1. PLANIFICACIÓN y PRESUPUESTO
QUINQUENAL en URUGUAY
Seminario de IMPLEMENTACIÓN del PRESUPUESTO de
MEDIANO PLAZO – EUROsociAL II
Asunción, Paraguay
17 a 19 de noviembre de 2014
Jerónimo Roca
Oficina de Planeamiento y Presupuesto
Uruguay

2. I. ¿POR QUÉ PLANIFICAR EN URUGUAY?
II. PLANIFICACIÓN – PRESUPUESTO
III. EL PRESUPUESTO QUINQUENAL EN URUGUAY
IV. PLANIFICACIÓN-PRESUPUESTO, MONITOREO y
EVALUACIÓN

3. 1. Crecimiento del PIB por encima del Tendencial
2. Aumento de la importancia del Estado
3. Peso de la Inversión Pública
4. Restricciones Macro-Fiscales
• Callejón Fiscal
• Cajas Militar y Policial
• Ajuste Pensiones
• Gasto en Salud
I. ¿POR QUÉ PLANIFICAR EN URUGUAY?

4. 2,2% promedio anual
1. Crecimiento mayor que el tendencial
en los últimos 10 años
5,3 promedio anual

5. 2. Aumento de la importancia del Estado
Gasto del Gobierno Central como porcentaje del PIB
Fuente: FMI

6. 3. Inversión pública relativamente alta con respecto a la
región y el mundo
Fuente: CEPAL y EUROStat
Inversión Pública como porcentaje de la Inversión Total

7. Fuente: BID-CIAT (2012)
1/ Para Ecuador y Nicaragua, se dispone de información de presión fiscal a partir de los años 1993 y 1991, respectivamente. 2/ Promedio
ponderado por el PIB corriente de cada país. 3/ Las contribuciones a la seguridad social incluyen a los sistemas de pensiones y salud,
públicos y privados, obligatorios. 4/ Ingresos netos recaudados por la explotación de recursos naturales.
URUGUAY: TOP 5 EN PRESIÓN TRIBUTARIA…
PRESIÓN FISCAL EQUIVALENTE A LA BID/CIAT

8. … PERO A MITAD DE TABLA
EN INGRESO FISCAL DISPONIBLE
INGRESO FISCAL DISPONIBLE 2010. EN % DEL PIB
INGRESO FISCAL DISPONIBLE = TOTAL INGRESOS – SEGURIDAD SOCIAL – INTERESES
Fuente: Elaboración propia en base a BID, BM y CEPAL

9. EL CALLEJÓN FISCAL
PRESUPUESTO TOTAL versus DISPONIBLE
Evolución en % del PIB
Presupuesto Disponible = Presupuesto Total – Intereses de deuda – Transferencias Seguridad Social
8%
12%

10. PENSIONES MILITARES y POLICIALES - 2013

11. Jubilaciones: ajuste por IPC vs. IMS
Evolución de la serie original (ajuste por IMS) y la alternativa (ajuste por IPC)
Fuente: elaboración propia en base a datos de BPS e INE

12. Disminución del peso relativo de la Seguridad
Social en el GPS
Evolución de la participación de la Seguridad y Asistencia Social
Fuente: elaboración propia en base a datos del MIDES

13. Aumento del peso relativo del GPS en niños
y jóvenes
Distribución del GPS por edad
Fuente: elaboración propia en base a datos del MIDES
24% vs 29%

14. 1 Modelo Plan
Las prioridades de política están explicitadas en un Plan Nacional de Desarrollo
que es la guía de las prioridades de gasto en el mediano plazo.
2 Modelo Presupuestal
El Presupuesto contiene las orientaciones de gasto sin que haya
condicionamiento a las metas de un Plan Nacional de Desarrollo.
3 Modelo Mixto
Integra Planificación Estratégica y presupuestación.

