O documento descreve os aspectos da Ação Declaratória de Constitucionalidade no direito brasileiro, incluindo sua base constitucional, regulamentação legal, legitimados para propor a ação, conteúdo da petição inicial e andamento do processo.

1. Ação Declaratória
de Constitucionalidade
Wellington
Pacheco Barros
Consideracõesgerais
Na estrutura do direito brasileiro, toda lei, depois de sancionada e publi
cada, tem validade plena e somente pode ser retirada do universe jurfdico
patrlo ou por meio de outra lei que a revogue ou pela acao direta de inconsti
tucionalidade (ADln).Tem-se,portanto, um verdadeiro controle judicial da lei
que venha a ferir a Constituicao.
Assim, todas as leis ao passarem por processo legislativo regular, sendo
afinal sancionadas, possuem presuncao de constitucionalidade. 1550significa
dizer que a lei passaa produzir efeitos de acordo com os mandamentos da
Constituicao Federal ((F).
Por vezes, entretanto, surgem duvidas se tal lei ou ate normative esta de
acordo com a Lei Maior, necessitando que seja declarada constitucional total
ou parcialmente. E isto se opera por meio da acao declarat6ria de constitu
cionalidade (AD().
Nao custa repetir que 0 controle de constitucionalidade tem duas verten
tes: 0 abstrato e 0 concreto. 0 primeiro controla a lei em tese, e 0
segundo, no caso concreto.
A ADln, por via de consequencia, foi criada para ser supletiva (funcao
supletiva) aos controles difuso ou concreto. Assim, quando fosse inviavel
fazer 0 controle difuso, fazer-se-ia 0 controle por meio da ADln. Esta rece
beu, tarnbern, uma funcao corretiva: foi criada como expressao da seguranc;a
jurfdica. Hoje, nao ha duvida, deve ser considerado que 0 controle difuso e
supletivo.
Tema sempre pertinente ao se analisar a acao declarat6ria de constitucio
nalidade diz respeito ao incidente de inconstitucionalidade.

2. Acoes Constitucionais
oorqao fracionario do tribunal nao pode, em regra,declarar a inconstituciona
lidade de norma. Somente 0 6rgoo Especial(ou 0Pleno)do tribunal pode
declarar a ineanstitucionalidade desta (principio da reservadeplenarioi. Se0
orqao fracio nario entender que a lei declarada inconstitucional pelo juiz
singular e realmente inconstitucional, remetera 0 processo ao Pleno (ou orqao
especial) do Tribunal:
esse procedimento e denominado incidente de inconstitucionalidade. Ap6s 0 jul
gamento da inconstitucionalidade da norma, 0 processo retorna a camera para
apredacao do merito - 0 pedido formulado.
Se 0 Supremo Tribunal Federal (STF)- ate mesmo em Recurso Extraordinario
(RExt)- ou 0 Pleno do Tribunal de Justice ja se manifestou a respeito da constitu
cionalidade da norma, nao ha necessidade de incidente de inconstitucionalidade.
Se na volta do processo a Camara, tiver ocorrido a rnudanca de entendimento
desta, nao sendo mais considerada inconstitucional por esse orqao, a norma
declarada inconstitucional pelo Pleno do Tribunal seracabfvel 0 Recurso
Especial (REsp).Nao pode 0 juiz se pronunciar no dispositivo da sentence a
respeito da declaracao de inconstitucionalidade de norma (isso56 pode oearrer
na ADln, nao no controle difuso), mas ele pode declarar de oficlo a
inconstitucionalidade de
norma.
