El Sistema Pensional Colombiano: Muchas reformas, pocas soluciones #338

Economía
ColombianaColombiana 338
Economía
Contraloría General de la RepúblicaContraloría General de la República
Muchas reformas,
pocas soluciones.
El Sistema Pensional
Colombiano:

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C o n t r a l o r í a G e n e r a l d e l a R e p ú b l i c a • E d i c i ó n 3 3 8 • F e b r e r o - m a r z o 2 0 1 3 • I S S N 0 1 2 0 4 9 9 8

El sistema de pensiones en la seguridad social en Colombia 15
Gina Magnolia Riaño
El principio de la sostenibilidad financiera y fiscal
y sus efectos sobre el régimen pensional 35
Eduardo López Villegas
Retos del sistema de seguridad social frente
al envejecimiento de la población 83
¿Tiene Colombia una política pública en seguridad social
frente al envejecimiento de su población? 90
La revelación de los pasivos actuariales pensionales
en la contabilidad nacional 98
Necesidad de un fondo de financiamiento
de pensiones de régimenes especiales 133
Armonización de los principios constitucionales
de solidaridad y sostenibilidad fiscal e interpretación
del IBL en el régimen de transición 136
Institucionalidad y gestión del sistema pensional 146
Mauro Varela y Jesús Lizandro Barrios
Las asignaciones de retiro de la Fuerza Pública
y su impacto en las finanzas del Estado 169
Elber Jesús Lemus, Santos Germán Lambuley
y Magali Medina
Algunos apuntes sobre las pensiones convencionales 194
Eduardo López Villegas
Editorial 5
Contenido
El sistema pensional
muchas reformas,
colombiano
pocas soluciones

Contenido
(viene de la página anterior) Intervención y respuesta de la Contralora General
de la República en la audiencia pública
convocada por la Corte Constitucional 200
Principales resultados de algunos auditorías
relacionadas con el tema pensional 229
Anexo: Cronología y trazabilidad legislativa en pensiones 248
Bibliografía 275

E C O N O M Í A C O L O M B I A N A . 3 3 8
Editorial
Estamos adportas de la presentación, por parte del gobierno nacional,
de una nueva reforma pensional para consideración del Congreso de la
República. Es un tema inacabado. El mundo entero se debate entre los
múltiples modelos que les permitan equilibrar la obligación de atender a
sus adultos mayores versus el saneamiento de sus finanzas públicas. No
obstante, las reformas sanitarias y de atención de salud imponen su ur-
gencia y parecen desplazar la discusión de fondo sobre el problema pen-
sional de las distintas economías.
Mientras tanto, el legislativo y el ejecutivo implantan y ponen en mar-
cha algunas soluciones parciales como los llamados beneficios económi-
cos periódicos (BEPS) y la pensión familiar. Sin embargo, y al parecer en
una dirección correcta, se empieza a mencionar un esquema de pilares en
donde se asegure una pensión o apoyo en la vejez básica mínima y gene-
ralizada. Ya veremos.
Los bonos demográficos pensionales de los países jóvenes aún permiten
un margen de maniobrabilidad. No obstante, el tiempo apremia. En los paí-
ses de Europa buena parte de las dificultades para atender la crisis financiera
y la confianza de la población en sus sistemas de pago, la deuda pensional
tiene un trasfondo inocultable: no hay flexibilidad para la atención de los
derechos adquiridos por los beneficiarios de los distintos regímenes pen-
sionales de prestación definida. Las altas tasas de reemplazo, las pensiones
adquiridas a edades tempranas frente a un mayor envejecimiento de la po-
blación y un incremento en las expectativas de vida, sumado a la baja signi-
ficativa de la tasa de fecundidad impondrían un esfuerzo tan grande a las
nuevas generaciones para cubrir el pasivo pensional que los hará renuentes
a pagar y no estarán dispuestas a asumir el riesgo de su propia vejez, ade-
más del hecho de tener que pagar impuestos para asumir las deudas por los
beneficios que se concedieron a las generaciones anteriores.
Los tribunales constitucionales no han sido flexibles. La reciente deci-
sión del Tribunal Constitucional de Portugal que declaró inconstitucional
la decisión de no incrementar salarios y pensiones de los servidores públi-
Un tema inacabado

3 3 8 . E C O N O M Í A C O L O M B I A N A
El sistema pensional colombiano
Editorial
cos durante 2011 y 2012, amenaza con extenderse hacia las
soluciones adoptadas y por adoptar en España. Aún ahora,
Argentina paga los costos asumidos por decisiones judiciales
adoptadas en épocas del famoso corralito. Otros países se
abstendrán de adoptar medidas similares y habrá que generar
los recursos necesarios para continuar honrando los derechos
adquiridos de unos pocos en detrimento de muchos. Lo que
no puede pasar es que las economías queden enfrascadas en
medidas fiscalistas, sin poner los ojos hacia la construcción
de una política pública para manejar y asumir el envejeci-
miento de la población.
En el mundo entero se están analizando los temas de
inequidad generados por regímenes especiales, con pres-
taciones diferentes para distintos tipos de grupos pobla-
cionales, así como el derivado de ciertas regulaciones que
terminan por introducir una especie de discriminación in-
directa a ciertos trabajadores. Este último es el caso de la
muy reciente decisión del Tribunal de la Unión Europea con
sede en Luxemburgo, que sentencia que en España la ley
perjudica a las mujeres al penalizar los empleos de tiempo
parcial, fallo que es vinculante para todos los tribunales. En
este caso el tribunal consideró discriminatorias las condicio-
nes de acceso a una prestación contributiva, porque dejan
casi sin opción de recibirla a los trabajadores contratados
por tiempo parcial, que en su gran mayoría son mujeres.
Dado el importante
impacto social y fiscal
que este tema tiene, la
Contraloría General de la
Repùblica (CGR), acom-
pañada por un selecto
grupo de asesores exter-
nos que vienen analizan-
do el tema desde hace
algunos meses, acom-
pañando a un equipo de
auditores, ha conside-
rado oportuno publicar
una serie de trabajos so-
bre tan vital temática asi
como presentar algunos
de los principales resul-

Editorial
tados del ejercicio de control y vigilancia fiscal, para con-
tribuir a la inaplazable reflexión que se nos impone.
Con los doctores Gina Magnolia Riaño, Eduardo Lopez
Villegas, Mauro Varela y Jesus Lizardo Barrios y con el
equipo de la entidad, encabezado por la Contraloría Dele-
gada de Gestión Pública e Instituciones Financieras, a car-
go de la doctora Ligia Helena Borrero, queremos aportar
a esta discusión y sentar una posición que contribuya al
saneamiento de las finanzas públicas.
En esta oportunidad publicamos una serie de artículos
que analizan temas fundamentales en la organización del
sistema general de pensiones en Colombia, así como las
transformaciones en la organización mundial de la socie-
dad que están incidiendo negativamente sobre la finan-
ciación de dicho sistema.
En el primer artículo se hace una descripción del Sis-
tema de Seguridad Social en Colombia, con una recapitu-
lación histórica de la institucionalidad que desde hace un
siglo viene acompañando el tema pensional y que permite
encontrar las raíces de los cambios que hoy afronta el
país. En efecto, la CGR reconoce que la reciente salida
en operación de Colpensiones como administradora del
Régimen de Prima Media así como la entrada en escena
de la UGPP, le imprimen orden al escenario pensional, en
el cual confluyen al tiempo con instituciones y regíme-
nes que hoy sobreviven y operan como Caprecom, Cajanal
en liquidación, Fonprecom, el Fondo del Magisterio, el de
Ferrocarriles y regímenes especiales como el de la Rama
Judicial, el de Ecopetrol, etc. Multiplicidad de institucio-
nes, regímenes, conceptos que hacen más difícil la gober-
nabilidad y entendimiento de los temas pensionales en
nuestro país. No obstante, tenemos la expedición de ac-
tos legislativos que han pretendido poner fin a regímenes
especiales, imponer topes, reconducir el tema pensional
por la senda de la equidad, la sostenibilidad financiera, la
solidaridad, o la existencia de una regla fiscal. Se siguen
esperando pronunciamientos de nuestras autoridades ju-
risdiccionales y constitucionales como última palabra para
lograr el orden y la simplicidad que el tema amerita para
su correcta aplicación.

3 3 8 . E C O N O M Í A C O L O M B I A N A
Editorial
Luego de la revisión histórica, se hace una descripción de
la operación del Sistema General de Pensiones con sus dos
regímenes, prima media y ahorro individual, a partir de la
expedición de la ley 100 de 1993, explicando la normatividad
aplicable para regímenes especiales y exceptuados y su dife-
rencia. El régimen de las fuerzas militares, del magisterio, de
alto riesgo, el general y el especial de algunos servidores pú-
blicos, etc, no pueden ser abordados sino dentro del contexto
de lo que es el régimen de transición regulado en el artículo
36 de la ley 100 mencionada y ampliamente desarrollado por
la Corte Constitucional, más por su sala de tutela que por la
de revisión, donde también se han hecho varios planteamien-
tos al respecto, no solo con ocasión de la revisión de la misma
ley 100, sino también con motivo del examen constitucional
de reformas posteriores. Y es dentro de las reformas a la pro-
tección social donde tiene su particularísimo enclave lo que
es la protección social a la vejez, tema con el cual termina
dicho capítulo.
En otro artículo se incluye la discusión sobre el principio
de la sostenibilidad financiera del sistema pensional colom-
biano, con el objeto de poder analizar su verdadero alcance
y desarrollo dentro de nuestro régimen jurídico, sin perder de
óptica lo que implican el financiamiento y la sostenibilidad
fiscal de las pensiones en nuestro país.
Evidentemente, cuando se consagró la obligatoriedad de
respetar la sostenibilidad financiera en los distintos desarro-
llos legislativos y reglamentarios posteriores en materia pen-
sional, se pensó que esto equivalía de manera automática a
la sostenibilidad fiscal y a los requerimientos de financiación
y fondeo de los derechos consagrados.

Editorial
Si bien es cierto que todo ello está interrelacionado, se precisa de un
análisis y un desarrollo más profundo, que examine también el principio
de la solidaridad, entendido como la solidaridad entre los miembros de
una misma sociedad y la solidaridad intergeneracional que debe irradiar
la labor legislativa y la gestión administrativa del sistema pensional.
Es en la conjunción de estos principios cuando se cuestiona el verda-
dero sentido que tiene el respeto al principio de solidaridad en aquellos
casos de pensiones con montos y tasas de reemplazo muy altas, que den-
tro de una régimen de prestación definida y altos subsidios, implican una
aplicación enorme de recursos públicos a un pequeño grupo poblacional
en detrimento del grueso de la población que no tiene aún acceso a la
cobertura de apoyo a vejez.
Dentro de un Estado Social de Derecho las discusiones sobre los de-
rechos, en especial los de contenido social y económico como son los
referentes a las pensiones, debe radicarse en los mínimos que garanticen
una subsistencia congrua y no en la extensión de derechos hacia máxi-
mos relacionados con privilegios generados por y para los vértices de los
máximos poderes del Estado.
El principio de solidaridad en la jurisprudencia constitucional pone
de relieve la relación estrecha que tiene la solidaridad con el principio de
sostenibilidad financiera, ambos constitucionales, pero también con el
de la sostenibilidad fiscal que tiene su desarrollo en una regla fiscal que
asegure que los recursos que por esencia son finitos, permitan alcanzar y
promover el bienestar para los ciudadanos, sobre todo para aquellos más
vulnerables y necesitados.
Al respecto, la Corte Constitucional en un primer pronunciamiento
hizo la aclaración respectiva a las limitaciones que en materia de dere-
chos fundamentales debe tener la regla fiscal. No puede el Estado dejar
de cumplir los fines esenciales por cuenta de no tener un presupuesto y
unas finanzas pùblicas ordenadas. Por el contrario, los fines primordiales
del Estado deben ser capaces de hacer los ordenamientos fiscales nece-
sarios para poder garantizar a los ciudadanos la consecusión de sus de-
rechos fundamentales. Debe profundizarse en la naturaleza del derecho
a la pensión y en su carácter de derecho fundamental. He ahí el equili-
brio necesario de alcanzar, teniendo en cuenta la naturaleza que tiene
el derecho a la pensión que no puede en manera alguna compararse en
su naturaleza y esencia a un derecho fundamental como por ejemplo el
derecho a la salud o a la vida.

