Enfoques y propuestas de la política de tierras para la población desplazada

Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural

Departamento Nacional de Planeación

Ministerio del Interior y de Justicia

Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional

Con la participación de

Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural – INCODER –

Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC-

Superintendencia de Notariado y Registro – SNR -

Enfoques y Propuestas de la Política de Tierras para la
Población Desplazada

Bogotá, 16 de Marzo de 2011

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1. DIAGNÓSTICO: ABANDONO Y DESPOJO DE TIERRAS EN COLOMBIA.....................................7

1.1 DIAGNÓSTICO SOBRE LA SITUACIÓN DE LA PRD Y DE LA PD EN MATERIA DE TIERRAS.............................................8
2.2. OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE LA POLÍTICA .........................................................................................................14
6.3.1 PROTECCIÓN.............................................................................................................................................27
6.3.2 FORMALIZACIÓN........................................................................................................................................29

7. ENFOQUE DIFERENCIAL.......................................................................................................................36

..........................................................................................................................................................................36

7.1 ENFOQUE DIFERENCIAL DE GÉNERO..................................................................................................................36
7.2 ENFOQUE DIFERENCIAL NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES.......................................................................................37
7.3 ENFOQUE DIFERENCIAL ÉTNICO.......................................................................................................................38

8. ARTICULACIÓN CON LAS POLÍTICAS DE RETORNOS Y REUBICACIONES, PROYECTOS
PRODUCTIVOS, GENERACIÓN DE INGRESOS Y RESTABLECIMIENTO ECONÓMICO...........39

9. COORDINACIÓN NACIÓN- TERRITORIO.........................................................................................41

INTRODUCCIÓN

1.La Honorable Corte Constitucional, - en adelante la Corte-, a través de la sentencia
T-025, y de los autos de seguimiento a esta, en particular el auto 008 de 2009, ordenó la
adopción e implementación de una Política de Tierras para la Población Desplazada
dirigida a garantizar el goce efectivo de sus derechos sobre las tierras y los territorios. La
Corte dio plazo hasta el 30 de junio de 2009 para desarrollar el proceso de diagnóstico y
definición de los lineamientos de la política, 30 de Octubre de 2009 para presentar la
nueva política de tierras junto con sus instrumentos, metas, cronograma, acciones, y con
fecha final el 1 de julio de 2010 un informe de actividades y avances en la ejecución de
la política

2.Las decisiones adoptadas en el citado auto 008, se tomaron, en palabras de la Corte,
tras constatar la persistencia del estado de cosas inconstitucional, y porque no se había

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logrado un avance sistemático e integral en el goce efectivo de los derechos de la
población desplazada; en el tema de tierras, la orden de reformular su política se produce
al verificar la precariedad de este componente, dentro de la Política Integral de Atención a
la Población Desplazada. El alto Tribunal sin embargo reconoce que ante la gravedad de la
situación, el propio gobierno había propuesto el replanteamiento general de la política de
tierras, tras señalar el rezago en el que se encontraba su ejecución.

3.Con fundamento en estos criterios contextuales, la Corte propuso unos objetivos
mínimos hacia los que debía enfocarse la reformulación de la política en tierras, poniendo
esta responsabilidad en cabeza de los Ministerios del Interior y de Justicia, de Agricultura y
Desarrollo Rural, del Departamento Nacional de Planeación y de la Agencia Presidencial
para la Acción Social y la Cooperación Internacional, dentro de la respectiva orbita de sus
competencias. Tales mínimos son:

(i) Identificar reformas institucionales y normativas que sean necesarias para asegurar
la restitución de bienes a la población desplazada;

(ii) Diseñar y poner en marcha un mecanismo especial para recibir, tramitar y resolver
las reclamaciones de restitución de tierras de las víctimas de abandonos o despojos,
teniendo en cuenta las distintas formas de relación jurídica de la población desplazada con
los predios abandonados (propiedad, posesión, tenencia, etc.).

4.Al tiempo, la Corte puso en consideración del Gobierno Nacional una serie de elementos
para el proceso de rediseño de política, entre los cuales se destacan los siguientes:

(i) El diseño de un mecanismo excepcional y expedito para resolver las reclamaciones
sobre restitución de predios;

(ii) La definición de presunciones de ilegalidad de las transacciones realizadas sobre
los predios despojados e inversión de la carga de la prueba;

(iii) El enfoque de derechos como criterio orientador de las políticas públicas y el
respeto del enfoque diferencial.

(iv) La protección de territorios colectivos de pueblos indígenas y comunidades negras.

5.Más recientemente, el 10 de diciembre de 2010, la Corte emitió el Auto de Seguimiento
Nº 385, en el que le ordena al nuevo Gobierno, fijar su posición frente a las propuestas,
enfoques, diagnósticos y resultados presentados en el informe de 1 de julio de 2010 y
señalar cómo los cambios planteados incluyen una respuesta efectiva a la crisis
humanitaria que vive la población desplazada, para la corrección de las falencias e
incongruencias que dieron lugar a la declaratoria del estado de cosas inconstitucional”.

6.El Gobierno actual se ha comprometido con una ambiciosa política de Desarrollo Rural
dirigida a mejorar las condiciones de vida de la población rural, a reducir la pobreza y a
sentar las bases de un modelo de desarrollo económico y social sostenible en el tiempo y
competitivo en el marco de las tendencias actuales de la agricultura internacional.

7.Para facilitar el desarrollo de este modelo, a través de un proyecto de “Ley General

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Agraria y de Desarrollo Rural” actualmente en formulación, se crearan las bases jurídicas y
se fortalecerá la capacidad institucional del Estado para facilitar su ejecución a través de la
implementación de cuatro estrategias como son: i) Ordenamiento de los usos productivos
del suelo; ii) Aprovechamiento eficiente de la tierra incluyendo el riego y los recursos
genéticos; iii) Desarrollo integral de las zonas rurales y iv) Fortalecimiento de la capacidad
institucional para implementar este tipo de políticas.

8.En este contexto, la solución de la crisis humanitaria que supone el desplazamiento y el
despojo de la población campesina de sus propiedades se hacen imprescindibles. La
magnitud y la complejidad del fenómeno del despojo de las tierras a manos de
organizaciones armadas ilegales, ha agudizado, la pobreza y la marginalidad para la
población más pobre en regiones completas del territorio nacional.

9.En materia de restitución de tierras desde el mismo comienzo el gobierno ha realizado
un conjunto de acciones que buscan responder en forma práctica a los requerimientos de
la sentencia T -025, los autos de seguimiento a ésta, y en particular el auto 008 de 2009.
Para esto se está implementando un Plan de Transición y Alistamiento, dentro del cual se
incluyen todos los trabajos y proyectos necesarios para crear, preparar y alistar la
operación oportuna de las instituciones que serán las encargadas de implementar el nuevo
marco normativo que prevé la ley de víctimas en el capítulo de restitución de tierras y el
artículo que concede facultades extraordinarias para establecer el marco legal para la
atención y reparación a los pueblos indígenas y comunidades negras.

