Prot. 3089 17 mensagem de veto 021 - integral ao autógrafo de lei nº 3640-17

PREFEITURA MUNICIPAL DE VILA VELHA
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
“Deus seja louvado”
1
Vila Velha, ES, 14 de junho de 2017.
MENSAGEM DE VETO Nº 021/2017
Senhor Presidente,
Senhores Vereadores,
Dirijo-me a Vossas Excelências para encaminhar as razões da aposição do
VETO INTEGRAL ao Autógrafo de Lei nº 3.640/2017.
Atenciosamente,
MAX FREITAS MAURO FILHO
Prefeito Municipal

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Vila Velha, ES, 14 de junho de 2017.
RAZÕES DO VETO
Assunto: Veto Integral ao Autógrafo de Lei nº 3.640/2017.
Senhor Presidente,
Senhores Vereadores,
Comunicamos a essa egrégia Câmara nossa decisão de apor VETO
INTEGRAL ao Autógrafo de Lei acima enunciado que institui a gratuidade no
Sistema Municipal de Transporte Coletivo para o trabalhador desempregado que
estiver sob a assistência do benefício do seguro desemprego.
Registramos que a matéria teve a iniciativa de membro do Poder Legislativo e
foi levada à apreciação da Secretaria Municipal de Prevenção, Combate à Violência e
Trânsito - SEMPREV e da Procuradoria Geral do Município - PGM, de cuja análise
se extrai que o presente projeto de lei apresenta inviabilidade jurídica, pelas razões
que passamos a discorrer:
“Nesse sentido, apesar da liberdade de manifestação e independência dos
Procuradores Municipais, a manifestação proferida, preferencialmente
deve estar ancorada em corrente majoritária da doutrina e em
jurisprudência dominante1
, o que não ocorre no presente caso.
O parecer lavrado colide às inteiras com às normas jurídicas, doutrina
majoritária e jurisprudência dominante.
Inicialmente, cumpre observar que a iniciativa de leis no sistema jurídico
brasileiro compete a uma multiplicidade de sujeitos. Conforme prevê a
Constituição Federal, em seu art. 61, a proposição das leis
complementares e ordinárias “cabe a qualquer membro ou Comissão da
Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao
Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais
Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos”.
De igual modo, e em decorrência do principio da simetria, a Constituição
do Estado de São tPaulo prevê em seu artigo 24 que a iniciativa das leis
complementares “cabe a qualquer membro ou Comissão da Assembléia
Legislativa, ao Governador do Estado, ao Tribunal de Justiça, ao
Procurador-Geral de Justiça e aos cidadãos”.
Geralmente as Leis Orgânicas Municipais também trazem dispositivos
semelhantes no sentido de que a iniciativa dos projetos de leis compete aos
Vereadores, Prefeitos e cidadãos.
1 Art. 2º Sem prejuízo da consultoria e assessoramento jurídico o seu cargo, conforme disposição do art. 3º da
Lei Municipal nº 4.749/2009, a manifestação da Procuradoria Geral do Município de Vila Velha - PGM se
consubstanciará em parecer ou trabalho técnico-jurídico escrito, incluídas as peças judiciais, observando-se os
prazos previstos em lei ou neste Decreto. § 1º Assegurada a independência funcional dos membros da
Procuradoria Geral, os pareceres, trabalhos técnico-jurídico escrito, as petições e demais peças judiciais devem
ser bem fundamentados em norma jurídica, preferencialmente em corrente majoritária da doutrina e em
jurisprudência dominante.