10 3 3 8 . E C O N O M Í A C O L O M B I A N A
Editorial
El principio de la solidaridad también ha sido desarro-
llado en la jurisdicción ordinaria y en la administrativa.
Los matices han sido diversos. No obstante, y a pesar de
los matices, dentro de un Estado social de derecho, este
principio tiene que ser analizado en una doble dimensión,
la que da el derecho de recibir ayuda y la que consagra el
deber de aportar. Esta es la relación estrecha con el prin-
cipio de la sostenibilidad financiera.
De otro lado, se desarrolla, también, la relación entre el
principio de la progresividad y el de la sostenibilidad finan-
ciera del sistema. Si bien es cierto, tal y como los conve-
nios internacionales lo mandan, que hay que profundizar
y avanzar en la seguridad social, y esta progresividad es un
mandato para los gobiernos, no es un mandato irrestricto
para configurar derechos. Esta progresidad está autolimi-
tada por la universalidad y la sostenibilidad financiera que
permitan una seguridad social mínima integral y autosos-
tenible para todos los ciudadanos. No puede en manera
alguna invocarse este principio para incrementar privile-
gios y aumentar los máximos de quienes más tienen.
No obstante, todo lo anterior no pasaría de ser letra
muerta sino hay un trabajo organizado y coherente que
analice y procure la sostenibilidad fiscal del sistema, esto
es, su financiación y su fiscalidad y la procura de la reali-
zación de los fines del Estado.
En este artículo se hace también una revisión de algu-
nas cifras y datos de cómo y cuánto le cuesta el tema pen-
sional al país en términos de PIB. Se examinan las distin-
tas cuentas presupuestales, su revelación, la financiación
del régimen de prima media, los bonos pensionales, las
cuotas partes, las proyecciones fiscales según las cohortes
poblacionales y nuestra pirámide de envejecimiento.
El país tiene unas cuentas deficitarias en materia pen-
sional, si se observan los aportes, las contribuciones y la
revelación de los cálculos actuariales correspondientes. No
hay claridad en las cuentas. La CGR lo ha venido denun-
ciando y evidenciando en sus informes de ley. El Gobier-
no y las diferentes autoridades encargadas de los temas

E C O N O M Í A C O L O M B I A N A . 3 3 8 11
Editorial
plimiento de los objetivos del Estado social de derecho,
sino también de un sistema financieramente sostenible y
de la sanidad de las finanzas públicas.
También contiene esta publicación dos artículos que se
ocupan de los retos del sistema de seguridad social fren-
te al envejecimiento de la población. Es evidente que, a
más de ser un problema mundial, está tocando las puertas
de nuestro país y a velocidades alarmentes el principal
cambio en la estructura demográfica, cambio que tiene
connotados efectos sobre el bono generacional que está a
punto de desaparecer, creando una presión adicional, no
solo a nuestras finanzas públicas, sino a los fundamenta-
les de nuestra sociedad. La actividad económica, las nece-
sidades y funcionalidades del Estado de bienestar tendrán
que adoptar las medidas necesarias para incorporar esta
realidad, esto es, una población envejecida con aportes y
demandas a la economía y a la sociedad, muy diferentes a
las de una población mayoritariamente joven.
Los BEPS tendrán aquí que jugar un papel fundamen-
tal. La reforma que se està preparando tendrá que recoger
esta realidad. Lo que si es evidente es que en nuestro país
aun no hay una política pública frente al envecimiento y
a la seguridad social de los adultos mayores.
Esta modificación en la estructura demográfica impacta
negativamente la situación de la deuda pensional del país,
razón por la cual la Contraloría ha venido insistiendo en la
adecuada revelación de los pasivos actuariales en materia
contables, presupuestales y
financieros, no han tomado
plena conciencia de la im-
portancia de aclarar debida-
mente las cifras. El impacto
de algunas decisiones legis-
lativas y jurisprudenciales,
analizadas dentro de la óp-
tica de la progresividad tie-
ne un importante impacto
en las cuentas fiscales.
Es dentro de todo este
contexto que se analiza el
principio de la sostenibili-
dad financiera consagra-
do en el artículo 48 de la
Carta Fundamental a partir
del Acto Legislativo 001
de 2005. Este principio en
materia de pensiones debe
traducirse en una realidad
económica, financiera, ac-
tuarial y acreditada, de
conformidad con los usos
de esta última, a la cual de-
ben acudir legisladores, go-
bierno, jueces y autorida-
des de control para sopesar
la adopción de cualquier
reforma o la modficación
de un régimen existente.
La mesada 14, la interpre-
tación de las reglas del IBL
en el régimen de transición,
el concepto de factores sa-
lariales, la posibilidad de
acumulación de pensiones
y sueldo, se constituyen en
conceptos que no pueden
pasar desapercibidos en la
legislación y cuyo impacto
debe ser analizado en el
contexto, no sólo del cum-

Editorial
pensional dentro de los estados financieros
de la Nación y de sus entidades a nivel cen-
tralizado y descentralizado. En tal sentido,
la CGR ha emitido funciones de adverten-
cia y desarrollado debates técnicos con el
Ministerio de Hacienda, con la Contaduría
General de la Nación y con el hoy Ministe-
rio del Trabajo, antes de Protección Social,
así como incluyendo pronunciamientos
en los informes de ley al Congreso de la
República para incorporar elementos que
permitan una revelación efectiva del pasivo
pensional en las cuentas del Estado.
Siguiendo con el análisis de la situación
financiera y fiscal de las finanzas públi-
cas, como consecuencia del creciente pa-
sivo pensional, sobre todo en lo que toca
a los regímenes especiales de prestación
definida, que tienen un peso significativo
en el déficit fiscal, se publica un artículo
que plantea la creación de un fondo de
financiación para estas pensiones o por lo
menos, el establecimiento de una regula-
ción que permita cuantificar, dentro de los
costos de funcionamiento de las distintas
entidades pùblicas, los rubros necesarios
para ir fondeando el costo de las pensio-
nes derivadas de decisiones administrativas,
convencionales o de normatividad especial,
que generen derechos para reclamar deter-
minadas prestaciones de vejez, que no ten-
gan la contrapartida suficiente de aportes
o reservas para su pago.
La problemática del Ingreso Base de Li-
quidaciòn (IBL) dentro del régimen de tran-
sición es un tema obligado dentro de la
disciplina fiscal y la orientación de los prin-
cipios de solidaridad y equidad. Por ello se le
dedica un artículo a esta temática.
De otra parte, el análisis de la proble-
mática pensional no puede abordarse sin
que se profundice en la institucionalidad y
la gestión de las administradoras y fondos
encargados del reconocimiento y pago de
pensiones en nuestro país. La historia no
puede ser más lamentable. Esta cuantifica-
ción y este balance es una deuda que aún
tenemos todos los actores con el país: i) La
creación y liquidación de entidades, acom-
pañada de problemas e incapacidad de in-
formación clara, transparente o suficiente
para proceder a dar a cada quien lo que le
corresponde; ii) historias laborales inexisten-
tes, manipuladas, incompletas que impiden
una buena gestión; iii) la ausencia total de
los conceptos y principios del buen gobier-
no en las administradoras; iv) la avalancha
de tutelas que han generado la declaratoria
de estado de cosas inconstitucional por par-
te de nuestra Honorable Corte Constitucio-
nal, como aconteció en el caso de Cajanal
y el cúmulo de reclamaciones ante el ISS y
Colpensiones que ya motivo la intervención
de la Defensoría del Pueblo; v) la creación
de la UGPP y Colpensiones como respuesta
para atender esa gran demanda nacional y
corregir los problemas de gestión que han
llevado a la vulneración permanente de los
derechos de nuestros adultos mayores y se

Editorial
han convertido en una situación generadora de corrupción
que atenta contra los recursos públicos.Todo ello se referencia
en otro artículo incluido en esta publicación.
Haciendo alusión a algunos regímenes exceptuados y con-
vencionales, se publica un documento preparado por la Con-
tralorìa Delegada de Defensa en relación con las asignaciones
de retiro de la Fuerza Pública y su impacto en las finanzas
del Estado. Igualmente, en otro artículo se incluyen algunos
apuntes sobre las pensiones convencionales.
Al final, hemos incluìdo los resultados principales de al-
gunas auditorìas relacionadas con el tema pensional. Igual-
mente, como anexo, se recoge una recopilación de la nor-
matividad pensional que permite apreciar sin mayor análisis
cómo esta dispersión y proliferación legislativa y regulatoria
ha contribuìdo a la administración caótica del tema pensio-
nal, en el cual el ciudadano del común, aún el más versado,
no conoce ni a qué régimen pertenece, ni que derechos puede
ejercer, ni cómo serán las condiciones bajo las cuales podrán
tener la protección a sus derechos en la vejez.
Esperamos que esta recopilación sea una contribución
al análisis y reflexión y sea un punto de partida para con-
tribuir, en el inmediato futuro, al debate sobre la refor-
ma pensional, de modo que sea posible llegar a un sistema
de protección a la vejez digno y sostenible para todos los
colombianos. Un sistema con reglas fácilmente compren-
sibles, que no alicienten o direccionen su aplicación a la
contratación de intermediarios, que en nada contribuyen a
la transparencia y a la consecusiòn de los objetivos sociales.
Un sistema sencillo en donde se busque la protección mí-
nima universal para nuestra población de adultos mayores,
aunando todos esos recursos que hoy están fragmentados
en pequeñas bolsas, estructuras financieras, fondos, patri-
monios autónomos, subsidios y/o ayudas que, a través de
muchas instituciones nacionales y descentralizadas, son hoy
una red de confusión para los adultos mayores, que nadie
conoce en su integralidad y que, en manera alguna, consti-
tuyen una solución eficaz, eficiente y equitativa.
SANDRA MORELLI RICO
Contralora General de la República

El sistema
pensional colombiano

El sistema de pensiones
Evolucion Histórica
Primeras Instituciones de Seguridad Social
Una de las primeras referencias a la seguridad social en Colombia la hizo el Libertador
Simón Bolívar, en su discurso de Angostura, de febrero de 1819, cuando dijo: “el sistema
de gobierno más perfecto es el que comparta mayor cantidad de bienestar, de seguridad
social y de estabilidad política”. Según el tratadista Goñi Moreno en su obra “Derecho de
la Previsión Social”, este enunciado tenía el alcance de una “seguridad de índole militar
y policial, única concebible en su tiempo”1
.
Las primeras normas de seguridad social estaban dirigidas a proteger determinados
colectivos de servidores públicos: militares, magistrados públicos y funcionarios oficiales.
Así, encontramos que las organizaciones castrenses del gobierno español, implan-
taron en Colombia los montepíos militares. Proclamada la independencia, estas institu-
ciones continuaron vigentes hasta 1827 cuando fueron suprimidas las contribuciones
de los militares para su funcionamiento, institución que se restableció en 1843 debido
al desamparo de las familias de quienes fallecieron en la guerra de la independencia y
con posterioridad en las campañas libertadoras. Se suprime nuevamente en 1855 y se
faculta al poder ejecutivo para expedir las reglas de distribución del activo entre quie-
nes tienen derecho a montepío, una vez cubierto el pasivo. Se crea nuevamente con las
mismas bases de las anteriores leyes, introduciendo una modificación en lo referente a
sus fondos, asignaciones y pensiones para viudas y huérfanos de militares fallecidos en
servicio activo con una escala diferencial, de acuerdo con los grados militares. En los
años posteriores se le introdujeron varias modificaciones y en 1917, se faculta al gobier-
no para liquidarlo en el menor tiempo posible.
en la seguridad social en Colombia
muchas reformas, pocas soluciones
colombiano
1 La Seguridad Social en Colombia – Jesús María Rengifo Ordóñez – Segunda Edición 1982.