10.El Plan de Acción y Alistamiento se ha realizado en permanente consulta con el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio del Interior y de Justicia, la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, el Departamento
Nacional de Planeación, EL Instituto Geográfico Agustín Codazzi, el Instituto Colombiano
de Desarrollo Rural y la Superintendencia de Notariado y Registro. Este plan con sus
metas y Cronograma se adjunta como. Anexo 1

11.El Plan se estructura alrededor de los siguientes grandes temas. a) La adopción de un
marco legal de justicia transicional, tanto para predios rurales como para territorios
étnicos b) El desarrollo y fortalecimiento de la institucionalidad requerida para su
implementación; c) El diseño de los instrumentos económicos necesarios para proceder
con celeridad a la restitución , y en general a la compensación de las víctimas y a
ocupantes secundarios de buena fe; d) ) Medidas de prevención del despojo a través de
la formalización y protección de tierras y territorios; e) Integración y coordinación de los
proyectos piloto sobre restitución y reparación que vienen realizando el Proyecto de
Protección de Tierras y Patrimonio y la Comisión Nacional de Reparación y
Reconciliación con el apoyo de las Comisiones Regionales de Restitución de Bienes; f)
Articulación con política de retornos, reubicaciones y las demás políticas sectoriales ;g)
Apoyo a las víctimas restituidas para el desarrollo de proyectos productivos; h) Plan de
Choque que, usando aún el marco normativo ordinario, busca resolver los casos más
problemáticos y más urgentes que afectan a las víctimas del despojo de tierras y
desplazamiento, e i) Fortalecimiento de los sistemas de Información, incluyendo el nuevo
Registro de Tierras Despojadas.

12.Este plan está orientado de acuerdo con un enfoque integral que complementa la
restitución con acciones de protección, prevención, formalización, y se ha formulado
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teniendo en cuenta enfoques diferenciales para atender a los distintos grupos de víctimas,
particularmente, los pueblos indígenas y las comunidades negras; las mujeres, los niños
huérfanos dobles, tal como se describe en detalle más adelante en este documento.

13.Asimismo con el fin de dar viabilidad a la implementación de todas las actividades del
Plan y especialmente a aquellas que se dirigen al establecimiento y desarrollo de la nueva
institucionalidad de la Restitución, se está llevando a cabo un trabajo de Programación y
Presupuestación, que tiene como objeto asegurar los recursos de presupuesto nacional
para el 2012, en el horizonte de mediano plazo que ha estimado las necesidades de
recursos para atender la implementación del Plan.

14. Marco normativo para la justicia transicional: Este marco consiste en
procedimientos ajustados a la necesidad de atender el fenómeno complejo y masivo del
despojo de tierras en un relativo corto periodo. Incluye dos proyectos, de un lado, el
capítulo de Tierras incluido en la Ley de Víctimas actualmente en trámite en el Congreso
de la República, que contempla la inversión de la carga de la prueba, las presunciones a
favor de las víctimas y términos abreviados. De otro lado, la preparación de los decretos
para la restitución de territorios indígenas y de comunidades negras en desarrollo del
artículo de facultades extraordinarias incluido en la Ley de víctimas.

15.Desarrollo de la institucionalidad para la restitución. Los elementos
fundamentales de este Plan son: i) la creación de la Unidad de Gestión Integral de la
Restitución; ii) La creación de la Salas de Restitución; iii) La creación de la
Superintendencia Delegada para la Formalización, Protección y Restitución de Tierras.

16.En el caso de la Unidad de Gestión de la Restitución se ha procedido de manera
inmediata a su organización comenzando por el traslado del Proyecto de Protección de
Tierras y Patrimonio de la Población Desplazada, que será la base de la nueva entidad,
para lo cual se está llevando a cabo la adaptación de su plan de actividades y sus formas
de operación. Con el mismo propósito se están integrando al Proyecto los tres (3) pilotos
apoyados por la CNRR y el DNP.

17.Adicionalmente para la Unidad de Gestión Integral para la Restitución y las Salas de
Restitución, se vienen realizando todos los trabajos necesarios, de organización y
operación para cumplir con los requisitos legales exigidos para su aprobación.

18.Desarrollo de los Sistemas de Información. En este componente están: i) el
establecimiento del Registro de Tierras Despojada como requisito de procedibilidad, y
como soporte también para la formalización, ii) el fortalecimiento de los sistemas
especializados de catastro, registro, baldíos, etc., que contribuyen con el registro; y iii) el
mejoramiento del RUPTA para la prevención y protección.

19. Medidas de Compensación. Tal vez el esfuerzo financiero más grande de la política
de tierras en materia de restitución es el que corresponde a la compensación de las
víctimas afectadas por el despojo y desplazamiento, especialmente a aquellas que, por
fuerza mayor, no pueden regresar al predio original y a las que son segundos
ocupantes de buena fe.

20.Proyectos Productivos para el Restablecimiento Socioeconómico. Se ha
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definido un programa de apoyo a las víctimas restituidas o compensadas, para que
puedan recuperar su capacidad productiva a través de apoyos especiales para
acompañamiento, asistencia técnica integral y facilidades para la financiación de
proyectos productivos que les permita generar sus propios ingresos y lograr la estabilidad
económica.

21.Plan de Choque. Conscientes de la gravedad y de las necesidades actuales de las
víctimas, se viene implementando un plan intenso para solucionar casos de restitución y
formalización buscando resolver los más problemáticos y más urgentes.

22.El actual gobierno asume la responsabilidad de dar los pasos legales, institucionales,
financieros y operacionales necesarios para regresar las cosas a su estado constitucional.
La inconstitucionalidad, como situación de catástrofe social derivada del conflicto armado,
no consiste en que haya más o menos víctimas sin reparar, sino en que no haya la
disposición y el esfuerzo político, institucional y económico del gobierno para lograrlo
efectivamente, y para atacar frontal y decididamente las causas que producen la
calamitosa situación.

23.Existiendo esa voluntad y ese compromiso declarado de restituir las tierras despojadas,
el diseño y operación de las políticas necesarias para hacerlo exige replantear y coordinar
muchas otras políticas de desarrollo rural, de consolidación de la seguridad, de combate a
las bandas criminales y extinción del dominio de sus tierras, para que la reparación
transforme las estructuras agrarias que han alimentado la violencia y el desplazamiento
del campesinado y lo estabilicen territorialmente, para encaminarlo hacia la prosperidad
con justicia social.

24.El regreso pleno al orden constitucional, necesita medidas para responder a la violación
sistemática de derechos fundamentales de los desplazados y víctimas del conflicto, exige
una compleja coordinación de políticas y acciones administrativas, requiere del poder
legislativo una definición del marco normativo, del poder ejecutivo que lo convierta en
políticas públicas aplicadas y del poder judicial que imparta justicia y proteja los derechos
individuales y colectivos a la reparación. La colaboración armónica de las tres ramas del
Poder Público, así entendida, tiene la capacidad de lograr el goce efectivo de los derechos
de la población despojada de sus tierras y sus territorios.