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Contudo, apesar da regra geral do direito brasileiro consagrar a
democracia com relação à iniciativa legislativa, o ordenamento também
previu, de maneira necessária e fundamental, a consagrada reserva legal,
através da qual algumas matérias ficam resguardadas à iniciativa
especifica de determinado agente competente.
No modelo jurídico brasileiro, o ponto mais importante relacionado às
clausulas de reserva legal, se dá com relação às matérias cuja iniciativa é
do chefe do Poder Executivo, por incidirem em aumento de despesa pública
ou na gestão do município e suas políticas públicas, onde não há qualquer
possibilidade de avocação da competência pelo Poder Legislativo.
Como é corrente na prática do processo legislativo, leis municipais
nascidas nas Câmaras de Vereadores, dispondo sobre a organização e
estrutura da administração, suas políticas públicas e de seus serviços
públicos de modo que importem em impacto orçamentário não previsto
pelas Leis Orçamentárias, contêm vício insanável de inconstitucionalidade
porque ferem a competência do chefe do Poder Executivo, a quem incumbe
a administração do município e a organização dos órgãos da
Administração Pública.
Com efeito, de acordo com o artigo 2º da Constituição Federal, são
Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o
Executivo e o Judiciário. Desse modo, o Estado brasileiro possui três
funções básicas: a legislativa, a administrativa (ou executiva) e a
jurisdicional, sendo que estão distribuídas entre três blocos orgânicos,
denominados “Poderes”.
Como explica o professor Celso Antônio Bandeira de Mello, “tais unidades
orgânicas absorveriam, senão com absoluta exclusividade, ao menos com
manifesta predominância, as funções correspondentes a seus próprios
nomes: Legislativo, Executivo e Judiciário”.
E a função predominante do Poder Executivo consiste em administrar.
Assim como cabe ao Poder Judiciário a função jurisdicional e ao Poder
Legislativo a função legislativa. Portanto, existem funções afetas a cada
Poder, sem é claro neutralizar eventuais exceções.
O que se veda com isso é a invasão de um Poder na esfera de exercício da
função predominantemente afeta a outro Poder. Tal ocorrência implicaria
em desrespeito à tripartição de Poderes prevista na Constituição Federal.
Em decorrência disso, projetos que onerem o erário e importem em
aumento de custo efetivo para a Administração ou influam em sua estrutura
e organização, são exclusivamente de iniciativa do Prefeito, pois é a ele
que compete a previsão, organização e administração da coisa pública.
Assim, da mesma forma que o direito brasileiro não admite que decisões
judiciais obriguem o Legislativo a legislar ou à Administração a executar
ato administrativo de competência discricionária, também não admite que
o Poder Legislativo atinja a organização municipal estruturada na gestão
do patrimônio e na organização dos Serviços Público a cargo do Poder
Executivo.
E aqui, se extrai da interpretação teleológica e sistemática do ordenamento
jurídico que, a instituição no âmbito municipal de campanha permanente
para determinado fim ou de data no calendário oficial cabe unicamente ao
Chefe do Poder Executivo por se tratar de ação que demandará o

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planejamento, organização e gestão administrativa, especificamente sobre
o planejamento de política pública a ser implementada anualmente,
podendo causar impacto desproporcional ao orçamento público.
Nesse sentido é a jurisprudência do colendo Tribunal de Justiça do Estado
de São Paulo, em casos em tudo e por tudo idênticos ao presente:
EMENTA - Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 3.774, de 27 de
maio de 2015, do Município de Mirassol, que inclui no calendário oficial
do Município o “Dia da Comunidade Árabe”. Iniciativa parlamentar.
Inconstitucionalidade reconhecida, já que cabe privativamente ao
Executivo a iniciativa de lei que verse sobre a gestão da administração
municipal, o que compreende a criação, alteração ou extinção de serviço,
programa ou atividade e tudo o que nisso está envolvido. Hipótese em que,
ademais, a lei acaba por criar despesa sem indicação de fonte de receita.
Violação dos artigos 5º, 25, 47 incisos II e XIV e 176 inciso I da
Constituição estadual. Ação procedente. (Ação Direta de
Inconstitucionalidade nº 2167138-36.2015.8.26.0000, Órgão Especial,
Relator Des. Arantes Theodoro, julgado de 09.12.2015).
Ementa: Ação Direta de Inconstitucionalidade. Município de Hortolândia.
Lei nº 2.975/14, que dispõe sobre o “Dia municipal da luta pela eliminação
da discriminação racial”, e Lei nº 2.994/14, disciplinando o “transporte de
animais domésticos pelo serviço público municipal de transporte coletivo
de passageiros”. Alegado vício de iniciativa e falta de indicação da fonte
de custeio para seu cumprimento. 1. Vício de iniciativa, a configurar
invasão de competência do chefe do Poder Executivo na instituição de
programas, campanhas e serviços administrativos, incidindo igualmente no
óbice da ausência de previsão orçamentária. 2. Ofensa à Constituição do
Estado de São Paulo, especialmente os seus artigos 5º, 24, §2º, 2; 25, 47,
II, XIV e XVIII; 144, 158, parágrafo único, e 176, I. 3. Julgaram
procedente a ação, declarando a inconstitucionalidade das Leis nºs
2.975/14 e 2.994/14, do Município de Hortolândia. (Ação Direta de
Relator Des. Vanderci Álvares, julgado de 10.12.2014).
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei nº 5.644, de 31 de
março de 2015, do Município de Catanduva, que “institui o dia municipal
do hanseniano, inclui esta data no calendário oficial municipal de eventos
do Município de Catanduva e dá outras providências”. Alegação de ofensa
ao disposto no art. 25 da Constituição do Estado. Não ocorrência. Lei que
não cria ou aumenta despesa pública. Violação da reserva de
Administração, corolário do princípio da separação dos Poderes (art. 5º
da Constituição do Estado). Ação julgada procedente. (Ação Direta de
Relator Des. Antonio Carlos Villen, julgado de 16.09.2015).
Nesse último caso, o eminente Desembargador Antonio Carlos Villen,
embora tenha entendido que não tenha ocorrido na espécie a criação ou
aumentado despesa pública, declarou a inconstitucionalidade da lei
municipal pontuando com muita propriedade
“A ação é procedente, contudo, por violação do disposto no art. 5º da
Constituição do Estado. Conforme Hely Lopes Meirelles, “O prefeito atua
sempre por meio de atos concretos e específicos, de governo (atos
políticos) ou de administração (atos administrativos); ao passo que a
Câmara desempenha suas atribuições típicas editando normas abstratas e

