Ambito 15.6 - Giustizia, trasparenza, partecipazione e partenariati

1. Documento di approfondimento della soluzione:
Partecipiamo all’Unione: istituzioni aperte e cittadini attivi nella Romagna
Faentina
1. Descrizione della soluzione
L’Unione della Romagna Faentina nasce il 1 gennaio 2012 come Unione dei Comuni
comprendente sei enti fondatori: Brisighella (7.579 abitanti), Casola Valsenio (2.601 ab.),
Castel Bolognese (9.628 ab.), Faenza (58.797 ab.), Riolo Terme (5.681 ab.) e Solarolo (4.460
ab.), per un totale di quasi 89.000 abitanti coinvolti e una superficie di 600 kmq. Nel corso
degli ultimi sette anni l’Unione della Romagna Faentina ha visto le amministrazioni comunali
conferire la gestione di tutti i servizi e di tutte le funzioni a livello sovracomunale, arrivando al
primo caso in Italia dove tutti i dipendenti e tutti i servizi (dall’urbanistica alla cultura, dai lavori
pubblici alla ragioneria) sono trasferiti in Unione. Fra le funzioni conferite vi è anche quella del
coordinamento delle iniziative di partecipazione. Dopo tale sforzo organizzativo, si è posto il
tema di come rafforzare gli strumenti di partecipazione dei cittadini e delle associazioni alla
vita dell’Unione: non bisogna infatti dimenticare che – in base a quanto previsto dal TUEL –
le Unioni sono enti di secondo livello, ossia non elette direttamente dai cittadini.
La sfida è stata colta in primo luogo con la realizzazione di un percorso di partecipazione
(“Fermenti – Patto di governance collaborativa” – cofinanziato dalla Regione Emilia-Romagna
e giunto primo nella graduatoria del bando a sostegno della partecipazione 2017), che ha
fornito ai vertici politici dell’Unione le priorità e i bisogni espressi dai cittadini dei sei Comuni.
Il percorso di partecipazione si è articolato in 16 laboratori partecipati su tutti i Comuni
dell’Unione (159 presenze), 3 riunioni del Tavolo di negoziazione (32 partecipanti) e un focus
group sul tema del sociale (15 partecipanti). In secondo luogo, si è deciso di concretizzare
quanto emerso attraverso le attività della cabina di regia per la partecipazione, un tavolo di
lavoro coordinato da un assessore di Unione e da un assessore comunale di Faenza, che ha
visto la partecipazione diretta di dipendenti del Settore Legale e Affari Istituzionali e del Settore
Finanziario. La cabina di regia è stata aperta al contributo di tutti gli amministratori comunali
degli enti aderenti, così come ai cittadini dell’Unione, nell’ottica di superare i vincoli formali che
solitamente impediscono ai cittadini di incidere nella fase di definizione dei regolamenti di un
ente.
La cabina di regia ha predisposto le seguenti soluzioni:
1. APPROVAZIONE DI UN REGOLAMENTO LA CITTADINANZA ATTIVA E I BENI COMUNI (percorso
concluso con voto unanime del Consiglio dell’Unione il 21 dicembre 2018).

