מיקור חוץ או הפרטה

1. 1
‫הפרטה‬‫רדיקאלית‬
‫אלון‬‫הראל‬‫ו‬‫אסף‬‫שרון‬
‫"את‬‫שהמדינה‬‫אינה‬‫רשאית‬‫לעשות‬,‫במישרין‬‫אין‬‫היא‬‫רשאית‬‫לעשות‬".‫בעקיפין‬1
‫מבוא‬
‫העמדה‬‫ה‬‫מקובל‬‫ת‬‫ביחס‬‫להפרטת‬‫שירותים‬‫ציבוריים‬‫מתבססת‬‫על‬‫הקביעה‬‫כי‬‫יש‬‫גבולות‬
‫משפטיים‬‫להפרטה‬‫וכי‬‫ישנ‬‫ן‬‫סמכויות‬‫שאינן‬‫ניתנות‬‫להפרטה‬‫בין‬‫מטעמים‬‫הנוגעים‬
‫למשפט‬‫מנהלי‬‫ובין‬‫מטעמים‬‫הנוגעים‬‫למשפט‬‫חוקתי‬.‫באופן‬‫טיפוסי‬‫ה‬‫ה‬‫נח‬‫ה‬‫העומדת‬
‫ברקע‬‫הדיון‬‫היא‬‫כי‬‫גם‬‫אם‬‫ההפרטה‬‫עשויה‬‫לשרת‬‫תכליות‬‫חשובות‬‫כמו‬‫יעילות‬,‫ישנם‬
‫שיקולים‬‫הנוגעים‬‫לחשיבות‬‫הפיקוח‬‫הציבורי‬‫או‬‫ה‬‫אחריותיות‬‫הדמוקרטי‬‫ת‬‫על‬‫אספקת‬
‫טובין‬‫ו‬‫שירותי‬‫יסוד‬‫המחייבים‬‫הטלת‬‫מגבלות‬‫על‬.‫הפרטה‬‫לצד‬‫השיקולים‬‫הללו‬‫מ‬‫ת‬‫חום‬
‫המשפט‬‫המ‬‫נהלי‬‫התווספו‬‫לאחרונה‬‫שיקולים‬‫מהתחום‬‫החוקתי‬‫הנסמכים‬‫על‬‫הזכות‬
‫לחירות‬‫והזכות‬‫לכבוד‬,‫שיקולים‬‫שהוכרו‬‫בפסיקה‬‫באופן‬‫ברור‬‫בפסק‬‫הדין‬‫בעניין‬‫הפרטת‬
‫בתי‬‫הסוהר‬.2
‫במרבית‬‫המקרים‬‫בהם‬‫נדונה‬‫ההפרטה‬,‫הנחת‬‫היסוד‬‫הי‬‫א‬‫כי‬‫גם‬‫אם‬
‫ההפרטה‬,‫פסולה‬‫תכליתה‬‫של‬‫ההפרטה‬‫ראויה‬‫באשר‬‫היא‬‫מיועדת‬‫להגשים‬‫מטרות‬‫אותם‬
‫יכלה‬‫)ואולי‬‫אף‬(‫חייבת‬‫הרשות‬‫ל‬‫ממש‬.‫תכלית‬‫ניסיון‬‫ההפרטה‬‫של‬‫בתי‬‫הסוהר‬,,‫למשל‬
‫הייתה‬‫בעיקרה‬‫כלכלית‬‫ונקבע‬‫כי‬‫אין‬‫זו‬‫עילה‬‫פסולה‬,‫להפרטה‬‫אולם‬‫נקבע‬‫כי‬‫משום‬
‫שסמכויות‬‫המדינה‬‫המואצלות‬‫מביאות‬‫לפגיעה‬‫בלתי‬‫מידתית‬‫בזכויות‬‫לחירות‬‫ו‬‫ל‬‫כבוד‬
‫של‬‫ציבור‬,‫האסירים‬‫מדובר‬‫באצילה‬.‫אסורה‬
‫מאמר‬‫זה‬‫חורג‬‫מ‬‫גבולות‬‫הדיון‬‫הזה‬‫באשר‬‫הוא‬‫חושף‬‫סוג‬‫נוסף‬‫של‬‫הפרטה‬‫אותה‬‫אנו‬
‫מכנים‬‫הפרטה‬.‫רדיקאלית‬‫לעתים‬,‫אנו‬,‫טוענים‬‫הפרטה‬‫מיועדת‬‫לא‬‫לסיפוק‬‫שירות‬
‫ציבורי‬‫בצורה‬,‫יעילה‬‫אלא‬‫בכדי‬‫לעקוף‬‫מגבלות‬‫חוקתיות‬,‫מנהליות‬‫ופוליטיות‬‫שחלות‬
‫על‬‫הממשלה‬‫מפריעות‬‫לה‬‫או‬‫מקשות‬‫עליה‬‫לממש‬‫מטרות‬‫פוליטיות‬‫באמצעות‬‫פרוצדורה‬
‫דמוקרטית‬.‫תקינה‬‫בנסיבות‬‫אלה‬‫הפרטה‬‫איננה‬‫מכשיר‬‫)ראוי‬‫או‬(‫פסול‬‫למימוש‬‫מטרות‬
‫ציבוריות‬‫אלא‬‫מכשיר‬‫לסיכול‬‫מטרות‬‫ציבוריות‬‫ולמימוש‬‫של‬‫מטרות‬‫פרטיות‬.‫באופן‬
1
‫בגץ‬/956698‫עאדל‬‫קעדאן‬'‫נ‬‫מינהל‬‫מקרקעי‬‫ישראל‬,‫נד‬)1(258,283)2000.(
2
‫בג"ץ‬/052605‫המרכז‬‫האקדמי‬‫למשפט‬‫ולעסקים‬'‫נ‬‫שר‬,‫האוצר‬‫סג‬)2(545)2009.():‫להלן‬‫עניין‬‫המרכז‬‫ה‬.(‫אקדמי‬

2. 2
‫טיפוסי‬‫החוקיות‬‫של‬‫הפרטה‬‫רגילה‬‫היא‬‫תוצר‬‫של‬‫איזון‬‫בין‬‫השיקולים‬‫נגד‬‫הפרטה‬
,‫)אחריותיות‬‫שוויון‬(‫וכ"ו‬‫לבין‬‫השיקולים‬‫בעד‬‫הפרטה‬‫)יעילות‬‫כלכלית‬.(‫לעומת‬‫זאת‬
‫ה‬‫פרטה‬‫רדיקאלית‬‫היא‬‫אסורה‬‫באופן‬‫קטגורי‬‫באשר‬‫אין‬‫היא‬‫משרתת‬‫תכליות‬‫ציבוריות‬.
‫כדוגמה‬‫פרדיגמטית‬‫להפרטה‬‫רדיקלית‬‫ננתח‬‫את‬‫פעילותה‬‫של‬‫החטיבה‬‫להתיישבות‬
‫כפרית‬.3
‫שעה‬‫שתיאורטיקנים‬‫של‬‫המשפט‬‫המנהלי‬‫הזכירו‬‫ל‬‫א‬‫אחת‬‫את‬‫החשש‬‫כי‬‫גופי‬‫ממשל‬
‫ישתמשו‬‫בהפרטה‬‫כמכשיר‬‫למ‬‫י‬‫מ‬‫ו‬‫ש‬‫תכליות‬‫אותן‬‫קשה‬‫או‬‫בלתי‬‫אפשרי‬‫לממש‬‫באמצעות‬
‫גופים‬,‫ציבוריים‬‫הן‬‫התיאור‬‫יה‬‫והן‬‫הפסיקה‬‫לא‬‫הכיר‬‫ו‬‫בקטגוריה‬‫זו‬‫כקטגוריה‬.‫ייחודית‬
‫בנוסף‬‫לניסיון‬‫שלנו‬‫לבחון‬‫את‬‫החשיבות‬‫של‬‫הקטגוריה‬‫של‬‫הפרטה‬‫רדיקאלית‬‫אנו‬
‫מציעים‬‫גם‬‫להכיר‬‫כעניין‬‫משפטי‬‫בקטגוריה‬‫זו‬‫כקטגוריה‬‫מובחנת‬‫של‬‫הפרטה‬.‫פסולה‬
‫אנו‬‫בוחנים‬‫את‬‫הכלים‬‫המ‬‫שפטיים‬‫הקיימים‬‫כבר‬‫היום‬‫והמאפשרים‬‫התערבות‬‫בהחלטות‬
‫של‬‫גופים‬‫שלטוניים‬‫ה‬‫עושים‬‫שימוש‬‫בהפרטה‬‫כדי‬‫לממש‬‫מטרות‬‫שהם‬‫מנועים‬‫מלממש‬
‫בעצמם‬‫מטעמים‬‫נורמטיביים‬‫או‬‫פוליטיים‬.
‫בחלק‬‫הראשון‬‫של‬‫המאמר‬‫אנו‬‫דנים‬‫במאפיינים‬‫המבחינים‬‫הפרטה‬‫רדיקאלית‬‫מ‬‫הפרטה‬
‫רגילה‬.‫בחלק‬‫השני‬‫אנו‬‫דנים‬‫ב‬‫משמעויות‬‫הנורמטיביות‬‫של‬‫ההפרטה‬.‫הרדיקאלית‬‫ב‬‫חלק‬
‫זה‬‫אנו‬‫בוחנים‬‫את‬‫ההפרטה‬‫הרדיקאלית‬‫מפרספקטיבה‬‫תיאורטית‬-‫נורמטיבית‬.‫אנו‬
‫טוענים‬‫כי‬‫ה‬‫לגיטימציה‬‫הפוליטית‬‫של‬‫הפרטת‬‫פעילו‬‫יו‬‫ת‬‫המדינה‬‫תלויה‬‫ב‬‫שותפות‬‫של‬
‫האזרחים‬‫בהחלטות‬‫הפוליטיות‬‫ו‬‫ב‬‫יכולתם‬‫לראות‬‫בפעילות‬‫הרשות‬‫פעילות‬‫הנעשית‬‫לא‬
‫רק‬‫למען‬‫רווחתם‬‫אלא‬‫גם‬‫בשמם‬.‫ומכוחם‬‫העברת‬‫סמכויות‬‫הריבון‬‫לגופים‬‫פרטיים‬
‫כאמצעי‬‫לעקיפת‬‫מגבלות‬‫עקרוניות‬:‫חוקתיות‬-‫פוליטיות‬‫המחייבות‬‫את‬‫נציגיו‬‫החוקיים‬
‫פוגעת‬‫הן‬‫בחירות‬‫האזרח‬‫והן‬‫בשוויון‬‫בין‬‫האזרחים‬‫בכך‬‫שהיא‬‫הופכת‬‫אותם‬‫למכשיר‬
‫לקידום‬‫מטרות‬‫סקטוריאליות‬‫של‬‫קבוצות‬‫אידאולוגיות‬‫שאינן‬‫מקדמות‬‫את‬‫הטוב‬.‫הכללי‬
‫בחלק‬‫ה‬‫שליש‬‫י‬‫אנו‬‫מחילים‬‫את‬‫המבחנים‬‫הללו‬‫על‬‫ה‬‫פרטת‬‫ה‬‫התיישבות‬‫בישראל‬‫לידיה‬
‫של‬‫החטיבה‬‫להתיישבות‬‫ומראים‬‫כי‬‫ההסדרה‬‫החוקית‬‫של‬‫החטיבה‬‫להתיישבות‬‫היא‬
‫מקרה‬‫פרטי‬‫של‬‫הפרטה‬.‫רדיקאלית‬‫ב‬‫חלק‬‫ה‬‫רביע‬‫י‬‫אנו‬‫בוחנים‬‫את‬‫התשתית‬‫המשפטית‬
‫המחייבת‬‫לפסול‬‫הפרטה‬.‫רדיקאלית‬‫אנו‬‫מ‬‫נתח‬‫ים‬‫שורה‬‫של‬‫כלים‬‫משפטיים‬,‫חוקתיים‬
‫ומנהליים‬,‫ה‬‫דורש‬‫ים‬‫התערבות‬‫משפטית‬‫בעניין‬‫החטיבה‬‫להתיישבות‬:‫הכוללים‬‫ח‬‫וקיות‬
‫של‬‫אצילת‬,‫הסמכויות‬‫סעי‬‫ף‬1‫לחוק‬‫יסוד‬‫הממשלה‬‫)המפרט‬‫את‬‫סמכויות‬(‫הממשלה‬
‫וכן‬‫ה‬‫דוק‬‫טרינה‬‫של‬‫מטרות‬.‫זרות‬
‫נוסיף‬‫ונאמר‬‫כי‬‫שאלת‬‫הפרטת‬‫ההתיישבות‬‫היא‬‫שאלה‬‫המצויה‬‫כיום‬‫על‬‫סדר‬‫היום‬
.‫הציבורי‬‫אך‬‫לאחרונה‬‫חוקקה‬‫הכנסת‬‫את‬‫העולמית‬ ‫הציונית‬ ‫ההסתדרות‬ ‫של‬ ‫מעמדן‬ ‫חוק‬
‫לארץ‬ ‫היהודית‬ ‫הסוכנות‬ ‫ושל‬-'‫מס‬ ‫)תיקון‬ ‫ישראל‬2‫התשע"ו‬ ,(–2015.‫חוק‬‫זה‬‫נ‬‫חקק‬
‫בשל‬‫ה‬‫עמדה‬‫של‬‫המקובלת‬‫על‬‫מרבית‬‫ה‬‫גורמים‬‫ה‬‫משפטיים‬‫הבכירים‬‫לפיה‬‫פעולת‬
3
‫החטיבה‬‫להתיישבות‬‫כפרית‬‫פועלת‬‫במסגרת‬‫ההסתדרות‬‫הציונית‬‫העולמית‬‫ועוסקת‬‫מטעם‬‫ממשלת‬‫ישראל‬‫בהקמת‬‫וטיפוח‬‫ישובים‬
.‫כפריים‬‫תקציבה‬‫מגיע‬‫במלואו‬‫מתקציב‬.‫המדינה‬