1. DIAGNÓSTICO: ABANDONO Y DESPOJO DE TIERRAS EN COLOMBIA

25.El abandono, pérdida y/o despojo de tierras en Colombia como consecuencia del
desplazamiento forzado de la población víctima de la violencia, ha alcanzado magnitudes
preocupantes y además se configura como un fenómeno complejo de entender y de
responder, teniendo en cuenta la complejidad de las modalidades que ha asumido el
despojo de las tierras y la multiplicidad de relaciones de propiedad y de tenencia de la
tierra que se constituyen sobre cada predio.

26.El Estado colombiano ha venido adoptando diversas medidas de política con el fin de
controlar el fenómeno del despojo y del abandono de tierras y con el fin de reparar a las
víctimas de éste fenómeno. No obstante estos esfuerzos han resultado insuficientes ante
el tamaño y la persistencia del abandono y despojo de tierras asociados al desplazamiento
forzado. Los mayores avances se han observado en la prevención y protección de los
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derechos de la población en riesgo de desplazamiento y de la población desplazada, así
como en el diseño de rutas de restitución, que sin embargo aún deben ser mejoradas,
adoptadas e implementadas. Adicionalmente, varias de las agencias del Gobierno
involucradas en esta política han diseñado programas especiales y han dispuesto recursos
para su aplicación: Acción Social, INCODER, SNR, MIJ, IGAC.

27.Así, el diagnóstico se divide en dos grandes partes: 1.1. Diagnóstico de la situación de
la PRD y de la PD en materia de tierras y 1.2. Diagnóstico general de la política actual de
tierras para la PRD y la PD, desde los siguientes componentes: i) La restitución y los
mecanismos subsidiarios de restitución; ii) La prevención del despojo de las tierras
abandonadas por la PD; iii) La protección de tierras y territorios; iv) Los sistemas de
información y la capacidad institucional.

1.1 Diagnóstico sobre la situación de la PRD y de la PD en materia de tierras.

28.Para efectos de esta política y de acuerdo con el artículo 1° de la Ley 387 de 1997 se
entiende por desplazamiento el abandono o desalojo de la localidad de residencia o del
lugar de ejercicio de la actividad económica habitual, a causa de la violencia armada o
porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido
vulnerados o se encuentran directa o indirectamente amenazadas, por violaciones masivas
a los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras
circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o que alteren
drásticamente el orden público.

29.Las cifras actualizadas del RUPD a 20 de diciembre de 2010 arrojan un total de
836.425 hogares incluidos en el RUPD, que representan 3'624.426 personas desplazadas.
Según la información aportada por el estudio elaborado en el 2008 por el Gobierno
Nacional para el levantamiento de la línea de base de los indicadores de goce efectivo de
derechos, los hogares de la PD tenían 4.1 personas por hogar antes del desplazamiento a
pesar de que algunos de sus miembros originales ya no forman parte del hogar por
fallecimiento, asesinato, desaparición o separación voluntaria o forzada después del
desplazamiento, los hogares en la actualidad tienen en promedio 5.1 personas por hogar,
24% más que antes del desplazamiento.

30.El Registro Único de Predios y Territorios Abandonados (RUPTA) incluye las cifras
oficiales de las personas que han manifestado haber dejado predios o que están en riesgo
de tener que hacerlo y que han acudido a las autoridades para solicitar la aplicación de
medidas de protección sobre los mismos. El acumulado de hectáreas inscritas con fecha
de corte a 31 de enero de 2011 en el RUPTA se sitúa en 4.758.602 de las cuales,
2.209.216 has. han sido cobijadas por ruta individual y 2.549.385 has. por ruta colectiva.

31.Las anteriores cifras tienen en cuenta que el RUPTA incluye tanto los predios que han
sido abandonados como los predios que se encuentran en riesgo de serlo. Algunas de las
medidas de protección colectiva son mixtas; es decir, cubren predios sobre los cuales la
población ya ha sido desplazada, y otros en los cuales la población está en riesgo de
desplazamiento. Por lo tanto, no puede afirmarse que la totalidad de los predios sobre los
cuales se ha solicitado la aplicación de medidas de protección hayan sido abandonados.

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32.Debe anotarse que las cifras del RUPTA reflejan las declaraciones de los solicitantes. En
ocasiones no es fácil individualizar el predio, razón por la cual la medida de protección se
aplica sobre el área que el solicitante proporciona. Así, el área protegida no corresponde
con el área geográfica de los predios1.

33.Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que las medidas de protección se aplican
sobre derechos y expectativas de derechos, de tal manera que es posible que sobre un
mismo predio se apliquen medidas de protección, tanto para quien alega ser propietario
como para quien alega ser poseedor, por ejemplo. Así, las solicitudes de protección no
corresponden con el número de predios protegidos. Finalmente, debe tenerse en cuenta
que el RUPTA incluye información sobre población que siendo desplazada es posible que
haya retornado y que también incluye víctimas que registradas bajo riesgo de
desplazamiento a la fecha pueden ser desplazadas.

34.Con las anteriores aclaraciones, las cifras del RUPTA permiten concluir que existen
39.663 solicitudes de protección de predios, que ingresaron por ruta individual de
protección, asociadas a un predio abandonado o despojado. Así mismo, a través de la ruta
de protección colectiva se han podido identificar, dentro del informe de derechos sobre
tierra y territorios, 108.791 derechos y expectativas de derechos, de los cuales, 13.549 se
han identificado como derechos sobre predios o territorios que han sido efectivamente
abandonados o despojados.

35.A la fecha se registran 39.663 solicitudes de protección en el RUPTA y de ellas 7.520
inscritas en los folios de matrícula inmobiliaria ante las Oficinas de Registro de
Instrumentos Públicos ORIP. Debe anotarse que no todas las solicitudes de protección
necesariamente serán registradas ante las ORIP, pues cada una de ellas debe surtir un
proceso de calificación. Algunas pueden ser devueltas surtido este proceso por múltiples
razones, entre ellas porque no logra identificarse o individualizarse el predio.

36.Del acumulado de los derechos y expectativas de derechos registrados en el RUPTA se
identificaron 53.212 derechos como abandonados (13.549 en colectiva y 39.663 en
individual), cifra que se recuerda, no necesariamente refleja la situación real de abandono
y despojo, por cuanto como se ha expresado reiteradamente, en ruta colectiva predios
que originalmente aparecen en riesgo pueden haber sido abandonados. Muestra de ello es
que los titulares de algunos predios que aparecen en informes de comités en situación de
riesgo, posteriormente solicitan la protección por ruta individual; esto es porque han sido
abandonados.

37. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en coordinación con Acción Social y el
Departamento Nacional de Planeación adelantaron una actividad de revisión y
organización de la información contenida en las bases de datos oficiales RUPD y RUPTA,
orientada a establecer el universo de tierras abandonadas según el acumulado histórico.
Este ejercicio permitió determinar que 312.000 hogares dejaron abandonados 358.937
predios en todo el país, con corte a 20 de diciembre de 2010.