En 1905 se ensaya con carácter excluyente la ley 29, que esta-
blece un régimen de pensiones a favor de los magistrados princi-
pales de la Corte Suprema de Justicia, mayores de sesenta años; y
de los empleados civiles que hayan desempeñado cargos públicos
por treinta años. La pensión equivale a la mitad del sueldo del
último empleo ejercido, limitado el derecho a la honradez y con-
sagración en el desempeño del cargo, prueba de carecer de medios
de subsistencia, observancia de buena conducta y sesenta años de
edad cumplidos.
En 1912 se expide la ley 29, que reconoce pensiones a favor de
las viudas de quienes hayan desempeñado la Presidencia de la Re-
pública y, en su defecto, a las hijas solteras, siempre que no tengan
una renta anual de cien pesos oro por mes; y la ley 82 que creó la
primera Caja de Previsión Social denominada “Caja de Auxilios de
los Ramos Postal y Telegráfico”, cuya función sería reconocer a sus
empleados las pensiones de jubilación, invalidez y los auxilios por
muerte y enfermedad.
En 1925, fue creada la Caja de Sueldos de Retiro de las Fuerzas
Militares, cuyos fondos se constituyeron con aportes pagados por
los militares, subvenciones anuales del Estado, donaciones o pres-
taciones que se le hagan y por los intereses devengados de éstos.
En 1927, la ley 102 consagra pensiones a favor de las viudas de
los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y de los tribunales
superiores con más de 20 años en la rama judicial.
A partir de 1945 se desencadenó un deseo de protección a
todos los trabajadores y el método más fácil fue la creación de
cajas de previsión social, sin ningún plan ni cálculos actuariales.
En este año se crea la Caja Nacional de Previsión Social, mediante
Ley 6ª, como la entidad de carácter público que tendría a su car-
go el reconocimiento y pago de las siguientes prestaciones de los
empleados y obreros nacionales del sector público: auxilio de ce-
santía, pensión vitalicia de jubilación, pensión de invalidez, seguro
por muerte, auxilio por enfer-
medad, asistencia médica y los
gastos indispensables del entie-
rro del empleado u obrero. Di-
cha institución sufrió varias re-
estructuraciones; por ello se le
dedica un apartado especial.
En 1961 se crea la Caja
de Auxilios y Prestaciones de
la Asociación Colombiana de
Aviadores Civiles, a cuyo cargo
está el pago de las prestacio-
nes sociales a los trabajadores
de las empresas nacionales de

aviación civil, de conformidad con sus reglamentos y normas espe-
ciales que fije el Gobierno.
Caja de Previsión Social de Comunicaciones (Caprecom)
La Ley 82 de 1912, dio vida a la Caja de Previsión Social, de-
nominada “Caja de Auxilios de los Ramos Postal y Telegráfico”. En
1960 mediante decreto 2661, se transforma en “Caja de Previsión
Social de Comunicaciones Caprecom” entidad pública adscrita al
Ministerio de Comunicaciones.
En 1996 a través de la Ley 314 se transforma en Empresa In-
dustrial y Comercial del Estado del orden nacional con personería
jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, la
cual la autoriza para operar como entidad administradora del régi-
men solidario de prima media con prestación definida para aque-
llas personas que estuviesen afiliadas a 31 de marzo de 1994, sin
perjuicio de la libre elección que consagra la Ley 100 de 1993.
Régimen normativo aplicable en materia de pensiones:
Régimen de transición – Ley 33 de 1985. Requisitos: 20 años
de servicio al Estado y 55 años de edad.
Ley 71 de 1988. Requisitos: 20 años de servicio entre entidades
públicas y privadas y 55 años si es mujer o 60 si es hombre.
Decreto 2661 de 1960. Requisitos 20 años de servicio en cargos de
excepción (Ministerio de Comunicaciones – Inravisión – Telecom.)
Régimen especial de transición – Decreto 1835 de 1994, dero-
gado por el Decreto 2090 de 2003.
Pensiones convencionales: convenciones de Trabajo de las en-
tidades del sector. Requisitos: 20 años de servicio en el sector pú-
blico y cincuenta años de edad ó 25 años de servicios sin importar
la edad.
Pensiones legales (Ley 100 de 1993 y Ley 797 de 2003). Haber
cumplido 55 años de edad si es mujer o 60 años si es hombre y
haber cotizado un mínimo de mil semanas en cualquier tiempo.
Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal)
En 1945 se expide la ley 6ª que establece un régimen de
prestaciones sociales para los trabajadores particulares y para los
empleados y obreros nacionales de carácter permanente y crea,
como ya se anotó, la Caja de Previsión Social Nacional. Su capital
se formará así: un aporte anual equivalente al 3% de los ingresos
ordinarios del presupuesto de la Nación, con el aporte del 3%
del sueldo de los empleados nacionales y obreros, con un aporte
equivalente a la tercera par-
te del primer sueldo mensual
de todo empleado. El artícu-
lo 23 de esta misma ley abrió
el camino para la creación de
cajas departamentales. Las
prestaciones sociales para los
empleados y obreros del sec-
tor privado corresponderían al
seguro social obligatorio que
se debía organizar posterior-
mente.
En 1946 se inició el reco-
nocimiento de las siguientes
prestaciones: auxilio de mater-
nidad, auxilio de enfermedad
no profesional, indemniza-
ción por accidente de trabajo,
auxilio financiero, seguro por
muerte, auxilio de cesantías,
pensión de invalidez y pensión
vitalicia de jubilación.
En 1969 se expide el decre-
to 1848, el cual señala que to-
dos los trabajadores oficiales, a
excepción de los que presten
servicios en radio, cable y simi-
lares; aviadores al servicio de
empresas industriales y comer-
ciales del Estado o sociedades
de economía mixta y los dedi-
cados a labores que se realicen
a temperaturas anormales, ten-
drán derecho a pensión de ju-
bilación al cumplir veinte (20)
años de servicios, continuos o
discontinuos, cualquiera que
sea su edad.
La Ley 33 de 1985, esta-
blece que el empleado que sir-
va o haya servido veinte (20)
años continuos o discontinuos
y llegue a la edad de 55 años
tendrá derecho a que por la
correspondiente Caja de Previ-
sión se le pague una pensión
mensual vitalicia de jubilación
equivalente al 75% del salario

promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año
de servicio. Igualmente estableció que los empleados oficiales que a
la fecha de vigencia de dicha ley hubieren cumplido quince (15) años
continuos o discontinuos de servicio, se le continuarán aplicando las
disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad
(50 años). Para aquellos empleados que tuvieren veinte años conti-
nuos o discontinuos y se hallaren retirados del servicio se les consagró
el derecho a la jubilación cuando cumplieren los 50 años de edad, en
el caso de las mujeres y 55 si son varones.
La Constitución Política de 1991 facultó al gobierno nacional para
que en 18 meses contados a partir de la entrada en vigencia de la
misma, suprimiera, fusionara o reestructurara las entidades de la rama
ejecutiva, los establecimientos públicos, las empresas industriales y
comerciales y las sociedades de economía mixta del orden nacional,
con el fin de ponerlas en consonancia con los mandatos de la reforma
constitucional.
Con base en esta facultad el gobierno nacional expidió el De-
creto 2147 del 30 de diciembre de 1992, por el cual se reestruc-
tura la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) y en junio de
1993 el decreto 1261 que fija la estructura interna de la entidad,
se establecen las funciones de sus dependencias y se dictan otras
disposiciones.
Cabe destacar el importante logro alcanzado en el año 1993
cuando Cajanal procedió al reconocimiento de 75 mil solicitudes
pendientes de resolución y obtuvo una partida presupuestal por
60.000’000.000 (Sesenta mil millones de pesos). para el pago de
mesadas pensionales atrasadas cuyo reconocimiento se había efec-
tuado en años anteriores, careciendo de los dineros para cubrir el
monto de las mismas. Así la entidad quedó al día por este concepto.
Además, en este mismo período se realizó el proceso de contrata-
ción integral de servicios de salud. Esta fue la primera institución en
aplicar el sistema de contratación de prestación de servicios integra-
les de salud con pago pércapita;
cabe señalar que este fue el sis-
tema que luego se adoptó en la
ley 100 de 1993.
La Ley 100 de 1993 que crea
el sistema de seguridad social,
asignó al Instituto de Seguros
Sociales la administración del ré-
gimen solidario de prima media
con prestación definida. Por lo
tanto, no pudo volver a afiliar
a los empleados públicos puesto
que éstos debían elegir afiliarse
al ISS o a las administradoras de
fondos de pensiones, pero conti-