3. 3
‫החטיבה‬‫קודם‬‫לחקיקת‬‫החוק‬‫היא‬‫בלתי‬‫חוקית‬.‫ה‬‫ח‬‫וק‬‫מתיימר‬‫לרפא‬‫את‬‫אי‬‫החוקיות‬
‫באמצעות‬‫הסמכה‬‫של‬‫הממשלה‬‫להאציל‬‫מסמכויותיה‬‫להסתדרות‬‫הציונית‬‫העולמי‬.‫ת‬‫אנו‬
‫נראה‬‫בחלקו‬‫האחרון‬‫של‬‫המאמר‬‫כי‬‫חוק‬‫זה‬‫הוא‬‫בלתי‬‫חוקתי‬‫ודינו‬‫להיפסל‬.
1.‫הפרטה‬‫והפרטה‬‫רדיקאלית‬
‫הפרטה‬‫או‬‫הלאמה‬‫של‬‫שירותים‬‫ציבוריים‬‫מבוססת‬‫באופן‬‫מסורתי‬‫על‬‫הנחות‬‫בדבר‬
‫איכות‬‫הטובין‬‫והשירותים‬‫שיסופקו‬‫על‬‫ידי‬‫גופים‬‫פרטיים‬‫וציבוריים‬.4
‫מוסכם‬‫כי‬‫יש‬
‫צורך‬‫ב‬‫טובין‬‫או‬‫בשירותים‬‫הנידונים‬‫ו‬‫ה‬‫קביעה‬‫מי‬‫יוסמך‬‫ל‬‫ספק‬‫א‬‫ו‬‫ת‬‫ם‬‫צריכה‬‫להתבסס‬
‫על‬‫שיקולי‬.‫יעילות‬‫השאלה‬‫המנחה‬‫היא‬‫מי‬‫ייצר‬‫טובין‬‫או‬‫יספק‬‫שירותים‬‫איכותיים‬
‫יותר‬‫במחיר‬‫זול‬‫יותר‬.‫הוויכוח‬‫בין‬‫תומכי‬‫ההפרטה‬‫למתנגדיה‬‫נסוב‬‫פעמים‬‫רבות‬‫סביב‬
‫השאלה‬‫ה‬‫אם‬‫המדינה‬‫ומוסדותיה‬‫הם‬‫הגופים‬‫היעילים‬‫ביותר‬‫לסיפוק‬‫הטובין‬‫או‬‫השירות‬
‫הנדרש‬‫ים‬,‫או‬‫שמא‬‫גופים‬‫פרטיים‬‫כלשהם‬‫יעילים‬‫יותר‬‫מהמדינה‬.
‫לעתים‬‫הוויכוח‬‫בין‬‫חסידי‬‫ההפרטה‬‫למתנגדיה‬‫נוגע‬‫גם‬‫לשאלה‬‫מהן‬‫התכליות‬‫הראויות‬
‫של‬‫הגוף‬‫המספק‬‫שירות‬‫כלשהו‬.‫חסידי‬‫ההפרטה‬‫מדגישים‬‫לעתים‬‫קרובות‬‫שיקולים‬
‫כלכליים‬.‫לטענתם‬‫גופים‬‫פרטיים‬‫יכולים‬‫לספק‬‫טובין‬‫ושירותים‬‫באיכות‬‫גבוהה‬‫יותר‬
‫ובמחיר‬‫זול‬‫יותר‬‫בדיוק‬‫משום‬‫שהם‬‫חשופים‬‫ללחצי‬‫השוק‬.5
‫לעומת‬‫זאת‬,‫המתנגדים‬
‫מדגישים‬‫שיקולים‬‫אחרים‬‫כגון‬:‫הגינות‬,‫אחריות‬‫ציבורית‬,‫הקושי‬‫לקיים‬‫מנגנוני‬‫בקרה‬
‫ו‬‫פיקוח‬,‫אפקטיביים‬‫שוויון‬‫והעדר‬‫משוא‬‫פנים‬.6
‫לעתים‬‫הם‬‫מסתמכים‬‫גם‬‫על‬‫שיקולים‬
‫פרוצדוראליים‬‫כגון‬‫הליך‬‫הוגן‬.7
‫גופים‬‫פרטיים‬,‫כך‬‫נטען‬,‫אינם‬‫חשים‬‫תחושת‬‫אחריות‬
‫כלפי‬‫הציבור‬;‫הם‬‫אינם‬‫אחריותיים‬)accountable(.,‫לפיכך‬‫שעה‬‫שהתפישה‬‫של‬‫חסידי‬
‫ההפרטה‬‫נשענת‬‫על‬‫שיקולי‬,‫יעילות‬‫התפישה‬‫של‬‫מתנגדיה‬‫מדגישה‬‫את‬‫הפרספקטיבה‬
,‫הציבורית‬‫אשר‬:todesignedproceduresrequiredlegally"prioritizes
8
process…"dueandparticipationpublicguarantee
‫בהינתן‬‫מערכת‬‫הנחות‬‫זו‬,‫ההכרעה‬‫האם‬‫להפריט‬‫או‬‫לא‬‫להפריט‬‫הופכת‬‫פעמים‬‫רבות‬
‫למלאכת‬‫איזון‬:‫איזון‬‫בין‬‫מערכת‬‫השיקולים‬‫התומכת‬‫בהפרטה‬‫שבבסיסה‬‫שיקולי‬
4
‫ראו‬.EVRL..ARVH116,ReligionNewtheforAccountingPartnerships:PrivateandPublicMinow,Martha
PrivateofEmergenceTheProfit:andPunishRausch,P.Sharla&LoganH.Charles(2003);42-12421229,
(1985).317-316303,Q..USTJPrisonsEnterprise
5
‫ראו‬:‫למשל‬L..ARVH116,AccountabilityandPrivatizationlacobucci,M.Edward&TrebilcockJ.Michael
(1988);449.EVRL..ARQM71Theory,andLawPolitics,Privatization:,CaseRonald(2003);14351422,.EVR
(2003).12961285,.EVRL.ARVH116,PrivatizationThroughNormsLawPublicExtendingFreemanJody
PrivatizationHowDolovich,Sharonseeconsiderations,nomicecoofdominancethetooppositionanFor
EMOCRACYDMERICANANDAUTSOURCINGO:ONTRACTCYBOVERNMENTGinPrisons,ofCaseTheThinks:
2009)..eds,MinowMartha&Freeman(Jody134128,
6
‫ראו‬‫למשל‬‫מינוב‬‫לעיל‬‫הערה‬4.
7
:‫ראו‬(1998)EVRL..ROOKB64,SystemWelfarePrivatizedainProcessDueKennedy,J.David.
8
Freeman,‫לעיל‬‫ה"ש‬5.

4. 4
‫יעילות‬,‫לבין‬‫מערכת‬‫השיקולים‬‫התומכת‬‫בניהול‬‫ציבורי‬‫המבוססת‬‫על‬‫שיקולים‬‫ציבוריים‬
‫כמו‬‫העדר‬‫משוא‬‫פנים‬‫והליך‬‫הוגן‬.‫לאור‬‫מבנה‬‫השיח‬‫הזה‬,‫הדיון‬‫בהפרטה‬‫עוסק‬‫פעמים‬
‫רבות‬‫במידת‬‫הפיקוח‬‫שהגוף‬‫המוסמך‬‫יהיה‬‫כפוף‬‫לה‬‫והאפקטיביות‬‫של‬‫התחרות‬
.‫שתתקיים‬9
‫לרוב‬‫נבחנים‬‫שני‬‫מאפיינים‬:‫מרכזיים‬‫האחד‬‫נוגע‬‫לאופי‬‫הסמכויות‬‫והשני‬
‫נוגע‬‫ליחס‬‫בין‬‫הגוף‬‫המופרט‬‫ובין‬‫המדינה‬‫כבאת‬‫כוחו‬‫של‬‫הציבור‬‫ה‬‫אמונה‬‫על‬‫שמירת‬
‫האינטרס‬‫הציבורי‬.‫המאפיין‬‫הראשון‬‫הוא‬‫הסמכויות‬‫המופרטות‬:‫האם‬‫אלו‬‫סמכויות‬‫ליבה‬
?‫שלטוניות‬‫האם‬‫קיימות‬‫פעולות‬‫שאינן‬‫ניתנות‬‫להפרטה‬,‫כלל‬‫משום‬‫היותן‬‫חלק‬‫בלתי‬
‫נפרד‬‫ממהותה‬‫של‬?‫המדינה‬‫האם‬‫הן‬‫מוגדרות‬‫היטב‬‫או‬?‫עמומות‬‫האם‬‫הן‬‫רחבות‬‫או‬
‫מצומצמות‬?10
‫והמאפיין‬‫השני‬‫הוא‬‫מידת‬‫ההשפעה‬‫של‬‫המדינה‬‫על‬‫פעילות‬‫הגוף‬
,‫המופרט‬‫ובפרט‬‫רמת‬‫הפיקוח‬‫שיש‬‫לה‬‫על‬‫פעולותיו‬.11
‫אחד‬‫הפתרונות‬‫המעניינים‬
‫שהוצע‬‫כדי‬‫להבטיח‬‫מימוש‬‫סימולט‬‫ני‬‫של‬‫יעילות‬‫מצד‬‫אחד‬‫ושיקולים‬‫ציבורים‬‫מצד‬
‫שני‬‫הוא‬‫הפרטה‬‫תוך‬‫כדי‬‫הליך‬‫״הצברה״‬)publicization(‫של‬‫הגוף‬‫המופרט‬,‫דהיינו‬
‫הליך‬‫במסגרתו‬‫גופים‬‫פרטיים‬‫מחויבים‬‫למימוש‬‫הערכים‬‫הציבורים‬.12
‫לאור‬,‫האמור‬‫ברור‬‫כי‬‫הוויכוח‬‫העכשווי‬‫בין‬‫תומכי‬‫ההפרטה‬‫לבין‬‫מתנגדיה‬‫מבוסס‬
‫במידה‬‫רבה‬‫על‬‫השערות‬‫אמפיריות‬.‫האם‬‫אכן‬‫גופים‬‫ציבוריים‬‫יעילים‬‫פחות‬‫מגופים‬
‫פרטיים‬?‫האם‬‫גופים‬‫פרטיים‬‫מחויבים‬‫פחות‬‫מגופים‬‫ציבוריים‬‫לערכים‬‫ציבוריים‬?‫האם‬
‫ניתן‬‫להבטיח‬‫שגופים‬‫פרטיים‬‫יפנימו‬‫ערכים‬‫ציבוריים‬‫ויפעלו‬‫על‬‫פיהם‬?‫ספרות‬‫עשירה‬
‫מוקדשת‬‫לבחינת‬‫הנחות‬‫אלה‬.‫למותר‬‫לציין‬‫כי‬‫ספרות‬‫זו‬‫מגיעה‬‫לעתים‬‫קרובות‬‫למסקנות‬
‫סלקטיביות‬:‫לעתים‬‫ניהול‬‫ציבורי‬‫הוא‬‫יעיל‬‫ולעתים‬‫ניהול‬‫פרטי‬‫עדיף‬;‫לעתים‬‫דווקא‬
‫ניהול‬‫פרטי‬‫יכול‬‫לממש‬‫ערכים‬‫ציבוריים‬‫טוב‬‫יותר‬‫מניהול‬‫פרטי‬‫וכיוצא‬‫בזה‬.‫לצד‬
‫השאלות‬‫האמפיריות‬‫עולות‬‫גם‬‫שאלות‬‫עקרוניו‬,‫ת‬‫לא‬,‫אמפיריות‬‫הנוגעות‬‫למעמדם‬‫של‬
‫נציגי‬‫ציבור‬‫מוסמכים‬‫כנאמני‬‫או‬‫מייצגי‬,‫הציבור‬‫לעומת‬‫גורמים‬‫פרטיים‬,‫ביחס‬
‫לפונקציות‬‫וטובין‬‫מסוגים‬‫שונים‬‫ש‬‫הם‬‫"ציבוריים‬‫באופן‬‫מהותי‬."13
‫מטרתנו‬‫במאמר‬‫זה‬
‫איננה‬‫להכריע‬‫בשאלות‬‫אלה‬,‫ואף‬‫לא‬‫להוסיף‬‫שיקולים‬‫לתוך‬‫מסגרת‬‫הדיון‬‫הקיימת‬.
‫מטרת‬‫נו‬‫היא‬‫להפנות‬‫את‬‫הזרקור‬‫אל‬‫סוג‬‫מובחן‬‫של‬‫הפרטה‬‫שיש‬‫לה‬‫מאפיינים‬‫ייחודיים‬
‫ושמעלה‬‫שיקולים‬‫שונים‬‫מאלה‬‫הטיפוסיים‬‫אותה‬‫נכנה‬‫הפרטה‬‫רדיקאלית‬.
9
‫ראו‬‫למשל‬‫בג״ץ‬1083/07‫ההסתדרות‬‫הרפואית‬‫בישראל‬‫נ׳‬‫משרד‬‫הבריאות‬-‫מדינת‬,‫ישראל‬)2012(;ANDREEMANFODYJ
(2009110,EMOCRACYDMERICANAANDUTSOURCINGO:ONTRACTCBYOVERNMENTG,INOWMARTHAM;
‫אבישי‬‫בניש‬,‫"מיקור‬‫חוץ‬‫בראי‬‫המשפט‬‫הציבורי‬:‫הפרטת‬‫תכניות‬‫״מרווחה‬‫לעבודה׳‬‫ובעיית‬‫כשלי‬‫הפיקוח״‬‫משפטים‬,‫לח‬283
)2008.(
10
‫דפנה‬‫ברק‬‫ארז‬‫"המשפט‬‫הציבורי‬‫של‬:‫ההפרטה‬,‫מודלים‬‫מנורמות‬,"‫ואתגרים‬‫עיוני‬‫משפט‬,‫ל‬461,493)2008;(‫חוות‬‫דעתה‬‫של‬
‫המשנה‬‫ליועץ‬,‫המשפטי‬‫דינה‬‫זילבר‬‫בנוגע‬‫לחטיבה‬:‫להתיישבות‬‫דינה‬‫זילבר‬‫"ככה‬(‫)כבר‬‫לא‬‫בונים‬:"‫חומה‬‫צבר‬‫אנומליות‬‫בקשר‬
‫שבין‬‫החטיבה‬‫להתיישבות‬‫לבין‬‫המדינה‬‫והתיקון‬‫המתחייב‬)2015.(:‫)להלן‬‫חוות‬‫דעתה‬‫של‬‫המשנה‬‫ליועץ‬‫המשפטי‬;(‫לממשלה‬‫יואב‬
‫דו‬‫תן‬‫וברק‬,‫מדינה‬‫חוקיות‬‫ההפרטה‬‫של‬‫אספקת‬‫שירותים‬‫ציבוריים‬‫משפטים‬‫ל"ז‬1287)2007.(
11
‫יצחק‬‫זמיר‬‫"פיקוח‬‫ציבורי‬‫על‬‫פעילות‬"‫פרטית‬‫משפט‬‫ועסקים‬‫ב‬67)2005.(
12
‫ראו‬‫פרימן‬‫לעיל‬‫ה"ש‬5‫בעמוד‬1285.
13
‫ראו‬:‫למשל‬(Forthcoming)O.J.L.S,hSucAsPrivatizationAgainstHarel,Alon&DorfmanAvihay.:‫)להלן‬
‫דורפמן‬.(‫והראל‬‫וכן‬3chapterPress)University(OxfordMattersLawWhyHarel,Alon‫להלן‬.‫הראל‬

