1. 1
Verschenen in Bestuurskunde (jg. 8 (1999), nr. 7, pp.311-322)
_____________________________________________________________________
Samenvatting. Zowel nationaal als lokaal heeft men in Nederland de mond vol van
‘participatief bestuur’, ‘interactief beleid’, en ‘coproductie’. Daarmee verwijst men naar de
wenselijkheid en de mogelijkheid om, naast het maatschappelijk middenveld en deskundige
professionals, ook het ‘gewone publiek’ een rol te laten meespelen in de constructie van beleid. De
nogal hoge verwachtingen die men in Nederland koestert vinden echter géén steun in de
ervaringen die men gedurende veertig jaar in de Verenigde Staten heeft opgedaan. Er liggen
slechts reële kansen waar en voorzover ambtelijke organisaties voordeel zien, en het publiek
zelf wenst te participeren, mits men niet al te hoge verwachtingen heeft en de
publieksdeelname op professioneel-ambachtelijke wijze wordt opgezet en begeleid.
ONBEKEND VERSCHIET
Publieksparticipatie in de Verenigde Staten en Nederland vergeleken
Arend Geul∗
‘(Citizen) participation is not simply a body of concepts, a manner of
thinking, or a set of theories and aims. It is also a practical activity in which
people engage (…) Does participation work? Does it make government more
responsive? Does it improve the delivery system?’ (Checkoway/Van Til
1978:35)
Vrijwel alle nieuwe gemeentebesturen in ons land alsook het tweede Paarse kabinet zeggen te
streven naar ‘participatief bestuur’, ook wel ‘onderhandelend bestuur’, ‘interactieve
beleidsvoering’, ‘open-planprocessen’ en ‘coproductie’ genoemd. Bestuurskundigen maken
daarbij onderscheid tussen organisatorische, professionele en publieke coproductie. Dit
onderscheid is van groot belang. Organisatorische en professionele coproductie hebben
immers al een lange geschiedenis, die samenhangt met de typisch Nederlandse politieke
cultuur van de drie c’s: consultatie, consensus en compromis. Eerder heb ik deze vormen van
coproductie daarom als ‘Oud-Hollandsch’ gekenschetst (Geul 1998:87). Daarentegen is
coproductie met gewone burgers en hun comité’s wel nieuw voor ons land, zeker als die
eerder (en anders) gestalte krijgt dan bij de inmiddels traditionele inspraak. Bovendien kan
publieke coproductie een breuk inhouden met de traditionele regentencultuur in het openbaar
bestuur. Vanuit bestuurskundig oogpunt is publieke coproductie daarom spannender dan de
organisationele en professionele varianten, ofschoon ook die terecht de nodige aandacht
krijgen.
‘Participatief bestuur’ verkeert in Nederland nog in een experimenteel stadium, ook al
zijn de experimenten rijk in getal en variëteit (Tops e.a. 1999:5). Dit artikel beoogt een
bijdrage te leveren aan de inschatting van de haalbaarheid en uitvoerbaarheid van dit nieuwe
streven. Om onze toekomst te leren kennen, richten we ons op ervaringen elders. Het land
waar met publieksparticipatie de meeste ervaring is opgedaan, is ongetwijfeld de Verenigde
Staten. Twintig jaar geleden stelde eenderde van de federale beleidsprogramma’s citizen
participation verplicht, en spendeerden alleen al de federale Environmental Protection
Agency en het Army Corps of Engineers samen zo’n 100 miljoen dollar per jaar rechtstreeks
aan participatieprogramma’s (Langton 1981:371).
Basis voor mijn verkenning is Amerikaanse bestuurskundige literatuur over New Public
Involvement van de laatste veertig jaar, voorzover die althans in Nederlandse bibliotheken of
via Internet was terug te vinden. Volledigheid bleek onhaalbaar. De literatuur omvatte in de
jaren zeventig al honderden boeken, rapporten en tijdschriftartikelen; in de Library of
Congres staan op dit moment 155 publicaties alleen al in boekvorm. Ik heb evenwel getracht
zoveel mogelijk overzichtsstudies en de meest geciteerde bijdragen mee te nemen: zo’n
veertig in getal (zie literatuurlijst). Gelet op omvang en beschikbaarheid is het, met het oog op
∗
Meest recente publicatie: Beleidsconstructie, Coproductie en Communicatie. Zes beproefde
methodieken van beleidsontwikkeling (Lemma, Utrecht, 1998). Werkadres: Hogeschool ’s-
Hertogenbosch, afdeling BSK/OVM, postbus 732, 5201 AS ’s-Hertogenbosch. E-mail:
a.geul@hsbos.nl. Ik dank Gerard-Jan Brummer, Piet van Montfort, José Streng, Sandra Verhoeven en
de redactie van Bestuurskunde voor hun commentaar op eerdere versies van dit artikel.

2. 2
een bezonnen vernieuwing van de democratische instituties en processen in ons land,
overigens merkwaardig dat de Amerikaanse ervaringen niet eerder zijn verkend.