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gerais de conduta (leis)” (Hely Lopes Meirelles, Direito Municipal
Brasileiro, 17ª ed., p. 739).”
É bem verdade que o arranjo político constitucional atribui ao Legislativo
alguns atos atípicos, de controle da administração, mas tais atribuições
são exceções circunscritas ao estabelecido pela Constituição do Estado,
resguardada a simetria quanto à Constituição Federal (STF, ADI-MC
1905, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, j. 19.11.1998). Nesse sentido, a
jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, conforme decidido no RE
427.574-ED, Rel. Min. Celso de Mello, j. 13.02.2012: “Ainda que o
legislador disponha do poder de conformação da atividade administrativa,
permitindo-se-lhe, nessa condição, estipular cláusulas gerais e fixar
normas impessoais destinadas a reger e condicionar o próprio
comportamento da Administração Pública, não pode, o Parlamento, em
agindo ultra vires, exorbitar dos limites que definem o exercício de sua
prerrogativa institucional.
E isso ocorreu no caso concreto. A lei impugnada interfere em âmbito
próprio do Executivo, em violação ao que a doutrina tem denominado
“reserva de Administração”, definida por Canotilho como o “núcleo
funcional da administração contra as ingerências do parlamento” (Direito
constitucional e teoria da Constituição, 6ª ed., Coimbra, Almedina, 2002, p.
733).
Ademais, no último dia 23.05.2017 o Excelentíssimo Prefeito Municipal
firmou convênio em conjunto com Estado do Espírito Santo, a fim de que
seja promovido estudo para integrar o sistema de transporte municipal ao
Transcol.
O presente autógrafo de lei, em razão da isenção pretendida, certamente
causará obstáculo aos estudos, o que causaria diversos prejuízos aos
Munícipes e aos usuários de ambos os sistemas.
O Autógrafo de Lei em discussão, ao criar nova isenção tarifária, com o
consequente aumento de despesas, versou sobre matéria cuja iniciativa
cabe exclusivamente ao Chefe do Poder Executivo, ferindo o princípio
constitucional da separação e harmonia dos poderes.
Nesse sentido, os pretórios pátrios já se posicionaram quanto ao tema da
isenção pretendida:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL Nº
11.664/01. ISENÇÃO DE TARIFA NO TRANSPORTE COLETIVO
INTERMUNICIPAL A PASSAGEIROS PORTADORES DE
DEFICIÊNCIA. INICIATIVA DO PODER LEGISLATIVO. VÍCIO
FORMAL. É inconstitucional a Lei Estadual nº 11.664/01, de iniciativa do
Poder Legislativo, que estabelece isenção de tarifa no transporte coletivo
intermunicipal a passageiros portadores de deficiência física por vício de
origem, e, assim, com afronta aos artigos 8º, 10 e 82, VII, da Constituição
Estadual, uma vez dispondo sobre atribuições da administração pública,
ferindo a harmonia e independência dos Poderes e atropelando a iniciativa
privativa do Executivo. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. POR MAIORIA.
(Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70022466023, Tribunal Pleno,
Tribunal de Justiça do RS, Relator: Arno Werlang, Julgado em
09/06/2008)”
“DIREITO CONSTITUCIONAL - AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE - LEI MUNICIPAL - CRIAÇÃO DE

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ISENÇÃO DE TARIFA NO TRANSPORTE COLETIVO LOCAL -
VÍCIO DE INICIATIVA - AUMENTO DE DESPESA SEM PREVISÃO
DE RECURSOS - EXISTÊNCIA - INCONSTITUCIONALIDADE
VERIFICADA. - É inconstitucional a Lei Municipal de Lins 5.349, de 2 de
julho de 2010, que instituiu hipótese de isenção de tarifa no transporte
coletivo local, por vício de iniciativa. Ademais, tal proceder configura
violação da independência e harmonia dos poderes, bem como criação de
despesa sem previsão de recursos- Violação dos arts. 2o e 61, § 1, II, b, da
Constituição Federal,aplicáveis aos Municípios por força do princípio da
simetria e "ex vi" dos arts. 5o, 25 e 47, XVIII, e 144 da Constituição
Estadual -Ação procedente. (Processo ADI 3667072820108260000 SP
0366707-28.2010.8.26.0000. Publicação: 11/11/2011. Julgamento: 26 de
Outubro de 2011. Relator: Xavier de Aquino.)””
Estas, Senhor Presidente, Senhores Vereadores, as razões que nos levam a
concluir pelo Veto Integral do Autógrafo de Lei sob comento, com fundamento no
poder conferido pelo § 1º, do art. 40, da Lei Orgânica Municipal, e que ora
submetemos à elevada apreciação dos Senhores Membros dessa Colenda Casa
Legislativa.
Atenciosamente,
MAX FREITAS MAURO FILHO
Prefeito Municipal

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