nuó efectuando el reconocimiento de pensiones,
reajustes, sustituciones y reliquidaciones.
En 1998 la ley 490 transforma la Caja Na-
cional de Previsión Social de establecimiento
público a Empresa Industrial y Comercial del
Estado, cuyo objeto es operar en el campo de
la salud como Entidad Promotora de Salud
(EPS) en los términos de la Ley 100 de 1993 y
continuará con las funciones de trámite y re-
conocimiento de pensiones, el recaudo de las
cotizaciones, las cuales serán giradas mensual-
mente al Fondo de Pensiones Públicas del nivel
nacional, la que se encargará del pago de las
respectivas pensiones.
En 2003 se expide el decreto 1777, por el
cual se escinde la Caja Nacional de Previsión So-
cial, (Cajanal), y se crea Cajanal S.A. EPS. Este
decreto dispone que la Caja Nacional de Previsión
Social (Cajanal) Empresa Industrial y Comercial
del Estado continuará con la administración del
régimen solidario de prima media con prestación
definida y de aquellas prestaciones especiales o
convencionales que le hayan sido asignadas por
las normas legales vigentes o contractuales.
La otra institución importante fue el Instituto
Colombiano de Seguros Sociales, creada median-
te la Ley 90 de 1946.
Instituto de Seguros Sociales (ISS)
En 1946 se expidió la ley 90, orgánica del se-
guro en Colombia, creó el Instituto Colombiano de
Seguros Sociales, señalando que a éste correspon-
día asegurar a los trabajadores particulares. Inicial-
mente comprendía a los individuos, nacionales o
extranjeros, que prestaran sus servicios a otra per-
sona en virtud de un contrato, expreso o presunto,
de trabajo o aprendizaje, inclusive los trabajadores
a domicilio y los del servicio doméstico.
Estableció las correspondientes prestaciones
como asistencia médica, quirúrgica y odontoló-
gica, subsidio en dinero, hospitalización, examen
médico para la investigación y prevención de las
enfermedades y períodos de reposo preventivo o
de convalecencia. En maternidad, asistencia obs-
tetricia y subsidio en dinero y auxilio de lactancia
para el hijo del asegurado.
Se estableció que en caso de vejez, el institu-
to pagará una pensión mensual. Por muerte del
asegurado, pensión para la viuda y huérfanos y el
pago de los gastos de entierro
En 1948 se expide el decreto 2351 el cual re-
bajó en un 50% la contribución de los trabaja-
dores a cambio de un aumento igualmente pro-
porcional en el aporte de los patronos. Asimismo,
se dispuso que los trabajadores a partir del día de
su inscripción, debían pagar a la institución una
cotización mensual equivalente al 2% de sus sala-
rios; el Estado por su parte, haría un aporte idén-
tico y los empleadores una cotización del 4%.
En mayo de 1961, el Actuario consultor Gon-
zalo Arroba, en el informe financiero-actuarial
sobre la extensión del seguro social colombia-
no a los riesgos de invalidez, vejez y muerte,
recomienda un régimen de “primas escalona-
das”. La característica esencial de este régimen
consiste en utilizar un sistema de capitalización
atenuada, de modo que la acumulación de re-
servas no sea tan intensa ni tan cuantiosa como
en el régimen de capitalización pura, debiendo,
sin embargo, asegurarse el equilibrio financiero
completo, cuando el sistema de pensiones haya
llegado al período de desarrollo estacionario,
esto es, cuando se haya establecido una com-
pensación demográfica y financiera entre quie-
nes ingresan y quienes egresan del régimen de
pensiones en un ejercicio dado.2
”
En el informe se señalaban las principales
ventajas que ofrece el régimen técnico-financie-
ro elegido de “primas escalonadas” en su aplica-
ción al seguro social colombiano de pensiones.
Exigirá una cotización inicial muy modera-
da, lo que significará para la industria, y en ge-
neral para las empresas y patronos, un recargo
también moderado de sus costos de producción
y para los asegurados un aumento mínimo de la
cotización personal que deben pagar al seguro
social. De otra parte, por prever el desarrollo fu-
turo de todo el financiamiento, permitirá a las
2 Informe financiero-actuarial sobre la extensión del seguro
social colombiano a los riesgos de invalidez, vejez y muerte.
Pág. 8. Gonzalo Arroba – Mayo de 1961.

empresas hacer provisiones a largo plazo dentro de sus planes
económicos, hasta llegar en forma paulatina al costo máximo que
corresponderá al estado estacionario.
Desde el punto de vista de la institución aseguradora, el régi-
men financiero elegido le permitirá constituir las reservas técnicas
en forma gradual y paulatina, lo cual asegurará el mejor aprove-
chamiento de la experiencia que vaya adquiriendo en materia tan
compleja como la buena colocación de reservas cuantiosas.
Desde el punto de vista de la economía nacional, particular-
mente en un país como Colombia, que se halla en franco proceso
de desarrollo económico y de expansión industrial, el sistema de
financiamiento escalonado no representará un retiro excesivo de
capitales de los dedicados a los fines de la protección nacional.
En otros aspectos, constituyen también apreciables ventajas del
sistema de financiamiento descrito, en primer lugar, el hecho de
que el financiamiento hace intervenir en todo tiempo únicamente
el rendimiento de las reservas, sin contemplar para el caso normal
el empleo de los capitales mismos que las integran, lo que permitirá
una mayor consistencia y estabilidad en la política de inversiones.
Por otra parte, la elasticidad de este sistema da margen a mayores
posibilidades de reajustes cuando el desarrollo económico general
del país o el desarrollo demográfico lo exijan.
Como se puede ver, desde 1961, el consultor Arroba había rea-
lizado las recomendaciones necesarias con el fin de asegurar la
constitución de las reservas y lograr el equilibrio financiero del
sistema, las cuales no fueron observadas, generándose las conse-
cuencias previstas en el referido estudio.
Sólo hasta el 19 de diciembre de 1966 el gobierno nacional
expide el decreto 3041, por el cual se aprueba el reglamento gene-
ral del seguro social obligatorio de invalidez, vejez y muerte. Este
decreto señala que tendrán derecho a la pensión de vejez quienes
cumplan los siguientes requisitos: Tener 60 o más años de edad si
es varón y 55 o más años si es mujer. Haber acreditado un número
de 500 semanas de cotización pagadas durante los últimos 20
años anteriores o haber acreditado un número de mil semanas de
cotización sufragadas en cualquier tiempo.
Al decir de Jesús María Rengifo en su obra “La Seguridad Social
en Colombia”, en 1971 se expide el decreto ley 433 que introduce
modificaciones sustanciales a la ley 90 de 1946, pero allí no se
implantó una moderna concepción de la seguridad social, quedán-
dose en los moldes clásicos de los seguros sociales, dándose inicio
a una crisis con caracteres catastróficos. En 1976 se expide el de-
creto ley 148 que reafirma la posición de organización de seguros
sociales y restringe la concepción de seguridad social sentada en el
decreto ley 433 de 19713
.
El decreto ley 1650 de 1977,
expedido en desarrollo de la ley
12 del mismo año, le cambió el
nombre de Instituto Colombia-
no de los Seguros Sociales por
el de Instituto de los Seguros
Sociales e introduce reformas
concretando los aspectos del
campo de aplicación y la afilia-
ción, imperando el régimen de
los seguros sociales a favor de
los trabajadores dependientes,
aunque permite la posibilidad
de su extensión a trabajadores
autónomos. Continúa la divi-
sión del régimen de protección:
los servidores oficiales están
amparados por la Caja Nacional
de Previsión; los militares por
la Caja de Retiro de las Fuer-
zas Militares y los trabajadores
particulares por el Instituto de
Seguros Sociales.
Dentro del marco de la
modernización del Estado, el
gobierno nacional expide el
Decreto 2148 de 1992 que
convierte al Instituto de Segu-
ros Sociales en Empresa Indus-
trial y Comercial del Estado del
orden nacional, con personería
jurídica, autonomía administra-
tiva y vinculada al Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social.
En 1994 se expide el de-
creto 1403 reglamentario de
la Ley 100/93 que conformó la
estructura organizacional del
ISS por unidades estratégicas
de seguros, salud, pensiones y
riesgos profesionales.
3 La Seguridad Social en Colombia
– Jesús María Rengifo Ordóñez – Se-
gunda edición 1982.

La Corte Constitucional, mediante Senten-
cia C-579 del 30 de octubre de 1996, falla en el
sentido de modificar la clasificación de los ser-
vidores del ISS, desapareciendo la categoría de
funcionario de seguridad social, lo cual amplía
notoriamente el rango de trabajadores oficiales,
generándose así un aumento en los beneficios
que otorga la convención colectiva de trabajo
celebrada entre el Instituto de Seguros Sociales y
el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Se-
guridad Social que representa a los trabajadores
oficiales al servicio del instituto. Uno de los ma-
yores beneficios es el de la pensión de jubilación
que cobija al trabajador oficial que cumpla veinte
(20) años de servicio continuo o discontinuo al
instituto y que llegue a la edad de cincuenta y
cinco (55) años si es hombre y cincuenta (50) años
si es mujer, equivalente al 100% del promedio de
lo percibido. Es así como la carga prestacional del
instituto se aumentó considerablemente.
En 2003, el gobierno nacional expidió el de-
creto 1750, “Por el cual se escinde el ISS y se
crean unas empresas sociales del Estado”. Dicho
decreto fue demandado ante la Corte Constitu-
cional, y los fallos emitidos ordenan que los tra-
bajadores oficiales que se incorporaron con esta
condición en dichas empresas continuarán con
los beneficios económicos pactados en la Con-
vención Colectiva suscrita entre el ISS y Sintra-
SeguridadSocial hasta el 31 de octubre de 2004
fecha de vigencia de la convención. A los ser-
vidores públicos incorporados con tal calidad y
que fueron beneficiarios de la convención, se les
reconocerán estos beneficios hasta la vigencia de
la convención, pero con posterioridad a ésta se
les aplicará el régimen legal correspondiente a los
empleados públicos del nivel nacional.
El Instituto de Seguros Sociales contaba con
36 clínicas y 208 Centros de Atención Ambulatoria
(CAA) en todo el país que se convirtieron en siete
Empresas Sociales del Estado (ESE) con las cuales
el ISS como Entidad Promotora de Salud suscribió
contratos interadministrativos por el término de
tres años para la prestación del servicio de salud.
Con la creación de las ESEs, el ISS conti-
núa como asegurador administrando el sistema
de riesgos profesionales, el de prima media con
prestación definida y la Empresa Promotora de
Salud (EPS). A raíz de la expedición del Decreto
1151 de 2007, la parte de salud se escinde para
dar nacimiento a la Nueva EPS, la parte de ries-
gos profesionales mediante una cesión de activos
pasivos y contratos da nacimiento a la Asegura-
dora Positiva (inicialmente era la Aseguradora La
Previsora Vida) y la parte pensional recientemen-
te se trasladó a Colpensiones, procediéndose a la
liquidación del ISS, mediante Decreto 2013 de 28
de Septiembre de 2012, por el cual se suprime el
Instituto de Seguro Social (ISS), ordena su liqui-
dación y se dictan otras disposiciones.
Configuracion del sistema
Colombia adoptó tardíamente un sistema de
pensiones, pues al comienzo de la seguridad so-
cial, ésta se limitaba a la atención en salud. El
sistema era de monopolio del Estado, puesto que
las normas existentes taxativamente obligaban
la afiliación al Instituto de Seguros Sociales o a
Cajanal, en el caso de los servidores públicos del
orden nacional. De otro lado, no era viable, par-
ticularmente por los problemas financieros que

estaba atravesando y por su baja cobertura, además favorecía la inequi-
dad al considerar la coexistencia de multiplicidad de regímenes, fondos
y cajas, con beneficios amplísimos que favorecían a un grupo selecto de
trabajadores al servicio del Estado o de algunas de sus empresas indus-
triales y comerciales; la subvaloración de salarios durante la mayor parte
de la vida laboral. Se había configurado así una solidaridad a la inversa,
en la que los trabajadores de bajos ingresos terminaban pagando las
pensiones de los de mayores ingresos.
Asimismo, el país había acumulado una deuda de enormes propor-
ciones que tarde o temprano implicaría la imposibilidad de pagar las
pensiones adeudadas, ello significa que a lo largo de los últimos años se
venían constituyendo obligaciones con aquellos trabajadores que iban
a adquirir su derecho a la pensión sin que se hubieran generado los
recursos suficientes para la misma.
“En materia de pensiones, la Constitución de 1886 señaló en su
artículo 56 que “La ley determinará... las condiciones de ascenso y jubi-
lación”. El concepto de ley entendido por dicha Constitución se refiere
no solamente a las proferidas por el Congreso, sino a la norma con con-
tenido material, aunque sea expedida por el ejecutivo, en consecuencia,
se aplica por extensión a los decretos legislativos dictados en uso de los
artículos 121 y 122; a los decretos ley o extraordinarios (numeral 12
del artículo 76); decretos especiales (numeral 11 del artículo 76) y los
decretos reglamentarios de los anteriores.”4
De acuerdo con el Código Sustantivo del Trabajo, las pensiones de
jubilación eran cubiertas por los patronos o empresas una vez el traba-
jador cumpliera los requisitos de edad y tiempo de trabajo: cincuenta
y cinco años si es varón o cincuenta años si es mujer y veinte años de
servicios continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia
del Código, equivalente al setenta y cinco por ciento del promedio de
los salarios devengados en el último año de servicio. Estas dejarían de
estar a cargo de los patronos cuando el riesgo fue asumido por el Ins-
tituto Colombiano de Seguros Sociales.
En materia de pensiones, tradicionalmente en Colombia se han ex-
pedido unas normas para los empleados oficiales (trabajadores oficiales
y empleados públicos) y trabajadores particulares.
Antes de la Ley 100 de 1993, existían algunas jubilaciones especiales
para los trabajadores particulares a quienes se les continuó reconocien-
do la pensión por parte del empleador:
a) Jubilación con 10 años de servicio, si el trabajador era despedido
sin justa causa, si tiene 60 años de edad (al despedirse, o al cumplir-
los). En este caso el valor de la pensión era proporcional al tiempo de
servicio.
4 Las Pensiones: Teoría, normas y jurisprudencia. – Segunda edición – Oscar José Dueñas
Ruiz.