1. New Public Involvement: historisch perspectief
De V.S. hebben een lange traditie van democratisering vanuit een brede, egalitaire conceptie
van democratie. Ruwweg tot aan de Tweede Wereldoorlog gaan democratiseringspogingen in
vier richtingen: uitbreiding van het kiesrecht onder de bevolking, uitbreiding van het kiesrecht
over steeds meer openbare functies (long ballot), uitbreiding van het positieve met het
negatieve kiesrecht (recall), en uitbreiding van het kiesrecht naar het recht zelf te beslissen
(referendum- en initiatiefrecht). Men democratiseert ‘de politiek’ in een mate die wij in
Nederland nooit hebben gekend. Echter, na de Tweede Wereldoorlog blijkt de
overheidsmacht te zijn verplaatst van de wetgevende naar de uitvoerende macht. Daarmee is
men, vanuit de traditionele Amerikaanse democratie-opvattingen bezien, in zekere zin weer
terug bij af: het wordt tijd voor administrative participation.
De Administrative Procedures Act van 1946 verschaft burgers in de V.S. eerste
rechten om invloed uit te oefenen op de ambtelijke beleidsvoering, maar had geen enkele
bepaling die effectief verplicht om gevolg te geven aan de inbreng van de burgers. Drie
groepen in het bijzonder beginnen zich daaraan te storen: maatschappij- en
beleidswetenschappers, aanhangers van good government-opvattingen, en politieke
voorlieden van zwarte Amerikanen, armen, jongeren, en andere gedepriveerden. De gronden
voor hun kritiek ontlenen zij aan drie punten: de groter wordende kloof tussen bevolking en
bestuur, een toegenomen raakvlak van het dagelijks leven van burgers met overheidsbeleid,
en de groeiende noodzaak van draagvlak voor succes van beleid. Onder condities van een fors
gestegen gemiddeld opleidingsniveau en een toenemende rol van de massa-media groeit dit
vanaf ca. 1960 uit tot een ‘participation explosion’ (Almond et al. 1996:75). In die jaren
vinden ideeën over community control, maximum feasible participation, en citizen power hun
weg naar wetgeving en beleidsprogramma’s.
Al in de tweede helft van de jaren zestig echter wordt het streven drastisch bijgesteld.
Ten eerste doet het zgn. ‘complementariteitsbeginsel’ zijn intrede: niet zeggenschap maar
mede-zeggenschap van de burgers wordt het doel, ter aanvulling op de ‘gewone’ wegen van
besluitvorming van de indirecte, ‘procedurele’ democratie. Ten tweede wordt de doelgroep
van het participatiebeleid verbreed. Richtte het beleidsprogramma van de War on Poverty
(1964) zich nog op ‘maximum feasible participation of the poor’, in de regelgeving van het
Model Cities Program is twee jaar later al sprake van ‘widespread citizen participation’.
Daarmee ondergaat de doelgroep een forse uitbreiding. In samenhang hiermee breidt, ten
derde, het werkingsgebied zich uit naar beleidssectoren zoals consumentenbeleid,
welzijnsbeleid, sociale zekerheid, huisvesting, onderwijs, ruimtelijke ordening en
milieubeleid. Deze wijzigingen leiden tot kritiek. Kennelijk, aldus een destijds veelvuldig
herdrukt artikel (Arnstein 1969/1971), gunnen de haves de have-nots wel de kans om mee te
praten maar niet om mee te beslissen. Niettemin vormen deze bijstellingen de opmaat voor
substantiële kwantitatieve groei van de publieksparticipatie in de jaren zeventig. Zij luiden
ook de opkomst in van public participation professionals, van specialistische trainers,
adviseurs en begeleiders.
In de jaren tachtig domineren bezuinigingen en aanzwellende kritiek. Politici en
bestuurders gewagen in toenemende mate van problemen met het involveren van het publiek,
onderzoekers en practici melden tegenvallende resultaten, en de burgers zelf beperken zich
meer en meer tot ad hoc-activiteiten. Met de terugkeer van Democraten in het Witte Huis in
de jaren negentig stijgt publieksparticipatie weer op de agenda. Vice-president Gore neemt
het op in zijn ‘National Partnership for the Reinventing of Government’. Maar de aandacht
voor citizen participation kan niet meer tippen aan de koortsachtigheid waarmee dit
onderwerp in de jaren zeventig omgeven was.
2. Typen van publieksparticipatie in beleid en bestuur
Naast wettelijk verplichte participatie (zoals dienstplicht en belastingplicht), en electorale
participatie (bij verkiezingen en referendums), onderscheidt Langton (1978a, 1978b) citizen
action en citizen involvement. Om deze laatste twee, ‘burgeractie’ en ‘inschakeling van
burgers’, gaat het hier. Beide typen van publieksparticipatie zijn zowel complementair als
tegengesteld. De belangrijkste verschillen betreffen initiatief, richting en oogmerk.
‘Burgeractie’ gaat uit van gewone burgers, richt zich op politici en/of ambtenaren,
met het doel hun handelen te beïnvloeden ten gunste van de ondernemende
publieksgroeperingen. De wenselijkheid van publieksinvloed op beleid en bestuur staat in

3. 3
deze benadering niet of nauwelijks ter discussie. Het gaat om de vraag: hoeveel is er
gerealiseerd, en hoe kan dit worden vergroot. De bijbehorende metafoor is dan ook die van de
participatieladder (Arnstein 1969/1971; Connor 1988). Het hoogst bereikbare is ‘citizen
control’, dat wil zeggen dat burgers praktisch volledige zeggenschap verwerven over het
betreffende beleid.