38.Los anteriores resultados, se corresponden significativamente con las estimaciones
realizadas en la III encuesta de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre

1

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Desplazamiento Forzado basadas en la información recogida en 10.433 encuestas
efectivas en 68 municipios del País. Donde se estima que 352.847 familias abandonaron o
fueron despojadas de sus tierras durante el período 1980 a 2010.

39.Estas coincidencias permiten establecer que el Gobierno Nacional debe atender
aproximadamente 360.000 procesos de restitución de derechos o expectativas de
derechos, sobre predios abandonados o despojados de la población desplazada.

40.Tomando las cifras del RUPTA, con corte a 20 de diciembre de 2010 la distribución por
calidad de derechos de los predios abandonados por la población desplazada es la
siguiente: 46,36% propietario, 26,63% poseedor, 18,57% ocupante, 2.18% tenedor,
0.25% ejerce derechos dentro de comunidades étnicas y el 3,99% corresponde con
población en zonas no adjudicables. Si estas tendencias se mantienen para la estimación
del universo de hogares que abandonaron predios y que fueron despojados de ellos, se
hablaría de la siguiente distribución de derechos: 159.522 propietarios; 101.913
poseedores; 71.081 ocupantes; 8.937 tenedores y 492 pertenecientes a comunidades
étnicas.

41.Si se tiene en cuenta la estimación de las calidades jurídicas de la tenencia de la tierra
de la PD, puede afirmarse que cerca del 93.25% de la población que abandonó predios o
que fue despojada de ellos, ejercía derechos o expectativas de derechos sobre la tierra
susceptibles de ser restituidos y que el restante 6.75% no haría parte de los procesos a
restituir. Las cifras muestran, sin embargo, que el Gobierno Nacional enfrenta un reto
históricamente importante que sólo hasta hace poco se concibió bajo un enfoque
restitutivo y reparador

42.Las anteriores cifras muestran un importante avance del Gobierno Nacional en materia
de protección. Aun así, algunas zonas del país requieren mayores avances, razón por la
cual algunos predios despojados así como algunos predios en riesgo de ser despojados
aún no han podido ser protegidos, ni la información analizada.

Gráfica aplicación de medidas de protección.

a) Fuente: RUPTA y CTAIPD

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b) Corte: Diciembre 20 de 2010

43.Los avances en la aplicación de las medidas de protección en territorios étnicos no
corresponden a la magnitud de las afectaciones de estas comunidades generadas en el
contexto de la violencia armada, en parte por las falencias que tienen los sistemas de
información sobre desplazamiento y territorios étnicos, como se puede inferir de los
cruces realizados por el Proyecto de Protección de Tierras y Patrimonio, con los datos
disponibles sobre el número de personas expulsadas de los 150 municipios más expulsores
de población desplazada (SIPOD, 2008) y los territorios titulados y en trámite ubicados en
estas jurisdicciones (Incoder 2008).

44.Se puede inferir del análisis de los resultados, que en ese grupo de 150 municipios
( expulsores se encuentran 436 resguardos indígenas, ubicados en 77 de estos municipios;
es decir, en el 51.3% de los municipios más expulsores existen resguardos indígenas. Así
mismo, si en el país existen alrededor 650 resguardos y 436 están ubicados en municipios
altamente afectados por la violencia, esto significa que el 67% de los resguardos del país
tienen altas probabilidades de estar vulnerados por el desplazamiento forzado. En estas
zonas se ubican resguardos en el corredor de la región del Pacífico de las etnias Embera
Chami, Katios, Wounana y Eperara Siapidara, así como de las comunidades Awa de Nariño
y el pueblo Guayabero de los resguardos del Meta y Guaviare, entre otros.

45.Desde el año 2007 el PPTP diseño y socializó, el procedimiento administrativo de la ruta
de protección de derechos territoriales étnicos con el objetivo de validarla y ajustarla para
su operación generalizada. La Ruta Étnica establece el proceso de protección y
salvaguarda de los derechos territoriales de los grupos étnicos mediante la identificación,
la caracterización, el registro y publicidad de la situación de desplazamiento, la activación
y puesta en marcha de los mecanismos e instrumentos estatales vigentes dispuestos para
superar y regularizar la perturbación del goce de los derechos territoriales y patrimoniales

46.En el caso de las tierras colectivas tituladas, de los 155 títulos colectivos de
comunidades negras que existen en el país 129 se encuentran en jurisdicción de 20 de los
150 municipios más expulsores de población. En términos de la muestra representa el
13%. Sin embargo, un dato más relevante es el hecho de que 83% de las tierras
colectivas de las comunidades negras se ubiquen en el grupo de los más expulsores. En
términos de hectáreas, en Colombia se han reconocido a las comunidades negras
5.198.887 hectáreas. De estas hectáreas el 44% está en jurisdicción de los municipios
analizados.

47.Estos avances en materia de protección son vitales para lograr el desarrollo de mapas
de tenencia material y jurídica sobre cada predio, que serán los insumos básicos para
iniciar los procesos de restitución. De igual manera, el Gobierno Nacional enfrenta retos
importantes en materia de sistemas de información, de tal manera que pueda gestionarse
la restitución y los demás ejes estratégicos de esta política con datos actualizados,
completos y articulados, en tiempo real.

1.2 Diagnóstico general de la política actual de tierras para la PRD y PD:

48.El Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010 consignó como uno de sus principales
programas y proyectos la atención integral a la población desplazada bajo un enfoque de

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goce de derechos, destinando recursos de hasta $ 4.1 billones de pesos durante el
cuatrienio. Estos recursos se orientaron a prevenir el desplazamiento, a atender la
emergencia de la situación y a lograr una posterior estabilización e integración
socioeconómica.

49.En materia de tierras los mayores avances se han observado en la prevención y
protección de los derechos de la población en riesgo de desplazamiento y de la población
desplazada, así como en el diseño de rutas de restitución, que sin embargo aún deben ser
mejoradas, adoptadas e implementadas. Adicionalmente, varias de las agencias del
Gobierno involucradas en esta política han diseñado programas especiales y han dispuesto
recursos para su aplicación: Acción Social, INCODER, SNR, MIJ, IGAC. No obstante, estos
esfuerzos han resultado insuficientes ante el tamaño y la persistencia del abandono y
despojo de tierras asociados al desplazamiento forzado.

50.Principalmente se han identificado dificultades en los siguientes componentes de la
política actual: La restitución y mecanismos subsidiarios de restitución, la prevención del
despojo, la protección, los sistemas de información y la capacidad institucional.