5. 5
‫הפרטה‬‫כפי‬‫שתוארה‬‫עד‬‫כה‬‫מאפשרת‬‫למדינה‬‫לממש‬‫תכליות‬‫שחשיבותן‬‫הציבורית‬‫אינה‬
‫שנויה‬.‫במחלוקת‬‫במילים‬,‫אחרות‬‫הפרטה‬‫היא‬‫מכשיר‬‫למי‬‫מוש‬‫תכליות‬‫ראויות‬‫מבחינה‬
‫ציבורית‬‫אשר‬‫יכולות‬‫להיות‬‫מבוצעות‬‫באופן‬‫טוב‬‫יותר‬‫או‬‫טוב‬‫פחות‬‫באמצעות‬‫גופים‬
‫פרטיים‬.‫כך‬‫למשל‬‫גם‬‫מתנגדי‬‫הפרטת‬‫בתי‬‫הסוהר‬‫סברו‬‫כי‬‫בתי‬‫הסוהר‬‫נחוצים‬‫מבחינה‬
‫חברתית‬‫ומקדמים‬‫את‬‫האינטרס‬.‫הציבורי‬‫כפי‬,‫שנראה‬‫ההתנגדות‬‫עוגנה‬‫בחשש‬‫לפגיעה‬
‫בזכות‬‫לחירות‬‫ובזכות‬.‫לכבוד‬14
‫יתר‬‫על‬,‫כן‬‫בהפרטה‬‫רגילה‬‫מדובר‬‫בפונקציות‬
‫שהממשלה‬,‫יכולה‬‫לפחות‬‫ברמה‬,‫עקרונית‬,‫לבצע‬‫ושהיא‬‫בוחרת‬‫להעביר‬‫לגורם‬‫פרטי‬
‫משיקולי‬.‫יעילות‬‫כך‬‫שירותי‬,‫רווחה‬‫בריאות‬,‫וחינוך‬‫כמו‬‫גם‬‫מאסר‬‫או‬‫השמה‬,‫תעסוקתית‬
‫הם‬‫תפקידים‬‫שאין‬‫חולק‬‫על‬‫חשיבותם‬‫הציבורית‬‫ושהמ‬‫משלה‬‫יכולה‬‫למלא‬‫אך‬‫בוחרת‬
‫משיקולי‬‫יעילות‬.‫להפריטם‬‫אנו‬‫משתמשים‬‫במושג‬‫הפרטה‬‫רדיקאלית‬‫לתאר‬‫העברת‬
‫סמכויות‬‫מהותיות‬‫לגורם‬‫פרטי‬‫שקיים‬‫בה‬‫פוטנציאל‬‫ליצור‬‫מצב‬‫בו‬‫הגוף‬‫הפרטי‬‫יקדם‬
‫פונקציות‬‫שהממשלה‬‫איננה‬‫יכולה‬‫או‬‫שהיא‬‫מתקשה‬‫לבצע‬‫בשל‬‫מחלוקות‬‫עקרוניות‬
,‫נורמטיביות‬‫התנגדות‬‫פוליטית‬-‫ציבורית‬,‫או‬‫קשיים‬‫חוקתיים‬-‫דמוקרטי‬‫ם‬.‫במקרים‬
‫הטיפוסיים‬‫של‬‫הפרטה‬‫רדיק‬‫א‬‫לית‬‫ההשלכה‬‫העיקרית‬‫בהעברת‬‫הסמכות‬‫לגוף‬‫פרטי‬‫היא‬
‫לעקוף‬‫את‬‫ה‬‫מגבלות‬‫והאילוצים‬‫העקרוניים‬‫)במובחן‬‫מן‬‫הטכניים‬-(‫בירוקרטיים‬‫החלים‬
‫על‬‫גופים‬‫ציבוריים‬.‫באופן‬,‫טיפוסי‬‫ב‬‫הפרטה‬‫רדיקאלית‬‫הממשלה‬‫חפצה‬‫לבצע‬‫פעולות‬
‫שנויות‬‫במחלוקת‬‫פוליטית‬‫ואידאולוגית‬,‫ו‬‫ההפרטה‬‫משמשת‬‫כמכשיר‬‫ל‬‫התגברות‬‫או‬
‫ל‬‫שחיקה‬‫של‬‫המגבלות‬‫הפרוצדוראליות‬‫המיועדות‬‫להבטיח‬‫שהפעולה‬‫תעשה‬‫בשמו‬‫של‬
‫הציבור‬.‫אשר‬‫על‬,‫כן‬‫בהפרטה‬‫רדיק‬‫א‬‫לית‬‫הגוף‬‫הפרטי‬‫איננו‬‫פועל‬‫כ‬‫שלוחה‬‫של‬
‫הממשלה‬‫)או‬‫גוף‬‫ציבורי‬(‫אחר‬‫כגוף‬‫נבחר‬‫וריבוני‬‫הפועל‬‫לטובת‬‫הציבור‬,‫אלא‬‫כתחליף‬
‫עבורה‬‫אשר‬‫לו‬‫היכולת‬‫לממש‬‫פונקציות‬‫שהממשלה‬‫מנועה‬‫או‬‫מתקשה‬‫לבצע‬‫בעצמה‬
‫בשל‬‫התנגדות‬‫ציבורית‬-‫פוליטית‬‫או‬‫אילוצים‬‫חוקתיים‬‫דמוקרטיים‬.‫בהתאם‬‫לכך‬,
‫במקרים‬‫הטיפוסיים‬‫של‬‫הפרטה‬‫רדיקאלית‬‫גוף‬‫שלטוני‬‫מ‬‫ממש‬‫תכליות‬‫או‬‫אינטרסים‬
‫שאינם‬‫ציבוריים‬‫אלא‬‫סקטוריאליים‬‫או‬‫פרטיים‬.
‫כדי‬‫לאפיין‬‫את‬‫מושג‬‫ההפרטה‬‫הרדיקאלית‬‫ניעזר‬‫בהשוואה‬‫לשני‬‫מקרים‬‫של‬,‫הפרטה‬
‫האחד‬‫שנידון‬‫בהרחבה‬‫בישראל‬–‫הפרטת‬‫בתי‬,‫הסוהר‬‫והשני‬‫מארה"ב‬–‫מיקור‬‫חוץ‬
‫של‬‫תפקידי‬.‫לחימה‬‫המקרה‬‫הראשון‬‫הוא‬‫מקרה‬‫של‬‫הפרטה‬‫אסו‬‫רה‬‫אך‬‫איננו‬‫מקרה‬‫של‬
‫הפרטה‬‫רדיקאלית‬‫ואילו‬‫המקרה‬‫השני‬‫הוא‬‫מקרה‬‫של‬‫הפרטה‬.‫רדיקאלית‬
‫בפסק‬‫דין‬‫תקדימי‬‫פסל‬‫בשנת‬2009‫הרכב‬‫מורחב‬‫של‬‫בית‬‫המשפט‬‫העליון‬‫העברת‬‫ניהול‬
‫בתי‬‫סוהר‬‫לחברות‬.‫פרטיות‬‫הנימוק‬‫העיקרי‬‫לפסילת‬‫התיקון‬‫לפקודת‬‫בתי‬‫הסוהר‬‫שאמור‬
‫היה‬‫לאפשר‬‫את‬‫הקמתו‬‫של‬‫מתקן‬‫כליאה‬‫בניהול‬‫חברה‬‫פרטית‬‫היה‬‫כי‬‫הסמכויות‬
‫שהופרטו‬:‫הן‬‫"סמכויות‬‫שהשימוש‬‫בהן‬‫כרוך‬‫בפגיעה‬‫קשה‬‫בזכויות‬‫לחירות‬‫אישית‬
‫ולכבוד‬.‫האדם״‬15
‫לדידו‬‫של‬‫בית‬,‫המשפט‬‫הבעיה‬‫בהפרטת‬‫בתי‬,‫הסוהר‬‫היא‬‫סוג‬
‫הסמכויות‬‫שמועברות‬‫באמצעותה‬‫לידיים‬.‫פרטיות‬‫עם‬,‫זאת‬‫במקרה‬‫זה‬‫לא‬‫דו‬‫בר‬
14
‫עניין‬‫המרכז‬,‫האקדמי‬‫לעיל‬‫ה"ש‬2,'‫פס‬67‫לפסק‬‫דינה‬‫של‬‫הנשיאה‬(‫)לשעבר‬.‫ביניש‬
15
‫עניין‬‫המרכז‬‫האקדמי‬,‫לעיל‬‫ה"ש‬2.

6. 6
‫בסמכויות‬‫עמומות‬‫או‬‫רחבות‬.‫מדי‬‫בניגוד‬‫להפרטת‬,‫ההתיישבות‬‫הפונקציות‬‫שהופרטו‬
‫עם‬‫הפרטת‬‫בתי‬‫הסוהר‬‫הן‬‫פונקציות‬‫מוגדרות‬‫היטב‬.‫וממוקדות‬‫גם‬‫הפיקוח‬‫שהוצע‬‫על‬
‫פעולת‬‫הרשות‬‫הפרטית‬‫בעניין‬‫בתי‬‫הסוהר‬‫היה‬‫פיקוח‬‫הדוק‬.‫ביותר‬‫הקצאת‬‫התקציבים‬
‫לבית‬‫הסוהר‬‫הפרטי‬‫הייתה‬‫מתוכננת‬‫להי‬‫עשות‬‫באמצעות‬‫חוק‬.‫התקציב‬,‫בנוסף‬‫כמו‬
‫שציין‬‫השופט‬‫לוי‬‫בדעת‬,‫המיעוט‬‫קיימים‬‫מנגנוני‬‫הפיקוח‬‫הקבועים‬‫בחוק‬‫לתיקון‬‫פקודת‬
‫בתי‬,‫הסוהר‬16
‫אשר‬‫שימוש‬‫נכון‬‫בהם‬‫יפיג‬‫לדעתו‬‫את‬‫החשש‬‫מפני‬‫פגיעה‬‫בזכויות‬‫אדם‬
.‫מוגנות‬17
‫הבעיה‬‫בהפרטת‬‫ניהול‬‫בתי‬,‫הסוהר‬‫כפי‬‫שמאבחן‬‫אותה‬‫בית‬,‫המשפט‬‫אינ‬‫נה‬‫במטרות‬
‫לשמן‬‫הופרטו‬‫סמכויות‬‫הכליאה‬‫שהינן‬‫סמכויות‬‫יסוד‬‫של‬‫המדינה‬‫בתחום‬‫אכיפת‬‫החוק‬
‫או‬‫התכלית‬‫אותה‬‫ההפרטה‬‫אמורה‬.‫לממש‬‫הקושי‬‫החוקתי‬‫הוא‬‫ב‬‫סוג‬‫הסמכויות‬
.‫המועברות‬‫כפי‬‫שאמרה‬‫נשיאת‬‫בית‬‫המשפט‬,‫העליון‬‫השופטת‬,‫ביניש‬‫בית‬‫המשפט‬
‫מניח‬‫ש״עצם‬‫כליאתו‬‫של‬‫אדם‬‫והשמתו‬‫במאסר‬‫פ‬‫וגעת‬‫בזכותו‬‫לחירות‬‫ולחופש‬‫התנועה‬…
‫גם‬‫כשהכליאה‬‫נעשית‬‫כדין,״‬‫ושפגיעה‬‫כזו‬‫יכולה‬‫להיות‬‫מוצדקת‬‫רק‬‫לנוכח‬‫האחריות‬
‫שיש‬‫בידי‬‫המדינה‬‫לדאוג‬‫לשלום‬‫הציבור‬.‫ולרווחתו‬‫עוד‬‫ציינה‬‫הנשיאה‬‫כי‬‫"ריבונותה‬
‫של‬‫המדינה‬‫וכוח‬‫הכפייה‬‫שלה‬‫כלפי‬‫הנתונים‬‫למרותה‬‫באים‬‫לידי‬‫ביטוי‬‫מובהק‬‫בסמכות‬
‫המוקנית‬‫לה‬‫לכלוא‬‫בני‬‫אדם‬‫שהורשעו‬‫במשפט‬‫בבתי‬‫סוהר...באופן‬‫שפוגע‬‫קשות‬
‫)פגיעה‬‫שעשויה‬‫להיות‬(‫מוצדקת‬‫בחירותם‬,‫האישית‬‫בכבוד‬‫האדם‬‫שלהם‬
"..‫ובפרטיותם‬18
.,‫לפיכך‬‫קבעה‬‫ה‬‫נשיאה‬‫ביניש‬‫כי‬‫״...כאשר‬‫הסמכות‬‫לשלילת‬‫חירותו‬
‫של‬‫הפרט‬‫ניתנת‬‫בידי‬‫תאגיד‬‫פרטי‬‫הלגיטימיות‬‫של‬‫עונש‬‫המאסר‬;‫נפגעת‬‫שכן‬‫העונש‬
‫נאכף‬‫על‬‫ידי‬‫גורם‬‫המונע‬‫בראש‬‫ובראשונה‬‫משיקולים‬,‫כלכליים‬‫שהם‬‫למעשה‬‫שיקולים‬
‫זרים‬‫בכל‬‫הנוגע‬‫להגשמת‬‫מטרות‬‫הענישה‬‫שהן‬‫מטרות‬‫ציבוריות.״‬19
‫בית‬‫המשפט‬‫פסל‬
‫את‬‫התיקון‬‫לפקודת‬‫בתי‬‫הסוהר‬‫כיון‬‫שלטעמו‬‫הסמכויות‬‫שתיקון‬‫זה‬‫היה‬‫מפקיד‬‫בידיהם‬
‫של‬‫גורמים‬‫פרטיים‬‫נו‬‫געות‬‫לזכויות‬‫לחירות‬‫אישית‬‫ולכבוד‬,‫האדם‬‫ופגיעה‬‫בזכויות‬‫יסוד‬
‫אלה‬‫מותרת‬‫אך‬‫ורק‬.‫למדינה‬,‫לכן‬‫קבעה‬:‫הנשיאה‬‫״עצם‬‫העברת‬‫הסמכויות‬‫לניהול‬‫בית‬
‫סוהר‬‫מידי‬,‫המדינה‬‫הפועלת‬‫בשם‬,‫הציבור‬‫לידיו‬‫של‬‫זכיין‬‫פרטי‬‫הפועל‬‫למטרת‬,‫רווח‬
‫גורמת‬‫לפגיעה‬‫קשה‬‫וחמורה‬‫בזכויות‬‫האדם‬‫הבסיסיות‬‫של‬‫האסירים‬‫לחירות‬‫אישית‬
‫ולכבוד‬‫האדם.״‬20
‫השוו‬‫מקרה‬‫זה‬‫למקרה‬‫אחר‬‫של‬‫הפרטה‬–‫הפרטת‬‫הפעילות‬‫הצבאית‬‫האמריקאית‬
.‫בעיראק‬‫המלחמה‬‫שנוהלה‬‫על‬‫ידי‬‫ארצות‬‫הברית‬‫בעיראק‬‫הייתה‬‫מבוססת‬‫במידה‬‫רבה‬
‫על‬‫חברות‬‫פרטיות‬.21
‫לא‬‫אחת‬‫נטען‬‫כי‬‫בין‬‫הסיבות‬‫לשימוש‬‫מאסיבי‬‫בכוחות‬‫פרטיים‬
16
‫עניין‬‫המרכז‬‫האקדמי‬,‫לעיל‬‫ה"ש‬2,'‫פס‬5‫לפסק‬‫דינה‬‫של‬‫הנשיאה‬‫דאז‬.‫ביניש‬
17
,‫שם‬'‫פס‬12‫לפסק‬‫דינו‬‫של‬‫השופט‬.‫לוי‬
18
,‫שם‬'‫פס‬28‫לפסק‬‫דינה‬‫של‬‫הנשיאה‬‫דאז‬.‫ביניש‬
19
,‫שם‬'‫פס‬29‫לפסק‬‫דינה‬‫של‬‫הנשיאה‬‫דאז‬.‫ביניש‬
20
,‫שם‬'‫פס‬19‫לפסק‬‫דינה‬‫של‬‫הנשיאה‬‫דאז‬.‫ביניש‬
21
‫לעלייה‬‫העצומה‬‫בהסתמכות‬‫על‬‫גורמים‬‫פרטיים‬‫לתפקידי‬‫לחימה‬‫וביטחון‬‫ר‬‫אה‬RiseTheWarriors:CorporateSinger,P.W.
2007.Affairs),SecurityinStudies(CornellEditionUpdatedIndustry,MilitaryPrivatizedtheof‫׳‬