Ouestao tarnbern importante e pertinente ao tema diz respeito aos efeitos
da declaracao de inconstitucionalidade realizado concretamente pelo Judiciario
em cada caso. Como ja dito, 0 efeito e inter partes. A (mica forma de existencia
de efeito erga omnes e se houver a decisao definitiva do plenario do STF,e 0
Senado suspender a execucao da norma (CF,art. 52, X).0 artigo 52, X,da CF,56e
aplicavel ao controle incidental difuso. 0 Senado nao e obrigado a suspender a
execucao da norma. Casosuspenda, tera efeito exnunc, porern a materia e discu
tfvel: Alexandre de Moraes considera 0 efeito exnunc,ja Teori Zavascki, considera
efeito ex tunc.
o controle abstrato de lei e ato normativo contestado em face da CF,repe
tindo, e realizado sob a forma de ADln, que fara coisa julgada com efeito contra
todos (ergaomnes).
Base constitucional
A base constitucional da ADC esta no artigo 102 da CF:
Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da
Constituicao,
cabendo-Ihe:

3. Acao declarat6ria de constitucionalidade
I - processar e julgar originalmente:
a) a acao direta de inconstitucionalidade de lei ou ate normativo federal ou estadual e
acao
dec/arat6ria de constitucionalidade de lei ou ate normativo federal; (grifo nosso)
A ADC foi inserida na CF (art. 102) pela Emenda Constitucional (EC)3/93. Ao
ser institufda, a ideia foi a de evitar decis6es desfavoraveis ao governo nas ins
tancias inferiores e tribunais, a respeito de lei que tivesse sua constitucionalidade
discutida.
Nao existe ADC de lei estadual. A ADC tem como unico ambito de abranqen
cia: a dedaracao de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal.
Regulamentação legal
A lei que disciplinou 0 processo da ADC ea mesma que estabeleceu asnormas
procedimentais relativas a ADln: a Lei 9.868/99, com algumas modlficacoes.
Trata-sede outra acao qenerica de controle da constitucionalidade. 0Procura
dor-Geral da Republica e0 fator de contra ponto, e e ouvido nessaacao,devendo,
ao final, emitir parecer por sua procedencia ou nao. Essae outra acao que tem
como objetivo a defesa da ordem constitucional.
Nao ha partes, mas sim requerentes. 56 se admite seu ajuizamento se
houver
controversia sobre a constitucionalidade da lei.
Quem pode propor a ação?
Os legitimados a propor a ADC, segundo 0 artigo 13 da Lei 9.868/99, sao os
seguintes:
Art. 13. [...J
I - 0 Presidente da Republica;
II - a Mesa da Camara dos Deputados;
III - a Mesa do Senado Federal;
IV- 0 Procurador-Geral da Republica.
Como se ve, a lei fechou e reduziu 0 rol dos legitimados para propositura da
ADC. Na ADln, embora restrita, a lista e mais extensa. No cotejo dos legitimados
para asduas acoes,observa-se que na ADC ficaram exclufdos asMesasde Assem
bleias Legislativas e a Camara do Distrito Federal, os governadores, 0 Conselho

4. Acoes Constitucionais
Federal da Ordem dos Advogados, os partidos politicos e asconfederacoes sindi
cais.Consoante 0 STF,a listagem enumerus clausus:
Ac;.AoDECLARATORIADECONSTITUCIONALIDADE.LEGITIMAc;.Ao.CF,art. 103, §4.o.
I - A acao declarat6ria de constitucionalidade podera ser proposta apenas pelo Presidente
da
Republica, pela Mesa do Senado Federal, pela Mesa da Camara dos Deputados ou pelo Procura
dor-Geral da Republica. CF,art. 103, §4.o, com a redacao da EC3/93.
II - Agravo nao provido. (Tribunal Pleno, ADC - AgR 2, ReI.Min. Carlos Velloso, j.
07/08/1997).
Conteudo da Petição Inicial
oartigo 14 da Lei9.868/99 arrolou os requisitos da peticao inicial da ADC:
Art. 14. [...J
1- 0 dispositivo da lei ou do ate normativo questionado e os fundamentos jurfdicos do pedido;
11- 0 pedido, com suasespecificacoes:
111- a existencia de controversia judicial relevante sobre a aplicacao da disposicao objeto da
acao
declarat6ria.