15. VINCULACIÓN P-P: FORTALEZAS
1. Presupuesto Quinquenal
El Presupuesto Quinquenal es una de las principales herramientas para instrumentar el
Plan de Gobierno
o Da el marco temporal adecuado para introducir la planificación en el
Presupuesto: 5 años al igual que el ciclo electoral
o Dicho Plan surge del Programa/Agenda de gobierno (insumo político) y del
planeamiento estratégico y proyecciones de medio-largo plazo (insumo técnico)
o La asignación del espacio fiscal se realiza en función de las prioridades que
surgen del Programa/Agenda de gobierno

16. VINCULACIÓN P-P: FORTALEZAS
Las Rendiciones de Cuentas anuales no alteran las prioridades: Presupuesto 2005-2009

17. VINCULACIÓN P-P: FORTALEZAS
Las Rendiciones de Cuentas anuales no alteran las prioridades:
Presupuesto 2010-2014

18. 2. Importancia de la Inversión de las Empresas Públicas
Promedio 2007-2013
VINCULACIÓN P-P: FORTALEZAS
% PIB %
Administración Central 2,1 47
EEPP 1,7 37
Gobiernos Subnacionales 0,7 16
Total 4,4 100

19. Estructura de la Inversión de las Empresas Públicas
Año 2013
VINCULACIÓN P-P: FORTALEZAS
Mill $ %
ANTEL (Teleco) 4.579 31
ANCAP (Petrolera) 650 4
UTE (Electricidad) 5.680 39
OSE (Agua) 1.955 13
Resto 1.769 12
Total 14.633 100

20. VINCULACIÓN P-P: FORTALEZAS
Empresas Públicas
Si bien las Empresas Públicas cuentan con un Presupuesto anual, entran en la lógica del
Presupuesto Quinquenal por:
o El Presupuesto Quinquenal del Gobierno Central incorpora las transferencias
desde (aportes) o hacia (subsidios) las Empresas Públicas, por lo que éstas deben
realizar el ejercicio de planificar el quinquenio, en particular sus inversiones.
o Este ejercicio de planificación quinquenal –insisto: en particular las inversiones- se
discute con la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y el Ministerio de Economía
y Finanzas. Por tanto, toma en cuenta tanto las prioridades definidas en la
Agenda de Gobierno como el contexto macro-fiscal.
o Además, las Empresas Públicas tienen Directorios políticos.

21. VINCULACIÓN P-P: FORTALEZAS
3. Gobiernos Subnacionales
Los Gobiernos Subnacionales tienen autonomía para la elaboración de sus Presupuestos,
que son aprobados anualmente por los Legislativos Subnacionales.
No obstante, entran en la lógica de la presupuestación quinquenal básicamente porque
las transferencias del Gobierno Central llegan a representar el 60% de los recursos de
varios de los Gobiernos Subnacionales.
a) 3.33% de todos los recursos del Presupuesto Nacional [Art. 214 de la Constitución]
o Se transfiere contra el cumplimiento de Compromisos de Gestión
o Información actualizada de la ejecución presupuestal y financiera
o Criterios contables homogéneos

22. VINCULACIÓN P-P: FORTALEZAS
3. Gobiernos Subnacionales
b) Fondo de Desarrollo del Interior (FDI) = US$ 30 millones, destinados a inversiones [Art.
298 de la Constitución]
o También se transfiere contra el cumplimiento de Compromisos de Gestión.
o Pautas del Gobierno Central para asignar los recursos del FDI.
o Adicionalmente, el Gobierno Central, a través de los Ministerios inversores,
ejecuta el 67% del FDI, en línea con la estrategia definida en el Presupuesto.
c) SUCIVE: la intervención del Gobierno Central para superar la (histórica) “guerra de las
patentes”

23. VINCULACIÓN P-P: FORTALEZAS
4. Sistema Nacional de Inversión Pública
Ventanilla única y, por tanto, criterios de evaluación únicos para la inversión del Gobierno
Central, Empresas Públicas y Gobiernos Subnacionales.
a) Cartera de Proyectos evaluada => programación de inversiones en línea con las
prioridades del Gobierno. Mundo ¿ideal?
b) Presupuestación agregada pero ejecución solamente de proyectos evaluados por el
SNIP

24. VINCULACIÓN P-P: FORTALEZAS
El SNIP permitirá:
1. Asegurar la asignación de los recursos públicos a las prioridades y objetivos de las
políticas públicas [Planificación].
2. Asegurar la asignación de los recursos públicos a los proyectos de inversión más
rentables desde el punto de vista socio-económico [Eficiencia socio-económica].
3. Evitar la discrecionalidad en el uso de los recursos públicos.
4. Realizar el seguimiento de los proyectos (monitoreo) a lo largo de su ciclo de vida,
identificando desvíos (en costos y en tiempos) y decidiendo las correcciones necesarias.
5. Medir los resultados o impactos de la inversión realizada (y no solo el conteo de
productos –kms. de carreteras, nº de escuelas-), de modo de maximizar la eficiencia y
equidad en el uso de los recursos públicos.