7. 7
‫היה‬‫הרצון‬‫לעקוף‬‫הגבלות‬‫חוקיות‬‫שונות‬‫ובכך‬‫לנהל‬‫את‬‫המלחמה‬‫באופן‬‫שלא‬‫היה‬
‫אפשרי‬‫לו‬‫היה‬‫הנשיא‬‫משתמש‬‫בצבא‬.‫כך‬‫מתאר‬‫זאת‬MichaelsD.Jon:
Military privatization threatens this framework of coordinate
decisionmaking. The potential to outsource combat roles neces-
sarily carries with it opportunities for the executive to wield
powers unimaginable were it limited to the use of regular, U.S.
troops. By shifting responsibilities away from America's armed
forces and delegating them to private contractors, the president
can circumvent constitutional obligations to share war making
authority with congress.22
‫מתיאורו‬‫של‬‫מייקלס‬‫עולה‬‫תמונה‬‫מדאיגה‬‫לפיה‬‫הפרטת‬‫הפעילות‬‫הצבאית‬‫יכולה‬‫לשמש‬
‫מכשיר‬‫כדי‬‫להתגבר‬‫על‬‫המגבלות‬‫שהטיל‬.‫הקונגרס‬‫במילים‬,‫אחרות‬‫העברת‬‫סמכויות‬
‫שלטוניות‬‫לגוף‬‫הפרטי‬‫מאפשרת‬‫ל‬‫נשיא‬‫לבצע‬‫פעולות‬‫אותן‬‫אין‬‫ה‬‫ו‬‫א‬‫רשאי‬‫לבצע‬
‫מטעמים‬,‫חוקתיים‬,‫מדיניים‬‫או‬.‫פוליטיים‬‫נמצא‬‫שהבעיה‬‫בהפרטת‬‫הפעילות‬‫הצבאית‬
‫שונה‬‫במהותה‬‫מהבעייתיות‬‫שכרוכה‬‫ב‬‫הפרט‬‫ת‬‫בתי‬‫סוהר‬.‫הדגש‬‫במקרה‬‫זה‬‫איננו‬‫נוגע‬
‫ל‬‫היקף‬‫ובהירות‬‫הסמכויות‬‫שמופקדות‬‫בידי‬‫הגורם‬‫הפרטי‬,‫וגם‬‫לא‬‫בטיב‬‫הפיקוח‬‫הציבורי‬
‫על‬‫פעולותיו‬,‫אלא‬‫נוגע‬‫ב‬‫בעייתיות‬‫הכרוכה‬‫בסיטואציה‬‫בה‬‫מעניקה‬‫רשות‬‫מבצעת‬
‫סמכויות‬‫שלטוניות‬‫לגוף‬‫פרטי‬‫בכדי‬‫להשיג‬‫תכליות‬‫אשר‬‫איננה‬‫יכולה‬‫להשיג‬‫בדרך‬
.‫המלך‬‫ההחלטה‬‫של‬‫הרשות‬‫המבצעת‬‫במקרה‬‫זה‬‫איננה‬‫אלא‬‫בגדר‬"‫"פוטש‬‫באשר‬‫היא‬
‫מסמיכה‬‫גופים‬‫פרטיים‬‫לבצע‬‫פעולות‬‫המנוגדות‬‫לאי‬‫נטרס‬.‫הציבורי‬‫מבחינה‬,‫זו‬‫זוהי‬
‫הפרטה‬‫של‬‫הסמכות‬‫השלטונית‬,‫עצמה‬‫או‬‫כפי‬‫שאנו‬‫מכנים‬,‫זאת‬‫הפרטה‬‫רדיקאלית‬–
‫הפרטה‬‫אשר‬‫מסמיכה‬‫גוף‬‫פרטי‬‫לפעול‬‫שלא‬‫בכפוף‬‫למגבלות‬‫החוקתיות‬‫והדמוקרטיות‬
‫כדי‬‫לקדם‬‫מטרות‬‫שאין‬‫הרשות‬‫המבצעת‬‫יכולה‬‫לקדם‬.‫בעצמה‬‫במקרה‬,‫זה‬‫כמו‬‫במקרה‬
‫של‬‫החטיבה‬‫להת‬,‫יישבות‬‫ההסמכה‬‫נועדה‬‫לשרת‬‫תפיסות‬‫פוליטיות‬‫שנויות‬‫במחלוקת‬
‫שאותן‬‫לא‬‫יכלה‬‫או‬‫לא‬‫רצתה‬‫המדינה‬‫לממש‬‫באמצעים‬‫החוקיים‬‫העומדים‬.‫לרשותה‬23
22
withproblemsstrategicanddemocratic,constitutional,TheAccountability:BeyondMichaels,D.Jon
(2004)105.(2004),1001.QL.U..ASW82war,privatizing.
23‫הבעיה‬‫נוסחה‬‫באופן‬‫כללי‬‫יותר‬‫במאמר‬‫אחר‬‫של‬‫מייקלס‬‫בו‬‫הוא‬‫עוסק‬‫בשאלת‬‫ה‬workarounds:
Notwithstanding the current and long-dominant debate in privatization circles focusing on efficiency versus
accountability, government outsourcing appears to have more subtle applications that do not map onto this
conventional terrain. Indeed, policymakers turn to privatization for more than the customary, and ostensibly
exclusive, objective of providing the public with the same goods and services more efficiently than the gov-
ernment bureaucracy can. They use government contracting in a way that substantively alters (or temporally
ossifies) the very policies they are supposed to be neutrally administering. The act of privatization can thus
directly change the outcome of regulatory rulemaking and enforcement proceedings, the programmatic content
of government-sponsored educational, public health, and social welfare programs, and the trajectory of national
security investigatory and military operations.

8. 8
‫הגדרה‬‫זו‬‫מחייבת‬.‫דיוק‬‫פעמים‬‫רבות‬‫הפרטה‬‫נועדה‬‫להעביר‬‫לידיים‬‫פרטיות‬‫ביצוע‬
‫פעולות‬‫שהמדינה‬‫אינה‬‫יכולה‬,‫לבצע‬‫לפחות‬‫לא‬‫באותו‬‫האופן‬.‫כך‬‫למשל‬‫הפרטה‬‫עשויה‬
‫לשחרר‬‫את‬‫הגוף‬‫המופרט‬‫מחובות‬‫של‬‫עריכת‬‫מכרזים‬‫או‬‫לאפשר‬‫לגוף‬‫המופרט‬‫לשכור‬
‫עובדים‬‫שאינם‬‫נהנים‬‫מזכויות‬‫מהן‬‫נהנים‬‫עובדי‬.‫מדינה‬‫לעתים‬‫חלק‬‫מתכלית‬‫ההפרטה‬
‫היא‬‫לאפשר‬‫לגוף‬‫המופרט‬‫לפעול‬‫באופנים‬‫גמישים‬‫יותר‬‫ויעילים‬‫יותר‬‫מאלו‬‫המקובלים‬
‫בשירות‬.‫הציבורי‬‫הפרטה‬‫איננה‬‫רדיק‬‫א‬,‫לית‬‫לפיכך‬‫רק‬‫מכיוון‬‫שהיא‬‫כוללת‬‫אופני‬
‫פעולה‬‫שאינם‬‫פתוחים‬‫בפני‬‫גופים‬.‫ציבוריים‬‫הפרטה‬‫היא‬‫רדיק‬‫א‬‫לית‬‫כאשר‬‫הפעולה‬
‫המופרטת‬‫עתידה‬‫לקדם‬‫תכלית‬‫שהממשלה‬‫כגוף‬‫ציבורי‬-‫פוליטי‬‫איננה‬‫יכולה‬‫או‬
‫מתקשה‬‫לקדם‬‫בשל‬‫החשיפה‬‫של‬‫ה‬‫חלטותיה‬‫לפרוצדורות‬‫ציבוריות‬‫המאפשרות‬‫ביקורת‬
‫ציבורית‬,‫התנגדות‬‫פוליטית‬‫ו‬‫גובות‬‫מחיר‬‫אלקטורלי‬.‫מכאן‬‫הדרישה‬‫שההפרטה‬
‫הרדיקאלית‬‫תכלול‬‫העברת‬‫סמכויות‬‫מהותיות‬‫לגורם‬‫פרטי‬‫שקיים‬‫בה‬‫פוטנציאל‬‫ליצור‬
‫מצב‬‫בו‬‫הגוף‬‫הפרטי‬‫יקדם‬‫פונקציות‬‫שהממשלה‬‫איננה‬‫יכולה‬‫או‬‫שהיא‬‫מתקשה‬‫לבצע‬
‫בשל‬‫מחלוקות‬‫עקרוניות‬,‫נורמטיביות‬‫התנגדות‬‫פוליטית‬-‫ציבורית‬,‫או‬‫קשיים‬‫חוקתיים‬-
‫דמוקרטי‬‫ם‬.‫צריך‬‫לפיכך‬‫להבחין‬‫בין‬‫מקרים‬‫בהם‬‫תוצאת‬‫ההפרטה‬‫היא‬‫יעילות‬‫המושגת‬
‫באמצעות‬‫שחרור‬‫הגוף‬‫המופרט‬‫מחיובים‬‫טכניים‬‫או‬‫בי‬‫ר‬‫וקרטיים‬‫המוטלים‬‫על‬‫הרשות‬
‫הציבורית‬‫לבין‬‫מקרים‬‫בהם‬‫תוצאת‬‫ההפרטה‬‫היא‬‫לאפשר‬‫ל‬‫ממשלה‬‫לעקוף‬‫את‬
‫הפרוצדורות‬‫הדמוקרטיות‬‫התקינות‬,‫להמנע‬‫מ‬‫הליכים‬‫ציבוריים‬‫מחייבים‬‫ו‬‫למנוע‬‫פיקוח‬
‫ציבורי‬‫הולם‬.
‫אפיינו‬‫במפורש‬‫את‬‫ההפרטה‬‫במונחים‬‫אובייקטיביים‬‫ולא‬‫סובייקטיביים‬‫או‬‫פסיכולוגיים‬
)‫הנוגעים‬‫לתכלית‬‫ההפרטה‬(.‫האפיון‬‫איננו‬‫תלוי‬‫לפיכך‬‫ב‬‫פסיכולוגיה‬‫או‬‫ב‬‫מצבים‬
‫המנטאליים‬‫של‬‫הפרטים‬‫המעורבים‬‫ב‬‫הפרט‬.‫ה‬‫המבחן‬‫הממשי‬‫הוא‬‫בעיקרו‬‫מבחן‬
‫אובייקטיבי‬‫דהיינו‬‫האפקט‬‫של‬.‫ההפרטה‬‫כאשר‬‫ההפרטה‬‫פוטרת‬‫את‬‫ההחלטה‬‫מעולן‬
‫של‬‫פרוצדורות‬/‫פוליטיות‬‫מנהליות‬‫תקינות‬‫ומביאה‬‫בעקבותיה‬‫ל‬‫מימוש‬‫ההחלטה‬
‫באופנים‬‫שאינם‬‫מתיישבים‬‫עם‬‫מגבלות‬‫חוקתיות‬‫ודמוקרטיות‬‫ההחלטה‬‫מהווה‬‫על‬‫פי‬
‫הבנתנו‬‫הפרטה‬.‫רדיקאלית‬
These practices -- what this Article calls "workarounds" -- are executive aggrandizing. Specifically, worka-
rounds are government contracts, or provisions within government contracts, that provide the outsourcing
agency with the means of achieving distinct public policy goals that -- but for the pretext of technocratic out-
sourcing -- would be impossible or much more difficult to attain in the ordinary course of nonprivatized public
administration. In short, workarounds enable the executive to exercise greater unilateral discretion -- at the
expense of the legislature, the judiciary, the people, and successor administrations. (Jon d. Michaels, Privati-
zation's Pretensions 77 U. Chicago L. Rev. 718-719 (2010).
‫מייקלס‬‫מחדד‬‫במאמר‬‫זה‬‫את‬‫הסכנה‬‫כי‬‫ההפרטה‬‫תשנה‬‫לא‬‫רק‬‫את‬‫האופן‬‫בו‬‫הטובין‬‫המופרטים‬‫מסופקים‬‫אלא‬‫גם‬‫את‬‫אופי‬‫הטובין‬‫עצמם‬.
‫מקצת‬‫מן‬‫הדוגמאות‬‫המובאות‬‫על‬‫ידו‬‫נוגעות‬‫בדיוק‬‫בסוגיה‬‫של‬‫ניסיון‬‫מכוון‬‫לעקוף‬‫את‬‫הרצון‬‫של‬‫הקהילה‬‫הפוליטית‬‫כך‬‫למשל‬‫בוחן‬
‫מייקלס‬‫את‬‫המקרה‬‫של‬‫ראש‬‫עיר‬‫התומך‬‫באופן‬‫נלהב‬‫בנושאים‬.‫סביבתיים‬‫לאחר‬‫שהפסיד‬‫בבחירות‬‫למועמד‬‫אחר‬‫הוא‬‫מורה‬‫לחתום‬‫על‬
‫חוזה‬‫ארוך‬‫טווח‬‫עם‬‫חברה‬‫פרטית‬‫לקידום‬‫נושאי‬‫איכות‬‫הסביבה‬‫)ר׳‬‫שם‬1-720(.‫ואולם‬‫עיקר‬‫עניינו‬‫של‬‫מייקלס‬‫הוא‬‫בקטגוריה‬‫רחבה‬
‫יותר‬‫של‬‫מקרים‬‫בהם‬‫ההפרטה‬‫מסירה‬‫מגבלות‬‫מהותיות‬‫מעל‬‫פעילות‬‫הגוף‬‫המופרט‬.‫המקרים‬‫בהם‬‫עוסק‬‫מייקלס‬‫יכולים‬‫להיות‬‫מאופיינים‬
‫כמקרים‬‫של‬‫חריגה‬‫מסמכות‬‫או‬‫ניצול‬‫לרעה‬‫של‬‫סמכות‬,‫אותנו‬‫מעניינות‬‫אותם‬‫חריגות‬‫שיש‬‫בהן‬‫כדי‬‫לעקוף‬‫את‬‫ההליך‬‫וההגבלות‬
‫הדמוקרטיים‬‫התקינים‬‫ובשל‬‫כך‬‫שיעבוד‬‫הרצון‬‫הציבורי‬‫לאינטר‬‫ס‬‫אישי‬‫או‬‫סקטוריאלי‬.