b) Jubilación con 15 años de servicio. En este evento, si era sin
justa causa, podía pensionarse a los 50 años de edad, y, si el retiro
era voluntario, la pensión era a los 60 años de edad.
c) En las pensiones que pagaba el Instituto de Seguros Sociales
los requisitos eran: tener más de 60 años de edad si eran hombres
y 55 si eran mujeres; tener acreditadas 500 semanas de cotización
en los últimos 20 años anteriores al cumplimiento de esas edades,
o 1000 semanas de cotización pagadas en cualquier tiempo.
Para los denominados empleados oficiales, después de la Ley
6ª de 1945, se dictaron las siguientes normas: Decreto 3135 de
1968 que consagra la pensión de invalidez, pensión vitalicia de
jubilación o vejez, la pensión de retiro por vejez; Decreto 1848 de
1969 que reglamentó el decreto 3135, indicando que los varones
podían adquirir la pensión a los 55 años de edad; la Ley 33 de
1985 que estableció las prestaciones sociales del sector público
y creó el Fondo de Previsión Social del Congreso; la Ley 91 de
1989 que crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio; la Ley 4 de 1992 sobre régimen salarial y prestaciones
sociales de los empleados públicos, miembros del Congreso y de
la Fuerza Pública.
Pero también se expidieron normas que cobijaban tanto a
los empleados públicos como a los particulares, entre otras, la
Ley 33 de 1973 sobre transmisión de pensión (hoy pensión de
sobreviviente), transformando en vitalicias las pensiones de las
viudas; la Ley 12 de 1975 sobre el mismo tema; la Ley 44 de 1980
que facilita el procedimiento de traspaso y pago oportuno de las
sustituciones pensionales y la Ley 113 de 1985 que adiciona la
Ley 12 de 1975 y la Ley 4ª de 1976, denominado el Estatuto del
Pensionado”5
.
La Ley 100 de 1993
En 1991 la Constitución Política consagró la seguridad social
como un servicio público de carácter obligatorio que se prestará
bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a
los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. Igualmente,
la establece como un derecho irrenunciable que debe ser garanti-
zado a todos los habitantes del territorio.
En desarrollo del artículo 48 de la Constitución Política se ex-
pide la Ley 100 de 1993, que crea el Sistema General de Seguridad
Social Integral, formado por un conjunto de instituciones, normas
y procedimientos de que disponen la persona y la comunidad para
gozar de una calidad de vida acorde con la dignidad humana, me-
diante la protección de las contingencias que la afecten.
Como se consignó anterior-
mente, los tres principios que
incorpora la Constitución Polí-
tica de Colombia son: eficien-
cia, universalidad y solidaridad,
los cuales no son definidos en
la Carta Magna.
Sin embargo, la ley 100 los
define como principios de la
seguridad social dentro de la
misma ley y adiciona los de in-
tegralidad, unidad y participa-
ción, así:
a) Eficiencia: es la mejor uti-
lización social y económica de
los recursos administrativos, téc-
nicos y financieros disponibles
para que los beneficios a que da
derecho la seguridad social sean
prestados en forma adecuada,
oportuna y suficiente.
b) Universalidad: es la ga-
rantía de la protección para
todas las personas, sin ningu-
na discriminación, en todas las
etapas de la vida.
c) Solidaridad: es la prácti-
ca de la mutua ayuda entre las
personas, las generaciones, los
sectores económicos, las regio-
nes y las comunidades bajo el
principio del más fuerte hacia
el más débil. Es deber del Es-
tado garantizar la solidaridad
en el régimen de seguridad so-
cial mediante su participación,
control y dirección del mismo.
Los recursos provenientes del
erario público en el sistema de
seguridad se aplicarán siempre
a los grupos de población más
vulnerable.
d) Integralidad: es la cober-
tura de todas las contingencias
que afectan la salud, la capaci-
dad económica y en general las
5 Las Pensiones: Teoría, normas y jurisprudencia. – Segunda edición – Oscar José
Dueñas Ruiz

condiciones de vida de toda la población. Para
este efecto cada quien contribuirá según su ca-
pacidad y recibirá lo necesario para atender sus
contingencias amparadas por dicha ley.
e) Unidad: es la articulación de políticas,
instituciones, regímenes, procedimientos y pres-
taciones para alcanzar los fines de la seguridad
social, y
F) Participación: es la intervención de la co-
munidad a través de los beneficiarios de la segu-
ridad social en la organización, control, gestión
y fiscalización de las instituciones y del sistema
en conjunto
El artículo 10 de la mencionada ley trata del
Sistema General de Pensiones, cuya finalidad es
garantizar a la población, el amparo contra las
contingencias derivadas de la vejez, invalidez y
muerte, mediante el reconocimiento de las pen-
siones y prestaciones que determina la misma ley.
El Sistema General de Seguridad Social en
Pensiones está compuesto por dos regímenes so-
lidarios y excluyentes entre sí: el Régimen Solida-
rio de Prima Media con Prestación Definida y el
Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad.
En el Régimen de Prima Media con Presta-
ción Definida, los aportes de los afiliados con sus
rendimientos constituyen un fondo común de
naturaleza pública, que garantiza el pago de las
prestaciones a los beneficiarios de la pensión de
vejez, invalidez o sobrevivientes. El Régimen de
Ahorro Individual con Solidaridad está constitui-
do por el ahorro proveniente de las cotizaciones
y sus respectivos rendimientos financieros y la
garantía de la pensión mínima. La cuantía de la
pensión respectiva depende de las aportaciones
que hagan los afiliados y empleadores, y de los
correspondientes rendimientos financieros.
Para la pensión de vejez, el monto de la co-
tización, será del 8% en 1994, 9% en 1995 y
del 10% a partir de 1996 que se calcula sobre
el ingreso base y se abonarán en las cuentas de
ahorro pensional en el caso de los fondos de
pensiones. En el caso del ISS, estos porcentajes
se utilizarán para el pago de pensiones de vejez y
capitalización de reservas, a través de la constitu-
ción de un patrimonio autónomo con destinación
exclusiva para estos efectos.
Para el pago de la pensión de invalidez, la pen-
sión de sobreviviente y los gastos de administra-
ción del sistema, incluyendo la prima del reaseguro
con el fondo de garantías, la tasa será del 3.5%
tanto en el ISS como en los fondos de pensiones,
es decir, que el total de la cotización equivale al
13.5%, que serán pagados así: el 75% por los em-
pleadores y el 25% por los trabajadores.
Los afiliados que tengan un ingreso igual o
superior a cuatro salarios mínimos mensuales
legales vigentes, tendrán a su cargo un aporte
adicional del 1% sobre su base de cotización, con
destino al Fondo de Solidaridad Pensional.
Regímenes exceptuados
Antes de la entrada en vigencia de la Ley 100
de 1993, existían regímenes especiales contenidos
en la normatividad y en las convenciones colecti-
vas de trabajo. El artículo 279 de la mencionada
ley estableció unas excepciones al sistema general
de seguridad social y en tal virtud los colecti-
vos que aparecen en el citado artículo quedan
ubicados en los llamados regímenes pensionales
exceptuados: Miembros de las Fuerzas Militares
y de la Policía Nacional, personal regido por el
decreto ley 1214 de 1990 (oficiales y suboficia-
les de las Fuerzas Militares), afiliados al Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio,
cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con
pensiones o cualquier clase de remuneración.
Trabajadores de las empresas que al empezar a
regir la ley, estén en concordato preventivo y obli-
gatorio en que se hayan pactado sistemas o pro-
cedimientos especiales de protección de las pen-
siones, y mientras dure el respectivo concordato y
servidores públicos de la Empresa Colombiana de
Petróleos (Ecopetrol).
Régimen de las Fuerzas Militares
y de la Policía Nacional
En Colombia existen las Fuerzas Militares
desde la época de la independencia. Con la
Constitución Nacional de Villa del Rosario, Cú-
cuta, de 1830, se creó la Secretaría de Marina y
de Guerra. En la Constitución Nacional de 1886,

se creó el Ministerio de Guerra el cual cambió su nombre en 1965
por el de Ministerio de Defensa.
Los antecedentes de prestaciones económicas para los militares,
tales como recompensas, pensiones y montepíos militares, están
consagrados en las leyes 146 y 153 de 1896. Las recompensas se
otorgaban por muerte en batalla, heridas en éstas y por invalidez,
equivalente a dos (2) años de sueldo en caso de muerte y a uno si
se trataba de invalidez. Las pensiones se concedían por el tiempo
de servicio en la guerra de independencia o posteriores, en cuantía
de ¼ si sirvió en filas 20 años, o de ½ sueldo si el tiempo fue de
30 años; además se requería la participación en dos campañas, en
cuyo caso el tiempo se computaba doble.
Los montepíos militares, de los cuales se trató en el capítulo
relativo a la evolución histórica, establecieron afiliaciones forzosas
y cotizaciones de tres centavos por peso sobre los sueldos para
los oficiales y voluntarias para los militares retirados. Cuando el
afiliado moría y hubiere contribuido por lo menos dos años, el
montepío pagaba a su vida e hijos, asignaciones mensuales que se
extinguían por muerte de la viuda, mayoría de edad de los hijos
varones y matrimonio para las mujeres.
El artículo 17 de la Ley 797 de 2003, faculta al Presidente de
la República para reformar los regímenes pensionales de las Fuer-
zas Militares y de la Policía Nacional. Con base en esa facultad el
gobierno nacional expidió el Decreto 2070 de 2003, por el cual se
reforma este régimen.
Campo de aplicación: oficiales y suboficiales de las Fuerzas
Militares. Oficiales, suboficiales, personal nivel ejecutivo y agen-
tes de la Policía Nacional. Alumnos de las escuelas de formación
de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional. Soldados de las
Fuerzas Militares.
Alcance: regula las presta-
ciones económicas periódicas,
como asignación de retiro,
pensión de invalidez, sustitu-
ción de las anteriores presta-
ciones y pensión de sobrevi-
vencia.
Cómputo tiempo de servi-
cio: tiempo de escuela máximo
2 años para oficiales, suboficia-
les, nivel ejecutivo y agentes.
Tiempo como alumno máximo
6 meses, soldado profesional.
Tiempo de servicio militar obli-
gatorio, el prestado. Tiempo
como soldado voluntario. Tres
meses de alta. Tiempo prestado
como oficial, suboficial, nivel
ejecutivo, agente, o soldado
profesional, de 365 días por
año. Tiempo prestado en las
extinguidas: policías departa-
mentales o municipales, siem-
pre que realice el aporte a las
respectivas cajas de retiro.
Factores computables: suel-
do básico (devengado de acuer-
do al grado). Prima de actividad
(devengada 33%) Prima de an-
tigüedad (de acuerdo a los años
de servicio). Prima de estado
mayor (de acuerdo al grado).
Gastos de representación (ofi-
ciales o Generales de insignia).
Prima de vuelo, en los términos
del Decreto 2070/03. Subsidio
familiar (porcentaje reconocido
a la fecha de retiro). Duodéci-
ma parte de la prima de navi-
dad (devengada y certificada
por la Fuerza).
Asignación de retiro: Ofi-
ciales y Suboficiales de las
Fuerzas Militares que sean
retirados por llamamiento a
calificar servicios. Por retiro
discrecional, según el caso.
Por sobrepasar la edad máxima