25. VINCULACIÓN P-P: DEBILIDADES
1. Incrementalismo: (casi) la misma línea de base
los últimos 6 Presupuestos
Incrementos 2014/2009 por Áreas Programáticas
Espacio fiscal = 2.9% del PIB
Espacio Fiscal / Presupuesto 2009 =
10.8%

26. VINCULACIÓN P-P: DEBILIDADES
No obstante, evolución favorable de las rigideces

27. Rigidez macro: intereses, nivel óptimo de reservas y
espacio fiscal
Nivel actual de Reservas = US$ 18.180 millones
Nivel óptimo de Reservas = US$ 11.550 millones
o Supuesto conservador de riesgos
o cambiario
o de corrida bancaria
o de corrida contra la Deuda Pública
Excedente = U$S 6.630 millones

28. VINCULACIÓN P-P: DEBILIDADES
2 Presupuesto ¿por Programas?
Ejecución Presupuestal 2013 por Área Programática Ejecución Presupuestal 2013 de SPG

29. • Programas “bolsa”
o El caso de Vivienda: casi el 60% del Presupuesto del MVOTMA (0.5% del
PIB) corresponde a un único programa: Rehabilitación y Consolidación
Urbano Habitacional
• Presupuestación de “pelotas” de inversión
o La importancia del SNIP

30. 3 Programas ¿Transversales?
•Aún insuficiente
•MIDES = el socio menor
•Inercia => el recurso del territorio: 7 Zonas
•Transversalidad desde el diseño

31. III. EL PRESUPUESTO
QUINQUENAL
EN URUGUAY

32. PRESUPUESTO EN URUGUAY – FORMULACIÓN
[Plazos internos no obligatorios]
30/junio – MEF, con asesoramiento de OPP, eleva al PE para aprobar en CM:
• Prioridades de Asignación Presupuestal para el período de Gobierno
• Programación Fiscal y Financiera
• Principales Lineamientos Operativos para la Formulación del Presupuesto
[TOP-DOWN]
31/julio
• Los Incisos de la Administración Central comunican al MEF sus propuestas
(fundamentadas, costeadas y articuladas)
• Los organismos del artículo 220 de la Constitución de la República remiten al MEF sus
proyectos de presupuesto
• MEF coordina el proceso de elaboración del Proyecto de Ley de Presupuesto
15/agosto – MEF, con asesoramiento de OPP y ONSC, presentan proyecto al PE para
aprobar en CM
31/agosto - Vence el plazo constitucional para presentación del Presupuesto
Quinquenal al PL

33. PRESUPUESTO EN URUGUAY - FORMULACIÓN
Formulación del proyecto por el Poder Discrepancia Asamblea Veto Asamblea
Poder Ejecutivo y Organismos del Art. 220 Legislativo Cámaras General P.E. General
de la Constitución de la República
CÁMARA CÁMARA
6 MESES
45
días
45
días
15
días
15
días
10
días
30
días
20 días 20 días
Instancia de Mensaje Instancia de Mensaje
Complementario o Complementario o
PLAZOS CONSTITUCIONALES PARA LA FORMULACIÓN Y
APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO NACIONAL
1/Marzo 31/Agosto
• El PL no puede aumentar gastos sin la financiación correspondiente
• Iniciativas privativas del PE. La regla de oro.

34. PRESUPUESTO EN URUGUAY - FORMULACIÓN

35. PRESUPUESTO EN URUGUAY - DESCRIPCIÓN
• Estructura que debe tener el Presupuesto Quinquenal (Art. 214 de la
Constitución)
o Gastos corrientes e Inversiones distribuidos en cada Inciso por
Programa. [El Presupuesto 2010-2014 se presentó, además, por
Áreas Programáticas y con Programas transversales].
o Escalafones y sueldos funcionales distribuidos en cada Inciso por
Programa.
o Recursos y estimación de su producido, así como el porcentaje que,
sobre el monto total de recursos, corresponderá a los Gobiernos
Subnacionales.
 El P x P está establecido en la propia Constitución -así como la
clasificación institucional y la económica del gasto-.