‘Inschakeling van burgers’ daarentegen gaat uit van politici en/of ambtenaren, richt
zich op burgers, met het doel besluitvorming, beleid en/of dienstverlening te verbeteren, door
consensus na te streven en actief steun te zoeken. Publieksparticipatie wordt hierbij gezien als
een nieuw instrument ter verbetering van de effectiviteit van bestuurlijke en
beleidsbeslissingen. Typerend voor deze benadering is dat eerst de vraag aan de orde is naar
de wenselijkheid en mogelijkheden van publieksparticipatie. Pas daarna richt men zich op de
mate van de publieksinvloed. De maximale omvang daarvan ligt niet in de buurt van 100%,
zoals bij ‘burgeractie’, maar bij 50%, namelijk bij een gelijkwaardige deelname van bestuur
en burgers aan de beleidsconstructie (DeSario/Langton 1987; Thomas 1995).
Streeft ‘burgeractie’ naar maximale participatie van gewone burgers, ‘inschakeling
van burgers’ richt zich op optimale publieksparticipatie. Wat vanuit het gezichtspunt van
‘inschakeling’ verstandig wordt geoordeeld, heet vanuit ‘burgeractie’-perspectief al snel non-
participatie, symbolische participatie of paternalisme. Voorstanders van ‘inschakeling van
burgers’ op hun beurt waarschuwen dat automatische, ongelimiteerde of ondoordachte
publieksparticipatie schadelijk is voor het functioneren van het politiek-bestuurlijke systeem.
Zij zijn beducht voor een ‘excess of democracy’ (N.M. Rosenbaum 1978b:48-49; Thomas
1995:181), een notie die in de denkwereld van ‘burgeractie’ absurd is.
De hier geschetste ideeënwerelden treft men overigens ook aan in de Nederlandse
bestuurskunde. De wereld van ‘burgerinschakeling’ bijvoorbeeld bij Rijnveld & Koppenjan
die aangeven dat actoren wier inbreng ‘niet strikt noodzakelijk is of (…) slechts bestaat uit
obstructie’ uitgesloten kunnen worden (1997:106). Of bij Tops & Moorman die aangeven dat
publieksparticipatie zowel een vorm kan zijn van moderne democratie als van moderne
technocratie (1996:73-74). De ‘participatieladder’ uit de denkwereld van ‘burgeractie’ treft
men hier te lande aan bij Kalk (1996:139-142) en Pröpper/Steenbeek (1998:293-294). Evenals
in Amerika schrikt men daarbij soms niet terug voor een uitgesproken pejoratieve bejegening
van de wat minder participatieve stijlen, ook als die vanuit het oogpunt van
‘burgerinschakeling’ heel verantwoord kunnen zijn.
3. Tegenvallende resultaten
Wat is er ginds nu bereikt, en wat niet? Eén ding staat als een paal boven water: het is niet
helemaal geworden wat de bedoeling was. Het meest positieve oordeel dat ik ben
tegengekomen, luidt ‘not impressive’ (Gittell 1983). Een ander houdt het na vijftien jaar op
‘the sum of ruined hopes’ (W.A. Rosenbaum 1976). Een terugblik na een kwart eeuw spreekt
van ervaringen die veel te wensen overlaten (DeSario/Langton 1987). Nog weer enige jaren
later spreken sympathisanten van een ‘legacy of failure’ (Berry c.s. 1993). De literatuur werkt
dit falen op een aantal onderdelen gedetailleerder uit. Ik zal de revue laten passeren:
- de omvang van de publieksdeelname
- de samenstelling van het participerende publiek
- de relatie tussen beleidsniveau en publieksparticipatie
- het effect op de implementatie
- het nut van wettelijke verplichtingen
- rol en betekenis van public participation professionals.
De omvang van publieksparticipatie is heel gering. In de jaren zestig liet men organen die
leiding dienden te geven aan ‘community action’ soms via de gebruikelijke
verkiezingsprocedures samenstellen; de opkomst lag tussen de 0,7% en 5,0% van het
electoraat, dat is zelfs voor de V.S. tegenvallend. Halverwege de jaren negentig laat een
uitgebreid onderzoek zien dat zelfs in de steden met de meest uitgebreide systemen van
publieksparticipatie hooguit tien tot vijftien procent van de inwoners op enigerlei wijze
gebruik maakt van de aangeboden mogelijkheden, ofschoon deze er bekend zijn bij de helft
tot driekwart van de bevolking. Dit zijn participatiecijfers die achterblijven bij die van
verkiezingen en referenda, ‘and we would anticipate that they always will be’ (Thomson et al.
1994:5).
