del Consejo Federal de
Educación, con el cual debe acordar criterios y pautas para la articulación entre las
instituciones educativas de nivel superior. A su vez, en el Consejo Federal hay
representantes del Consejo de Universidades (Ley N° 24.195, artículo 54)
El CIN y el CRUP son los órganos de coordinación y consulta de las
universidades estatales y de las universidades privadas respectivamente, y cada uno de
ellos tiene como responsabilidad coordinar los planes y actividades que las instituciones
que los integran desarrollan en materia académica, de investigación y de extensión (v.
artículo 73). Los CPRES, por su parte, creados inicialmente en 1993, tienen por función
básica coordinar la oferta de educación superior de cada región (se han conformado
siete) y contribuir a su articulación con los requerimientos regionales de formación de
recursos humanos.
Aunque, como se ve, los ámbitos institucionales de coordinación han sido
previstos y funcionan, en la práctica la tarea no es simple y cuesta lograr resultados
efectivos en razón de la autonomía de las universidades, y en consecuencia, de la
resistencia a admitir que las decisiones de los organismos de coordinación tengan
carácter vinculante.
La articulación horizontal y vertical entre instituciones universitarias, y entre
éstas y las no universitarias, no es menos complicada, porque a la dificultad anterior se
suma la autonomía de las propias provincias, de las cuales dependen las instituciones no
universitarias. La ley, empero, define un esquema de responsabilidades para distintas
situaciones posibles: a) las provincias son responsables de asegurar la articulación entre
las instituciones que de ellas dependen; b) la articulación entre instituciones no
37

38. universitarias pertenecientes a distintas jurisdicciones, se regula por los mecanismos que
éstas acuerden en el Consejo Federal; y c) la articulación entre instituciones no
universitarias y universitarias, así como entre instituciones universitarias entre sí a los
fines del reconocimiento de estudios cursados en ellas, se hace por convenio entre las
partes interesadas, en este último caso conforme a los requisitos y pautas que se
acuerden en el Consejo de Universidades (v. artículo 8).
Síntesis. Hasta 1995, en razón de la ausencia de una legislación para el
conjunto de la educación superior, no había instancias de coordinación entre los
distintos órdenes de gobierno de ese nivel de la enseñanza ni bases para la
articulación entre las diversas instituciones que lo integran. En este sentido la Ley N°
24.521 importa un avance ya que identifica órganos y responsabilidades en materia
de coordinación y sienta algunas bases para la integración del sistema.
4.2.- AUDITORÍAS LLEVADAS A CABO POR LA AUDITORÍA GENERAL DE
LA NACIÓN
En virtud de la facultad otorgada a la Auditoría General de la Nación a través
del artículo 5 de la Ley N° 25.107 se procedió a auditar, desde el ejercicio 1993, la
ejecución de los presupuestos de las Universidades Nacionales, con el fin de comprobar
su grado de adecuación a los programas comprometidos y la apropiación de los recursos
al destino legalmente establecido.
La mencionada ley, asimismo prevé, que el orden de las auditorías se
determinará en función de los mayores montos totales de gastos autorizados para cada
Universidad y los resultados de las mismas deberán ser comunicados al Honorable
Congreso de la Nación por la vía legalmente establecida.
Por otro lado, la Disposición N° 137/04 AGN estableció, con relación a las
Universidades Nacionales, el plan de acción de la Auditoría General de la Nación a
partir del año 2005, consagrando los criterios para la selección de las distintas
Universidades a ser auditadas.
38

39. En ese sentido, la Auditoria General de la Nación ha procedido a realizar 39
auditorías de gestión acerca de distintas Universidades Nacionales, encontrándose
observaciones de diferente tenor e índole, sin perjuicio que a los fines de la elaboración
del presente informe de auditoría se han destacado las observaciones por
incumplimientos normativos.
Se adjunta en el Anexo III del presente un listado con la totalidad de las
auditorías de gestión que ha realizado la AGN sobre las Universidades Nacionales y/o
sus dependencias –Facultades- y el Instituto Universitario (IUNA).
A continuación, en forma sinóptica, se efectúa un detalle de las principales
observaciones por incumplimientos normativos que han sido detectadas en las
diferentes auditorías desarrolladas por la AGN. A tales fines, se procedió a indicar
sintéticamente las correspondientes respuestas de los organismos auditados a cada
observación formulada.
GLOSARIO
UTN: Universidad Tecnológica Nacional
UBA: Universidad de Buenos Aires
UNLP: Universidad Nacional de La Plata
UNLZ: Universidad Nacional de Lomas de Zamora
UNLa: Universidad Nacional de Lanús
UNLaM: Universidad Nacional de La Matanza
UNSM: Universidad Nacional de Gral. San Martin
UNT: Universidad Nacional de Tucumán
UNQ: Universidad Nacional de Quilmes
UNS: Universidad Nacional del Sur
UNLu: Universidad Nacional de Lujan
UNTREF: Universidad Nacional de 3 de febrero
UNMDP: Universidad Nacional de Mar del Plata
UNLPam: Universidad Nacional de La Pampa
UNGS: Universidad Nacional de General Sarmiento
39