36. PRESUPUESTO EN URUGUAY - DESCRIPCIÓN
• Las asignaciones presupuestales constituyen créditos abiertos
para realizar los gastos. La asignación de créditos es anual, no
quinquenal.
• Años no móviles.
• Cada uno de los 5 años debe presentarse con el mismo nivel de
desagregación, tanto para gastos como para recursos.
• (Otra) diferencia con los MPMP = desagregado vs. agregado;
obligatorio vs. Referencial
• Los gastos no ejecutados al cierre del ejercicio quedan sin valor ni
efecto alguno. [Ejercicio financiero: 1° de enero a 31 de
diciembre].
• Los impuestos afectados, las sillas del Decano y las transferencias a
ejecutores fuera del Presupuesto (CND) [= Fuga del Derecho Público]

37. PRESUPUESTO EN URUGUAY - DESCRIPCIÓN
• Destino del crédito: Los créditos no podrán destinarse a finalidad
u objeto que no sean los enunciados en la asignación
presupuestal.
• Hay excepciones por normativa de Trasposiciones, que se verán
más adelante. [FLEX]
• Presentación del Presupuesto en forma comparativa con el
vigente. (Art. 216 de la Constitución).
• No se establecerá en los Presupuestos ni en las RC disposiciones
cuya vigencia exceda la del mandato de gobierno. (Art. 216 de la
Constitución).
• Mientras no se apruebe el Presupuesto, continúa rigiendo el
Presupuesto vigente. (Art. 228 de la Constitución).

38. PRESUPUESTO EN URUGUAY - DESCRIPCIÓN
• Tipos de Crédito Presupuestal
a) Permanente
• Retribuciones de funcionarios presupuestados (permanentes)
b) Anual
c) Por una sola vez: saldo sin ejecutar pasa al ejercicio siguiente. Uso muy
acotado. [FLEX]
• Censo de Población
d) Estimativo
• Beneficios familiares (ejemplos: Prima por matrimonio, Prima por
nacimiento)
• Transferencias (ejemplos: Asistencia financiera a la Seguridad Social;
Fondo de reintegro de impuestos a turistas)
• Intereses y otros gastos de la deuda (internos y externos)
• Otros gastos (ejemplo: Honores fúnebres)

39. PRESUPUESTO EN URUGUAY - DESCRIPCIÓN
• Fecha valor de la presupuestación y Ajustes de créditos
• Se presupuesta a valores de 1° de enero del primer año de
Gobierno.
• Las modificaciones de las RC se presupuestan a valores de 1°
de enero del año en que se presenta la RC.
No se hacen proyecciones de inflación, solo de crecimiento real, en
base a estimaciones macro, tanto para ingresos como para gastos.
• La Ley de Presupuesto y las de RC establecen mecanismos de
ajuste de créditos.

40. PRESUPUESTO EN URUGUAY - DESCRIPCIÓN
• Ajustes de créditos
o Remuneraciones: ajuste anual en función de IPC. Si el IPC supera 10%, el
ajuste puede ser semestral.
o Gastos de Funcionamiento (excepto Suministros), Subsidios y
Subvenciones: como máximo IPC, uniforme y en función de las
disponibilidades del Tesoro Nacional. Puede ser cuatrimestral y se aplica
sobre saldos de créditos.
o Suministros: ajuste en cada oportunidad en que varían las tarifas
públicas. Se aplica sobre saldos de créditos.
o Inversiones: como máximo IPC, uniforme y en función de las
disponibilidades de las respectivas fuentes de financiamiento. Puede ser
cuatrimestral y se aplica sobre saldos de créditos.

41. PRESUPUESTO EN URUGUAY - DESCRIPCIÓN
• Ajustes de créditos
• Desde este año, el MEF está autorizado a realizar ajustes no
uniformes de gastos de funcionamiento: como máximo IPC.
• Razones: i) evitar el ajuste uniforme y ii) evitar que “la inflación se
coma los refuerzos”.