De samenstelling van het participerend publiek wijst al evenmin in de richting van grote
successen. Vrijwel zonder uitzondering wordt steeds opnieuw vastgesteld dat de programma’s
van publieksparticipatie doorgaans vooral groepen en individuen bereiken die voordien ook al
actieve betrokkenheid toonden: vertegenwoordigers van georganiseerde belangengroepen en
representanten van andere overheidsorganen, en, wat betreft het gewone publiek, het segment

4. 4
van gesettelde, hoogopgeleide en welvarende ‘middle- to upper-class individuals’. Voorzover
mensen met zogenaamd lage status überhaupt participeren, betreft het bovendien de citizen
elite of ghetto gentry, ‘the upward-mobile, power seeking, politically ambitious and angry
people’ (Lazar 1971:105). Zij ontwikkelen zich na verloop van tijd tot ‘professional citizens’
of ‘citizen administrators’, - ‘beroepsburgers’ en ‘wijkburgemeester’ heet dat bij ons -, en
groeien daarmee geleidelijk weg van hun achterban. Het streven de kloof tussen burger en
politiek via publieksparticipatie te dichten, stuit op wat we, vanwege zijn kennelijke
universaliteit, als de IJzeren Wet van de Beperkte en Selectieve Publieksparticipatie mogen
beschouwen.
De mate van publieksparticipatie, ten derde, varieert met het beleidsniveau. Burgers
laten zich vooral verleiden tot participatie in beleid en bestuur, zo blijkt, als er issues in het
geding zijn die een groot raakvlak hebben met hun dagelijkse, particuliere leven en de (woon-
)omgeving waarin dit zich afspeelt. ‘The impact of the participation system (…) is generally
related to the degree they are tied to neighborhood turf’ (Thomson et al. 1994:13). ‘Citizen
leagues’ die zich richten op het stedelijk en regionaal niveau, trekken een aanhang van
zodanige omvang en samenstelling dat men ze mag typeren als een soort Rotary voor burgers
met een bovenmodale belangstelling voor de publieke zaak en overheidsbeleid.
Een veelgehoord motief om het publiek te involveren, is, ten vierde, het argument
‘early public involvement smooths later program implementation’. Dat wil zeggen: de extra
kosten (tijd, energie) die gemoeid zijn met publieksparticipatie tijdens de beleidsvorming
worden later (meer dan) terugverdiend bij de implementatie. De resultaten van het onderzoek
naar deze aanname zijn tegenstrijdig. Anders dan verwacht, concludeert W.A. Rosenbaum
(1978:92), leidt publieksparticipatie in de voorbereidingsfase doorgaans niet tot grotere
publieke acceptatie van het beleid, en daarom ook niet tot een soepeler uitvoering ervan.
Daartegenover staan de bevindingen van Thomson c.s. (1994:17) dat - in de beleving van
betrokken bestuurders en beleidsmanagers, in die van de bevolking, maar ook in de perceptie
van derden zoals bijvoorbeeld project-ontwikkelaars - de verbeteringen van de beleidsplannen
verregaand opwegen tegen de kosten als gevolg van de langere ontwikkelingstijd.
Voorwaarde is wel dat de publieksparticipatie ‘well-designed’ is.
In het verlengde van het zojuist genoemde argument is men wel overgegaan tot het
wettelijk verplichten van publieksparticipatie. Onderzoek wijst uit dat als dergelijke
voorschriften niet zijn gespecificeerd, er weinig van terechtkomt. Zijn ze daarentegen te
complex of te gedetailleerd, dan lijken ze ook weinig resultaat op te leveren. De meest
vergaande vorm van publieksparticipatie in dit opzicht is de zogenaamde ‘reg neg’-
wetgeving, die consensus met betrokkenen verplicht stelt. Onderzoek wijst uit dat er erg
weinig gebruik van wordt gemaakt (0,07%), en dat er niet alleen geen vermindering optreedt
in het aantal rechtszaken dat wordt aangespannen, maar zelfs een toename: het consensus-
streven creëert immers ook hoge verwachtingen, en biedt tevens nieuwe gronden voor
juridische oppositie (Coglianese 1998).
Een bijverschijnsel van New Public Involvement, ten slotte, is de opkomst van de
nieuwe beroepsgroep van participation professionals. Het gaat om hoogopgeleiden die van
publieksparticipatie hun broodwinning maken. In de eigen presentatie betreft het politiek-
bestuurlijke advocaten die burgers tegen enige betaling belangeloos adviseren en bijstaan,
indien en voorzover dezen dat wensen. De literatuur plaatst de nodige vraagtekens bij dit
zelfbeeld. Beperken zij zich tot advies en bijstand, of nemen zij leiding en richting over? Zijn
zij wel zo belangeloos, zij hebben toch ook eigen belangen, materieel en immaterieel, bij
zoveel en zo langdurig mogelijke publiekparticipatie? Wie vertegenwoordigen zij eigenlijk,
op de keper beschouwd: de burgers, of (ook) zichzelf? Anderen laten de vraagtekens weg, en
spreken schamper van evangelisten die bewust of onbewust de belangen en voorkeuren van
hun cliënten manipuleren ter meerdere eer en glorie van zichzelf.
4. Verklaringen
De verklaring voor de tegenvallende resultaten wordt gezocht in de motieven en het
profijt van publieksparticipatie voor de diverse betrokkenen.