La restitución y mecanismos subsidiarios de restitución

51.Se ha encontrado que el Estado no cuenta con instancias debidamente especializadas
para efectuar los procedimientos y demás actividades requeridas para la restitución de
tierras y territorios. La Ley 975 de 2005, artículo 1, estableció la reparación a las víctimas
como uno de los elementos para facilitar los procesos de paz, dentro de la cual la
Restitución como uno de sus elementos comprende entre otras cosas, la devolución de los
bienes, de acuerdo con el artículo 46. Para ello ordenó a la Comisión Nacional de
Reparación la definición de criterios para la Reparación. En desarrollo de dicha orden, los
Decretos 4760 de 2005 y 176 de 2008 ordenaron el diseño de un Programa de Restitución
de Bienes con el apoyo de las Comisiones Regionales de Restitución de Bienes y los
Comités Técnicos para propiciar los procedimientos de reparación y asesorar técnicamente
en el proceso de restitución respectivamente.

52.Sin embargo, los bienes que la Ley dispuso como fuente principal para la Reparación
no han sido entregados en su totalidad por parte de los victimarios y así, las instituciones
dispuestas para la recuperación de los bienes despojados y su efectiva devolución, han
tenido dificultades para lograr los objetivos previstos para el efecto.

53.Así, se identifica como una necesidad de la política de tierras la creación de rutas de
restitución, procesos específicos, disposiciones probatorias en favor del despojado,
mecanismos de identificación y aclaración de los negocios jurídicos celebrados en perjuicio
de la PD, como parte del andamiaje necesario para devolver a la PD los bienes de los
cuales fue despojada.

54.Finalmente, se ha encontrado que en la mayoría de los casos las condiciones de
seguridad en las entidades territoriales dificultan la implementación del Programa de
Restitución de Bienes a la PD y otras víctimas del despojo. Uno de los componentes
esenciales a la política de tierras para esta población, consistirá en la disponibilidad de la
suficiente fuerza policial y del acompañamiento de las organizaciones de la sociedad civil
para garantizar la sostenibilidad del Programa de Restitución de Bienes en el corto,

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mediano y largo plazo. En síntesis se ha identificado que el goce efectivo de los derechos
requiere superar la falta de voluntad política de las autoridades para materializar las
medidas jurídicas de restitución y las condiciones de orden público que en ocasiones
impiden dicha materialización.

55.En suma, se ha encontrado que uno de los factores que ha impedido la restitución ágil
a las víctimas ha sido la falta de una institucionalidad suficiente para la gestión integral de
las tierras.

La prevención del despojo de las tierras abandonadas por la PD.

56.Gran parte de la tenencia sobre la tierra tiene fundamento en relaciones informales
sobre la misma. Así, los niveles de inseguridad jurídica de los derechos sobre la tierra son
altos, lo cual facilita el despojo de la misma bajo el entendido de que a quien despoja le
basta hacerse al bien inmueble, de hecho. Consecuentemente, quien es despojado pierde
su relación material y/o jurídica con el predio. Por lo tanto, uno de los componentes
principales de la prevención consistirá en avanzar en los niveles de formalización de la
tenencia de la tierra, con el fin de contar con seguridad jurídica de los derechos que sobre
ella se ejercen.

57.Las acciones preventivas están estrechamente relacionadas con la eficacia del sistema
judicial. En efecto, se ha encontrado que el acceso a la justicia para hacer valer los
derechos o relaciones de tenencia con la tierra al enfrentarse al despojo presenta
dificultades. Así, se incrementan los índices de impunidad y se crean condiciones aptas
para despojar de sus derechos sobre la tierra a quienes los ejercían. En el mismo sentido,
la jurisdicción especial indígena y el derecho propio de las comunidades negras deben
dialogar con el derecho ordinario y la justicia transicional en aras de potencializar sus
alcances en función de la restitución de derechos territoriales étnicos.

La protección de tierras y territorios

58.La falta de conocimiento, en algún grado, por parte de las entidades involucradas en la
política para la protección de derechos sobre la tierra y los territorios es uno de los
factores que ha afectado la implementación de estas medidas, siendo necesario dar
continuidad a los procesos de fortalecimiento de la capacidad institucional y comunitaria.

59.Las medidas de protección sobre la tierra y los territorios, incluida la ruta étnica de
protección, requieren mayores desarrollos normativos y procedimentales en tanto una
parte de los mismos se encontraban consignados en la Ley 1152 del 2007, que fue
declarada inconstitucional, por vicios de forma. Adicional a lo anterior, es necesario
fortalecer jurídicamente estas medidas de protección, en la vía de lograr un
reconocimiento efectivo de los derechos ostentados sobre la tierra por parte de la
PD,PRD,OVD y que además de coadyuvar a la prevención del despojo, dichas medidas
puedan aportar probatoriamente en escenarios judiciales.

60.La precariedad y falta de sistematización en la información institucional y comunitaria
necesaria para identificar los predios, dificulta la individualización requerida de los mismos

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para realizar las anotaciones de las medidas de protección a favor de los solicitantes, en
los respectivos folios de matrícula inmobiliaria. En el mismo sentido, es evidente la
carencia de instrumentos y sistemas de información tanto institucionales, como
comunitarios que den cuenta precisa del estado del arte de los territorios étnicos en el
país, en cuanto a áreas, cartografía, población, ordenamiento, vocación, usos culturales,
potencial productivo, recursos y servicios ambientales.

Los sistemas de información y la capacidad institucional

61.Actualmente no se cuenta con información actualizada sobre el número, calidad,
extensión y características de los bienes que han sido despojados. Igualmente no existe
información suficiente con respecto a los bienes disponibles para la reubicación cuando la
restitución no es posible, o cuando no se cuenta con las condiciones mínimas para
hacerlo. Así mismo no existe información sobre los bienes restituidos.

62.Se ha encontrado que el Estado no cuenta con los recursos institucionales, humanos y
físicos que se requieren para restituir a la PD las tierras de las cuales ha sido despojada,
tal como se puso de presente en el eje anterior.

63.Finalmente, los recursos de los que disponen las entidades actuales involucradas en la
ejecución de la política de tierras para la PD son insuficientes para garantizar el goce
efectivo de los derechos. Se ha identificado como una necesidad de la política la creación
de mecanismos de articulación, vías ágiles de comunicación interinstitucional, acceso a la
información en tiempo real con el fin de realizar cruces de información y fortalecimiento
de la presencia de las entidades en el nivel local a lo largo del país.

2. OBJETIVOS

2.1. Objetivo general de la Política de Tierras

64.Contribuir a restablecer el goce efectivo de los derechos de la población desplazada, en
riesgo de desplazamiento, y otras víctimas del despojo (PD; PRD; OVD) a causa de la
violencia armada, sobre la tierra y el territorio, mediante un enfoque de acceso a la
justicia integral y diferencial.