A inicial deve trazer os requisitos essenciais dispostos no C6digo de Processo
Civil (CPC)(arts. 282 e 283), acompanhada dos documentos indispensaveis a sua
propositura.
Alern da obrigatoriedade de apresentar 0 dispositivo de lei ou ate normative
questionado, acompanhado dos fundamentos jurfdicos e do pedido, a lei ordena
que se traga a existencia da controversia judicial - que seja relevante - sobre a
aplicacao da disposicao objeto da acao declarat6ria, porquanto a funcao do STF
nao e consultiva.
A Corte Suprema assimja se manifestou:
Ac;.Ao DECLARATORIADE CONSTITUCIONALIDADE.PROCESSOOBJETIVODE CONTROLENOR
MATIVO ABSTRATO.A NECEssARIAEXISTENCIADE CONTROVERSIAJUDICIAL COMO PRESSU
POSTO DE ADMISSIBILIDADE DA Ac;.Ao DECLARATORIADE CONSTITUCIONALIDADE.Ac;.Ao
CONHECIDA.
-0ajuizamento da acao declarat6ria de constitucionalidade, que faz instaurar processo objetivo
de controle normativo abstrato, supoe a existencia de efetiva controversio judicial em tome da
legitimidade constitucional de determinada lei ou ate normativo federal. Sem a observancia
desse
pressuposto de admissibilidade, torna-se inviavel a lnstauracao do processo de fiscallzacao nor
mativa "in abstracto'; pois a inexistencia de pronunciamentos judiciais antaqonicos culminaria
por converter, a acao declarat6ria de constitucionalidade, em um inadmissfvel instrumento de
consulta sobre a validade constitucional de determinada lei ou ate normativo federal, descarac
terizando, por completo, a pr6pria natureza jurisdicional que qualifica a atividade desenvolvida
pelo Supremo Tribunal Federal. - 0 Supremo Tribunal Federal firmou orientacao que exige a
cornprovacao liminar, pelo autor da acao declarat6ria de constitucionalidade, da ocorrencia, "em
proporcoes relevantes" de dissfdio judicial, cuja existencia - precisamente em funcao do anta-

5. Acao declarat6ria de constitucionalidade
gonismo interpretativo que dele resulta - faca instaurar, ante a elevada lncidencla de
decis6es
que consagram teses conflitantes, verdadeiro estado de lnsequranca juridlca, capaz de gerar
um
cenario de perplexidade social e de provocar grave incerteza quanto a validade constitucional
de determinada lei ou ate normativo federal [...J . (Tribunal Pleno, ADC-MC 8, ReI.Min. Celso
de
Melio, j. 13/10/1999).
Indeferimento liminar da inicial pelo relator
o artigo 15 da Lei da AD( preve as hip6teses de indeferimento liminar da ini
cial pelo relator: quando a peticao for inepta, nao fundamentada ou manifesta
mente improcedente.
No que couber, e aplicavel tambern as regras do (P( (art. 295), podendo 0
magistrado, sefor 0 caso,mandar emendar a inicial.
A ausencia de fundamentacao jurfdica pode ocorrer quando 0 requerente se
abstiver de demonstrar os motives jurfdicos que esta questionando no ate que
quer que sejadeclarado constitucional, porquanto ao STFevedado 0 exercfcio de
adivinhacao da tesejurfdica proposta.
A improcedencia manifesta da-se quando 0 relator vislumbra 0 insucesso
patente e futuro da acao, assim como na ADln. Pode ocorrer quando 0 STFja
se manifestou em caso identico, incidental mente. Ha improcedencia manifesta
tarnbern quando a constitucionalidade do ate ou da norma questionada e tao
assente que a instauracao da acao ofenderia 0 princfpio da economia processual.