Burgers hebben niet alleen recht op abstinentie, zij doen er vaak ook verstandig aan
zich afzijdig te houden. Participatie brengt kosten met zich mee, in termen van tijd, gemiste
alternatieve tijdsbestedingen, de benodigde communicatieve en sociale vaardigheden, en, last
not least, de frustaties die men erbij kan oplopen. Het is derhalve helemaal niet verwonderlijk
dat de meeste mensen zich beperken tot enkel electorale participatie, en dat wie zich wel in de
beleidsvorming laat inschakelen dat incidenteel en selectief doet. Al evenmin dat Amerikanen
hoger op de statusladder meer participeren: zij kunnen de te maken kosten makkelijker
opbrengen dan hun landgenoten lager op die ladder. Bovendien zit het Amerikaanse publiek

5. 5
helemaal niet te springen om directe democratie pur sang, het wenst ‘slechts’ een overheid en
een openbaar bestuur dat wat responsiever is dan vandaag de dag.
In de literatuur bestaat geen twijfel dat bestuurders en beleidsmanagers zich bij
publieksparticipatie ook laten leiden door machtspolitieke overwegingen. Zo tracht de
wetgevende macht burgers bondgenoot te maken in haar pogingen om de macht van de
ambtelijke uitvoeringsorganisaties te beteugelen. Mede in reactie daarop beperken ambtelijke
beleidsvoerders als het even kan publieksparticipatie tot oppervlakkige en marginale
beleidsaspecten. Tenzij publieksparticipatie in hun voordeel is, en hun positie kan versterken.,
bijvoorbeeld wanneer in de politieke leeuwenkuil fondsen en status worden verdeeld.
Beleidsvoorstellen winnen namelijk aan gewicht en legitimiteit naarmate ze zichtbaarder met
behulp van publieksparticipatie zijn ontwikkeld. Een beetje machiavellist weet daar wel raad
mee: ‘Whether or not the procedures lead to participation that actually changes decisions is
another matter; the process contributes to the power base’ (Ethridge 1987:121-122). Meer
algemeen lijkt er een omgekeerd verband te bestaan tussen de kracht van een
overheidsorganisatie en de mate waarin men profijt denkt te hebben van publieksparticipatie.
Omdat bij het opstarten, onderhouden en respecteren van participatie-arrangementen bestuur
en management ook de machtspolitieke functionaliteit voortdurend in gaten houden, krijgt de
burger een verwarrend en wisselend palet aan mogelijkheden aangeboden. Dat alleen al werkt
op den duur niet erg uitnodigend en motiverend.
Lagere ambtenaren zien dikwijls weinig heil in publieksparticipatie. Zij beschouwen
het als een aantasting van hun deskundigheid en als een rem op hun creativiteit. Burgers
missen de vereiste technische expertise, en zijn meer emotioneel betrokken dan gewenst met
het oog op efficiëntie, snelheid en rationaliteit. De scepsis en huiver onder deze ambtenaren
worden verder versterkt indien het participerend publiek zich bedient van de stijl van de
‘grote bek’: overdrijving, dramatisering, en een hooghartige, confronterende en weinig
respectvolle bejegening. Publieksparticipatie bedreigt aldus de beleidskwaliteit en vormt in
hun ogen een bron van vertragingen en van emotionele belasting. ‘From a bureaucrat’s
viewpoint, there is always trouble in citizen organizations’ (Checkoway/Van Til 1978:33).
Al met al blijken de beloften van publieksparticipatie niet alleen niet altijd en niet
automatisch te worden ingelost, maar zelfs in hun tegendeel te kunnen verkeren. Bovendien
blijkt het noodzakelijk om zich goed te beraden op de mate en de wijze waarop de
publieksparticipatie, indien al gewenst, ingericht, aangepakt en begeleid zou moeten worden.
Bestuurskundigen hebben van meet af aan daartoe handreikingen gedaan (bijv. Montgomery/
Esman 1971; DeSario/Langton 1987b; Thomas 1990, 1993, 1995 ). Bij hun keuze om al dan
niet ‘publiek te gaan’ zouden beleidsconstructeurs zich bovenal moeten afvragen of
publieksparticipatie echt noodzakelijk is. Daarvan is sprake indien het publiek beschikt over
informatie die absoluut nodig is voor een goede planvorming, dan wel indien zijn
medewerking onmisbaar is voor een goede implementatie (Thomas 1995:71). Bestaat die
noodzaak niet, dan geldt: ‘soliciting involvement … invites trouble’ (Thomas 1993:462).
5. Vergelijking met Nederland
Recent zijn twee bestuurskundige publicaties verschenen, waarin de Nederlandse
experimenten met ‘participatief bestuur’ worden geïnventariseerd (Tops e.a. 1999) en
geëvalueerd (Edelenbos/Monnikhof 1998). Zij bieden het materiaal waarmee een
vergelijking met de Verenigde Staten mogelijk is. De punten genoemd in paragraaf 3 en 4
zullen daarbij als uitgangspunt dienen. Om praktische redenen moeten wij ons echter
beperken tot de publieksdeelname, het beleidsniveau, en de motieven van betrokkenen.
Van de acht casussen waarover Edelenbos en Monnikhof c.s. rapporteren vertoont
naar mijn berekeningen het Wijchense project de hoogste kwantitatieve deelnamegraad: zo’n
500 van de 8000 betrokken inwoners (=6,3%). Vergeleken met de Amerikaanse cijfers van de
laatste veertig jaar (max. ca. 20%) betekent dit dat er nog verbeteringen mogelijk moeten zijn.