40. UNR: Universidad Nacional de Rosario
UNL: Universidad Nacional del Litoral
UNaM: Universidad Nacional de Misiones
UNSL: Universidad Nacional de San Luis
UNLaR: Universidad Nacional de La Rioja
IUNA: Instituto Universitario Nacional del Arte
Durante las labores de auditoría, se han detectado deficiencias de control
interno, incumplimiento de la normativa vigente, etc. de distinta índole y magnitud,
respecto de los siguientes componentes: Recursos Humanos- Liquidación de Haberes,
Cuentas Bancarias, Presupuesto, Anticipos de Fondos, Compras y Contrataciones,
Sistema de Generación de Recursos Propios, Sistema de Medición y Desempeño, y
Títulos. A continuación -a modo de ejemplo y en forma muy sintética- se mencionan
los principales incumplimientos de carácter normativo.
Nota: Se aclara que a los fines de sintetizar y dar un orden al trabajo realizado, se
procedió a unificar y generalizar el texto de las observaciones de los informes de
auditoría. Asimismo, el texto en cursiva corresponde a las respuestas de las
universidades a los hallazgos encontrados por la AGN. Dichas respuestas se basan en la
interpretación particular que las universidades realizan sobre los conceptos de autarquía
económico-financiera y autonomía universitaria. La noción y alcance de los términos de
autarquía económico-financiera y autonomía universitaria se analiza en los puntos 4 y 5
del cuerpo del Informe de Auditoría.
A.- Recursos Humanos – Liquidación de haberes
1.- Del análisis de los actos administrativos que avalan los movimientos del
personal durante el período junio – diciembre de 2004, objeto de la muestra, surge
que en la mayoría de los casos los mismos contravienen las normas que rigen en
40

41. materia de designaciones, reconocimientos de prestación de servicios, prórrogas,
asignación transitoria de funciones, etc. toda vez que:
1.a) Se promueve y disponen suplementos con carácter retroactivo, encontrada en
dos Universidades: Una de ellas (UNLP –período 2004-) indicó en su descargo haber
tomado acciones correctivas. La otra de ellas (UNR –período 2004-) manifestó
discrepancia pero no aporta elementos adicionales.
1.b) Se asignan funciones en forma transitoria en cargos de mayor jerarquía sin
que surja del acto administrativo que lo dispone el cumplimiento de los requisitos
establecidos, encontrada en una Facultad y una Universidad: La Facultad (Psicología
UBA -período 1997-), manifestó estar tomando acciones correctivas, mientras que la
Universidad (UNLP –período 2004-), indicó en su descargo haber tomado acciones
correctivas.
1.c) Se designa personal en el “agrupamiento gabinete” y a los fines de la
retribución se lo equipara a cargos correspondientes a autoridades superiores,
encontrada en la UNLP –período 2004-, la misma indicó en su descargo haber tomado
acciones correctivas.
1.d) Se designa personal en forma transitoria en cargos de dirección o de apoyo en
distintas áreas con retribución asimilada a cargos docentes, encontrada en la UNLP
–período 2004-, la misma indicó en su descargo haber tomado acciones correctivas.
1.e)
Se
reconocen
retroactivamente
servicios
prestados
y
liquidados
correspondientes a períodos anteriores a la fecha del dictado del acto
administrativo, encontrada en dos Facultades y cuatro Universidades: Las Facultades
(Derecho y Cs. Sociales de la UNLZ –período 1999-) no formularon comentarios al
respecto.
En cuanto a las Universidades, una de ellas (UNLZ -período 1999-), no
formuló comentarios al respecto. La UNLaM (-período 2000-), informó que regularizó
totalmente dicha situación. La UNLP (–período 2004-), indicó en su descargo haber
tomado acciones correctivas. La UNT –período 2003- solo responde en su descargo que
se respetarán los acuerdos establecidos en los contratos vigentes y se procederá a
41