9. 9
2.‫התשתית‬‫הנורמטיבית‬
‫באופן‬‫טיפוסי‬‫הפרטה‬‫שאיננה‬‫רדיקאלית‬‫נוגעת‬‫לתכליות‬‫שהממשלה‬‫יכולה‬‫ורשאית‬
‫לקדם‬,‫בעצמה‬‫כמו‬‫ניהול‬‫בתי‬,‫סוהר‬‫בתי‬,‫חולים‬‫מרכזי‬‫תעסוקה‬‫וכיוצא‬.‫בזה‬‫השאלה‬
‫האופיינית‬‫בהקשר‬‫זה‬,‫היא‬,‫מחד‬‫האם‬‫המדינה‬‫יכולה‬‫לספק‬‫את‬‫השירות‬‫המדובר‬‫באופן‬
,‫יעיל‬‫או‬‫האם‬‫גוף‬‫פרטי‬‫יעשה‬‫זאת‬‫ביעילות‬‫רבה‬,‫יותר‬,‫ומאידך‬‫האם‬‫ראוי‬‫ורצוי‬
‫להעניק‬‫את‬‫הסמכויות‬‫הדרושות‬‫לגורם‬.‫פרטי‬‫הפרטת‬‫בתי‬,‫הסוהר‬,‫למשל‬‫איננה‬‫מקרה‬
‫שבו‬‫יש‬,‫קונפליקט‬,‫מניעה‬‫או‬‫מגבלה‬‫חוקתית‬-‫דמוקרטית‬‫שהממשלה‬‫מבקשת‬.‫לעקוף‬
‫המדינה‬‫הייתה‬‫יכולה‬‫לממש‬‫את‬‫הקמת‬‫בית‬‫הסוהר‬‫בעצמה‬‫אולם‬‫בחרה‬‫לפנות‬‫לגופים‬
‫פרטיים‬‫מ‬‫תוך‬‫רצונה‬‫לממש‬‫באופן‬‫יעיל‬‫יותר‬‫את‬‫התכליות‬‫שאותן‬‫יכלה‬‫לממש‬‫באמצעות‬
‫הקמת‬‫בית‬‫סוהר‬,‫ציבורי‬‫ולא‬‫בכדי‬‫לעקוף‬‫מגבלות‬‫חוקתיות‬‫או‬‫פרוצדוראליות‬-
.‫ציבוריות‬!‫להיפך‬‫המדינה‬‫חפצה‬‫לממש‬‫באופן‬‫יעיל‬‫יותר‬‫את‬‫התכליות‬‫שאותן‬‫יכלה‬
‫לממש‬‫באמצעות‬‫הקמת‬‫בית‬‫סוהר‬.‫ציבורי‬‫כמובן‬‫שכפי‬‫שציי‬‫נו‬‫לעיל‬‫ההפרטה‬‫מאפשרת‬
‫בדרך‬‫כלל‬‫לגוף‬‫הפרטי‬‫לפעול‬‫באופנים‬‫שהמדינה‬‫לא‬‫יכלה‬‫לפעול‬.‫בהם‬‫כך‬‫למשל‬
‫באופן‬‫טיפוסי‬‫ההפרטה‬‫מאפשרת‬‫להוזיל‬‫את‬‫עלות‬‫העבודה‬‫באשר‬‫העובדים‬‫אינם‬‫זכאים‬
‫להטבות‬‫של‬‫העובדים‬‫בשירות‬.‫הציבורי‬‫ההפרטה‬‫גם‬‫פוטרת‬‫גם‬‫את‬‫הגוף‬‫המופרט‬‫מחלק‬
‫מן‬‫החובות‬‫אותן‬‫חבות‬‫רשויות‬‫ציבוריות‬‫כמו‬‫חובות‬‫עריכת‬‫מכרז‬‫או‬‫חובות‬.‫דווח‬‫ואולם‬
‫המטרות‬,‫המרכזיות‬‫במובחן‬‫מן‬‫האמצעים‬‫הטכניים‬‫למימוש‬,‫המטרות‬‫אינן‬.‫משתנות‬
‫עובדה‬‫זו‬‫כאמור‬‫איננה‬‫מבטיחה‬‫שמדובר‬‫בהסדר‬,‫חוקתי‬‫אולם‬‫היא‬‫מהווה‬‫אינדיקציה‬
‫לכך‬‫שאין‬‫מדובר‬‫כאן‬‫בהסדר‬‫שהוא‬‫בגדר‬‫הפרטה‬.‫רדיקאלית‬‫כא‬,‫מור‬‫הפרטה‬‫רדיקאלית‬
‫מתרחשת‬‫במקום‬‫בו‬‫הממשלה‬‫אינה‬‫יכולה‬‫)או‬‫לכל‬‫הפחות‬‫היא‬(‫מתקשה‬‫מבחינה‬
‫פוליטית‬‫או‬‫נורמטיבית‬‫לחתור‬‫למימוש‬‫מטרות‬‫מהותיות‬‫מסוימות‬‫ועל‬‫כן‬‫מסמיכה‬‫גוף‬
‫פרטי‬‫שאינו‬‫כבול‬‫במגבלות‬.‫אלה‬
‫מכאן‬‫גם‬‫נובעת‬‫הבעייתיות‬‫הייחודית‬‫בהפרטה‬.‫רדיקאלית‬‫בהפרטה‬‫רגילה‬‫החשש‬‫הוא‬
‫שמא‬‫הגורם‬‫הפרטי‬‫לא‬‫יבצע‬‫את‬‫הפונקציה‬‫שהוסמך‬‫לבצע‬‫בצורה‬,‫יעילה‬‫או‬‫שישתמש‬
‫לרעה‬‫בסמכויות‬‫שניתנו‬‫בידיו‬—‫לתועלתו‬‫הפרטית‬‫ולא‬‫לתועלת‬‫הציבורית‬‫או‬‫שלא‬‫ישמור‬
‫על‬‫זכויות‬.‫אדם‬‫לעומת‬‫זאת‬‫בהפרטה‬,‫רדיקאלית‬‫הבעיה‬‫איננה‬‫חשש‬‫מפני‬‫השלכות‬
‫בלתי‬‫רצויות‬‫של‬‫הסמכת‬‫הגורם‬,‫הפרטי‬‫א‬‫לא‬‫עצם‬‫ההסמכה‬.24
‫זאת‬‫מ‬‫ש‬‫לושה‬‫טעמים‬:
‫ראשית‬,‫העברת‬‫סמכויות‬‫לביצוע‬‫פעולות‬‫שהממשלה‬‫אינה‬‫יכולה‬‫או‬‫אינה‬‫מורשית‬
‫לבצע‬‫לידי‬‫גוף‬‫פרטי‬‫מקעקעת‬‫את‬‫עקרון‬‫הגבלת‬.‫השלטון‬‫האצלת‬‫הסמכות‬‫לגוף‬‫פרטי‬
‫מביאה‬‫לכך‬‫שהעוצמה‬‫השלטונית‬‫משתחררת‬‫מכבליה‬‫החוקתיים‬,‫והדמוקרטיים‬‫באשר‬
‫היא‬‫איננה‬‫כפ‬‫ופה‬‫למגבלות‬‫הפרוצדוראליות‬‫החלות‬‫על‬‫גופי‬‫השלטון‬‫והיא‬‫איננה‬‫נתונה‬
‫תחת‬‫עינו‬‫של‬.‫הציבור‬25
‫שנית‬‫הפרטה‬‫רדיקאלית‬‫מעוררת‬‫חשש‬‫להטיה‬.‫פוליטית‬‫כאשר‬
24
‫ישנן‬‫טענות‬‫מסוג‬‫זה‬‫גם‬‫ביחס‬‫להפרטה‬‫רגילה‬.‫ראו‬:‫למשל‬‫אביחי‬‫דורפמן‬‫ואלון‬,‫הראל‬‫לעיל‬‫ה"ש‬13.
25
,‫אכן‬‫ככתוב‬‫בפתח‬,‫המאמר‬‫בית‬‫המשפט‬‫קבע‬‫כי‬‫את‬‫שהמדינה‬‫אינה‬‫רשאית‬‫לעשות‬,‫במישרין‬‫אין‬‫היא‬‫רשאית‬‫לעשות‬,‫בעקיפין‬‫אך‬
‫כפי‬‫שנראה‬‫בהמשך‬,‫המאמר‬‫במקרי‬‫הפרטה‬‫רדיקלית‬‫הפיקוח‬‫על‬‫הגוף‬‫הפרטי‬‫הינו‬‫בדרך‬‫כלל‬,‫דל‬‫ושקיפות‬‫הגוף‬‫רחוקה‬‫מלהיות‬
.‫מלאה‬‫שילוב‬‫השניים‬‫מאפשר‬‫למדינה‬‫לקדם‬‫מ‬,‫דיניות‬‫באמצעות‬‫הגוף‬,‫הפרטי‬‫אשר‬‫לא‬‫יכולה‬‫הייתה‬‫לקדם‬,‫בעצמה‬

10. 10
‫מטרת‬‫ההפרטה‬‫היא‬‫לעקוף‬‫מגבלות‬‫חוקתיות‬-‫ציבוריות‬‫שחלות‬‫על‬,‫הממשלה‬‫ישנו‬‫חשש‬
‫ממשי‬‫שההפרטה‬‫תיעשה‬‫בשירות‬‫קבוצה‬‫אינטרסנטית‬‫או‬‫אי‬‫דיאולוגית‬,‫מסוימת‬
‫ותאפשר‬‫לממשלה‬‫להשיג‬‫מטרות‬‫שאין‬‫ביכולתה‬‫להשיג‬‫בהליך‬‫הפוליטי‬‫הדמוקרטי‬
.‫התקין‬26
‫שלישית‬‫הפרטה‬‫רדיקאלית‬‫פוגעת‬‫באופן‬‫אנוש‬‫בשותפות‬‫של‬‫האזרחים‬
‫בהחלטות‬‫הפוליטיות‬‫ומתוך‬‫כך‬‫יכולתם‬‫לראות‬‫בפעילות‬‫הרשות‬‫המבצעת‬‫פעילות‬
‫הנעשית‬‫לא‬‫רק‬‫למען‬,‫רווחתם‬‫אלא‬‫גם‬‫בשמ‬‫ם‬.‫ומכוחם‬
‫הפרטה‬‫רגילה‬‫עשויה‬‫כמובן‬‫לפגוע‬‫בזכויות‬‫אדם‬‫שונות‬‫כדוגמת‬‫מקרה‬‫הפרטת‬‫בתי‬
,‫הסוהר‬‫אולם‬‫אין‬‫היא‬‫מקעקעת‬‫את‬‫הריבונות‬‫של‬.‫העם‬‫בהפרטה‬‫רדיקאלית‬‫היסודות‬
‫הדמוקרטיים‬‫ועקרון‬‫השוויון‬‫הפוליטי‬,‫מתערערים‬‫עקב‬‫קידום‬‫מטרות‬‫פוליטיות‬
‫שחורגות‬‫מסמכותה‬‫או‬‫מכוחה‬‫הלגיטימי‬‫של‬.‫הממשלה‬‫כאשר‬‫היא‬‫פועלת‬,‫כך‬‫הממשלה‬
‫איננה‬‫פועלת‬‫כגוף‬‫נבחר‬‫שמקדם‬‫את‬‫האינטרס‬‫הציבורי‬‫אלא‬‫כגורם‬‫שמקדם‬‫אינטרס‬
‫פרטי‬‫או‬.‫סקטוריאלי‬‫גם‬‫אם‬‫הגוף‬‫המוסמך‬‫איננו‬‫מונע‬‫ממניעים‬‫אידיאולוגיים‬-
,‫פוליטיים‬‫הממשלה‬‫עצמה‬‫חורגת‬‫מסמכותה‬‫ולמעשה‬‫מעמידה‬‫את‬‫המשאבים‬‫הציבוריים‬
‫בשירותה‬‫של‬‫תפיסה‬‫אידיאולוגית‬‫או‬‫פוליטית‬‫מסוימת‬‫על‬‫חשבון‬.‫אחרות‬‫על‬‫אחת‬‫כמה‬
‫וכמה‬‫כאשר‬‫הגוף‬‫המוסמך‬‫מזוהה‬‫ומוטה‬,‫פוליטית‬‫כמו‬‫במקרה‬‫בו‬‫נדון‬‫להל‬:‫ן‬‫החטיבה‬
.‫להתיישבות‬27
‫יש‬‫להבהיר‬‫את‬‫האופן‬‫בו‬‫אנו‬‫משתמשים‬‫במושג‬‫"האינטרס‬"‫הציבורי‬‫וכיצד‬‫מושג‬‫זה‬
‫נקשר‬‫להפרטה‬‫רדיקאלית‬.‫את‬‫האינטרס‬‫הציבורי‬‫ניתן‬‫ל‬‫הגדיר‬‫בשני‬:‫אופנים‬‫האופן‬
‫התוכני‬‫והאופן‬.‫הפורמאלי‬‫כאשר‬‫אנו‬‫מנתחים‬‫את‬‫האינטרס‬‫הציבורי‬‫באופן‬‫התוכני‬‫אנו‬
‫מתייחסים‬‫לפעילות‬‫אשר‬‫מקדמת‬‫)באופן‬(‫אובייקטיבי‬‫את‬‫רווחת‬.‫הציבור‬‫כך‬‫למשל‬
‫כאשר‬‫חברת‬‫כנסת‬‫מציעה‬,‫חוק‬‫היא‬‫מנמקת‬‫את‬‫החוק‬‫בטענה‬‫שהחוק‬‫יקדם‬‫את‬‫הרווחה‬
‫החברתית‬‫או‬‫את‬‫הצדק‬,‫ובהקשר‬‫זה‬‫מדובר‬‫ב"אינטרס‬"‫ציבורי‬‫במובנו‬.‫התוכני‬‫למותר‬
‫לציין‬‫כי‬‫בדמוקרטיה‬‫ישנה‬‫חקיקה‬‫רבה‬‫המקדמת‬‫מטרות‬‫ציבוריות‬‫כמו‬‫גם‬‫מטרות‬
‫סקטוריאליות‬‫במובן‬‫התוכני‬‫של‬.‫המילה‬‫בין‬‫אם‬‫החקיקה‬‫מקדמת‬‫מטרות‬‫ציבוריות‬‫ובין‬
‫אם‬‫היא‬‫מקדמת‬‫מטרות‬‫סקטוריאליות‬‫החקיקה‬‫כפופה‬‫לאילוצים‬‫פר‬‫וצדוראליים‬
‫המבטיחים‬‫כי‬‫היא‬‫נעשית‬‫על‬‫דעת‬‫הצבור‬‫כולו‬‫ועל‬‫כן‬‫על‬‫פי‬‫האפיון‬‫המוצע‬‫חקיקה‬
‫כזו‬‫מקדמת‬‫את‬‫האינטרס‬‫הציבורי‬‫במובן‬.‫הפורמאלי‬‫כאשר‬‫אנו‬‫מנתחים‬‫את‬‫האינטרס‬
‫הציבורי‬‫במובנו‬,‫הפורמאלי‬‫אנו‬‫מתייחסים‬‫לחובת‬‫הקיום‬‫של‬‫הליך‬‫חוקי‬,‫ונאות‬‫לשם‬
‫קבלת‬‫החלטה‬‫הנוגעת‬‫לאינטרס‬‫ה‬.‫ציבורי‬‫הליך‬‫זה‬‫הוא‬‫חיוני‬‫באשר‬‫הוא‬‫מבטיח‬
‫שהרשות‬‫הציבורית‬‫איננה‬‫רק‬‫פועלת‬‫למען‬‫הצבור‬‫אלא‬‫גם‬‫פועלת‬‫בשמו‬‫של‬.‫הצבור‬
‫כבוד‬‫האינטרס‬‫הציבורי‬‫במובנו‬‫הפורמאלי‬‫הוא‬‫לפיכך‬‫נחוץ‬‫לצורך‬‫הבטחת‬‫קיומה‬‫של‬
‫דמוקרטיה‬‫בה‬‫החלטות‬‫הנעשות‬‫על‬‫י‬‫די‬‫המדינה‬‫נעשות‬‫בשמם‬‫של‬‫האזרחים‬‫והן‬‫הביטוי‬
‫המוסדי‬‫לרצונו‬‫של‬.‫העם‬
26
:‫ראו‬‫אמיר‬‫פז‬-‫פוקס‬‫ורונן‬‫מנדלקרן‬‫"לא‬,‫מוסדר‬‫ולא‬:‫במקרה‬‫כשלים‬‫מובנים‬‫באסדרת‬(‫)רגולציה‬‫שירותים‬‫ציבוריים‬‫מופרטים‬
"‫חלקית‬‫משפטים‬‫מג‬1195)2013(.
27
‫סעיף‬3.‫להלן‬