correspondiente a cada grado. Por disminución de la capacidad psicofísica. Por
incapacidad profesional.
Beneficiarios: quienes hubieren ingresado al escalafón antes del 29 de julio de
1988, retirados con 15 años o a solicitud propia con 20 años o más, en los si-
guientes porcentajes: El 50% del monto de los factores computables por los quince
primeros años de servicio y un 4% más por cada año que exceda a los 15 hasta 24
años, sin sobrepasar el 85%. A partir del 85% se incrementará en un 2% por cada
año adicional a los primeros 24 años, sin que el total sobrepase el 95% de los fac-
tores computables.
Quienes sean retirados con 18 años de servicio o a solicitud propia después de los
20 años: el 62% del monto de los factores computables por los 18 primeros años de
servicio, y un 4% más por cada año que exceda a los 18 hasta los 24 años, sin sobre-
pasar el 85%. A partir del 85% se incrementará en un 2% por cada año adicional a los
primeros 24 años, sin que el total sobrepase el 95% de los factores computables.
Los que ingresen al escalafón a partir de la fecha de entrada en vigencia del De-
creto 2070 de 2003 y que sean retirados después de 20 años de servicio o a solicitud
propia con 25 o más años de servicio: El 70% del monto de los factores computa-
bles por los 20 primeros años de servicio, y un 4% más por cada año que exceda a
los 20 hasta 24 años, sin sobrepasar el 85%. A partir del 85% se incrementará en
un 2% por cada año adicional a los primeros 24 años, sin que el total sobrepase el
95% de los factores computables.
Soldados profesionales: los que se retiren o sean retirados del servicio activo con
20 años de servicio tendrán derecho a una asignación mensual de retiro, equivalente
al 70% del salario mensual, adicionado en un 38.5% de la prima de antigüedad.
En todo caso, la asignación mensual de retiro no será inferior a uno punto dos (1.2)
salarios mínimos legales mensuales vigentes.
El 30 de diciembre de 2004, se expide la ley 923 “mediante la cual se señalan
las normas, objetivos y criterios que deberá observar el gobierno nacional para la
fijación del régimen pensional y de asigna-
ción de retiro de los miembros de la Fuerza
Pública de conformidad con lo establecido
en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la
Constitución Política”.
Magisterio
El Magisterio ha tenido diversas normas de
protección así:
a) Maestros de escuela primaria oficial de
orden distrital, municipal o departamental que
venían vinculados hasta el 31 de diciembre de
1980. (Pensión gracia). Leyes 114 de 1913, 116
de 1928, 91 de 1989 y 100 de 1993. Requisi-
tos: haber observado buena conducta. Que en
los empleos se haya conducido con honradez

y consagración. Que hayan cumplido 50 años para ambos sexos o
que se haya en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar
lo necesario para su sostenimiento y 20 de servicio en la docencia
oficial prestados en los municipios, departamentos y distritos, tanto
en el campo de la enseñanza primaria como en el de normalista.
Monto: 75% del promedio mensual devengado en el año inmedia-
tamente anterior a la fecha del status. Se aplican los factores del
Decreto 1045 de 1978 y Ley 33 de 1985, de los cuales se demuestre
el descuento a la respectiva caja de previsión. No tiene régimen de
transición. Esta pensión es compatible con otra concedida por la
Nación, departamento, municipio ó distrito.
b) Maestros de escuela primaria oficial que completen con se-
cundaria oficial, del orden distrital, municipal, departamental que
venían vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980. Leyes 37 de
1933, 91 de 1989 y 100 de 1993. Edad: 50 años para ambos
sexos y 20 de servicio en la docencia oficial primaria y secundaria,
prestados en los municipios, departamentos y distritos. Se requiere
demostrar buena conducta. Monto: 75% del promedio mensual
devengado en el año inmediatamente anterior a la fecha del sta-
tus. Se aplican los factores del Decreto 1045 de 1978 y Ley 33 de
1985, de los cuales se demuestre el descuento a la respectiva caja
de previsión.
c) Profesores que laboran en educación secundaria oficial del
orden distrital, municipal, departamental que vienen vinculados
hasta el 31 de diciembre de 1980. Leyes 37 de 1933, 91 de 1989 y
100 de 1993. Requisitos: Edad: 50 años para ambos sexos y 20 de
servicio en la docencia oficial prestados en los municipios, depar-
tamentos y distrito. Se requiere demostrar buena conducta. Monto:
75% del promedio mensual devengado en el año inmediatamente
anterior a la fecha del status. Se aplican los factores del Decreto
1045 de 1978 y Ley 33 de 1985, de los cuales se demuestre el
descuento a la respectiva caja de previsión.
d) Docentes de establecimientos públicos y privados. Ley 42
de 1933. Requisitos: edad 70 años para ambos sexos y 15 de
servicio, pudiendo contabilizar tiempos privados y oficiales exclu-
sivamente laborados en la docencia. Se requiere demostrar buena
conducta. Monto: Salario mínimo para la fecha de efectividad.
Sólo procede para los docentes que adquirieron su derecho antes
del 1º de abril de 1994; después de la citada fecha no hay lugar
a reconocimiento.
e) Docentes de establecimientos públicos y privados. Ley 50 de
1896. Requisitos: Edad 50 años para ambos sexos y 20 años de
servicio en establecimientos públicos y privados. Se requiere de-
mostrar buena conducta y pobreza. Sólo procede para los docentes
que adquirieron su derecho antes del 1º de abril de 1994. Después
de la citada fecha no hay lugar a reconocimiento.

Regímenes especiales
Los regímenes especiales se agrupan de la siguiente manera:
a) Regímenes especiales de los Congresistas, Magistrados de las Altas
Cortes, funcionarios de la rama jurisdiccional y del Ministerio Público;
pero solamente respecto de quienes estén en el régimen de transición y
el régimen de prima media.
b) Regímenes especiales de las superintendencias, de la Contraloría,
de la Registraduría, de la Orquesta Sinfónica, de la Liga Antituberculosa,
de la Imprenta Nacional, de los embajadores y carrera diplomática. Son
escasas las personas cobijadas por estos regímenes y sujetos al régimen
de transición, luego no todos quienes laboran en las mencionadas ins-
tituciones quedan cobijados por el régimen especial.
c) Otros regímenes especiales basados especialmente en convencio-
nes colectivas: Telecom, Adpostal, Inravisión, Banco de la República,
Instituto de Seguros Sociales, Álcalis, Ferrocarriles, Corfitransporte, Cor-
poración Nacional de Turismo, Caja Agraria, Foncolpuertos, IFI, Conce-
sión Salinas.
d) Régimenes especiales para actividades de alto riesgo6
.
Fondo de Previsión Social del Congreso (Fonprecon)
Mediante la Ley 50 de 1886 se fijaron las reglas generales sobre la
concesión de pensiones y jubilaciones, determinándose para estos efec-
tos que los empleados que hayan desempeñado cargos políticos por 20
años por lo menos, con inteligencia y pureza, que comprueben con los
documentos auténticos sus servicios y que no hayan sufrido alcance o
remoción por mal manejo, injuria y omisión, tienen derecho a pensión
de jubilación en los siguientes casos: haberse inutilizado en el servicio y
no tener medios económicos de procurarse subsistencia, o ser mayor de
60 años. No haber sido rebelde ni sindicado de tal contra el Gobierno,
no haber sido acusado ni tildado de prevaricador. Esta Ley se aplica en
casos de transición, cuando el parlamentario aporta libros que equiva-
len a dos años de servicio.
Durante la vigencia de la Ley 48 de 1962, los Congresistas podían
acceder a la pensión de jubilación vitalicia cuando cumplieran 50 años
de edad y completaran 20 años de servicios continuos o discontinuos.
La expedición de la Ley 33 de 1985, que creó el Fondo, estableció
como requisitos 20 años de servicio y 55 años de edad. Su liquidación
era el equivalente al 75% del ingreso mensual promedio del último año.
Esta ley contenía su transición y los Congresistas que a la entrada en
vigencia de la misma hubieren completado 15 años de servicios conti-
6 Las Pensiones: Teoría, normas y jurisprudencia. – Segunda edición – Oscar José Dueñas
Ruiz.

nuos o discontinuos, se segui-
rían pensionando con 50 años
de edad. Igualmente, quienes
a la entrada en vigencia de la
mencionada ley ya hubiesen
completado los 20 años de ser-
vicio continuos o discontinuos
y ya se hallaren retirados del
servicio, podrían pensionarse
cuando alcanzaren los 50 años
de edad, en el caso de las muje-
res, o los 55 años en el caso de
los hombres.
Con la Ley 4ª de 1992, el
beneficio se otorga a Sena-
dores y Representantes. La li-
quidación equivale al 75% del
ingreso mensual promedio del
último año que perciba el Con-
gresista individualmente consi-
derado, por todo concepto.
La Ley 100 de 1993 deter-
minó que el Fondo de Previsión
Social del Congreso de la Repú-
blica, continuará siendo respon-
sable del reconocimiento y pago
de las pensiones de vejez, jubi-
lación, invalidez y sobrevivien-
tes (y de los servicios de salud)
de los Congresistas, empleados
del Congreso y del Fondo y que
aporten para los sistemas de
pensiones y de salud conforme
a las normas de la citada ley.
Con la expedición del De-
creto 1359 de 1993, reglamen-
tario de la Ley 4ª de 1992, los
congresistas podrían pensionar-
se cuando cumplieran 50 años
de edad, si son mujeres, o 55
años si son hombres y cuando
completaran 20 años de servi-
cio continuos o discontinuos
en el sector público o privado
siempre que hubiesen cotizado
las semanas respectivas del sec-
tor privado, en el Instituto de
Seguros Sociales.
El Decreto 1293 de 1994 que establece el régimen de transi-
ción de los Senadores, Representantes, empleados del Congreso
y del Fondo de Previsión del Congreso, señala que éstos tendrán
derecho a los beneficios del régimen de transición del artículo 36
de la Ley 100 de 1993, siempre que a 1º de abril de 1994, hayan
cumplido alguno de los siguientes requisitos: a) Haber cumplido
40 años si son hombres o 35 si son mujeres. b) Haber cotizado o
prestado servicios durante quince años o más. También se aplicará
a las personas que hubieren sido senadores o representantes con
anterioridad al 1º de abril de 1994, sean o no elegidos para legisla-
turas posteriores siempre que cumplan las exigencias señaladas en
los literales a) y b) ya mencionados, salvo que a la fecha indicada
tuvieran un régimen aplicable diferente, en cuyo caso este último
será el que conservarán.
El Decreto 1755 de 1994, reglamenta el funcionamiento del
Fonprecon, establece que los Congresistas, empleados del Congre-
so y empleados de Fonprecon, que dentro del Sistema General de
Pensiones opten por el Régimen de Prima Media con Prestación
Definida, deberán afiliarse a dicho fondo.
El aporte será del 25.5% por parte de los Congresistas que es-
tán en el régimen de transición, del ingreso mensual promedio que
por todo concepto reciban éstos y el 75% lo aportará el Congreso
(empleador).
Los factores para liquidar la pensión a un Congresista, de acuer-
do con el Decreto 1359 de 1993, son los siguientes: sueldo básico,
gastos de representación, prima de localización y vivienda, prima
de salud, prima de navidad, prima de transporte, prima de servicios
y toda otra asignación que recibieren. El Decreto 816 de 2002
establece que el ingreso promedio estará constituido por sueldo
básico, gastos de representación, prima de localización y vivienda,
prima de salud y prima de servicios. El monto es del 75% del in-
greso promedio mensual que durante el último año haya percibido
el Congresista, individualmente considerado. No hay límite o tope
máximo de salarios mínimos en la pensión, así la persona esté en
el régimen general de la Ley 100 de 1993.
Régimen especial de la Rama Judicial
Pertenecen a este régimen los Magistrados del Consejo Superior
de la Judicatura, del Consejo de Estado, de la Corte Suprema de Jus-
ticia, de la Corte Constitucional y los Procuradores Delegados ante
la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. Las normas que
consagran este régimen son los decretos 043 de 1999, 546 de1971,
1293 de 1994; la Ley 4ª de 1992 y el Decreto 2739 de 2000.
Requisitos: edad 50 años si es mujer, 55 si es varón y 20 años
de servicios oficiales continuos o discontinuos pudiendo computar
tiempos prestados en municipios, departamentos, distrito, de los