42. encuadrarlos según la normativa que rige en la materia al momento de la renovación de
los mismos.
1.f) Se convalidan pagos a agentes no docentes con motivo de la promoción de una
categoría respecto del nivel escalafonario de cada agente, encontrada en la UNLP –
período 2004-, la misma indicó en su descargo haber tomado acciones correctivas.
1.g) Se fija la remuneración de docentes designados en cargos de autoridad
superior por Resolución del Presidente de la Universidad ad-referéndum del
Consejo Superior excediendo sus atribuciones, encontrada en la UNLP –período
2004-, la misma indicó en su descargo haber tomado acciones correctivas.
2.- En cuanto a la observación Ausencia de normativa o acuerdo paritario que
respalde la liquidación de algunos conceptos, encontrada en una Facultad y seis
universidades: La Facultad de psicología (UBA -período 1997-), manifestó estar
tomando acciones correctivas.
En cuanto a las Universidades, una de ellas (UNLaM –período 2000-)
manifestó que ha regularizado la situación observada. La UNR (-período 2004- y la
UNT período 2003- manifestaron haber tomado acciones correctivas. Dos de ellas
(UNLP –período 2004- y Radio UNL S.A. –período 2006-) sólo aportaron aclaraciones
generales que ratifican, complementan o amplían los comentarios observados. La UNL
(–período 2005 y 2006-) no manifestó comentarios respecto de la observación. La UBA
–período 1° Cuatrimestre de 2004- no formuló consideraciones al respecto.
3.- En cuanto a la observación Agentes pertenecientes a los escalafones docente y no
docente cuyas remuneraciones no se corresponden con las establecidas por la
normativa vigente, encontrada en dos Facultades, siete Universidades y un Instituto:
Las Facultades (Psicología UBA –período 1997- y Derecho Lomas de Zamora –período
1999-) no formularon comentarios al respecto.
En cuanto a las Universidades, dos de ellas (UNLP -2004- y UNL –período
2005 y 2006-), sólo aportaron aclaraciones generales que ratifican, complementan o
amplían los comentarios observados. La UNaM –período 2007- realizó comentarios
42

43. generales señalando haber tomado acciones correctivas en los ejercicios siguientes al
auditado.
La UNLaM –período 2000- en su descargo informa que el error observado ya
fue solucionado con el actual sistema de liquidación SIU-Pampa. La UNT –período
2003- mencionó en su descargo que en la actualidad no existen casos de agentes no
docentes a quienes no se le liquiden los haberes conforme al Escalafón No Docente
Decreto 2213/87. La UNR –período 2004- manifiesta discrepancias respecto de las
observaciones pero no ha aportado elementos de juicio adicionales que justifiquen
reconsiderar las cuestiones planteadas. La UNLZ (Rectorado) –período 1999- no
formuló consideraciones al respecto. El IUNA –período 2003- no formuló
consideraciones al respecto.
4.- En cuanto a la observación La universidad no tiene un régimen de
incompatibilidades, por lo tanto no se pudo verificar la correcta aplicación de las
normas vigentes. Para el caso del Personal no Docente, el Decreto 2213/87 es el que
regula la actividad y si bien no tiene un régimen explícito de incompatibilidades
establece que el personal no docente de las universidades nacionales no puede
tener más de un cargo en el ámbito de la Administración Nacional, exceptuando
los cargos docentes, el artículo 109 establece que el personal no docente tendrá un
horario corrido uniforme y que deberá totalizar 35 horas semanales, encontrada en
las Facultades (Derecho y Ciencias Sociales UNLZ –período 1999-), no formularon
comentarios al respecto.
En cuanto a las Universidades, la UNSM –período 2001-, ratificó la
observación realizada. Con respecto a la UNLZ (–período 1999-).- no formuló
comentarios al respecto.
5.- En cuanto a la observación El régimen de dedicaciones y compatibilidades
implementado en el ámbito de la Universidad, permite a agentes que desempeñan
tareas en relación de dependencia, la acumulación de cargos con una carga horaria
que va de 65 a 75 horas semanales, lo que supondría una jornada de 13 a 15 horas
diarias sobre una base de cinco (5) días laborales, situación que conlleva a una
43