2. Il testo del regolamento, ispirato al modello elaborato da Labsus per il Comune di
Bologna nel 2014, è stato adeguato alle necessità di una Unione di Comuni. In
particolare, si è introdotta la categoria delle attività solidaristiche (interventi portati
avanti dai cittadini attivi in ambito educativo, ricreativo, socio-assistenziale e di tutela
e valorizzazione dei diritti), dal momento in cui la Romagna Faentina da sempre si
contraddistingue per un’attenzione particolare alla coesione sociale (la gestione
associata dei servizi sociali risale infatti al 2003). I patti di collaborazione invece più
propriamente incentrati sulla rigenerazione urbana sono stati vincolati all’espressione
di un parere favorevole da parte della giunta del Comune proprietario dell’immobile
oggetto di recupero: il patrimonio degli enti aderenti all’Unione non è infatti nelle
disponibilità dell’Unione stessa, ma rimane e resterà in capo ai Comuni. Su richiesta
di un cittadino è stata infine introdotta la categoria dei patti di collaborazione collegati
alla tutela delle risorse comuni, volendo intendere quei particolari beni comuni materiali
e immateriali che possono essere considerati patrimonio collettivo (l’acqua, il bosco, il
paesaggio, la memoria storica, ecc.).
2. REALIZZAZIONE DI UN PERCORSO DI “INDICATORI PARTECIPATI”, volto ad includere i
cittadini nella definizione degli indicatori di performance organizzativa in ambiti –
giudicati di cruciale interesse secondo i cittadini stessi - e come tali da monitorare
pubblicamente nel corso dei prossimi anni (progetto in corso).
Il percorso nasce anche quale risposta alle sollecitazioni previste dal D. Lgs. 74/2017,
modificativo del D. Lgs. 150/2009, che prevedono che "la funzione di misurazione e
valutazione delle performance” sia svolta anche “dai cittadini o dagli altri utenti finali in
rapporto alla qualità dei servizi resi dall'amministrazione, partecipando alla valutazione
della performance organizzativa dell'amministrazione".
Il punto di partenza del percorso è la nota di aggiornamento del Documento Unico di
Programmazione (Dup) 2019, approvata dalla Giunta dell’Unione nel novembre 2018,
nella quale è stata inserita una batteria di indicatori di performance organizzativa, nei
vari ambiti di attività dell’ente (servizi alla comunità, istruzione, ambiente, finanze,
trasporto, polizia municipale, lavori pubblici…).
La batteria è stata formulata dal Servizio Pianificazione e controllo dell’Unione ed è
semplicemente una base di lavoro per gli incontri successivi con i portatori di interesse,
che saranno liberi sia di modificare o eliminare tali indicatori, come di aggiungerne di
nuovi. In altre parole, l'Amministrazione propone gli indicatori, i cittadini li valutano:
quelli graditi vengono scelti, per quelli non graditi si cercano assieme alternative.
Gli esiti del confronto saranno inseriti nel Dup 2019 con apposita variazione consiliare
(presumibilmente nel luglio 2019) e da quel momento in poi saranno conservati per 5
anni nel Documento Unico, registrando anno per anno l’andamento effettivo di ogni
indicatore, per potere valutare la serie storica dei dati ed esprimere un giudizio
“oggettivo” sull’operato dell’amministrazione.

3. 3. APPROVAZIONE DI UN REGOLAMENTO PER GLI ISTITUTI DI PARTECIPAZIONE, che vuole
disciplinare forme di consultazione on line dei cittadini; l’inclusione nei processi
deliberativi degli organi istituzionali dell’Unione; la realizzazione di un bilancio
partecipativo, secondo diverse possibili modalità operative (progetto in corso).
A seguito dell’approvazione di una mozione nel Consiglio dell’Unione, che chiedeva
l’introduzione di strumenti di partecipazione e di democrazia diretta all’interno
dell’ordinamento della Romagna Faentina, la cabina di regia ha sentito il bisogno di
disciplinare tali istituti con un regolamento apposito. In primo luogo si vogliono
introdurre forme di consultazione on line dei cittadini, da realizzare tramite piattaforma
dedicata che consenta l’espressione di un voto univoco e segreto. Sarà quindi
possibile portare avanti campagne di forme di ascolto della popolazione volte a
conseguire una migliore conoscenza dei problemi sociali, economici ed ambientali
della comunità dell’Unione della Romagna Faentina o di uno o più dei Comuni aderenti,
consentendo altresì di acquisire orientamenti e definirne le priorità politiche per lo
sviluppo del territorio. A questo si associa la possibilità di istituire consulte e forum di
Unione, per consentire il coinvolgimento anche delle forme associative che possono
portare a un contributo “specialistico” in merito a un ambito più specifico.
Inoltre il regolamento andrà ad introdurre e disciplinare nel dettaglio la possibilità per i
cittadini di incidere sulle attività delle strutture tecniche e degli organi istituzionali di
Unione: Consiglio dell’Unione aperto ai cittadini; istruttoria pubblica (volto ad arricchire
la formazione di atti di carattere generale, quali ad esempio strumenti di pianificazione
territoriale e documenti di programmazione socio-sanitaria); mozioni e ordini del giorno
di iniziativa popolare; proposte di deliberazione di iniziativa popolare.
Infine, sarà oggetto di disciplina il bilancio partecipato. Dalla sua prima applicazione a
Porto Alegre nel 1989 sono sempre più i Comuni che decidono di sperimentare forme
di coinvolgimento dei cittadini sia a livello di progettualità da realizzare tramite risorse
pubbliche, oppure nello stilare le priorità fra le diverse iniziative che l’ente ha a propria
disposizione. Anche il Comune di Faenza con il progetto Oplà ha attivato nell’anno
2012 e nell’anno 2013 percorsi partecipati in merito al piano degli investimenti e al
bilancio preventivo, senza tuttavia arrivare alla definizione di uno strumento
regolamentare. L’Unione della Romagna Faentina ha scelto di dotarsi di una serie di
articoli che possano consentire una applicazione flessibile del bilancio partecipato: sia
nella platea di partecipanti (da un solo Comune a tutti e sei gli enti aderenti); sia nei
contenuti (modalità “concorso di idee” oppure “lista priorità”); ed anche nelle ricadute
dei progetti (di valenza sovracomunale per tutti oppure più ancorate al singolo territorio
comunale).
Le attività della cabina di regia sono improntate a una parità fra i partecipanti, cui viene
riconosciuta la massima informazione (a tutti i partecipanti è garantita preventiva diffusione
dei documenti oggetto di confronto e trasmissione dei verbali delle sedute) e inclusione nella
definizione contenutistica dei prodotti (opinioni, priorità e necessità degli uffici e degli