Overigens geven deze cijfers ook aan dat publieksparticipatie in beleid en bestuur zeker niet
een afdoend antwoord zal zijn op de gedaalde opkomst bij lokale verkiezingen in Nederland,
waar het oorspronkelijk toch om begonnen was. Publieksparticipatie met behulp van high tech
biedt in dit opzicht ook al geen soelaas: Internet stelt als massamedium nog steeds niet veel
voor. Indien deelnamecijfers de meerwaarde van democratische vernieuwingen indiceren,
zoals Tops c.s. menen (1999:8), dan is de meerwaarde van publieke coproductie zeer
waarschijnlijk nog minder dan die van referenda.
De ‘IJzeren Wet van de Beperkte en Selectieve Publieksparticipatie’ geldt in ons land
ook in kwalitatief opzicht. Bezien we namelijk de samenstelling van het deelnemend publiek,
dan wordt van de casussen in Edelenbos/Monnikhof alleen van Rotterdam gemeld dat die een

6. 6
‘goede afspiegeling’ vormt. Zelfs daar, maar dat geldt voor de andere casussen nog sterker,
wordt melding gemaakt van eenzijdigheid en sociale selectie, die overigens een
weerspiegeling is van die in de Verenigde Staten. Er wordt zelfs onomwonden gesproken van
een ‘participatie-elite’ in Nederland (Kalk 1998:227). Ik meen dat precies daarin de
kwalitatieve meerwaarde van publieksparticipatie ligt. Met publieke coproductie worden die
categorieën burgers betrokken die voordien het sterkst tegenspel boden aan bestuur en beleid.
Hun hindermacht wordt geneutraliseerd, en omgezet in legitimiteit: uitschakeling door
inschakeling.
Het derde vergelijkingspunt is dat van het beleidsniveau. ‘Neighborhood turf’ bleek
in de Verenigde Staten het criterium te zijn waarvan burgers hun deelname laten afhangen.
Vijf van de acht casussen in Edelenbos/Monnikhof kunnen daartoe gerekend worden. Hiertoe
behoort de casus met de hoogste deelnamecijfers. Een vergelijking met de casussen die
leefomgeving-overstijgend zijn, laat zich helaas moeilijk maken omdat daarvoor de exacte
gegevens in de meeste beschrijvingen ontbreken.
Van burgers is in Nederland niet bekend wat hun motieven en keuze-overwegingen
zijn. Voorzover zij meedoen, doen zij dat kennelijk vol enthousiasme; van non-participanten
weten wij hoegenaamd niets. Het is natuurlijk merkwaardig dat er veel wordt gedacht en
geschreven over het aanbod aan burgers, terwijl wij niet weten waarom de burger wel of niet
daarop ingaat. Het is waarschijnlijk echter een teken aan de wand dat het initiatief zelden van
hun kant komt (Kalk 1998:215).
Van bestuurders en hoge ambtenaren is wat meer bekend. Zij hebben vijf drijfveren
om aan interactieve beleidsprojecten te beginnen (opkomst, draagvlak,
ervaringsdeskundigheid, meer alternatieven, en verdergaande democratisering), maar het
draagvlak-argument is het leidend motief (Kalk 1998:216-217). De preventie van
handhavings- en uitvoeringsproblemen is, zoals gezien, ook in de Amerikaanse kontekst van
belang, maar leverde daar niet altijd het gewenste resultaat. Daarnaast wordt in de Verenigde
Staten gewezen op de bruikbaarheid van coproductie in de machtspolitieke verhoudingen
tussen bestuurders en ambtenaren. Met enige goede wil valt dit in Nederland ook te
onderkennen. “Lokale politici en bestuurders streven naar open procedures waarin burgers op
voet van gelijkheid met gemeentelijke instanties staan. Maar tegelijkertijd willen bestuurders
en politici het toch weer voor het zeggen hebben (…)”, schrijven Tops c.s. (1999:11):
politieke bestuurders willen dat het apparaat zijn werk interactief verricht, maar houden zelf
hun handen vrij. Ambtenaren kunnen van hun kant aan interactieve trajecten argumenten
ontlenen om ‘de politiek’ voor het blok te zetten: in het traject is immers de specifieke ‘wil
van het volk’ naar voren gekomen, terwijl gekozenen slechts beschikken over een algemeen
en ongespecificeerd mandaat. In dit verband, zo lezen wij bij Tops c.s. (1999:10), wordt er
door ambtenaren over publieksparticipatie gesproken in termen van ‘draagvlakmachine’ en
‘consensus-engineering’. Dit duidt erop dat, evenals in de Verenigde Staten, niet in de eerste
plaats de inhoudelijke inbreng van de burgers telt, maar de zichtbaarheid van hun deelname
aan het proces van beleidsconstructie.
Van lagere ambtenaren weten wij dat er in Amerika onder hen huiver en scepsis
heersen. Tops c.s. reppen hier niet van, integendeel, zij zien overwegend zonnige effecten
voor hen in het verschiet. Bij Edelenbos en Monnikhof c.s. vernemen wij andere geluiden. In
drie casusbeschrijvingen wordt expliciet gewag gemaakt van ambtelijke weerzin, en in zijn
afsluitende beschouwing laat ook Kalk weinig ruimte voor misverstanden: “ambtenaren
hebben het vaak moeilijk met interactieve besluitvorming” (1998:222).