44. trasgresión al límite de 12 horas que debe mediar entre el fin de una jornada y el
comienzo de la otra, encontrada en la UNLP –período 2004- como en la UNaM –
período 2007-.
La UNLP sólo ha aportado en su descargo aclaraciones que
complementan o amplían los comentarios efectuados que no permiten resolver los
aspectos observados en el informe. La UNaM no efectúa comentarios ni aclaraciones
respecto de la observación.
6.- En cuanto a la observación El Régimen de Compatibilidad e Incompatibilidad
aprobado por la Ordenanza N° 06/91, sus modificatorias y complementarias
implementado en el ámbito de la UNaM autoriza al personal docente la
acumulación de cargos hasta un máximo de 55 horas semanales en contraposición
a lo dispuesto por el Decreto 1470/98 que establece un máximo de 50 horas
semanales. La UNaM período 2007- no efectúa comentarios ni aclaraciones respecto
de la observación.
7.- En cuanto a la observación Se verificaron antecedentes de agentes de la
universidad con incompatibilidad funcional y horaria, encontrada en tres Facultades,
ocho Universidades y un Instituto: Las Facultades (Psicología UBA –período 1997-,
Ciencias Sociales y Derecho UNLZ –período 1999-), no formularon comentarios al
respecto.
En cuanto a las Universidades tres de ellas (UTN – período 1999-, UTN –
período 2002-, UBA -1º cuatrimestre de 2004-) no formularon comentarios al respecto.
Dos de ellas (UNT –período 2003- y UNL –período 2005 y 2006-), indicaron en su
descargo haber tomado acciones correctivas. Una de ellas (Rectorado UBA –período
1999-) manifestó en su descargo que dicha situación corresponde a cargos que fueron
bloqueados, o cargos a la espera de liquidación final o cargo con licencia sin goce de
haberes. Otra de ellas (UBA –período 1° cuatrimestre de 2002-), manifestó que las
observaciones formuladas son consistentes y de similares características a otras surgidas
de evaluaciones realizadas en los procesos administrativos críticos del Rectorado y que
no teniendo comentario que realizar toma nota de las recomendaciones formuladas para
proceder a su implementación. Otra de ellas (UNSM –período 2001-), ratificó la
44

45. observación realizada. La UNLa –período 2002- fundó su respuesta en la referida
autarquía como basamento de la gratuidad y equidad de la locación pública estatal.
Expone que en el marco de dichos principios es que la UNLa ha fijado su propia escala
retributiva y que se formuló mediante los canales institucionales que le son propios
contenidos en el estatuto. La UNT –período 2003- no aporta nuevos elementos de juicio
y las medidas adoptadas para su regularización fueron implementadas con posterioridad
al cierre de nuestras tareas de campo, las cuales no fueron objeto de verificación.
La UNLaM –período 2000- en sus comentarios informa que la Universidad ha
regularizado la situación observada, reglamentando la acumulación de cargos docentes,
considerando lo establecido en el Decreto N° 1470/98 y el artículo 35 del Estatuto de la
Universidad.
La UNR –período 2004- manifiesta discrepancias respecto de la observación
pero no ha aportado elementos de juicio adicionales que justifiquen reconsiderar las
cuestiones planteadas.
El IUNA –período 2003- no formuló consideraciones al respecto.
Con respecto a la respuesta dada por la UNLa en su descargo, se remite a los puntos 4 y
5 del Informe de Auditoría donde se explicita y analiza el alcance de los términos
autonomía y autarquía universitaria.
8.- En cuanto a la observación Se verificó la existencia de agentes que no han
presentado la declaración jurada de bienes patrimoniales, encontrada en una
Facultad y una Universidad: La Facultad (Derecho UNLZ –período 1999-), no formuló
comentarios al respecto.
En cuanto a la Universidad (UNLZ –período 1999-), no formuló comentarios
al respecto.
9.- De acuerdo a la observación Otorgamiento de sumas de dinero en forma mensual
y con carácter discrecional a favor del personal de la Facultad en concepto de
ayuda social, excediendo el Decano sus atribuciones, encontrada en una Facultad y
una Universidad: La Facultad de Ciencias Económicas de UBA -período 2005-, no hizo
comentarios al respecto.
45