2.2. Objetivos específicos de la política
65. Los objetivos específicos de esta política son:

a) Restituir los derechos y las expectativas de derechos relacionados con la propiedad de
la tierra y los territorios a las víctimas del despojo, atendiendo a la magnitud y
complejidad de este fenómeno, contribuyendo, así mismo, al esclarecimiento de la
verdad de las modalidades y efectos del despojo.

b) Prevenir el despojo de tierras y territorios a través de acciones de protección y
formalización con el fin de evitar nuevos despojos, contribuir a culminar los procesos
de restitución y garantizar la no repetición.

c) Diseñar y poner en marcha un sistema de atención a las víctimas, oportuno, ágil y de

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bajos costos, que facilite su acceso a la justicia, en articulación con la política de
verdad, justicia y reparación.

d) Implementar una jurisdicción especializada que permita el acceso a la justicia
transicional relacionada con la política de restitución de tierras y territorios.

e) Contribuir a reparar el menoscabo a la población de buena fe exenta de culpa que
resulta afectada al hacer efectiva la restitución de las tierras y territorios.

f) Contribuir a mejorar las condiciones de vida de la población sujeto de esta política
mediante su articulación con otras políticas, especialmente las de verdad, justicia y
reparación, vivienda, generación de ingresos, retornos y reubicaciones.

3. ÁMBITO DE ESTA POLÍTICA PÚBLICA

65.Esta política orienta sus esfuerzos a la restitución de las tierras y territorios y a la
formalización y protección como elementos de prevención del despojo.

66.En materia de restitución la política se dirige, en primera instancia, a devolver a la
población objetivo las tierras y territorios de que ha sido despojada y subsidiariamente, a
otorgar compensaciones cuando no es posible la restitución. Cuando sea necesario estos
procesos se acompañaran de formalización como culminación eficaz del proceso de
restitución y en tanto condición para garantizar la no repetición de los hechos
victimizantes sobre las tierras y territorios.

67.También se compensará a los ocupantes secundarios de buena fe exenta de culpa.

68.El despojo de inmuebles es la acción por medio de la cual a una persona se le priva
arbitrariamente de su propiedad, posesión, ocupación, o cualquier otro derecho que
ejerza sobre un predio; ya sea de hecho, o de derecho, mediante negocio jurídico,
actuación administrativa, actuación judicial o por medio de algunas acciones tipificadas en
el ordenamiento penal y aprovechándose del contexto de violencia armada. En este
sentido, el abandono por razones de fuerza también implica un despojo en la medida que
el afectado se ve desprendido abruptamente de la posibilidad de obtener con la
explotación de su predio una fuente para su superviviencia.

69.En el caso de los derechos territoriales de grupos étnicos el despojo trasciende la
situación forzada de dejar un área determinada, e incluye las privaciones y limitaciones al
ejercicio del derecho fundamental al territorio, es decir al acceso, manejo y disfrute pleno
de los lugares de uso colectivo e individual, por parte de las comunidades y sus
integrantes. De este modo, cualquier afectación al ejercicio de la territorialidad, aunque
parcial (una o varias comunidades) deberá considerarse de forma integral frente a la
totalidad del territorio.

70.En materia de prevención, esta política está dirigida a evitar nuevos despojos a través
de la formalización para consolidar el derecho de propiedad sobre la tenencia informal de
la tierra y territorios y a través de la protección del goce efectivo de derechos sobre ella.

4. POBLACIÓN SUJETO

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71.La población sujeto de esta política se compone de la población en riesgo de
desplazamiento, la población desplazada y las demás víctimas del despojo. Así, la
población objetivo a atender, se compone de los siguientes sujetos:

a) Las personas que han sido despojadas material y/o jurídicamente de sus tierras.

b) Los pueblos indígenas y las comunidades negras que han sido despojadas material y/o
jurídicamente de sus territorios o que se encuentran en riesgo de serlo.

c) Las personas que siendo propietarias, poseedoras u ocupantes, se encuentran en
riesgo de desplazamiento.

d) Las personas que siendo desplazadas cuentan con un título formal registrado ante la
autoridad competente que acredita su condición de propietario.

e) Las personas que siendo desplazadas no cuentan con un título formal sobre un bien
inmueble rural y que sin embargo han solicitado aplicación de medida de protección
sobre el predio sobre el cual ejercían posesión.

f) Las personas que siendo desplazadas no cuentan con un título formal y que soliciten
aplicación de medida de protección sobre el predio sobre el cual ejercían ocupación.

g) Las personas que siendo desplazadas no cuentan con un título formal sobre un bien
inmueble rural, que no han solicitado protección sobre el bien y que sin embargo
ejercían posesión sobre el predio que habitaban.

h) Las personas que siendo desplazadas no cuentan con un título formal sobre un bien
inmueble rural, que no han solicitado protección sobre el bien y que sin embargo
ejercían ocupación sobre el predio que habitaban.

i) Las personas que de buena fe se encuentran ejerciendo la posesión u ocupación de
predios que han sido previamente despojados.

72.Las personas que de buena fe se encuentran ejerciendo posesión u ocupación sobre
inmuebles a restituir, y que no les sean reconocidos derechos en los procesos de
restitución, caso en el cual serán compensados al perder el uso sobre la tierra. Se
incluyen en esta política con el fin evitar mayores conflictos y garantizar a las victimas
garantías de no repetición.

5. PRINCIPIOS Y CARACTERÍSTICAS DE LA POLÍTICA

73.En consideración a la magnitud y la complejidad del despojo, la política de tierras y de
territorios colectivos para la población desplazada requiere de una gestión integral de la
restitución. Para esto es necesario de un lado, atender y agilizar, los procesos dirigidos a
restituir jurídica y materialmente los predios de la población desplazada y despojada, y de
otro lado, adelantar integradamente todas las demás actividades que buscan formalizar y
proteger los derechos sobre la tierra y territorios como elementos de prevención.

74.De otro lado, la gestión integral de la restitución tiene como propósito agilizar y

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flexibilizar el acceso a la justicia transicional, por parte de las víctimas del despojo de sus
tierras, y para esto es necesario atender todo el proceso que incluye la asistencia a las
víctimas; la organización de los casos y expedientes necesarios para sustentar las
reclamaciones; el fortalecimiento de los procesos legales y administrativos para decidir
sobre la restitución, y finalmente, las medidas para promover la cumplida ejecución de los
fallos y las decisiones para lograr la restitución material de los bienes.

75.Uno de los aspectos claves de la gestión integral de restitución, es la adecuación del
marco normativo que sustenta los procedimientos judiciales o administrativos para
administrar la justicia o resolver sobre derechos, lo cual puede ser alcanzado mediante la
adopción de normas de justicia transicional.

76.Un hecho que enfatiza aún más la necesidad de ese ajuste normativo es la
circunstancia de que, debido a las modalidades del despojo, frente a un mismo predio
pueden aparecer varias reclamaciones de diversas víctimas, y de que su resolución final a
través de los procedimiento ordinarios, caso por caso, puede llevar considerable tiempo,
implicando un alto grado de incertidumbre jurídica en los procesos. Este ajuste normativo
debe permitir la resolución conjunta de todas las reclamaciones que afectan un predio.