cuales 10 sean con exclusividad a la Rama Jurisdiccional o al Ministe-
rio Público. Los factores para la liquidación de la prestación: asigna-
ción básica mensual, gastos de representación, prima de salud, prima
de vivienda y localización, prima de servicios equivalente al 50% del
salario básico mensual con doceavas de las primas, prima de navidad,
transporte y todos los demás factores que constituyan ingreso base
para la liquidación. El monto de la pensión es el 75% del promedio
devengado por todo concepto durante el último semestre, sin condi-
cionar a tope máximo.
A los funcionarios de la Rama Judicial y de la jurisdicción penal
(magistrados, jueces regionales, jueces penales del circuito, fiscales,
empleados de los cuerpos de seguridad, del Cuerpo Técnico de Inves-
tigaciones de la Fiscalía General de la Nación), asi como a los funcio-
narios del Ministerio Público (procuradores delegados, funcionarios y
empleados de los cuerpos de seguridad les son aplicables el Decreto
1835 de 1994, cuyos requisitos incluyen: edad 50 años si es mujer, 55
si es varón y 1000 semanas de cotización especial en las actividades
citadas. Monto: ingreso base de cotización de los últimos diez años,
siempre y cuando permanezcan en el régimen de prima media con
prestación definida.
A los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del
Ministerio Público les es aplicable el Decreto 546 de 1971, cuyos re-
quisitos son: haber llegado a los 65 años como funcionario activo de
la Rama y el Ministerio Público sin reunir requisitos para una pensión
de jubilación, pero habiendo servido por lo menos 5 años continuos o
discontinuos en tales actividades. Monto: 25% del último sueldo de-
vengado, más un 2% por cada año de servicio, siempre y cuando haya
cumplido los 65 años antes del 1º de abril de 1994, no se aplica el ré-
gimen de transición de la Ley 100 de 1993. Edad: 50 años si es mujer y
55 si es varón; 20 años de servicios oficiales continuos o discontinuos
pudiendo computar tiempos prestados en municipios, departamentos,
distrito, de los cuales 10 años de servicio con exclusividad en la Rama
Jurisdiccional o Ministerio Público.
Otros regímenes especiales
Funcionarios y empleados de la Contraloría
General de la República
Norma aplicable: Decreto 929 de 1976. Requisitos: edad: 50 años
si es mujer y 55 si es varón; 20 años de servicios oficiales continuos
o discontinuos pudiendo computar tiempos prestados en municipios,
departamentos, distrito, de los cuales 10 años de servicio con exclu-
sividad en la Contraloría. Monto: 75% del promedio de los salarios
devengados durante el último semestre, de acuerdo a la fecha del sta-
tus; se aplican los factores del Decreto 1045 de 1978 ó leyes 33 y 62
de 1985 (factores que sirvieron de base para efectuar los aportes). Se
aplica a quienes a 1º de abril de 1994 contaran con 35 años (mujeres)
y 40 años (varones), 15 o más años de cotización.

Funcionarios y empleados de la Contraloría
General de la República que lleguen o hayan lle-
gado a la edad de retiro forzoso al servicio de la
entidad, sin reunir los requisitos para una pen-
sión ordinaria de jubilación se les aplica el De-
creto 929 de 1976. Monto: cuantía equivalente
a un 25% del último sueldo devengado más un
2% por cada año de servicio. Se aplica sólo a
funcionarios que cumplieron los 65 años de edad
antes del 1º de abril de 1994.
Funcionarios de la Registraduría Nacional
del Estado Civil
Aquellos funcionarios de la registraduría en
cargos de dactiloscopistas, en el laboratorio, fo-
tográfico profesional, técnico 09 o fotógrafo les
es aplicable el Decreto 1069 de 1995 y Decreto
603 de 1977. Requisitos: 50 años de edad en
ambos sexos; 20 años de servicio, 16 en los car-
gos citados. Se pensionan con los requisitos de
las normas anteriores, siempre y cuando se en-
cuentren vinculadas a 31 de diciembre de 1994
y tuvieren 35 o más años (mujeres) y 40 o más
(hombres) o que tuvieren 7 años o más en los
cargos mencionados y permanezcan afiliados en
el régimen de prima media con prestación defi-
nida. Monto: 75% del promedio mensual coti-
zados en los términos del artículo 36 de la ley
100 de 1993.
Aquellos empleados de la Registraduría del
Estado Civil en los cargos de jefes de sección o
grupos del laboratorio fotográ-
fico, dactiloscopistas, troque-
lador, prensador, estampador,
armador o revisor en el proceso
de prensado y laminación de
cédulas de ciudadanía tendrán
los siguientes requisitos: 20
años de servicio exclusivo en
los citados cargos, sin límite
de edad. Monto: 75% del pro-
medio mensual devengado en
el último año de servicio de
acuerdo a la fecha del status;
los factores aplicables son los
contenidos en el Decreto 1045
de 1978 ó leyes 33 y 62 de
1985, sobre aquellos factores
que hayan efectuado aportes.
Músicos de la Orquesta Sinfónica
de Colombia
A estos funcionarios les son aplicables los
siguientes requisitos: 20 años de servicio como
músico de la orquesta, pudiendo computar tiem-
po con la banda del Ejército o de la Policía, sin
límite de edad. Monto: 75% del promedio men-
sual devengado en el año inmediatamente ante-
rior al status, con factores de salario de acuerdo
con el Decreto 1045 de 1978 o Leyes 33 y 62 de
1985; no se condiciona a retiro por el carácter de
docente. Se aplica a las personas que a 1º de abril
de 1994, contaran con 35 años (mujeres) y 40
(hombres), ó 15 o más años de cotización.
Imprenta Nacional
A los empleados y obreros de las secciones de
Imprenta y Litografía de la Imprenta Nacional les
aplica la Ley 63 de 1943. Requisitos: 50 años de
edad para ambos sexos y 20 años de servicio ó
25 años de servicio en dichas secciones. Monto:
75% del promedio mensual devengado en el úl-
timo año de servicio. Factores: Decreto 1045 de
1978 y leyes 33 y 62 de 1985, de acuerdo a la
fecha de status. Se aplica a las personas que a 1º
de abril de 1994, contaran con 35 años (mujeres)
y 40 (hombres), ó 15 o más años de cotización.

Embajadores en el exterior
A estos funcionarios les aplica el Decreto 1743 de 1966, la Ley 4ª de
1966, el Decreto 1848 de 1969, la Ley 33 de 1985 y el Decreto 10 de
1992. Requisitos: 50 años (mujer), 55 (varón) y 20 años de servicios ofi-
ciales continuos o discontinuos pudiendo computar tiempos prestados en
municipios, departamentos, distrito. Monto: 75% del promedio mensual
devengado en el último año de servicio por un Ministro de Despacho
con los factores del Decreto 1045 de 1978 o Leyes 33 y 62 de 1985, de
acuerdo a la fecha del status. Se aplica a las personas que a 1º de abril de
1994, contaran con 35 años (mujeres) y 40 (hombres), ó 15 o más años de
cotización. Después de esta fecha no hay lugar a reconocimiento.
Caja de Auxilios y de Prestaciones de la Asociación Colombiana
de Aviadores Civiles (CAXDAC)
CAXDAC fue creada por el Decreto Legislativo 1015 de 1956, modi-
ficado por Ley 32 de 1961 y los decretos 1282, 1283 y 1302 de 1994.
Tramita las siguientes prestaciones: pensión de jubilación, pensión de
vejez, pensión de invalidez y pensión de sobrevivencia.
Régimen normativo: pensión de jubilación. Decretos 60 de 1973 y
1282 de 1994. Requisitos: 20 años de servicio continuos o discontinuos.
Monto: 75% del salario promedio del último año de servicio. No se requiere
prestar servicios en empresas de aviación sino ejercer la profesión (artículo
271 del Código Sustantivo del Trabajo). Requisitos: 50 años de edad – No
menos de 15 años continuos o discontinuos como aviador. Monto: 75%
del salario promedio del último año de servicios. Sólo para quienes hubie-
ran adquirido el derecho antes del 23 de diciembre de 1993.
Pensiones por actividades de alto riesgo
Se incluyen en esta categoría los empleados cuyas actividades tienen
la característica de una expectativa de vida menor causada por una ma-
yor exposición al riesgo.
Con el Decreto 1281 de 1994 se incluyó a los trabajadores en minería
(socavón o subterráneo), con exposición a altas temperaturas, a radia-
ciones ionizantes, a sustancias comprobadamente cancerígenas. Tam-
bién incluyó a los periodistas.
El Decreto 1835 de 1994 incluyó a los siguientes servidores: De-
partamento Administrativo de Seguridad (DAS), Rama Judicial, Unidad
Especial de Aeronáutica Civil, Cuerpo de Bomberos, Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario, Registraduría Nacional del Estado Civil, Insti-
tuto Nacional de Radio y Televisión y la Empresa Nacional de Teleco-
municaciones.
Requisitos para obtener la pensión: Haber cumplido 55 años; haber
cotizado mínimo 500 semanas en estas actividades. La edad para reco-