42. PRESUPUESTO EN URUGUAY - DESCRIPCIÓN
• Ajustes especiales
o Créditos que se ajustan por recaudación. [Proyectos de inversión
financiados con el Fondo Nacional de Vivienda; ajuste bimensual]
o Créditos que se ajustan por IPC. [Transferencias a Gobiernos
Departamentales; ajuste anual]
o Precios y tasas que se fijan en unidades especiales (UR, UI) y que se
actualizan con la frecuencia que determina la ley.

43. FLEXIBILIZACIÓN de las RIGIDECES de un
PRESUPUESTO PLURIANUAL – El caso de
URUGUAY
Repaso de algunas características del presupuesto plurianual en
Uruguay que
a)permiten la asignación de recursos y la instrumentación de políticas
en un horizonte de mediano plazo, acorde al plan de Gobierno, y
b)aportan, además, los elementos necesarios para su adaptabilidad a
cambios en las proyecciones de las variables macroeconómicas en las
que se basó la formulación del Plan y del Presupuesto original

44. 1. RENDICIÓN de CUENTAS
Anualmente el PE debe rendir cuentas al PL de lo actuado en el
ejercicio anterior y, en esa ocasión, puede introducir
modificaciones para el ejercicio en curso y/o los siguientes
(Art. 214 de la Constitución)
o Modificaciones al monto global de gastos o de recursos
o Crear, suprimir o modificar programas
El PL no puede aprobar presupuestos 12 meses antes de las
elecciones nacionales, por lo que el último año de Gobierno el
PE no puede proponer modificaciones.

45. 2. PARTIDAS de CONTINGENCIAS
1. Imprevistos - Presupuestación de partida de contingencia del 1% del
total del Presupuesto para acontecimientos graves e imprevistos.
o Dispone el PE dando cuenta a la Asamblea General
2. Refuerzos - Presupuestación de partida de contingencia del 6% del
presupuesto de gastos -la base de cálculo no incluye salarios, inversiones
ni intereses de deuda-, para reforzar gastos no salariales y proyectos de
inversión.
o Dispone el PE
o RC versus Refuerzos (≈0.8% del PIB) en perspectiva: resultados versus
resultadistas
o Rigidez de los Refuerzos: Salud (17%) + Educación (7%) + Interior (15%) +
Defensa (7.5%) = 46.5% en 2010-2014. [2014 estimado] => Línea de Base
o El mayor peso de los Refuerzos (hasta 15%) en gobiernos de coalición

46. 3. LEYES con IMPACTO PRESUPUESTAL
SOLO en Presupuesto - La autorización de gastos y creación y
supresión de empleos y servicios públicos debe hacerse en leyes
de Presupuesto.
 Toda otra ley que signifique gastos para el Tesoro Nacional
deberá indicar los recursos con que serán cubiertos. (Art. 86 de
la Constitución).
Ejemplo:
En diciembre de 2012, se creó por Ley la Universidad Tecnológica. En junio de
2013, se creó/redefinió el Impuesto al Patrimonio Agropecuario y se
estableció que el 10% de la recaudación se destinaría a proyectos educativos
de este nuevo autónomo de enseñanza, los que deberán ser incluidos en las
sucesivas instancias presupuestales.

47. 3. LEYES con IMPACTO PRESUPUESTAL
 Además, pueden aprobarse algunas leyes con impacto
presupuestal (en gastos y/o ingresos) “en razón de la materia
que comprendan”. (Art. 214 de la Constitución)
o Ejemplos: Creación del MIDES, Reforma Tributaria, Reforma de la Salud
NO en PRESUPUESTO - NO pueden incluirse en Leyes de
Presupuesto ni en RC modificaciones al régimen de Seguridad
Social, Seguros Sociales, Previsión Social.

48. 4. OTRAS NORMAS
Normas aprobadas en instancias del Presupuesto Quinquenal o
Rendiciones de Cuenta que flexibilizan la ejecución del
Presupuesto, facultando al PE a hacer algunas reasignaciones de
partidas presupuestales para optimizar el uso de recursos
o Modificación de fuentes de financiamiento
o Trasposición de asignaciones presupuestales entre determinados objetos
del gasto, entre proyectos, programas e incluso entre Ministerios u
Organismos siempre que haya objetivos comunes. En este último caso, se
deberá dar cuenta al Tribunal de Cuentas y al PL.