4. amministratori di maggioranza sono poste allo stesso livello di quelle degli amministratori di
minoranza, delle associazioni di volontariato e dei quartieri). Particolare attenzione viene
riconosciuta al riconoscimento degli organismi consultivi di Quartiere di Faenza, che assieme
alle Frazioni di Riolo Terme rappresentano sia l’organo di decentramento previsto dai rispettivi
statuti, sia il primo interlocutore in materia di partecipazione al fine di mantenere un saldo
rapporto con il territorio.
4. Descrizione del team e delle proprie risorse e competenze
Il coordinamento politico è curato da Fabio Anconelli (sindaco di Solarolo e assessore
dell’Unione con delega al welfare) e dall’arch. Andrea Luccaroni (assessore del Comune di
Faenza con delega alla Polizia Municipale, sicurezza e associazionismo). Il coordinamento
tecnico è curato dal dr. Andrea Venturelli (Capo Servizio Pianificazione e controllo) e dal dr.
Andrea Piazza (dipendente Servizio Affari Istituzionali).
• Fabio Anconelli ricopre la carica di sindaco di Solarolo dal 2009 ed in precedenza è
stato assessore comunale ai servizi sociali (1999 – 2004) e consigliere comunale
(1990 – 1999). Perito aeronautico, a livello professionale è referente dell’ufficio
Amministrazione del Personale della Eni Corporate presso lo stabilimento di Ravenna.
• Andrea Luccaroni ricopre la carica di assessore dal 2015. È laureato in ingegneria
edile e dottore di ricerca in architettura; svolge attività di libero professionista ed è stato
docente presso la Scuola di Ingegneria e Architettura dell’Università di Bologna.
Lavora sui temi del rinnovamento urbano e di studio e progetto dello spazio pubblico.
• Andrea Venturelli è laureato in economia e commercio, dipendente del Comune di
Faenza dal 1998. Dal 2011 è Capo Servizio Pianificazione e controllo, con funzioni di
coordinatore del ciclo documentale della programmazione e rendicontazione
finanziaria, responsabile controllo strategico e di gestione, e referente del ciclo
performance organizzativa.
• Andrea Piazza è laureato in scienze politiche, con un master di secondo livello in
valutazione delle politiche pubbliche. Dipendente dell’Unione della Romagna Faentina
dal 2018, si occupa della gestione del Consiglio Comunale di Faenza e della
promozione di forme di partecipazione.
Il team descritto rappresenta il nucleo di coordinamento della cabina di regia, che come si è
avuto modo di spiegare è aperta al contributo di tutti i cittadini, liberi di portare le proprie
competenze e i propri interessi. Nelle 6 sedute realizzate fra ottobre 2018 e aprile 2019 hanno
partecipato almeno una volta 30 persone, per un totale di 98 presenze.

5. 5. Descrizione dei bisogni che si intende soddisfare
I bisogni a cui si sta cercando di rispondere con le varie attività della cabina di regia sono
essenzialmente tre:
1) Maggiore conoscenza dell’Unione dei Comuni da parte dei cittadini: al momento
pochi fra i residenti nei sei Comuni aderenti conoscono l’ente “Unione” e alcune parti
della popolazione potrebbero averne un’opinione negativa. È stata segnalata, sia in
ambito politico che a livello gestionale la necessità di superare questo gap: sia il
progetto “indicatori partecipati” che il regolamento per gli istituti di partecipazione
vogliono rispondere a questi bisogni, creando nuove possibilità di interazione fra i
cittadini e l’Unione, intesa sia come struttura tecnica che come organi istituzionali. Da
una parte infatti l’ente avrà a disposizione un paniere di indicatori comprensibili e
significativi per i cittadini, volti a misurare l’erogazione di servizi (in un’ottica di
legittimità da output: l’Unione è tale se migliora l’efficienza e l’efficacia dei servizi
forniti), dall’altra si apriranno nuove forme di interazione fra gli organi dell’ente - giunta
e consiglio - e chi si trova al di fuori delle istituzioni.
2) Necessità di procedure certe, fattibili e snelle: un ente sovracomunale deve
spesso tenere conto di una maggiore complessità sia a livello gestionale (500
dipendenti su sei sedi, con possibili disomogeneità a livello di procedure), sia a livello
politico (non deve essere dato per scontato un indirizzo univoco da parte dei sei
Comuni aderenti). Per questo, si sente il bisogno di introdurre strumenti regolamentari
e progetti che siano pensati ad hoc per una Unione di Comuni, e che siano stati valutati
come concretamente realizzabili nel breve periodo anche attraverso un buon livello di
flessibilità, aspetto fondamentale per applicare lo stesso strumento a contesti diversi
(dal piccolo comune montano di Casola Valsenio alla città media di pianura quale è
Faenza). In questo senso il regolamento dei beni comuni è stato approvato assieme a
dei modelli che guidino i cittadini e i dipendenti dell’Unione nella redazione delle
proposte di collaborazione e nei successivi patti con l’amministrazione.
3) Aumento della coesione sociale sul territorio dell’Unione: il territorio faentino e più
in generale l’Emilia-Romagna sono caratterizzati da una forte coesione sociale fra i
cittadini, le forme associative e le istituzioni. Gli strumenti di partecipazione, invece di
promuovere una visione “atomizzata” della democrazia locale, intendono rinforzare
questo legame di fiducia fra i vari attori che compongono la comunità della Romagna
Faentina. In questo senso, si è riconosciuto un ruolo per i vari interlocutori in materia
di partecipazione: i Quartieri e le Frazioni come organismi di decentramento; le
associazioni e le rappresentanze come portatori di conoscenza ed interesse da
coinvolgere nell’istruttoria pubblica; gli organi istituzionali dei Comuni come primo
presidio elettivo da coinvolgere nella stesura dei patti per i beni comuni; i singoli