Da decisao que indefere a liminar, cabe agravo em 5 dias. Aqui, deve-se fazer
uma analogia aos artigos 545 e 557, paraqrafo 1.0,do (PC. Por coerencia, esse
recurso somente e cabfvel em caso de exame singular da peca inicial, restando,
por 6bvio, que, se submetida a apreciacao do Plenario, descabe 0 recurso, por
quanta se esta diante do ultimo grau recursal existente na ordem jurfdica bra
sileira.
Andamento da Ação
Recebida a inicial, sera aberta vista ao Procurador-Geral da Republica para
que se pronuncie no prazo de 15 dias. A presence do representante do Ministerio
Publico (MP) como fiscal da lei e essencial, nos casos de propositura da acao pelos
tres primeiros legitimados do artigo 13 da Lei 9.868/99. Se porventura ele for 0
propositor da acao,evidente que a vista dos autos torna-se desnecessaria.

6. Acoes Constitucionais
oartigo 20 da lei reitera a concessao de poderes instrut6rios ao relator que, de
offcio, em caso de necessidade de esclarecimentos ace rca da materia ou circuns
tancia ou, ainda, se verificar alguma insuficiencia de lnformacoes, podera requisi
tar dados adicionais, ate mesmo por perfcia, e oitiva de pessoas com experiencia
e autoridade na materia, com 0 objetivo de firmar seu convencimento.
orelator podera ainda solicitar aos tribunais em geral como esta se verificando
a apllcacao da norma questionada no ambito da respectiva jurisdicao.
Realizados esses procedimentos, 0 relator lancara relat6rio nos autos e pedira
dia para julgamento.
Ação Cautelar Declaratória em Ação
de constitucionalidade
o STF,por decisao da maioria absoluta de seus membros - oito ministros se
presentes todos (onze) e seis ministros se presente 0 quorum mfnimo de oito -,
pod era deferir pedido de medida cautelar na acao declarat6ria de constituciona
lidade, consistente na deterrninacao de que os jufzes e os tribunais suspendam 0
dos processos que envolvam a apllcacao da lei ou do ato normativojulgamento
objeto da acao ate seu
julgamento
da ADC.
definitivo. E 0 que consigna 0 artigo 21 da Lei
A crftica que pode ser feita a esse artigo e a de que a Constituicao atribui efei
tos contra todos, e e vinculante apenas as decis6es de rnerito e definitivas - com
transito em julgado - e nao as liminares.
Dessa forma, todo 0Judiciario brasileiro restara afetado com essa rnedida.'
1 AC;AoDECLARATORIDAECONSTITUCIONALIDADOEU. TORGADEMEDIDACAUTELARCOM EFEITOVINCULANTEP.OSSIBILI
DADE.- 0 Supremo Tribunal Federal disp6e de cornpetencla para exercer, em sede de acao declarat6ria de constitucionalidade,
o poder geral de cautela de que se acham investidos todos os orqaos judiciaries, independentemente de expressa
previsao constitucional. A pratica da jurisdicao cautelar, nesse contexto, acha-se essencialmente vocacionada a conferir
tutela efetiva e garantia plena ao resultado que devera emanar da decisao final a ser proferida no processo objetivo de
controle abstrato. Procedente.
o provimento cautelar deferido, pelo Supremo Tribunal Federal, em sede de acao declarat6ria de constitucionalidade, alern
de produzir eficacia "erga omnes", reveste-se de efeito vinculante, relativamente ao Poder Executivo e aos demais orqaos do
Poder Judiciario, Procedente.
A eficacia vinculante, que qualifica tal decisao - precisamente por derivar do vinculo subordinante que Ihe e inerente -,
legitima o uso da reclarnacao, se e quando a integridade e a autoridade desse julgamento forem desrespeitadas.
(STF,Tribunal Pleno, ADC-MC8, ReI.Min.Celso de Mello,j. 13/10/1999).