49. 5. NUEVOS PROYECTOS
Posibilidad del PE de habilitar proyectos de inversión y de
funcionamiento en cualquier momento, siempre que no
impliquen costo presupuestal e informando al Tribunal de
Cuentas y al PL (2010).
o Financiamiento con trasposiciones y ¿con refuerzos?

50. 6. LÍMITES de EJECUCIÓN
Facultad del PL al PE de establecer límites a la ejecución
presupuestal -no a salarios- cuando los recursos fueran
inferiores a los presupuestados y de establecer prioridades en
caso de restricciones fiscales, informando al PL .

51. 7. TOPES de ENDEUDAMIENTO
Fijación de topes de endeudamiento por Ley, facultando al PE a
incrementarlo hasta determinados límites, en determinadas
condiciones, informando al PL.

52. 8. CONVENIOS con ORGANISMOS
INTERNACIONALES
Los convenios con organismos internacionales de los que el país
forma parte no requieren ratificación del PL.
Esto hace más ágil la incorporación de proyectos y
financiamientos en los proyectos de ley de Presupuesto y/o
Rendición de Cuentas.

53. 9. DONACIONES y LEGADOS
Por disposición legal, las donaciones y legados se consideran no
presupuestales. Deben registrarse en el SIIF e incluirse en la
Rendición de Cuentas anual al PL.
Esto permite hacer uso de los mismos desde el momento en que
son aceptados por el PE, sin tener que esperar una instancia
presupuestal.
No obstante, el principio general legal es que el sistema
presupuestario debe incluir todos los gastos e ingresos, los que
deben figurar por separado, sin compensaciones entre sí.

54. IV PLANIFICACIÓN-PRESUPUESTO,
MONITOREO y EVALUACIÓN
o Lo que no se mide, no se conoce…
o … y lo que no se conoce, no se puede
o Controlar => Monitoreo
o Explicar => Evaluación
o Incentivar => Compromisos de Gestión
o Corregir => Reasignaciones presupuestales y/o cambios de políticas
o Dar respuesta a la ciudadanía sobre el uso de los recursos públicos
=> Sin Monitoreo y Evaluación no es posible la Planificación

55. IV PLANIFICACIÓN-PRESUPUESTO,
MONITOREO y EVALUACIÓN
o Evaluar en forma oportuna (siempre) y no oportunista (solo en las Renciones
de Cuentas)
o RC = 1/3 Refuerzos
o Las asignaciones estratégicas son las del Presupuesto Quinquenal
o Evaluar todo, no solo el Gasto Corriente
o Evaluación de la Inversión: SNIP es evaluación ex ante, durante y ex
post
o Evaluación de la eficacia, eficiencia y equidad del Gasto Tributario

56. Gasto Tributario
Gasto Tributario en IR Empresas en países seleccionados de AL
En % del PIB
Gasto
Tributario
Recaudación
IR Empresas
Rec.
Ef/Pot
Brasil (2007) 0,45 3,92 89,7
Chile (2007) 0,90 5,59 86,1
Costa Rica (2010) 1,00 2,66 72,7
Colombia (2007) 1,36 5,36 79,8
Ecuador (2005) 0,40 2,73 87,2
Guatemala (2007) 0,93 2,97 76,2
Jamaica (2009) 1,00 5,27 84,1
México (2007) 1,45 2,38 62,1
Paraguay (2010) 0,26 2,61 90,9
R. Dominicana (2009) 0,45 2,44 84,4
Uruguay (2012) 1,66 2,41 59,2
Fuente: BID (Recaudar para crecer) y cálculos propios
Tasa nominal de IR
Empresas 25,0
Tasa efectiva de IR
Empresas 14,8
VA Beneficio Tributario
=
50% del monto de inversión promovida

57. IV PLANIFICACIÓN-PRESUPUESTO,
MONITOREO y EVALUACIÓN
o Que la evaluación no aliente la Programitis
o Ir a evaluación de políticas
o Algunas causas de la Programitis
o Evaluaciones para el Ejecutivo
o Acuerdos de Mejora
o ¿Relación lineal y mecánica entre (malos) resultados y (menores)
recursos? [Direct performance budgeting]
o El diseño importa: los casos de Patronato y de Cooperativas de
Vivienda
o La implementación importa: el caso de Autoconstrucción
o Decisiones políticas: i) 4.5% del PIB para la educación. ii)
¿Renunciar a la seguridad vial?