77.Otro aspecto crítico para la implementación de la gestión integral de la restitución, es la
adecuación institucional de las acciones del Estado, de un lado, para fortalecer las
funciones de diversas entidades involucradas en las distintas etapas y componentes de
esa gestión integral, y de otro lado, para crear otras, pues se requiere generar una
capacidad de integración, coordinación y gestión de todo el proceso, incluyendo la
atención centralizada de las víctimas, función que actualmente no es asumida por
ninguna entidad individualmente. Este fortalecimiento requiere un énfasis particular en la
adecuación de la administración y operación de justicia relacionada con los procesos de
restitución de tierras y territorios.

78.Teniendo en cuenta la magnitud y la complejidad que caracteriza el fenómeno del
desplazamiento, y más específicamente el fenómeno del despojo y el abandono forzado de
las tierras, así como la urgencia de restituir los derechos de la población víctima de ese
despojo, con el fin de restablecer dignamente sus condiciones de vida, y reducir los
indeseables efectos sobre los niveles de pobreza y sobre el deterioro de la actividad
productiva, es necesario formular una política adecuada específicamente, integral y ágil
capaz de enfrentar esta realidad, que ponga en marcha medidas y mecanismos
especialmente diseñados para atender esta situación y para lograr los resultados
esperados en forma efectiva.

79.La magnitud del despojo de tierras desborda ampliamente la capacidad de las
instituciones que atienden normalmente el ordenamiento de la propiedad de las tierras y
el desarrollo rural del país. Por esta razón resolver las demandas de restitución y demás
acciones orientadas a proteger los derechos de las víctimas alrededor de la propiedad y la
tenencia de la tierra, requieren una mayor adecuación institucional. Es necesario que las
acciones y los recursos requeridos por las diversas actividades relacionadas con la gestión
integral de la restitución se organicen y se articulen en función de procesos especialmente
diseñados, y que asimismo los recursos humanos y de distinta índole que se requieren
para su implementación, sean especializados y estén exclusivamente dedicados a este
propósito.
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80.De otro lado, la complejidad que resulta de los reclamos de las víctimas sobre la tierra
despojada o abandonada, hace que los procedimientos jurídicos normales se tornen
insuficientes y limitados para resolver oportunamente y ágilmente esos reclamos. Frente a
cada predio existe en principio la reivindicación del propietario, pero también pueden
surgir reclamaciones de poseedores u ocupantes que fueron desplazados. Además pueden
existir otros ocupantes de buena fe que pudieron tener acceso posterior a la propiedad,
razón por la cual las acciones y los procesos de cada uno afecta a los procesos de los
demás. Esta complejidad crea una gran demora e incertidumbre cuando, como es usual,
los reclamos y procesos legales se desarrollan aisladamente y en distintos momentos.

81.Igualmente la justicia ordinaria no esta suficientemente organizada y especializada para
conocer de casos de tierra y en particular aquellos relacionados con el despojo y el
abandono en la magnitud y complejidad descritas. En principio los procesos ordinarios
están diseñados para resolver casos individuales, cada uno con los correspondientes
recursos, lo cual implica una gran demora y una gran incertidumbre sobre la resolución
definitiva de los distintos casos que surgen frente a un mismo predio. Por lo tanto es
necesario diseñar procesos legales y mecanismos procesales, en el ámbito de la justicia
civil transicional, que permitan resolver simultáneamente, en lo posible, los diferentes
casos que se presentan alrededor de cada predio, y que los procedimientos aplicables
sean abreviados para responder a la urgencia y a la magnitud descritas anteriormente.

82.Este enfoque es útil para entender que las modalidades del despojo son sofisticadas y
para aclarar las magnitudes y modalidades del despojo, contribuyendo así al
esclarecimiento de la verdad en materia de tierras.

83.La política de restitución de tierras y territorios requiere finalmente, de una
aproximación integral en donde las acciones propiamente dirigidas a la restitución o
compensación, se complementen y articulen con otras acciones dirigidas a proteger los
derechos de las víctimas o de la población en riesgo, a prevenir la mayor ocurrencia del
fenómeno del despojo y el abandono forzado, todo con el propósito general de restituir a
las victimas y garantizar la no repetición de los hechos victimizantes.

84.Así las cosas, para enfrentar las anteriores dificultades y avanzar en el goce efectivo de
los derechos sobre la tierra y el territorio de la población sujeto de esta política, el Estado
requiere hacer esfuerzos institucionales con suficiente capacidad de respuesta. Ello es así
como quiera que la restitución es una función que se ha adelantado en el marco de los
procesos de justicia y paz, pero que ha encontrado dificultades para la entrega material y
jurídica de los predios. Una efectiva restitución requiere que el Estado oriente sus recursos
físicos y humanos a hacer valer los derechos de las víctimas de manera gratuita. Ello
supone la recepción de los casos, la prestación de asistencia jurídica en la apertura del
caso, en la consecución de las pruebas para la conformación del litigio y en el impulso del
proceso hasta su finalización. Adicionalmente requiere procesos policivos que puedan
asegurar una efectiva entrega de las tierras y territorios y mecanismos para asegurar que
con posterioridad a la entrega, las personas restituidas podrán gozar de sus derechos sin
amenazas o potenciales repeticiones.

85.En cuanto a escenarios de prevención, la formalización interviene en tanto cierre de
los procesos de restitución, coadyuvante en las garantías de no repetición y posee función
preventiva y protectora de los derechos de propiedad.
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86.Ahora bien, tal como se ha puesto de presente, la resolución de los conflictos sobre la
tierra no será sostenible si se soluciona caso a caso. En otras palabras, al momento del
fallo, el juez debe contar con la información suficiente para considerar la totalidad de las
personas afectadas con la providencia y deberá dar cuenta también, de potenciales
soluciones para quienes no son restituidas con el predio en disputa. De tal manera que el
Estado deberá contar con mecanismos para la investigación de las formas del despojo y
de información en tiempo real sobre la extensión de cada predio y el número de predios
disponibles para entregar en compensación. por ejemplo, en caso de que sea la solución a
adoptar para quienes no puedan ser restituidos.

87.Para abordar esta problemática y dar cuenta de las características de la política
anotadas en líneas anteriores, se han definido 5 ejes estratégicos, 3 de los cuales se
consideran centrales (restitución, compensación, prevención), y 2 transversales
(desarrollo institucional y sistemas de información ) a partir de los cuales se espera
avanzar progresivamente en la garantía y el goce efectivo de los derechos de la PD, PRD y
OVD en materia de tierras y territorios, haciendo la salvedad de que el enfoque diferencial
de género y étnico es transversal e impregna toda la política de tierras por lo que merece
un capítulo aparte en que se explicarán los lineamiento de política al respecto, pero sus
acciones y actividades se ven reflejados en el cuerpo de los distintos ejes estratégicos.

88.Esta política trabajará en formalización y protección como elementos necesarios para la
prevención, entendiendo que estas medidas son la condición de la sostenibilidad y
viabilidad de la Política que se presenta. En efecto, toda medida correctiva y reparadora
que sea adoptada por el Estado será insuficiente mientras no se acompañe de
mecanismos que eviten la continuidad del problema o su repetición. De una parte, se
espera que las medidas apoyen la reducción de los desplazamientos con miras a un
tiempo finito del Estado de Cosas Inconstitucional. De otra, se espera que las medidas
sean útiles para garantizar la no repetición con miras a una real transición a condiciones
de paz.