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7. Acao declarat6ria de constitucionalidade
Concedida a medida cautelar, 0 STFfara publicar em secao especial do Diario
Oficial da Uniao a parte dispositiva da decisao, no prazo de dez dias, devendo 0
tribunal proceder aojulgamento da acao no prazo de 180 dias,sob pena de perda
de sua eficacia.
Julgamento da ADC pelo Orgao Pleno do STF
A decisao colegiada da ADC devera ser tomada se presentes pelo menos oito
ministros do STF.
Efetuado 0julgamento, proclarnar-se-a a constitucionalidade ou a inconstitu
cionalidade da disposicao ou da norma impugnada, se num ou noutro sentido
tiverem-se manifestado pelo menos seis ministros. E a necessidade de maioria
absoluta, sob pena de suspensao do julgamento ate que 0 quorum mlnimo seja
estabelecido.
Proclamada a constitucionalidade, julqar-se-a improcedente a acao direta ou
procedente uma eventual acao declarat6ria; e, proclamada
dade, julqar-se-a procedente a acao direta ou improcedente
a inconstitucionali
uma eventual acao
declarat6ria. Eo que se denomina de teoria dos sinais trocados, adotada pela
Lei
9.868/99.
Ouestao de suma importancia envolvendo a ADC diz respeito aquilo que a
doutrina chama de teoria dos sinais trocados, ou seja,a acao direta de
inconstitu
cionalidade e a acao declarat6ria de constitucionalidade perseguem resultados
diferentes. Porern, as declsoes, quando inversas, considerando-se uma e outra
acao, produzem 0 mesmo resultado, por coerencia. Assim, 0 efeito vinculante
tarnbern e aplicavel a ADC.
Questoes importantes da ADC
A decisao que declara a constitucionalidade ou a inconstitucionalidade da lei
ou do ate normative em acao declarat6ria e irrecorrlvel - por ser exarada pelo
orqao maior da Corte Maxima do pais - ressalvada a interposicao de embargos
declarat6rios, nao podendo, igualmente, ser objeto de acao rescis6ria.

8. Acoes Constitucionais
A decisao tera efeito contra todos (orqaos do PoderJudiclario e Adrninistracao
Publica federal, estadual e municipal). Apos sua publicacao, produzira efeitos de
coisa julgada, sendo desnecessaria a remessa do feito ao Senado Federal para
suspensao da execucao, como efeito no controle difuso.
Quadro comparativo dos efeitos da ADln e da ADC
ergaomnes ergaomnes
ex tunc, exceto a prevlsao
do artigo 27 da Lei 9.868/99.
ex tunc, exceto as restric;:6es
constantes no artigo 27 da Lei 9.868/99.
Efeito vinculante: tarnbem e aplicavel
a ADln, em razao da teoria dos sinais
trocados.
Efeito vinculante (eF,art. 102, §2.o): efeito
vinculante em relacao ao Poder Executivo
e demais orqaos do Poder Judiciario (se
houver desobediencla a decisao de declara
c;:aode constitucionalidade, 0 recurso cabfvel
e a reclamacao - que oriqinara uma ordem
ao desobediente para que acate a decisao
do STF.0 Poder Legislativo e 0 STFnao ficam
vinculados a decisao da ADC.
Liminar/cautelar: artigo 21 da Lei 9.868/99.
Tem efeito vinculante a declsao concessiva
de medida liminar (Lei 9.868/99, art. 21,
caput). Pode haver a paralisacao dos
processos em curso que envolvam quest6es
referentes a lei discutida na ADC.
Liminar/cautelar: artigos 10 e 11 da Lei
9.868/99. 0 STFreconhece efeito vinculante
a decisao concessiva de medida liminar.
Pode haver a parallsacao dos processos
em curso que envolvam a materia
constante na ADln.
Conclusao
A acao declaratoria de constitucionalidade, tarnbem conhecida como acao de
resguardo constitucional, visa espancar duvidas sobre a constitucionalidade
de leis ou de atos normativos federais.