6. Ter afsluiting
De Verenigde Staten hebben meer dan dertig jaar voorsprong op ons eigen land als het gaat
om publieksparticipatie in beleid en bestuur. Hetgeen men ginds heeft bereikt, geeft daarom
waarschijnlijk een goede indicatie van hetgeen hier realiter bereikbaar is. Heel kort gezegd,
ligt er meer in het verschiet dan er nu is gerealiseerd maar minder dan velen hopen. Met de
wetenschap dat Amerika ons is voorgegaan, kunnen wij ons voordeel doen. Ik meen dat er
voor publieksparticipatie in beleid en bestuur mooie kansen liggen waar en voorzover
ambtelijke organisaties voordeel zien, èn het publiek zelf wenst te participeren, mits men niet
al te hoge verwachtingen heeft èn de publieksdeelname op professioneel-ambachtelijke wijze
wordt opgezet en begeleid. Wie deze beperkingen accepteert, kan in de V.S. inspiratie en
voorbeelden vinden voor succesvolle publieksparticipatie in de praktijk van beleid en bestuur
(Berry et al. 1993, Thomas 1995, Walsh 1997; zie ook Geul 1998).

7. 7
Literatuurlijst
Almond, G.A., G. Bingham Powell Jr. & R.J. Mundt (1996, 2nd
ed) Comparative Politics. A
Theoretical Framework, New York
Arnstein, S.R. (1971) ‘Eight Rungs on the Ladder of Citizen Participation’, in: Cahn/Passett 1971:69-
91 (oorspr. 1969)
Berman, E.M. (1997) ‘Dealing With Cynical Citizens’ Public Administration Review 57:2:105-112
Berry, J.M., K.E. Portney & K. Thomson (1993) The Rebirth of Urban Democracy, Washington
Brady, H.E., K.L. Schlozman, S. Verba & L. Elms (1998) Who Bowls?: Class, Race, and Changing
Participatory Equality. Paper presented to the annual meeting of the American Political Science
Association, Boston/Ma., September 3-6
Bruijn, J.A. de, E.F. ten Heuvelhof & R.J. in ’t Veld (1998) Procesmanagement. Over procesontwerp
en besluitvorming, Schoonhoven
Cahn, E.S. & B.A. Passett (eds.) (1971) Citizen Participation: Effecting Community Change, New
York/Washington/London
Checkoway, B. & J. van Til (1978) ‘What do we know about Citizen Participation? A Selective
Review of Research’, in: Langton 1978:25-42
Coglianese, C. (1998) Assessing Consensus: The Promise and Performance of Negotiated Rulemaking,
http://www.ksg.harvard.edu/prg/coglianese/rulemake.htm
Cohen, D. (1978) ‘The Public-Interest Movement and Citizen Participation’, in: Langton 1978:55-64
Collins, N. (1978) ‘Limits of Participation’ Local Government Studies 4:April:39-56
Connor, D.M. (1988) ‘A New Ladder of Citizen Participation’ National Civic Review June:249-257
Cupps, D.S. (1977) ‘Emerging Problems of Citizen Participation’ Public Administration Review
37:478-487
Dahl, R.A. (1979) ‘Procedural Democracy’, in: P. Laslett & J. Fishkin (eds.) Philosophy, Politics and
Society, fifth series, New Haven:97-132
DelliPriscoli, J. (1978) ‘Implementing Public Involvement Programs in Federal Agencies’, in: Langton
1978:97-108
DeSario, J. & S. Langton (eds.) (1987) Citizen Participation in Public Decision Making, New
York/Westport/London
DeSario, J. & S. Langton (1987a) ‘Citizen Participation and Technocracy’, in: DeSario/Langton
1987:3-18
DeSario, J. & S. Langton (1987b) ‘Toward a Metapolicy for Social Planning’, in: DeSario/Langton
1987:205-222
Doude van Troostwijk, T. (1998) ‘Nederlandse colleges willen ‘naar de mensen toe’’ Comma 10:15-17
Edelenbos, J. & R. Monnikhof (red.) (1998) Spanning en Interactie. Een analyse van interactief beleid
in lokale democratie, Amsterdam
Ethridge, M.E. (1987) ‘Procedures for Citizen Involvement in Environmental Policy: An Assessment
of Policy Effects’, in: DeSario/Langton 1987:115-132
Geul, A. (1998) Beleidsconstructie, coproductie en communicatie. Zes beproefde methodieken van
beleidsontwikkeling, Utrecht
Gittell, M. (1983) ‘The Consequences of Mandating Citizen Participation’ Policy Studies Review
3:1:90-95
Hibbing, J.R. & E. Theiss-Morse (1998) Process Space and American Politics: What the People want
Government to be. Paper presented to the annual meeting of the American Political Science
Association, Boston/Ma., September 3-6
Jones, E.T. (1998) Citizen Leagues and Metropolitan Government. Paper presented to the annual
meeting of the American Political Science Association, Boston/Ma., September 3-6
Kalk, E. (1996) ‘Te veel bestuurders en te weinig volksvertegenwoordigers. Over de noodzaak van
politieke vernieuwing’, in: L. Veldboer De Inspraak Voorbij, Amsterdam:137-149
Kalk, E. (1998) ‘De geest is uit de fles. Slotbeschouwing’, in: Edelenbos/Monnikhof 1998:210-234
Kweit, M.G. & R.W. Kweit (1987) ‘The Politics of Policy Analysis: The Role of Citizen Participation
in Analytic Decision Making’, in: DeSario/Langton 1987:19-38
Langton, S. (ed.) (1978) Citizen Participation in America. Essays on the State of the Art,
Lexington/Toronto
Langton, S. (1978a) ‘Citizen Participation in America: Current Reflections on the State of the Art’, in:
Langton 1978:1-12
Langton, S. (1978b) ‘What is Citizen Participation?’, in: Langton 1978:13-24
Langton, S. (1981) ‘Evolution of Federal Citizen Involvement Policy’ Policy Studies Review 1:369-378
Lazar, I. (1971) ‘Which Citizens To Participate In What?’, in: Cahn/Passett 1971:92-109
Loon, P.P. van (1998) Interorganisational Design. A new approach to team design in architecture and
urban planning, Delft (dissertatie T.U.D.)