6. cittadini come titolari di diritti di iniziativa attraverso la firma delle proposte di
deliberazione/mozione consiliare. L’inserimento fra i “beni comuni” delle attività
solidaristiche vuole ribadire questo approccio.
6. Descrizione dei destinatari della misura
I destinatari della misura sono in termini diretti i cittadini residenti nell’Unione della Romagna
Faentina che sono titolari di promozione di patti di collaborazione per i beni comuni e le attività
solidaristiche (platea che si ampia anche ai 16enni per gli istituti delle consultazioni on line e
del bilancio partecipato), mentre i destinatari indiretti sono tutti coloro che possono andare a
beneficiare delle iniziative realizzate sotto il cappello della cabina di regia (e quindi anche i
fruitori dei servizi o dei beni valorizzati tramite il contributo dei cittadini attivi o realizzati tramite
il bilancio partecipato).
Una categoria particolare di destinatari si può pensare come quella degli amministratori
comunali, dal momento in cui l’Unione dei Comuni è stata definita una struttura “service” a
beneficio dei sei enti aderenti: l’introdurre strumenti ora assenti a livello comunale – quali le
consultazioni on line, il bilancio partecipato, il regolamento dei beni comuni ed indicatori
partecipati con i cittadini – può essere inteso come un aumento degli strumenti a disposizione
degli amministratori per l’espletamento del proprio mandato politico, specie per quei piccoli
Comuni dotati di dimensioni organizzative più ridotte.
7. Descrizione della tecnologia adottata
Per il voto delle consultazioni on line e per le votazioni del bilancio partecipato sarà utilizzata
la piattaforma DE4Web (gestore ADS), già efficacemente utilizzata a Faenza nel 2017 per
l’elezione degli organismi consultivi di Quartiere.
8. Indicazione dei valori economici in gioco (costi, risparmi ipotizzati,
investimenti necessari)
Complessivamente per le attività dell’area “partecipazione” dell’Unione della Romagna
Faentina sono stati sostenuti i seguenti corsi:
• Costo co-finanziamento servizio di assistenza e facilitazione nella realizzazione del
percorso partecipativo “Fermenti” – 6.500 euro.
• Costo estensione della piattaforma DE4Web ai Comuni dell’Unione (Brisighella,
Casola Valsenio, Castel Bolognese, Riolo Terme, Solarolo) – 2.500 euro.
Essendo una serie di iniziative volte al potenziamento della trasparenza, dell’accountability e
della partecipazione dei cittadini, non sono previsti risparmi diretti in termini monetari.

7. 9. Tempi di progetto
Il progetto è iniziato con il percorso partecipato “Fermenti” conclusosi nella prima metà del 2018, per poi proseguire con la linea di attività sul regolamento
dei beni comuni, approvato a fine dicembre 2018. Attualmente in corso vi è il progetto “indicatori partecipati” (per il quale si prevede una conclusione
tramite variazione di DUP a luglio 2019) e il regolamento per la partecipazione, che potrebbe vedere una versione definitiva prima dell’estate e una
approvazione nel Consiglio dell’Unione alla ripresa dei lavori (indicativamente ottobre 2019).
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Percorso
partecipato
“Fermenti”
Regolamento beni
comuni e
cittadinanza attiva
Progetto “Indicatori
partecipati”
Regolamento per la
partecipazione