11. 11
‫גם‬‫אם‬‫חוק‬‫מוצע‬‫מקדם‬‫את‬‫האינטרס‬‫הציבורי‬‫במובן‬‫התוכני‬‫כפי‬‫שחברת‬‫הכנסת‬‫טוענת‬,
‫הצעת‬‫חוק‬‫שלא‬‫תזכה‬‫לרוב‬‫בכנסת‬‫איננה‬‫מקדמת‬‫את‬‫האינטרס‬‫הציבורי‬‫במובנו‬
.‫הפורמאלי‬‫על‬‫כן‬‫כאשר‬‫גוף‬‫ציבורי‬‫משתמש‬‫בגופים‬‫פרטיים‬‫כדי‬‫לממש‬‫את‬,‫החקיקה‬
,‫המדיניות‬‫או‬‫החלטה‬‫שלא‬‫יכלה‬‫להתממש‬‫באופן‬‫פרוצדוראלי‬,‫תקין‬‫המ‬‫ימוש‬‫של‬,‫החוק‬
,‫המדיניות‬‫או‬‫ההחלטה‬‫אינו‬‫מקדם‬‫את‬‫האינטרס‬‫הציבורי‬‫במובנו‬.‫הפורמאלי‬‫ההחלטה‬
‫במקרה‬‫כזה‬‫מקדמת‬‫אג'נדה‬‫סקטוריאלית‬-.‫פרטית‬‫אין‬‫צורך‬‫לומר‬‫שהחלטה‬‫שמקדמת‬
‫את‬‫האינטרס‬‫הציבורי‬‫מבחינה‬‫פורמלית‬‫לא‬‫בהכרח‬‫מקיימת‬‫אותה‬‫מבח‬‫ינה‬‫מהותית‬
‫ולהיפך‬.‫המובן‬‫הפורמאלי‬‫של‬‫האינטרס‬‫הציבורי‬‫הוא‬‫המובן‬‫הרלבנטי‬‫לצרכי‬‫הטיעון‬
.‫הנוכחי‬
‫העברת‬‫סמכויות‬‫הריבון‬‫לגופים‬‫פרטיים‬‫באופן‬‫העונה‬‫להגדרת‬‫הפרטה‬,‫רדיקאלית‬
‫משעבדת‬‫את‬‫האזרחים‬‫לרצון‬‫הפרטי‬‫של‬‫קבוצות‬‫אינטרסים‬‫או‬‫קבוצות‬‫אידאולוגיות‬
‫המקדמות‬‫תכליות‬‫סקטוריאל‬.‫יות‬‫הפרטה‬,‫רדיקאלית‬,‫לפיכך‬‫היא‬‫פגיעה‬‫בקיום‬‫של‬
‫חברה‬‫פוליטית‬‫שבה‬‫הרצון‬‫הכללי‬‫)לפחות‬‫במובנו‬‫הפורמאלי‬-(‫פרוצדורלי‬‫בא‬‫לידי‬
‫ביטוי‬‫בחוק‬‫ובהחלטות‬‫הרשות‬‫המבצעת‬‫ומתממש‬‫בפועל‬‫על‬.‫ידה‬‫במציאות‬,‫זו‬‫נשללת‬
‫חירות‬‫האזרח‬‫ההופך‬‫למכשיר‬‫לקידום‬‫מטרות‬‫סקטוריאליות‬‫של‬‫קבוצות‬‫אידאול‬‫וגיות‬
‫שאינן‬‫מקדמות‬‫את‬‫הטוב‬.‫הכללי‬‫באופן‬‫אחר‬‫ניתן‬‫לומר‬‫כי‬‫הפרטה‬‫רדיקאלית‬‫פוגעת‬
‫בשוויון‬‫האזרחי‬‫משום‬‫שהיא‬‫הופכת‬‫חלק‬‫מן‬‫האזרחים‬‫למכשיר‬‫לקידום‬‫האינטרסים‬
‫הפרטיים‬‫של‬‫חלק‬‫אחר‬‫מן‬.‫האזרחים‬‫הגוף‬‫הפרטי‬‫הופך‬‫מוקד‬‫רב‬‫השפעה‬‫לקידו‬‫ם‬‫ערכים‬
‫סקטוריאליים‬‫ואידאולוגי‬‫ים‬‫של‬‫האזרחים‬‫החולקים‬‫מערכת‬‫ערכים‬‫דומה‬‫לזו‬‫שהגוף‬
‫הפרטי‬,‫מייצג‬‫אשר‬‫בד‬‫בבד‬‫פוגע‬‫בזכות‬,‫האזרחים‬‫שאינם‬‫חולקים‬‫מערכת‬‫ערכים‬
,‫דומה‬‫לייצוג‬‫הולם‬‫של‬‫השקפותיו‬‫דרך‬‫נציגיו‬‫שנבחרו‬‫באופן‬.‫דמוקרטי‬‫הפרטה‬
‫רדיקאלית‬‫מאפשרת‬‫לקבוצות‬‫סקטוריאליות‬‫לעקוף‬‫את‬‫שלטון‬‫הרוב‬‫ואת‬‫עקרון‬‫השווי‬‫ון‬
‫באשר‬‫הגוף‬‫הפרטי‬‫מבטיח‬‫השפעה‬‫גדולה‬‫יותר‬‫לאזרחים‬‫החולקים‬‫את‬‫מערכת‬‫הערכים‬
‫שאותה‬‫הוא‬‫מקדם‬‫מאשר‬‫לאזרחים‬‫שאינם‬‫שותפים‬.‫לה‬‫נמצא‬‫שהפרטה‬‫רדיקאלית‬
‫מעקרת‬‫את‬‫התשתית‬‫של‬‫המשטר‬,‫הדמוקרטי‬‫מקעקעת‬‫את‬‫עקרון‬‫הממשל‬,‫המוגבל‬
‫ושוחקת‬‫את‬‫החירות‬‫והשוויון‬.‫הפוליטי‬
‫לפני‬‫שאני‬‫עוברים‬‫לבחון‬‫את‬‫מקרה‬‫הפרטת‬‫ההתיישבות‬,‫בישראל‬‫נוסיף‬‫שתי‬‫הערות‬
‫הבהרה‬.‫כלליות‬,‫ראשית‬‫ההבדל‬‫בין‬‫המקרים‬‫בהם‬‫ההפרטה‬‫מיועדת‬‫באופן‬‫לגיטימי‬
‫לאפשר‬‫לגוף‬‫המופרט‬‫לפעול‬‫באופנים‬‫שונים‬‫מאלו‬‫של‬‫הגוף‬‫המפריט‬‫לבין‬‫מקרים‬‫בהם‬
‫ההפרטה‬‫מכוונת‬‫באופן‬‫לא‬‫לגיטימי‬‫כדי‬‫לממש‬‫תכליות‬‫המנוגדות‬‫לא‬‫ינטרס‬‫הציבורי‬
‫עשוי‬‫להיות‬‫קשה‬.‫לזיהוי‬‫עשויים‬‫להיות‬‫מקרי‬‫גבול‬‫ומקרים‬‫מורכבים‬‫לגביהם‬‫תתחייב‬
‫הפעלת‬‫שיקול‬‫דעת‬‫זהיר‬‫מצדו‬‫של‬‫בית‬.‫המשפט‬‫מערכת‬‫השיקולים‬‫הקובעת‬‫צריכה‬
‫לכלול‬‫בתוכה‬‫שאלות‬‫כגון‬‫האם‬‫ההחלטות‬‫המתקבלות‬‫על‬‫ידי‬‫הגוף‬‫הפרטי‬‫הן‬‫בעלות‬
‫אופי‬‫ציבורי‬,‫מובהק‬‫האם‬‫ההפרט‬‫ה‬‫מיועדת‬‫בעיקרה‬‫להתגבר‬‫על‬‫קשיים‬‫הנגזרים‬‫מקיומן‬
‫של‬‫פרוצדורות‬‫ציבוריות‬‫החושפות‬‫את‬‫ההחלטה‬‫לביקורת‬‫ציבורית‬,‫פוליטית‬‫או‬

12. 12
‫דמוקרטית‬?‫כפי‬‫שנראה‬‫להלן‬‫המקרה‬‫העומד‬‫לדיון‬‫במסגרת‬‫מאמר‬‫זה‬‫)החטיבה‬
‫להתיישבות‬(‫איננו‬‫מקרה‬‫גבול‬‫אלא‬‫מקרה‬‫מובהק‬‫של‬‫הפרטה‬‫רדיקאלית‬.
,‫שנית‬‫מהניתוח‬‫הנורמטיבי‬‫שהוצע‬‫כאן‬‫עולה‬‫שלא‬‫ניתן‬"‫ל"רפא‬‫את‬‫ההפרטה‬
‫הרדיקאלית‬‫בדרך‬‫של‬‫החלת‬‫נורמות‬‫של‬‫משפט‬‫ציבורי‬‫על‬‫הגוף‬‫הפרטי‬.‫כידוע‬‫ישנה‬
‫מגמה‬‫להחיל‬‫נורמות‬‫של‬‫משפט‬‫ציבורי‬‫על‬‫גופים‬.‫מופרטים‬28
‫לעתים‬‫קרובות‬‫החלת‬
‫נורמות‬‫של‬‫המשפט‬‫הציבורי‬‫יכולה‬‫לרכך‬‫חלק‬‫מן‬‫ההשפעות‬‫השליליות‬‫של‬.‫ההפרטה‬
‫גוף‬‫מופרט‬‫הכפוף‬‫לנורמות‬‫של‬‫המשפט‬‫הציבורי‬‫יכול‬‫לעתים‬‫לנהוג‬‫באופן‬‫שוויוני‬
.‫ואחריותי‬‫עם‬‫זאת‬,‫החלה‬‫של‬‫נורמות‬‫מן‬‫המשפט‬‫הציבורי‬‫איננה‬‫יכולה‬‫לרפא‬‫את‬
‫תחלואי‬‫ההפרטה‬‫הרדיקאלית‬‫מכמה‬‫טעמים‬.‫ראשית‬,‫כמו‬‫בהפרטה‬,‫רגילה‬‫עובדי‬‫המגזר‬
‫הפרטי‬‫באופן‬‫טיפוסי‬‫עו‬‫בדים‬‫בסביבת‬‫עבודה‬‫שונה‬‫מזו‬‫של‬‫עובדי‬‫המגזר‬‫הציבורי‬
‫והפנמת‬‫ערכי‬‫השירות‬‫הציבורי‬‫במסגרת‬‫פרטית‬‫איננה‬‫תמיד‬.‫אפשרית‬‫שנית‬‫מטבע‬
‫הדברים‬‫פ‬‫י‬‫קוח‬‫משפטי‬‫מוגבל‬‫ביכולתו‬‫לייצר‬‫נורמות‬‫של‬‫משפט‬.‫ציבורי‬‫אין‬‫ספק‬
‫שהחלה‬‫פורמלית‬‫של‬‫נורמות‬‫של‬‫משפט‬‫ציבורי‬‫יכולה‬‫לשפר‬‫את‬‫התפקוד‬‫של‬‫הגוף‬
‫הפרטי‬‫באופן‬‫שיממש‬‫את‬‫הערכים‬‫המאפיינים‬‫את‬‫המגזר‬‫הציבורי‬,‫אולם‬‫לעתים‬‫קרובות‬
‫הסדרה‬‫משפטית‬‫איננה‬.‫מספיקה‬‫האפקטיביות‬‫של‬‫נורמות‬‫משפטיות‬‫מושפעת‬‫לעתים‬
‫קרובות‬‫מן‬‫המבנה‬‫המוסדי‬‫או‬‫הארגוני‬‫של‬.‫המוסד‬‫זאת‬‫ועוד‬‫נורמות‬‫ציבוריות‬‫הן‬
‫אפקטיביות‬‫שעה‬‫שהגופים‬‫הביצועיים‬‫מעוניי‬‫נים‬.‫במימושם‬‫ואילו‬‫תכלית‬‫ההפרטה‬
‫הרדיקאלית‬‫היא‬‫לעקוף‬‫את‬‫הנורמות‬.‫הללו‬‫גם‬‫אם‬‫שני‬‫שיקולים‬‫אלה‬‫חלים‬‫במידה‬
‫מסוימת‬‫בהפרטה‬‫רגילה‬‫הם‬‫בעייתיים‬‫במיוחד‬‫בהקשר‬‫של‬‫הפרטה‬‫רדיקאלית‬‫משום‬
‫שעל‬‫פי‬‫ההגדרה‬‫שהוצעה‬‫לעיל‬‫ההפרטה‬‫רדיקאלית‬‫היא‬‫הפרטה‬‫אשר‬‫תוצאתה‬‫הטבעית‬
‫היא‬‫יצירת‬‫פוטנצי‬‫אל‬‫בו‬‫הגוף‬‫הפרטי‬‫ממלא‬‫פונקציות‬‫אותן‬‫המדינה‬‫איננה‬‫יכולה‬‫למלא‬
‫או‬‫שהיא‬‫מתקשה‬‫למלא‬.‫בעצמה‬‫במקרה‬‫של‬‫הפרטה‬‫רדיקאלית‬‫העברת‬‫הסמכויות‬
‫לכשעצמה‬‫מאפשרת‬‫פעילות‬‫שלא‬‫הייתה‬‫מתאפשרת‬‫במסגרת‬‫הגוף‬‫הצ‬‫י‬.‫בורי‬‫שלישית‬,
‫לעתים‬‫קרובות‬‫במקרים‬‫של‬‫הפרטה‬‫רדיקאלית‬‫הגוף‬‫הציבורי‬‫יכול‬‫כעקרון‬‫לפעול‬
‫למימוש‬‫המטרות‬‫המהותיות‬‫אותן‬‫הוא‬‫חפץ‬‫לממש‬‫ללא‬.‫ההפרטה‬‫אלא‬‫שמימוש‬‫זה‬
‫מחייב‬‫הסכמות‬‫או‬‫פשרות‬‫פוליטיות‬‫או‬‫גובה‬‫מחיר‬‫פוליטי‬‫הנדרש‬‫לצורך‬‫פעולה‬‫של‬
‫הגוף‬.‫הציבורי‬‫במקרים‬‫מעין‬‫אלה‬‫גוף‬‫פרטי‬‫הכפוף‬‫לכללי‬‫המשפט‬‫הציבורי‬‫יכול‬‫לעקוף‬
‫את‬‫הדרישות‬‫הללו‬‫גם‬‫אם‬‫הוא‬‫כפוף‬‫לכל‬‫לי‬‫המשפט‬.‫הציבורי‬‫כך‬‫למשל‬‫אם‬‫הנשיא‬
‫האמריקאי‬‫עוקף‬‫את‬‫הקונגרס‬‫או‬‫את‬‫המגבלות‬‫החוקתיות‬‫החלות‬‫על‬‫הפעלת‬‫כוח‬‫צבאי‬
‫באמצעות‬‫שימוש‬‫בחברות‬‫פרטיות‬‫החלת‬‫נורמות‬‫של‬‫המשפט‬‫הציבורי‬‫על‬‫החברות‬
‫הפרטיות‬‫לא‬‫תרפא‬‫את‬‫הפגם‬‫שבעצם‬‫עקיפת‬‫המנגנון‬‫הדמוקרטי‬:‫ניהול‬‫מלחמה‬‫שאיננה‬
‫כפופה‬‫לא‬‫ילוצים‬‫החוקתיים‬‫המבטיחים‬‫שההחלטה‬‫תהיה‬‫החלטה‬‫ציבורית‬.‫הטלת‬‫פיקוח‬
‫עשויה‬‫להחליש‬‫את‬‫עוצמת‬‫הטיעון‬‫בחלק‬‫מטענות‬‫שעניינן‬‫הפרת‬‫מגבלות‬‫המשפט‬
,‫המנהלי‬‫אולם‬‫לא‬‫בכולן‬‫כפי‬‫שיורחב‬.‫להלן‬
28
‫אייל‬,‫בנבנשתי‬‫תחולת‬‫המשפט‬‫המנהלי‬‫על‬‫גופ‬‫ים‬‫פרטיים‬‫משפט‬‫וממשל‬‫ב‬11)1995;(‫אסף‬,‫הראל‬‫גופים‬‫דו‬-‫מהותיים‬‫במשפט‬
‫המינהלי‬)2008;(‫אייל‬,‫פלג‬‫ההפרטה‬:‫כהצברה‬‫גופים‬‫מופרטים‬‫במשפט‬‫הציבורי‬)2005.(