46. La UNLP -período 2004- sólo ha aportado aclaraciones que complementan o
amplían los comentarios efectuados que no permiten resolver los aspectos observados
en el informe.
10.- En cuanto a la observación Se liquidaron como autoridades superiores cargos
que no están definidos como tales en el Decreto Nº 283/94 modificatorio de los
Decretos Nros. 1.610/93 y 965/92, así como también por importes diferentes a los
allí establecidos, encontrada en tres Universidades y un Instituto: La UNLP –período
2004- sólo aportó aclaraciones generales que ratifican, complementan o amplían los
comentarios observados. La UBA -1° cuatrimestre de 2004-, no formuló
consideraciones al respecto. La
UNaM –período 2007-
manifiesta haber tomado
acciones correctivas y haber subsanado la observación de la auditoría. El IUNA –
período 2003- no formuló consideraciones al respecto.
11.- La Universidad Nacional del Litoral mediante Resolución Nº 390/05-CS y
modificatoria adhirió a las disposiciones de la Resolución Nº 328/05-SPU de la
Secretaría de Políticas Universitarias dependiente del Ministerio de Educación,
fijando para las Autoridades Superiores y el denominado “Personal de Apoyo” o
“Gestión” los mismos aumentos salariales que rigen para el personal docente y no
docente de las Universidades Nacionales, en virtud de que el mencionado personal
no cuenta con instancia paritaria, cuando es facultad del Poder Ejecutivo Nacional
establecer las remuneraciones de las Autoridades Superiores de las Universidades
Nacionales, encontrada en la UNL período 2005 y 2006. En su descargo sostiene que
resulta contraria a derecho la observación en especial en la afirmación de que ”es
facultad del Poder Ejecutivo Nacional establecer la remuneración de las autoridades
Superiores de las Universidades Nacionales”, en mérito a las siguientes
consideraciones:
a) Lo dispuesto por el art. 59 de la Ley de Educación Superior el que dispone:
“Las instituciones universitarias nacionales tienen autarquía económicofinanciera que ejercerán dentro del régimen de la ley 24.156 de Administración
Financiera y Sistemas de Control del Sector Público Nacional. En ese marco
46

47. corresponde a dichas instituciones: a) Administrar su patrimonio y aprobar su
presupuesto. Los recursos no utilizados al cierre de cada ejercicio se
transferirán automáticamente al siguiente; b) Fijar su régimen salarial y de
administración de personal;..........”.
b) El alcance que le ha dado tanto la Corte Suprema de Justicia de la Nación como
la Procuración del Tesoro a la Autonomía y a la Autarquía establecida en el
Art. 75 inc. 19 de la Constitución Nacional.
c) El dictamen Nº 144/04 PTN suscripto por el Dr. Rosatti, en el que expresa: “La
Universidad Nacional no pertenece ni a la Administración central, ni sus
agentes al Sector Público Nacional, constituyendo un ente jurídico
descentralizado. Los principios constitucionales de autonomía y autarquía de
las universidades nacionales implican una absoluta y total independencia del
Poder Ejecutivo Nacional tanto en el pleno ejercicio de sus funciones, como
asimismo en la administración y disposición de sus recursos. Al no pertenecer
las universidades nacionales al ámbito de la Administración Pública, el Poder
Ejecutivo debe abstenerse de interferir en la esfera de las mismas.”
En lo que respecta a la relación con los restantes organismos del Estado,
inclusive el Poder Ejecutivo, el legislador ha querido que las universidades
también cuenten con autonomía, posicionándolas en una situación privilegiada
respecto de las demás entidades descentralizadas, toda vez que se mantienen
fuera del alcance del control del Presidente de la Nación y preservadas de toda
intrusión del Poder Gubernamental.
Con respecto a la respuesta dada por la UNL en su descargo, se remite a los
puntos
4 y 5 del Informe de Auditoría donde se explicita y analiza el alcance de los
términos autonomía y autarquía universitaria.
12.- En cuanto a la observación Se observa una reducción en las alícuotas de las
Contribuciones Patronales a la Seguridad Social, amparándose en una
presentación judicial entablada a raíz de la sanción de los Decretos Nros. 2.609/93,
1.791/94, 372/95, 814/01 y 1.034/01 y la resolución de la acción Nº 30/01 del Poder
47