nocimiento se disminuye un año por cada 60 semanas de cotiza-
ción especial (la edad no puede ser inferior a 50 años).
El Decreto 2090 de 2003 señala a los colectivos que trabajen en
las siguientes actividades: minería (socavón o subterráneo), traba-
jos con exposición a altas temperaturas, trabajos con exposición a
radiaciones ionizantes, trabajos con exposición a sustancias com-
probadamente cancerígenas. De igual manera, incluyó a los fun-
cionarios de la Unidad Especial de Aeronáutica Civil, el Cuerpo de
Bomberos, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario. Como
requisitos establece los siguientes: haber cumplido 55 años; haber
cotizado mínimo 700 semanas en las actividades definidas. La edad
para reconocimiento se disminuye un año por cada 60 semanas de
cotización especial (la edad no puede ser inferior a 50 años). En la
cotización: 10 puntos adicionales a cargo del empleador; aportes
al Régimen de Prima Media y tres meses para el traslado del Régi-
men de Ahorro Individual al de Prima Media.
Régimen de transición: quien tenga las 500 semanas antes de
la expedición del decreto 2090 se le respetará el derecho.
Reformas al sistema:
creación del Sistema de Protección Social
Mediante la Ley 789 de 2002 se crea el sistema de protección
social como el conjunto de políticas orientadas a disminuir la vul-
nerabilidad y a mejorar la calidad de vida de los colombianos, espe-
cialmente de los más desprotegidos. Para obtener como mínimo el
derecho a la salud, la pensión y al trabajo. En el área de pensiones
el objetivo fundamental es crear un sistema viable que garantice
unos ingresos aceptables a los presentes y futuros pensionados.
La Ley 790 de 2002 fusionó el Ministerio de Trabajo y Segu-
ridad Social y el Ministerio de Salud, conformando el Ministerio
de la Protección Social, cuyos objetivos, estructura, funciones e
integración del sector administrativo de la protección social, están
determinados en el Decreto 205 de 2003.
El Decreto 2681 de 2003, reglamenta la administración y el
funcionamiento del Fondo de Solidaridad Pensional que tendrá
dos subcuentas:
a) La subcuenta de solidaridad destinada a subsidiar los apor-
tes al Régimen General de Pensiones de los trabajadores asala-
riados o independientes del sector rural y urbano que carezcan
de suficientes recursos para efectuar la totalidad del aporte, tales
como artistas, deportistas, músicos, compositores, toreros y sus
subalternos, la mujer microempresaria, las madres comunitarias,
los discapacitados físicos, psíquicos y sensoriales, los miembros
de las cooperativas de trabajo asociado y otras formas asociativas
de producción.
b) La subcuenta de subsis-
tencia destinada a la protección
de las personas en estado de in-
digencia o de pobreza extrema,
mediante el subsidio económico.
En el año 2003 se expide la
ley 797, que reforma algunas
disposiciones del sistema gene-
ral de pensiones previsto en la
Ley 100 de 1993, con la cual se
busca dotar al sistema de ma-
yor equidad, solidaridad y via-
bilidad financiera; así como se
espera aumentar la cobertura.
Hace obligatoria la afiliación
de los trabajadores indepen-
dientes al sistema de pensiones.
Además, prevé incrementos de
la cotización del 1% en 2004 y
del 0.5% en 2005 y 2006. La
reforma implica el derecho a
optar, una vez cada cinco años
(antes tres años), entre el Régi-
men Solidario de Prima Media
con Prestación Definida y el
Régimen de Ahorro Individual
con Solidaridad. Igualmente,
señala que este traslado no
será posible cuando falten 10
años o menos para la edad de
jubilación. Este aspecto carac-
teriza al caso colombiano en
el contexto latinoamericano,
por el hecho de poder transitar
desde el programa público ha-
cia el privado y viceversa.
Igualmente, la ley 797 crea
el Fondo de Garantía de Pensión
mínima del Régimen de Aho-
rro Individual con solidaridad,
como un patrimonio autónomo
con cargo al cual se pagará, en
primera instancia, esta garan-
tía. Señala que los afiliados que
a los 62 años de edad, si son
hombres, y cincuenta y siete si
son mujeres, no hayan alcanza-
do a generar la pensión mínima
de que trata la ley 100 de 1993,

y hubiesen cotizado por lo menos 1.150 semanas
tendrán derecho a que dicho Fondo, en desa-
rrollo del principio de solidaridad, les complete
la parte que haga falta para obtener la citada
pensión.
Con esta reforma se limita también el ingreso
base de cotización a 25 salarios mínimos hasta
45 salarios, para afiliados que obtengan ingre-
sos superiores a ese límite, para garantizar una
pensión con tope de 25 salarios mínimos legales
mensuales vigentes.
Esta ley dispuso la creación de un registro
único para los afiliados al sistema de pensiones,
salud, riesgos laborales, subsidio familiar y bene-
ficiarios del sistema de protección social, que no
se cumplió.
Se establece por esta reforma la revocatoria
directa de las pensiones reconocidas de manera
irregular por los organismos gestores o respon-
sables del reconocimiento de pensiones. Se crea,
además, el recurso extraordinario de revisión de
reconocimiento de pensiones o sumas periódicas
a cargo del tesoro público o fondos de natura-
leza pública, que se hayan reconocido a través
de providencias judiciales, las que podrán ser re-
visadas por el Consejo de Estado o por la Corte
Suprema de Justicia, a solicitud del gobierno en
cabeza del Ministerio de Trabajo o del Ministerio
de Hacienda y Crédito público, o a solicitud del
Contralor General de la República o del Procu-
rador General de la Nación. Recurso que se po-
drá ejercer en cualquier tiempo cuando el reco-
nocimiento se haya obtenido con violación del
debido proceso y cuando la cuantía del derecho
reconocido excediere lo debido de acuerdo con la
ley, pacto o convención colectiva que le fueran
legalmente aplicables.
En 2003 también se expide el decreto 1750
que separó del ISS las funciones de prestación
de servicios de salud, manteniendo su carácter
de asegurador en salud, riesgos laborales y como
gestor del régimen de prima media con presta-
ción definida en materia de pensiones.
Por la Ley 828 de 2003 se expiden normas
para el control de la evasión en el sistema de
seguridad social.
En el mismo año 2003 se expide la ley 860
por la cual se reforman algunas disposiciones del
Sistema General de Pensiones previsto en la Ley
100 de 1993 y se dictan otras disposiciones. Esta
ley en su artículo 4º modifica el inciso segundo y
adiciona el parágrafo 2º del artículo 36 (régimen
de transición), el cual fue declarado inexequible
por la Corte Constitucional en agosto de 2004.
Por medio de esta ley se establecen requisitos
para la obtención de la pensión de invalidez en
el régimen de pensiones y se dictan disposicio-
nes en cuanto al régimen especial de pensiones
para trabajadores sometidos a alto riesgo como
funcionarios del Departamento Administrativo
de Seguridad (DAS) y otros trabajadores, aumen-
tando la cotización en diez puntos adicionales a
cargo del empleador.
En octubre de 2003 se sometió a la aproba-
ción de los ciudadanos un referendo constitucio-
nal que en el punto 8 establecía: el tope máximo
de 25 salarios mínimos para las pensiones, se li-
mitaba la vigencia de los regímenes especiales y
exceptuados hasta el 31 de diciembre de 2007,
se disponía expedir una ley general de pensiones
en la que se ordenará la revisión de las pensio-
nes decretadas sin el cumplimiento de requisitos
legales o con abuso del derecho, se prohibía re-
conocer pensiones a personas con menos de 55
años, se proponía, además, no incrementar los
salarios y pensiones de servidores públicos por
los años 2005 y 2006 y las pensiones de mas de
25 salarios mínimos. Se excluía únicamente a los
miembros de la Fuerza Pública.
El referendo no obtuvo la votación exigida de
la cuarta parte del censo electoral, con lo cual este
punto concreto referido a las pensiones y que sería
reformatorio de la constitución no fue aprobado.
La última gran reforma está consagrada en el
Acto Legislativo 01 de 2005.

El principio de la sostenibilidad
A continuación se analizan las tensiones existentes entre derechos fundamentales
como el de la solidaridad, la igualdad, la progresividad, con el de la sostenibilidad
financiera y fiscal alrededor de la seguridad social. Si bien los dos primeros han sido
objeto de múltiples pronunciamientos, el de la sostenibilidad fiscal apenas empieza
a ser vislumbrado y considerado. Resulta de la mayor importancia definir su alcance
con el objeto de poder encontrar en dicho principio una vía adecuada hacia una
mayor equidad y protección dentro del concepto de un Estado social de derecho, que
sea eficaz, eficiente y sobre todo posible para nuestros adultos mayores en la época
de inactividad laboral.
La necesidad del acuerdo sobre la solidaridad
como principio de la seguridad social
Un examen riguroso del estado del Sistema General de Pensiones, no puede pasar
por alto piezas claves de la institucionalidad de la seguridad social y, en particular, la
incidencia que está llamada a ejercer el principio de la solidaridad.
Como punto de partida se tiene que señalar que el adecuado diseño de un sis-
tema pensional debe, entre otros elementos, formular una ecuación en la que una
de las expresiones son los beneficios de amparo -los más importantes son pensiones
vitalicias- y la otra expresión son los recursos –prefigurados en fuentes- que han de
alimentar financieramente el sistema.
Esa ecuación se altera si se introducen elementos que modifican la dimensión de
los beneficios, el monto de ellos, la población que puede acceder, o la solidez de las
fuentes, alterando por ejemplo el tiempo durante el cual se debe aportar.
y sus efectos sobre el régimen pensional
Eduardo López Villegas*
muchas reformas, pocas soluciones
colombiano
* Con la colaboración de Ligia Helena Borrero, Mauro Varela, Jesús Lizardo Barrios, Alexander Amaya y Natalia
Silva.
financiera y fiscal

Sin ninguna duda, los derechos pensionales son unos, si se le limita su considera-
ción al marco normativo y otros, si se les observa desde las sentencias judiciales.
Ante la ausencia de una política pública en materia pensional diferente a las
consideraciones fiscales, el poder judicial ha intervenido poderosamente en la con-
figuración de las políticas sobre derechos sociales, en varias de sus sedes, en la de la
exequibilidad en procesos en la jurisdicción ordinaria, en la contenciosa administra-
tiva, o en tutela.
Las leyes del Sistema General de Pensiones fueron examinadas a la luz de la Cons-
titución y moduladas sustantivamente por la Corte Constitucional; así a guisa de
ejemplo, las que regulan las condiciones del régimen de transición de la Ley 100 de
1993, los requisitos de acceso a la pensión de invalidez de la Ley 797 de 2003, y de
esta y de sobrevivientes de la Ley 860 de 2003, todas con el común denominador de
ampliar la población amparada.
En los procesos ordinarios y contenciosos se adoptó la jurisprudencia que mantuvo
la vigencia de la regulación de los seguros sociales obligatorios, “aplazando” la plena
vigencia de los niveles de cotización previstos en el Sistema General de Pensiones; al
tiempo que se acrecentaba el número de afiliados con derecho a pensión de invalidez,
y sobrevivientes, se hacían más laxos por cuenta de fallos judiciales los requerimien-
tos de aportes para acceder a estas prestaciones, y así se debilitaban las fuentes de
financiación del sistema.
Los jueces constitucionales en tutela han otorgado prestaciones adicionales a las
previstas en la ley, o han extendido la cobertura del sistema de seguridad social. Uno
de los ejes, no siempre el único, de la fundamentación de estas decisiones referidas,
ha sido la invocación del principio de la solidaridad.
Para la Contraloría General de la República es indispensable, por un lado, describir
la existencia de una relevante circunstancia que modifica significativamente la soste-
nibilidad financiera del sistema que repercute severamente en el estado de cuentas del
país, en el equilibrio presupuestal y en el déficit fiscal.
De otro, advertir al Estado de cómo sobre el principio de solidaridad, rector de la
seguridad social, la rama judicial no tiene una visión unificada sobre su alcance, ni
sobre el conjunto de reglas que deben acompañar su invocación, sobre las condiciones
para una equilibrada ponderación de intereses o para la resolución de colisiones frente
a otros principios también rectores de la seguridad social, la que se hace indispensa-
ble para que el principio de solidaridad irradie sobre la labor legislativa y la gestión
administrativa del sistema.
Quedan abiertas las posibilidades para que obren separada y, simultáneamente, la
labor de unificación jurisprudencial, cumplida en dialéctica persuasión dentro del pleno
respeto de la autonomía judicial, y la labor legislativa sobre reglas de interpretación de
los principios; este artículo se circunscribe a suscitar inquietudes en estos dos escenarios
estatales.
Bajo estas premisas, se hace indispensable y conviene saber cuál ha sido el alcan-
ce que los jueces de la más alta jerarquía en las tres jurisdicciones, le han otorgado
al principio de la solidaridad.

El Sistema Pensional Colombiano: Muchas reformas, pocas soluciones #338

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