13. 13
3.‫הפרטת‬‫ההתיישבות‬:‫בישראל‬‫דוגמת‬‫החטיבה‬‫להתיישבות‬
‫הואיל‬‫וממשלת‬‫ישראל‬‫החליטה‬‫לטפל‬‫בעיבוד‬‫קרקעות‬‫בשטחים‬,‫המוחזקים‬
‫ומאחר‬‫שלמחלקת‬‫ההתיישבות‬‫של‬‫ההסתדרות‬‫הציונית‬‫ניסיון‬‫של‬‫עשרות‬
‫שנים‬‫בהקמת‬‫יישובים‬,‫חקלאיים‬‫אבקשך‬‫מאד‬‫לדאוג‬,‫לכך‬‫כי‬‫מחלקת‬
‫ההתיישבות‬‫של‬‫ההסתדרות‬‫הציונית‬‫תסייע‬‫בידי‬‫ממשלת‬‫ישראל‬‫בביצוע‬
‫תכניות‬‫אלו‬‫בשטחי‬‫ם‬.‫האמורים‬‫כל‬‫ההוצאות‬‫בנידון‬‫יהיו‬‫על‬‫חשבון‬
.‫הממשלה‬
‫דברים‬,‫אלו‬‫שכתב‬‫ראש‬‫הממשלה‬‫לוי‬‫אשכול‬‫לאריה‬,‫פינקוס‬‫יו״ר‬‫ההנהלה‬,‫הציונית‬
‫שבועות‬‫ספורים‬‫לאחר‬‫מלחמת‬‫ששת‬,‫הימים‬‫הביאו‬‫להקמתה‬‫של‬‫החטיבה‬‫להתיישבות‬
‫בהסתדרות‬‫הציונית‬. ‫העולמית‬29
‫בתחילה‬‫פעלה‬‫החטיבה‬‫להתיישבות‬‫בשיתוף‬‫ע‬‫ם‬
‫המחלקה‬‫להתיישבות‬‫בסוכנות‬,‫היהודית‬‫כאשר‬‫עבודתה‬‫של‬‫החטיבה‬‫התמקדה‬‫ברצועת‬
‫עזה‬‫ובגדה‬.‫המערבית‬‫ב‬-1993‫הופרדו‬‫שני‬‫הגופים‬‫וכיום‬‫פועלת‬‫החטיבה‬‫להתיישבות‬
‫כיחידה‬‫עצמאית‬‫בהסתדרות‬‫הציונית‬‫והיא‬‫אחד‬‫הגופים‬‫המרכזיים‬‫במדינת‬‫ישראל‬
‫העוסקים‬‫בנושאים‬‫הקשורים‬‫להתיישבות‬.‫כפרית‬
‫״ייעודה‬‫העיקרי‬‫של‬‫החטיבה‬‫להתיישבות‬‫הוא‬‫חיזוק‬‫הפריפריה‬‫של‬‫מדינת‬‫ישראל‬
‫באמצעות‬‫הקמת‬‫ישובים‬‫כפריים‬‫וביסוסם‬‫בכל‬‫תחומי‬‫החיים.״‬30
‫תחת‬‫הגדרה‬,‫זאת‬
‫עוסקת‬‫החטיבה‬‫במגוון‬‫רחב‬‫של‬‫פעילויות‬‫הקשורות‬‫להתיישבות‬‫כפרית‬:‫כגון‬‫תכנון‬
‫אזורי‬‫ותכנון‬,‫מפורט‬‫תכנון‬,‫תשתיות‬‫פיתוח‬‫תשתיות‬‫לרבות‬‫חיבור‬‫למים‬,‫וחשמל‬‫הקמה‬
‫של‬‫מבני‬,‫ציבור‬‫מיגון‬,‫יישובים‬‫רכישת‬‫ציוד‬,‫לישובים‬‫תכנון‬‫סיוע‬‫כלכלי‬,‫ועסקי‬
‫ותמיכה‬‫קהילתית‬‫בישובים‬.‫כפריים‬‫בכלל‬‫זה‬‫ממלאת‬‫החטיבה‬‫פונקציות‬‫מהותיות‬‫כמו‬
‫הקצאה‬‫וניהול‬‫קרקעות‬‫להתיישבות‬‫כמו‬‫גם‬‫ניהול‬‫רישום‬‫הזכויות‬‫בקרקעות‬.‫אלו‬‫במהלך‬
‫השנ‬‫ים‬‫לקחה‬‫על‬‫עצמה‬‫החטיבה‬‫מגוון‬‫פונקציות‬,‫נוספות‬‫בתוכן‬‫כאלה‬‫שאמורות‬‫להיות‬
‫באחריותם‬‫של‬‫משרדי‬‫הממשלה‬‫השונים‬‫כמו‬‫״לכידות‬,‫חברתית‬‫תרבות‬,‫תורנית‬‫הסעות‬
‫של‬‫מתיישבים‬,‫ביש"ע‬‫קיום‬‫תערוכות‬‫וסיוע‬‫ללהקות‬‫ייצוג.״‬31
‫בשנים‬‫האחרונות‬‫עוסקת‬
‫החטיבה‬‫גם‬‫בפעילויות‬‫שאינן‬‫קשורות‬‫ישירו‬‫ת‬‫להתיישבות‬‫כפרית‬,‫בפריפריה‬‫כמו‬‫מימון‬
‫גרעינים‬‫)בפרט‬‫גרעינים‬‫תורניים‬(‫וישיבות‬‫שפועלים‬‫בערים‬‫במרכז‬.‫הארץ‬
‫תקציב‬‫החטיבה‬‫מגיע‬‫כולו‬‫מתקציב‬,‫המדינה‬‫אולם‬‫בהיותה‬‫גוף‬‫פרטי‬‫אין‬‫היא‬‫כפופה‬
‫לחקיקה‬‫המסדירה‬‫את‬‫פעילותו‬‫של‬‫המנהל‬‫הציבורי‬‫כמו‬‫חובת‬‫המכרזים‬,‫חוק‬‫חופש‬
‫המידע‬‫וכי‬‫וצא‬‫באלה‬.‫באוקטובר‬1995‫התקבלה‬‫החלטה‬‫מצד‬‫מבקר‬‫ת‬,‫המדינה‬‫הגברת‬
29
‫מכתבו‬‫של‬‫ראש‬‫הממשלה‬,‫דאז‬‫לוי‬‫אשכול‬‫מיום‬9.11.1967‫ליו"ר‬‫ההנהלה‬‫הציונית‬‫מר‬‫אריה‬.‫פינקוס‬‫צוטט‬‫בחוות‬‫דעתה‬‫של‬‫המשנה‬
‫ליועץ‬‫המשפטי‬‫לממשלה‬,‫לעיל‬‫ה"ש‬10,'‫בעמ‬3.
30
‫כך‬‫על‬‫פי‬‫אתר‬‫האינטרנט‬‫של‬‫החטיבה‬‫להתיישבות‬:http://www.hityashvut.org.il/PageCat.asp?id=16.
31
‫עמוס‬‫אולצוור‬‫תיאור‬‫וניתוח‬‫תקציב‬‫החטיבה‬‫להתיישבות‬,7,‫)הכנסת‬‫מרכז‬‫המחקר‬,‫והמידע‬2003(:‫)להלן‬‫מרכז‬‫המחקר‬(‫והמידע‬.

14. 14
‫מרים‬‫בן‬-,‫פורת‬‫להפעיל‬‫את‬‫ביקורת‬‫המדינה‬‫על‬‫החטיבה‬.‫להתיישבות‬‫בשנת‬1997
‫קבעה‬‫מבקר‬‫ת‬‫המדינה‬:‫כי‬‫"...מצד‬‫אחד‬‫פעולות‬‫החטיבה‬‫ממומנות‬‫במלואן‬‫מתקציב‬
‫המדינה‬‫ומצד‬‫שני‬‫לא‬‫חלים‬‫עליה‬‫הוראות‬‫שונות‬‫מכוח‬‫חוק‬‫יסודו‬‫ת‬,‫התקציב‬‫התשמ"ה‬-
1985,‫שחלים‬‫על‬‫גופים‬‫שרק‬‫חלק‬‫מתקציבם‬‫מקורו‬‫בתקציב‬...‫המדינה‬‫ומן‬‫הראוי‬‫לעגן‬
‫בהסדר‬‫מפורט‬‫את‬‫החובות‬‫המוטלים‬‫עליה‬‫בעניין‬‫הדיווח‬‫והפיקוח‬‫על‬".‫תקציבה‬32
‫עקב‬
‫דו"ח‬‫הביקורת‬,‫שהתקבל‬‫החליטה‬‫הממשלה‬‫לנקוט‬‫בצעדים‬‫ולעגן‬‫את‬‫פעולותיה‬‫של‬
‫החטיבה‬‫להתיישבות‬‫בהסכ‬‫ם‬‫בינה‬‫לבין‬‫ההסתדרות‬.‫הציונית‬‫בדו״ח‬‫שפרסם‬‫בשנת‬1999
‫מתח‬‫מבקר‬,‫המדינה‬‫מר‬‫אליעזר‬,‫גולדברג‬‫ביקורת‬‫על‬‫תקציב‬‫החטיבה‬‫והבקרה‬‫ע‬‫ל‬
.‫פעולותיה‬‫בדו"ח‬‫נטען‬‫כי‬‫מראשית‬‫דרכה‬‫של‬‫פעולת‬‫החטיבה‬,‫בשטחים‬‫נעדרה‬‫בקרה‬
‫נאותה‬‫מצד‬‫משרד‬‫האוצר‬‫על‬‫תקציב‬,‫החטיבה‬‫יעדיה‬‫ואופן‬.‫מימושם‬‫אף‬‫על‬‫פי‬
‫שמימונה‬‫המוחלט‬‫של‬‫החטיבה‬‫מכספי‬,‫המדינה‬‫אגף‬‫התקציבים‬‫שבאוצר‬‫איננו‬‫מבקר‬
‫את‬‫היקף‬‫תקציבה‬‫וסדרי‬‫העדיפויות‬.‫שבו‬33
‫העדרו‬‫של‬‫מנגנון‬‫בקרה‬‫הביא‬‫לעתים‬
‫ל"כפל‬"‫סיוע‬‫למתיישבים‬‫באותם‬,‫אזורים‬‫הווה‬,‫אומר‬‫סיוע‬‫ישיר‬‫מטעם‬‫המדינה‬‫וסיוע‬
‫באמצעות‬‫החטיבה‬‫לאותם‬‫יעדים‬.34
‫בעקבות‬‫דו"ח‬‫המבקר‬‫חתמה‬‫ממשלת‬‫ישראל‬‫הסכם‬‫עם‬‫החטיבה‬‫שתכליתו‬‫הייתה‬‫להסדיר‬
‫את‬‫נהלי‬‫העבודה‬‫והיקף‬‫הסמכויות‬‫שלה‬.‫אולם‬,‫כפי‬‫שתואר‬‫במסמך‬‫של‬‫מרכז‬‫מחקר‬
‫ומידע‬‫של‬‫הכנסת‬‫״אין‬‫הוא‬‫הסכם‬‫מפורט‬,‫אלא‬‫הוא‬‫מגדיר‬‫באופן‬‫כללי‬‫את‬‫מעמד‬
‫החטיבה‬,‫את‬‫עקרונות‬‫פעילותה‬‫ואת‬‫תקציבה‬.‫״‬35
‫הסדרת‬‫יחסי‬‫ה‬‫סמכות‬‫בין‬‫המדינה‬
‫לחטיבה‬‫ובפרט‬‫הפיקוח‬‫על‬‫פעילותה‬‫הייתה‬‫אמורה‬‫להיעשות‬‫במסגרת‬‫נספחים‬‫להסכם‬,
‫אלא‬‫שנספחים‬‫אלה‬‫)למעט‬‫נספח‬(‫אחד‬‫לא‬‫נחתמו‬‫מעולם‬.36
‫פעילותה‬‫של‬‫החטיבה‬‫והעדר‬‫הפיקוח‬‫והשקיפות‬‫בהתנהלותה‬‫עוררו‬‫ביקורת‬‫פעמים‬
‫רבות‬,‫בציבור‬,‫בתקשורת‬‫ואף‬‫על‬‫ידי‬‫נבחרי‬‫ציבור‬‫וגו‬‫רמים‬‫רשמיים‬.‫בחוות‬‫דעת‬
‫שפרסם‬‫משרד‬‫היועץ‬‫המשפטי‬‫לממשלה‬‫בפברואר‬2015‫קבעה‬‫המשנה‬‫ליועץ‬‫המשפטי‬
‫לממשלה‬,‫עו״ד‬‫דינה‬,‫זילבר‬‫כי‬:
‫ריכוז‬‫הסמכויות‬‫והתפקידים‬‫שמבצעת‬‫החטיבה‬‫בפועל‬‫והצטברותם‬,‫כפי‬
‫שהללו‬‫פורטו‬‫לעיל‬,‫הם‬‫תפקידים‬‫המצויים‬‫בליבת‬‫הסמכות‬‫השלטונית‬
‫וככאלו‬‫לא‬‫ניתן‬‫לבצעם‬‫באמצעות‬‫גוף‬‫שאינו‬‫שלטוני‬…‫בולט‬‫הדבר‬‫כי‬
‫תפקידי‬‫החטיבה‬‫להתיישבות‬‫אינם‬‫אך‬‫תפקידי‬‫ביצוע‬‫קונקרטים‬‫וגדורים‬.
‫אלא‬‫שטיב‬‫הסמכויות‬‫והתפקידים‬‫אותם‬‫מבצעת‬‫החטיבה‬‫לאורך‬‫השנים‬‫הם‬
32
‫מבקר‬‫המדינה‬‫דו"ח‬‫שנתי‬47-‫הסדרים‬‫כספיים‬‫בין‬‫הממשלה‬‫לבין‬‫המוסדות‬,‫הלאומיים‬'‫עמ‬61)1997.(:‫)להלן‬‫דו"ח‬‫מבקר‬
‫המדינה‬‫משנת‬1997.(
33
‫מבקר‬‫המדינה‬‫דו"ח‬‫על‬‫הביקורת‬‫בעניין‬‫הסיוע‬‫הממשלתי‬‫לפיתוח‬‫ההתיישבות‬‫החדשה‬‫באזורי‬‫יש‬“‫ע‬‫והגולן‬,'‫עמ‬22)1999.(
:‫)להלן‬‫דו"ח‬‫המבקר‬‫משנת‬1999.(
34
,‫שם‬'‫עמ‬18.
35
‫מרכז‬‫המחקר‬,‫והמידע‬‫לעיל‬‫ה"ש‬31,'‫בעמ‬4.
36
‫חוות‬‫דעתה‬‫של‬‫המשנה‬‫ליועץ‬‫המשפטי‬,‫לממשלה‬‫לעיל‬‫ה"ש‬10,'‫בעמ‬3.