48. Judicial de la Nación, encontrada en cuatro Universidades y un Instituto: Dos de ellas
(UNLP –período 2004- y UBA –período 1° cuatrimestre de 2002 y 1° cuatrimestre de
2004-) no manifestaron comentarios respecto de la observación. La tercera de ellas
(UNT –período 2003-), indicó en su descargo haber tomado acciones correctivas. La
UNR –período 2004- informó en su descargo que la observación será subsanada. El
IUNA –período 2003- no formuló consideraciones al respecto.
13.- En cuanto a la observación Los contratos de locación de servicios
perfeccionados por la Universidad para la contratación de personal no siguen las
pautas establecidas para este tipo de contratos de acuerdo con la normativa que
rige la materia (Reglamentación del artículo 9° del Anexo de la Ley Nº 25.164,
aprobada por Decreto 1421/02, encontrada en la UNT –período 2003-, la misma
indicó en su descargo haber tomado acciones correctivas. El IUNA –período 2003- no
formuló consideraciones al respecto.
14.- En cuanto a la observación Agentes de planta permanente y contratada con una
carga horaria completa de 35 horas semanales a los que se les liquidó el 50 % del
valor de la asignación de la categoría del personal no docente determinada por el
Decreto 1.429/92, según surge de la muestra (liquidación de haberes
correspondiente al mes de abril de 2004) que consta al Ente en función de los
requerimientos efectuados por esta auditoría, encontrada en la UBA –período 1°
cuatrimestre de 2004- indicó haber tomado acciones correctivas.
15.- El sistema implementado para la liquidación de haberes carece de controles
que impidan liquidar el adicional por ejercicio de jefatura a personal no
permanente y a personal que poseen categorías inferiores a las establecidas en el
Escalafón del Personal No Docente, encontrada en la UNLaM –período 2000manifestó en su descargo que la situación observada ha sido regularizada. La UBA -1°
Cuatrimestre de 2002 y 1° cuatrimestre de 2004- no formuló consideraciones al
respecto. La Facultad de Psicología de la UBA –período 1997-, la UNSM –período
2001-, la UNLZ –período 1999- y la Facultad de Derecho de la UNLZ no formularon
48

49. consideraciones al respecto. El IUNA –período 2003- no formuló consideraciones al
respecto.
16.- Liquidaciones de asignaciones y reintegros sin cumplir requisitos legales,
encontrada en dos Universidades: UBA período 1° Cuatrimestre de 2002, UBA período
1° Cuatrimestre de 2004 y la UNSM –período 2001- no formularon consideraciones al
respecto.
B.- Presupuesto
1.- De acuerdo a la observación Incumplimiento de normativa sobre aprobación,
incorporación, distribución, reajuste y modificaciones de créditos presupuestarios,
encontrada en una Facultad y en dieciséis Universidades: La UNLP –período 1997 y
2004- no formuló comentarios al respecto, UNLu –período 2004-, UNMDP –período
2005- y UNTREF -período 2005-), no se obtuvo registro si las Universidades
formularon descargo. Tres de ellas (UTN –período 1999-, UNQ –período 2004- y
UNSL –período 2007-), no formularon descargo. Dos de ellas (UBA -período 2004- y
UNT –período 2003-), indicaron haber tomado acciones correctivas. La UBA -período
1999-, reconoció las inconsistencias y diferencias entre el crédito aprobado con la
información registrada en la contabilidad presupuestaria –diferencias a nivel de
dependencia, inciso y función- e informa que las diferencias detectadas surgieron por la
carga del crédito original, habiéndose tomado recaudo a fin de no sobreutilizar el crédito
vía corrección de los saldos presupuestarios disponibles. Asimismo, informó que la
aprobación de la totalidad de los financiamientos por parte del Consejo Superior se
concretó antes del cierre de ejercicio, no aportando copia de las resoluciones respectivas
de incorporación de los créditos presupuestarios.
La UNL –período 2005 y 2006, con posterioridad al período auditado, según
surge del descargo, se habrían adoptado medidas correctivas, las que deberán ser
evaluadas en una futura auditoría. La UNLa –período 2002- informó que el Consejo
Superior de la Universidad efectuó su última sesión del año 2002 el día 13/11 tratando
en la misma la distribución de los créditos informados a la fecha y la primera de 2003 el
49