May, J.V. (1971) Citizen Participation: A Review of the Literature, Berkeley
Montgomery, J.D. & M.J. Esman (1971) ‘Popular Participation in Development Administration’
Journal of Comparative Administration 3:358-383
Moynihan, D.P. (1969) Maximum Feasible Misunderstanding: Community Action in the War on
Poverty, New York
Nanetti, R. & P. Sabetti (1978) Local Organization and Citizen Participation: A Comparative
Bibliography, Bloomington

8. 8
Nationale Internet Monitor, http://www.nim.nl
Paglin, M. & E. Shor (1977) ‘Regulatory Agency Responses to the Development of Public
Participation’ Public Administration Review 37:140-148
Perlman, J.E. (1978) ‘Grassroots Participation from Neighborhood to Nation’, in: Langton 1978:65-80
Pröpper, I.M.A.M. & D.A. Steenbeek (1998) ‘Interactieve Beleidsvoering: typering, ervaringen en
dilemma’s’ Bestuurskunde 7:7:292-301
Riedel, J.A. (1972) ‘Citizen Participation: Myths and Realities’ Public Administration Review 32:211-
220
Rijnveld, M. & J.F.M. Koppenjan (1997) ‘Draagvlakvorming bij Grote Projecten’ Bestuurskunde
6:3:94-107
Rosenbaum, N.M. (1978a) ‘The Origins of Citizen Involvement in Federal Programs’, in: C. Bezold
(ed.) Anticipatory Democracy, New York: 139-155
Rosenbaum, N.M. (1978b) ‘Citizen Participation and Democratic Theory’, in: Langton 1978:43-54
Rosenbaum, W.A. (1976) ‘The Paradoxes of Public Participation’ Administration & Society 8:3:355-
383
Rosenbaum, W.A. (1978) ‘Public Involvement as Reform and Ritual: The Development of Federal
Participation Programs’, in: Langton 1978:81-96
Rosener, J.B. (1978a) ‘Matching Method to Purpose: The Challenge of Planning Citizen-Participation
Activities’, in: Langton 1978:109-122
Rosener, J.B. (1978b) ‘Citizen Participation: Can We Measure Its Effectiveness?’ Public
Administration Review 38:5:457-463
Sewell, W.D. & T. O’Riordan (1976) ‘The Culture of Participation in Environmental Decisionmaking’
Natural Resources Journal 16:1-22
Susskind, L. & M. Elliott (eds.) (1983) Paternalism, Conflict, and Coproduction. Learning from
Citizen Action and Citizen Participation in Western Europe, New York/London
Thomas, J.C. (1990) ‘Public Involvement in Public Management’ Public Administration Review
50:435-445
Thomas, J.C. (1993) ‘Public Involvement and Governmental Effectiveness’ Administration & Society
24:4:444-469
Thomas, J.C. (1995) Public Participation in Public Decisions. New Skills and Strategies for Public
Managers, San Francisco
Thomson, K., J.M. Berry & K.E. Portney (1994) Kernels of Democracy,
http://www.civic.net:2401/ACF/Kernels.Txt
Tops, P.W., P.F.G. Depla & P.J.C. Manders (eds.) (1996) Verhalen over co-produktie. De praktijk van
politieke en bestuurlijke vernieuwing in Noordbrabantse gemeenten, Tilburg
Tops, P.W. & M. Moorman (1996) ‘Co-produktie: een plaatsbepaling’, in: Tops/Depla/Manders
1996:67-74
Tops, P.W., M. Boogers, F. Hendriks & R, Weterings (1999) Omtrent Interactieve Besluitvorming. Een
inventariserend onderzoek naar nieuwe vormen van politieke participatie in de ‘alledaagse
democratie’, http://www.staatscommissie-dualisme.nl
Walsh, M.L. (1997) Building Citizen Involvement. Strategies for Local Government, Washington DC
Whitaker, G. (1980) ‘Coproduction: Citizen Participation in Service Delivery’ Public Administration
Review 40:240-246