15. 15
‫רחבים‬,‫רבים‬‫ומגוונים‬.‫הם‬‫לכשעצמם‬…‫לצד‬‫התקציב‬‫המשמעותי‬‫עליו‬‫היא‬
‫חולשת‬,‫ובוודאי‬‫שצירופם‬‫ש‬‫ל‬‫כל‬‫אלו‬‫יחד‬‫הביאו‬‫לידי‬‫כך‬‫שהחטיבה‬‫אינה‬
‫אך‬‫גוף‬‫ביצוע‬,‫אלא‬‫גוף‬‫שבפועל‬‫קובע‬‫מדיניות‬,‫מפעיל‬‫שיקול‬‫דעת‬‫רחב‬…
‫באופן‬‫החוצה‬‫תחומי‬‫אחריות‬‫ממשלתיים‬‫של‬‫משרדי‬‫ממשלה‬.37
‫חוות‬‫הדעת‬‫רואה‬‫בחטיבה‬‫להתיישבות‬‫מקרה‬‫של‬‫העברת‬‫סמכויות‬‫רחבות‬‫ורבות‬‫מידי‬.
‫את‬‫ביקורתה‬‫מבססת‬‫חוות‬‫הדעת‬‫על‬‫שני‬‫מאפיינים‬:‫אופי‬‫הסמכויות‬‫שהופקדו‬‫בידיה‬
‫והיקפן‬‫הרחב‬‫והעמום‬‫וכן‬‫העדר‬‫פיקוח‬‫אפקטיבי‬‫על‬‫פעולותיה‬‫של‬.‫החטיבה‬‫בעניין‬
‫הראשון‬‫למשל‬‫כתבה‬‫המשנה‬:
‫היקף‬‫שיקול‬‫הדעת‬‫הרחב‬‫ביותר‬‫שמפעילה‬‫החטיבה‬‫להתיישבות‬‫נגזר‬‫הן‬
‫מטיב‬‫המשימות‬‫המבוצעות‬‫על‬‫ידיה‬‫והן‬‫משילובן‬.‫והצטברותן‬‫דהי‬,‫ינו‬
‫המשימות‬‫והתפקידים‬‫אותן‬‫מבצעת‬‫החטיבה‬‫הם‬‫בעלי‬‫היבטים‬‫משמעותיים‬
‫ומרכזיים‬‫של‬‫קביעת‬,‫מדיניות‬‫הקצאת‬‫משאבים‬‫ויצירת‬‫סדרי‬.‫עדיפויות‬
‫יתרה‬,‫מכך‬‫שילובן‬‫של‬‫הסמכויות‬‫והמשימות‬‫השונות‬‫שבידי‬‫החטיבה‬‫יוצרים‬
‫מרחב‬‫מצטבר‬‫של‬‫שיקול‬‫דעת‬‫הגלום‬‫בכל‬‫אחת‬‫מהסמכויות‬‫כשלעצמה‬,
‫המצטבר‬‫ים‬‫יחד‬‫לכדי‬‫שיקול‬‫דעת‬‫מהותי‬‫רחב‬‫במיוחד‬‫המצוי‬‫בידי‬‫החטיבה‬.38
‫ובעניין‬‫העדרו‬‫של‬‫פיקוח‬‫אפקטיבי‬‫כתבה‬:‫המשנה‬
‫סוגיית‬‫הפיקוח‬‫על‬‫פעולות‬‫החטיבה‬‫להתיישבות‬‫ואופן‬‫ביצוע‬‫הכספים‬,‫היא‬
‫אחת‬‫מהסוגיות‬‫המורכבות‬‫הכרוכות‬‫בהתנהלות‬‫החטיבה‬‫להתיישבות‬.‫נוכח‬
‫ההסכם‬‫הייחודי‬‫בין‬‫הממשלה‬‫והחטיבה‬‫ודפוסי‬‫העבודה‬‫שהתקבעו‬‫מול‬
‫החטיבה‬,‫לממשלה‬‫נתונה‬‫יכולת‬‫בקרה‬‫מצומצמת‬‫מאוד‬‫על‬‫הגוף‬‫אותו‬‫היא‬
‫הגדירה‬‫כזרוע‬‫ביצועית‬‫ליישום‬‫החלטותיה‬‫ואשר‬‫אותו‬‫היא‬‫מתקצבת‬‫באופן‬
‫מלא‬.‫על‬‫אף‬‫מנגנוני‬‫הבקרה‬‫השונים‬‫שנקבעו‬‫בהסכם‬‫משנת‬2000,‫הכוללים‬
‫מינוי‬‫חשב‬‫לחטיבה‬‫הכפוף‬‫לחשב‬‫הכלל‬‫י‬‫במשרד‬‫האוצר‬‫ודיווחים‬‫תקופתיים‬
‫מסוימים‬‫אותם‬‫צריכה‬‫החטיבה‬‫להגיש‬,‫צעד‬‫ששיפר‬‫את‬‫הבקרה‬‫הממשלתית‬,
‫נראה‬‫כי‬‫כוחם‬‫של‬‫מנגנונים‬‫אלו‬‫מוגבל‬‫ביותר‬‫והחטיבה‬‫מתנהלת‬‫בפועל‬
"‫כאדון‬‫לעצמה‬."‫יצוין‬,‫כי‬‫להסכם‬‫שנחתם‬‫בשנת‬2000‫נוסחו‬‫עוד‬‫שבעה‬
‫נספחים‬‫שנועדו‬‫להסדיר‬‫את‬‫פעולות‬‫החטיבה‬,‫עליהם‬‫החטיבה‬‫לא‬‫חתמה‬
‫במרוצת‬‫השנים‬.‫לאורך‬‫השנים‬‫עלה‬‫קושי‬‫של‬‫ממש‬‫לקבל‬‫מהחטיבה‬‫מידע‬
‫רלוונטי‬,‫מקיף‬‫ומלא‬‫על‬‫פעולותיה‬.39
‫עמדת‬‫המשנה‬‫ליועץ‬‫המשפטי‬‫לממשלה‬‫כוללת‬‫נימוקים‬‫אופייניים‬‫להתנגדות‬‫להפרטה‬
‫של‬‫שירות‬.‫ציבורי‬‫ממגוון‬‫התפקידים‬‫שמבצעת‬‫החטיבה‬—‫אלה‬‫שנמסרו‬‫בידה‬‫ואלה‬
‫ש‬‫נטלה‬‫לעצמה‬‫במהלך‬‫השנים‬—‫עולה‬‫בבירור‬‫שהיקף‬‫הפונקציות‬‫שבידיה‬‫רחב‬,‫ביותר‬
37
,‫שם‬'‫בעמ‬5.
38
,‫שם‬'‫בעמ‬6.
39
,‫שם‬'‫בעמ‬11.

16. 16
‫וחלקן‬‫מוגדרות‬‫באופן‬‫עמום‬.‫וכללי‬‫יתר‬‫על‬,‫כן‬‫חלק‬‫מהפונקציות‬‫הללו‬—,‫למשל‬‫הקצאה‬
‫ורישום‬‫של‬‫קרקעות‬—‫כולל‬‫מרחב‬‫גדול‬‫למדי‬‫של‬‫שיקול‬‫דעת‬‫החורג‬‫מתפקידי‬‫ביצוע‬
‫גרידא‬‫ועולה‬‫לכדי‬‫קביעת‬.‫מדיניות‬,‫שנית‬‫על‬‫א‬‫ף‬‫שתקציבה‬‫של‬‫החטיבה‬‫להתיישבות‬
‫מגיע‬‫כולו‬‫מתקציב‬,‫המדינה‬‫אופי‬‫הפיקוח‬‫על‬‫החטיבה‬‫להתיישבות‬‫מוגבל‬.‫ביותר‬40
‫מורת‬‫הרוח‬‫מפעילות‬‫החטיבה‬‫איננה‬‫מוגבלת‬‫רק‬‫לחוגים‬.‫משפטיים‬‫ביקורת‬‫קשה‬‫נמתחה‬
‫גם‬‫בדברי‬‫ההסבר‬‫להצעת‬:‫החוק‬‫מעמדן‬‫של‬‫ההסתדרות‬‫הציונית‬‫העולמית‬‫ושל‬‫הסוכנות‬
‫היהודית‬‫לארץ‬-‫ישראל‬‫)תיקון‬–‫ביטול‬‫תיקון‬'‫מס‬2‫והחלת‬‫חופש‬,(‫מידע‬‫התשע"ו‬–
2016(.‫בין‬‫היתר‬‫נטען‬‫בדברי‬‫ההסבר‬‫כי‬‫החטיבה‬‫משמשת‬‫כצינור‬‫לביצוע‬‫פעולות‬‫ללא‬
,‫דיווח‬‫פיקוח‬;‫ושקיפות‬‫נשיאה‬‫בתפקידים‬‫המצויים‬‫בלב‬‫הס‬‫מ‬‫כות‬‫השלטונית‬‫לדידם‬‫של‬
‫חברי‬‫הכנסת‬‫התיקון‬‫של‬‫החוק‬‫אינו‬‫תואם‬‫את‬‫אופייה‬‫הדמוקרטי‬‫של‬‫מדינת‬‫ישראל‬‫ויש‬
.‫לבטלו‬‫ואולם‬‫שעה‬‫שממצאים‬‫אלה‬‫מצדיקים‬‫התערבות‬‫משפטית‬‫ומספיקים‬‫כדי‬‫לפסול‬
‫את‬‫הפרטת‬‫ההתיישבות‬‫לידי‬‫החטיבה‬,‫להתיישבות‬‫הם‬‫מחמיצים‬‫את‬‫האפיון‬‫הנורמטיבי‬
‫של‬‫מקרה‬‫זה‬‫כמקרה‬‫של‬‫הפ‬‫רטה‬.‫רדיקאלית‬
‫כדי‬‫לבסס‬‫טענה‬‫זו‬‫נפתח‬‫בעובדה‬‫שאיננה‬‫שנויה‬.‫במחלוקת‬‫בנסיבות‬‫השוררות‬‫בישראל‬
‫ברור‬‫שכל‬‫החלטה‬‫על‬‫הקצאת‬‫כספים‬‫המיועדים‬‫להתיישבות‬‫הינה‬‫בעלת‬‫אופי‬,‫פוליטי‬
‫וכאשר‬‫הכספים‬‫המיועדים‬‫מגיעים‬‫מכספי‬‫משלמי‬,‫המיסים‬‫ההקצאה‬‫צריכה‬‫להיעשות‬
‫על‬‫פי‬‫רצונו‬‫של‬‫הציבור‬‫או‬‫נציגיו‬.‫הנבחרים‬‫ההחלטה‬‫לתעדף‬‫את‬‫הישו‬‫בים‬‫מעבר‬‫לקו‬
,‫הירוק‬,‫למשל‬‫משקפת‬‫את‬‫מה‬‫שמכונה‬‫בספרות‬‫העברת‬‫שיקול‬‫הדעת‬‫הערכי‬‫או‬
discretionpreference.‫העברת‬‫שיקול‬‫הדעת‬‫הערכי‬‫מוגדרת‬:‫כדלהלן‬
Preference discretion. Payoff discretion describes leverage
over the distribution of value where that value in manifested
in, or can be translated into monetary terms. Preference dis-
40
‫האפקטיביות‬‫של‬‫הפיקוח‬‫על‬‫החטיבה‬‫להתיישבות‬‫מוגבל‬‫עוד‬‫יותר‬‫ממה‬‫שתואר‬‫במכתבה‬‫של‬‫המשנה‬‫ליועץ‬.‫המשפטי‬‫כך‬‫למשל‬‫כאשר‬
‫עמותת‬‫"יש‬"‫דין‬‫ביקשה‬‫לקבל‬‫מידע‬‫מהחטיבה‬‫לפי‬‫חוק‬‫חופש‬‫המידע‬‫נענתה‬‫החטיבה‬‫באופן‬‫חלקי‬,‫ביותר‬‫וכאשר‬‫עתרה‬‫העמותה‬‫לבית‬
‫משפט‬‫לעניינים‬‫מנהליים‬‫טענו‬‫באי‬‫כוחה‬‫של‬‫החטיבה‬‫כי‬‫אין‬‫זה‬‫בסמכותו‬‫של‬‫בית‬‫המשפט‬‫לעניינים‬.‫מנהליים‬‫לדון‬‫בסוגיה‬‫שהיא‬‫אינה‬
‫נכללת‬‫בהגדרת‬‫"רשות‬"‫ציבורית‬‫שבסעיף‬9‫לחוק‬‫והיא‬‫אף‬‫אינה‬‫נכללת‬‫ברשימת‬‫הגופים‬‫שנקבעו‬‫על‬‫ידי‬‫השר‬‫בהתאם‬‫לסעיף‬10)2(
.‫לחוק‬‫בית‬‫המשפט‬‫קבל‬‫את‬‫הטענה‬‫כי‬‫לבית‬‫המשפט‬‫לעניינים‬‫מנהליים‬‫אין‬‫סמכות‬‫עניינית‬‫לדון‬.‫בבקשה‬‫ראו‬‫בר"ם‬/123922
‫ההסתדרות‬‫הציונית‬‫העולמית‬-‫החטיב‬‫ה‬‫להתישבות‬.‫נ‬‫יש‬‫דין‬‫)פורסם‬‫בנבו‬08.07.2012(‫גם‬‫חברי‬‫כנסת‬‫שונים‬‫כשלו‬‫בניסיונם‬‫להשיג‬
‫מידע‬‫מהימן‬‫על‬‫תקציב‬‫החטיבה‬.‫ופעולותיה‬‫באפריל‬2014‫ניסתה‬‫שרת‬,‫המשפטים‬‫ציפי‬,‫לבני‬‫להביא‬‫לאישורו‬‫של‬‫צו‬‫להחלת‬‫שקיפות‬
‫על‬‫תקציב‬‫החטיבה‬,‫להתיישבות‬‫אך‬‫נחסמה‬‫על‬-‫ידי‬‫יו"ר‬‫ועדת‬,‫חוקה‬‫חוק‬‫ומשפט‬‫של‬,‫הכנסת‬‫ח"כ‬‫דוד‬,‫רותם‬‫שהצהיר‬‫שכוונתו‬‫״למנוע‬
‫מ]חברי‬[‫הכנסת‬‫לקבל‬‫מידע‬‫ולהשתמש‬‫בו‬‫להגשת‬‫עתירות‬‫לבג"ץ‬‫כדי‬‫למנוע‬‫בנייה‬‫ביהודה‬.‫ושומרון״‬‫כפי‬‫שקבעה‬‫המשנה‬‫ליועץ‬
‫המשפטי‬‫לממשלה‬‫עו"ד‬,‫זילבר‬‫״לממשלה‬‫נתונה‬‫יכולה‬‫בקרה‬‫מצומצמת‬‫מאוד‬‫על‬‫הגוף‬‫אותו‬‫היא‬‫הגדירה‬‫כז‬‫רוע‬‫ביצועית‬‫ושאותו‬‫היא‬
‫מתקצבת‬‫באופן‬‫מלא.״‬‫ראו‬‫חוות‬‫דעתה‬‫של‬‫המשנה‬‫ליועץ‬‫המשפטי‬,‫לממשלה‬‫לעיל‬‫ה"ש‬10,'‫בעמ‬5-6‫.חשוב‬‫לציין‬‫כי‬‫מאז‬‫התיקון‬‫לחוק‬
‫חופש‬‫המידע‬‫מוחל‬‫חוק‬‫זה‬‫באופן‬‫חלקי‬‫בלבד‬‫על‬.‫החטיבה‬‫ראו‬‫סעיף‬2)9(‫()ג‬‫לחוק‬‫חופש‬‫המידע‬‫תשנ"ח‬1998.‫זאת‬‫למרות‬‫העובדה‬‫כי‬
‫חוק‬‫חופש‬‫המידע‬‫מוחל‬‫באופן‬‫מלא‬‫על‬‫גופים‬‫רגישים‬‫ביטחוניים‬.‫אחרים‬‫החריגים‬‫היחידים‬‫הם‬‫החריגים‬‫המנויים‬‫בסעיף‬14(‫)א‬‫לחוק‬
.‫זה‬‫לאור‬‫הנ"ל‬‫ניתן‬‫להטיל‬‫ספק‬‫בדבריו‬‫של‬‫מנכ"ל‬,‫החטיבה‬‫מר‬‫דני‬,‫קריצ'מן‬‫כי‬‫אין‬‫לאנשי‬‫החטיבה‬‫התנגדות‬‫להחיל‬‫את‬‫חוק‬‫חופש‬
‫המידע‬‫על‬‫החטיבה‬.‫שנאמרו‬‫בדיו‬‫נים‬‫בוועדת‬,‫חוקה‬‫חוק‬‫ומשפט‬‫של‬‫הכנסת‬‫סביב‬‫נוסח‬‫הצעת‬‫התיקון‬‫לחוק‬-‫הצעת‬‫חוק‬‫מעמדן‬‫של‬
‫ההסתדרות‬‫הציונית‬‫העולמית‬‫ושל‬‫הסוכנות‬‫היהודית‬‫לארץ‬-‫ישראל‬‫)תיקון‬–‫ביטול‬‫תיקון‬'‫מס‬2‫והחלת‬‫חופש‬,(‫מידע‬‫התשע"ו‬–2016