50. día 05/03 procediendo en la misma a legislar sobre el resto, entre los cuales se incluyó
la totalidad de los recursos propios recaudados. La UNaM –período 2007- en su
descargo la Universidad convalida la situación observada en el apartado Asimismo
manifiesta que se procederá a efectuar la correcta distribución de los créditos de acuerdo
a los lineamientos establecidos en la Resolución Nº 1397/95 MCyE. La UNR –período
2004- sólo ha aportado aclaraciones que complementan o amplían los comentarios
efectuados pero que no permiten resolver los aspectos observados en el informe. La
UNLaM –período 2000- considera procedente la observación realizada e informa que a
partir del ejercicio 2002 toda distribución o ajuste de créditos – en los incisos 1, 4, y 5
se consignarán a nivel de partida principal. La UTN –período 1993- no formuló
descargo. La UNT –período 2003- ratifica la observación y pone de manifiesto los
motivos que impiden aprobar y distribuir los créditos presupuestarios por autoridad
competente en tiempo y forma. La UNLPam -período 2005 y 2006- no formuló
descargo.
La Facultad de Ciencias Económicas (UBA) –período 2005- sólo ha aportado
aclaraciones generales que ratifican, complementan o amplían los comentarios
efectuados sin resolver los aspectos observados.
Con relación al presente punto, se mencionan a modo de ejemplo y en forma
sintética los siguientes incumplimientos, indicándose entre paréntesis la universidad en
la que se verificó el hallazgo:
a) La aprobación y distribución de los créditos de la fuente de financiamiento
11 “Tesoro Nacional” se efectuaron a nivel de inciso, incumpliendo las
disposiciones de la Resolución N° 1.397/95 MCyE apéndice 1 Manual de
Ejecución Presupuestaria para las Universidades Nacionales que exige una
apertura por finalidad y función, categoría programática, fuente de
financiamiento, tipo de moneda y por objeto del gasto a nivel de partida
principal para los incisos 1, 4 y 5.” (UNLP –período 2004-, UNLaM –período
2000-, UNR -período 2004-, UNaM –período 2007-)
50

51. b) En la distribución a nivel de función de los créditos aprobados no se
cumplimentan los límites establecidos en la planilla anexa a la Ley de
Presupuesto de Gastos y Recursos de la Administración Nacional del
ejercicio auditado. (UTN –período 1999-, Rectorado UBA –período 1º
cuatrimestre 2004-, UNR –período 2004-, UNLP período 2004-).
c) La distribución de los créditos de todas y/o de algunas de las fuentes de
financiamiento con que opera la Universidad en el período auditado fue
realizada extemporáneamente. En consecuencia, se ejecutó el presupuesto
de gastos en dicho período sin contar en tiempo y forma con la asignación
formal para ello. (UNGS –período 2005 y 2006-, UBA Rectorado –período
1999-, UBA 1° Cuatrimestre de 2004, UNLP –período 2004-, UNR -período
2004-, UNSL –período 2007-, UNMDP –período 2005- y UNTREF –período
2005-).
d) No se cuenta con las Resoluciones de autoridad competente de la
Universidad relativas a la aprobación, incorporación, distribución, reajuste
y modificaciones presupuestarias. En consecuencia, se ha ejecutado el
presupuesto de gastos en dichas fuentes de financiamiento sin la debida
autorización para ello. (La Facultad de Ciencias Económicas (UBA) –período
2005-, UNLPam -período 2005 y 2006-, UNLa –período 2002-, UNLP –período
2004-, UNL –período 2005 y 2006-, UNT –período 2003-. El IUNA –período
20032.- En cuanto a la observación Incumplimiento de las etapas del gasto
contraviniendo las disposiciones de las Resoluciones Nros. 358/92 SH, 11/93 SH y
1397/95 MCyE, encontrada en cuatro Universidades: Dos de ellas (UTN –período
1999-, UNaM –período 2007-), no formularon descargo. La UBA -período 1999- y la
UNLP –período 2004- no formularon consideraciones al respecto.
3.- En cuanto a la observación Otorgamiento de fondos a distintos beneficiarios en
concepto de ayuda económica para solventar diferentes gastos que: a) no se
encuentran imputados en el presupuesto del Organismo al concepto del gasto
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