89.Paralelamente esta política propone 2 ejes transversales que constituyen instrumentos
necesarios a partir de los cuales se debe implementar la política: los sistemas de
información y el desarrollo Institucional.

90.Para el desarrollo de esta política se considera un marco de referencia que entre otros
y sin perjuicio de posteriores desarrollos, tendrá en cuenta los siguientes principios:

a) Principio de Participación. La política debe contemplar espacios de participación de
PRD, la PD y OVD, de las autoridades étnicas, de la Comisión de Seguimiento a la
Política Pública sobre Desplazamiento Forzado y demás organizaciones de la sociedad
civil, para lo cual deberá garantizarse, entre otras, el adecuado acceso a la
información.

b) Principio de Igualdad y enfoque diferencial. La política debe garantizar la igualdad en
su implementación ofreciendo especiales garantías y medidas de protección a los
grupos expuestos a mayor riesgo de violaciones de sus derechos humanos como las
mujeres, los niños, niñas y adolescentes, los pueblos indígenas y las comunidades
negras.

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c) Principio de Responsabilidad y Eficiencia. La política debe fortalecer la capacidad
institucional de cada entidad y del Estado en su conjunto teniendo en cuenta las
competencias de las entidades del orden nacional, territorial y étnico-territorial.
Adicionalmente debe definir claramente las diferentes responsabilidades entre las
entidades del Estado, tanto del orden nacional como del orden territorial,
estableciendo las tareas, acciones y funciones y teniendo en cuenta los principios de
cooperación armónica, subsidiariedad y complementariedad. Igualmente deberán
definirse las responsabilidades de las autoridades indígenas y de los consejos
comunitarios en los que resulte pertinente, de manera conjunta y concertada en el
marco del derecho a la consulta previa, libre e informada.

d) Principio de Sostenibilidad. La política debe definir mecanismos y procedimientos
idóneos y sostenibles en el corto, mediano y largo plazo para alcanzar los objetivos
propuestos, de acuerdo con los parámetros de progresividad que sean definidos, sin
dejar de lado las estimaciones y proyecciones que permitan visualizar los rangos y los
órdenes de magnitud de los recursos necesarios para dar viabilidad y sostenibilidad a
la implementación de la política.

e) Principio de Coherencia. La política debe guardar coherencia y coordinación con otras
políticas que complementan o condicionan su implementación, principalmente las de:
desarrollo rural, vivienda, generación de ingresos, seguridad individual, prevención del
desplazamiento forzado, verdad, justicia, reparación y no repetición, retornos y
reubicaciones, así como con los distintos sistemas de información y con los programas
y planes específicos para la atención integral a la población desplazada.

f) Principio de Evaluación y Ajuste. La política debe garantizar el monitoreo, ajuste,
evaluación y rendición de cuentas desde la etapa de su diseño.

91.Estos principios orientarán la formulación e implementación de la política, de tal
manera que el diseño de los mecanismos de implementación y su puesta en marcha
atenderán los criterios aquí establecidos.

6. ESTRATEGIAS PARA ALCANZAR LOS OBJETIVOS

6.1 Restitución

92.Por restitución se entiende la recuperación jurídica y material de los derechos sobre las
tierras y/o los territorios, de las víctimas individuales o comunidades étnicas que fueron
despojadas de ellas, restableciendo las condiciones presentadas al momento del despojo
sin perjuicio de la eventual formalización de derechos que acompañe la acción restitutiva.

93.La restitución constituye la forma preferente de reparación a las víctimas, sin perjuicio
de las medidas de indemnización, rehabilitación, satisfacción y las garantías de no
repetición, que conforman la política de reparación integral. De la misma manera, en
aquellos casos en los que procede el derecho a la restitución pero no es practicable, por
diversas razones, se puede acudir a medidas subsidiarias para compensar la imposibilidad
de restituir el mismo bien.

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94.Para recuperar jurídica y materialmente el goce sobre las tierras y los territorios, es
necesario aclarar cuál es el derecho que le corresponde a cada víctima que alega haber
sido despojada, y además esclarecer el alcance de cada derecho cuando hay más de un
reclamante sobre el mismo predio.

95.El esclarecimiento de los derechos en Colombia reclama un escenario jurídico adecuado
que permita sortear las dificultades y obstáculos que surgen en la aplicación de la
normativa ordinaria pues ésta no contempla reglas especialmente diseñadas en el
contexto del conflicto Colombiano.

96.Esta es la razón por la cual muchos despojados se ven privados del acceso a la justicia
y por ende de la oportunidad de ejercer acciones legales, o que estas sigan en curso
después de varios años de iniciadas con la inminencia de ser desestimadas por estar
supeditadas a esquemas probatorios convencionales, términos de caducidad de las
acciones bastante cortos y por no tener un acompañamiento estatal que les permita
defender adecuadamente sus derechos sobre la tierra.

97.Para superar las dificultades señaladas, esta política crea una justicia transicional
especializada para la restitución de las tierras. Se entiende por justicia transicional el
conjunto de medidas adoptadas por un Estado para atender situaciones no ordinarias
como consecuencia de procesos internos de violencia masiva, en los que la sociedad civil
ha sufrido grandes pérdidas económicas, sociales y psicosociales. A través de la justicia
transicional se buscan espacios de perdón y reconciliación, así como mecanismos de
reparación para las víctimas de la violencia.

98.Dentro de la justicia transicional para la restitución se destaca un procedimiento
jurídico simple y especializado, administrativo y judicial, que contempla particularidades
para reglas de segunda instancia y normas innovadoras relativas al régimen probatorio
como: i) Inversión de la carga de la prueba; ii) Presunciones de despojo; iii) Flexibilización
en el aporte de pruebas; iv) Flexibilización en la valoración del acervo probatorio y
términos breves, buscando agilidad y efectividad en la resolución de las disputas.

99.Este marco normativo debe incluir las acciones que comprende la gestión integral de la
restitución: la atención a las víctimas, la organización de los casos, los procesos judiciales
y administrativos y las medidas encaminadas a la ejecución de los fallos y decisiones. Por
lo tanto, una de las actividades centrales de este eje consiste en la creación de diversas
rutas y procedimientos de restitución, judiciales y administrativos, propios de justicia
transicional, necesarias para orientar a los operadores de la justicia, las instituciones y las
víctimas.

100.La efectiva restitución de los derechos y las expectativas de derechos sobre la tierra y
los territorios requiere que además del restablecimiento del derecho, se asegure la
ejecución de los fallos y decisiones administrativas. Por lo tanto se avanzará en el diseño
de procedimientos y mecanismos que permitan agilizar la entrega de los bienes
despojados. Adicionalmente se diseñaran e implementaran medidas que faciliten el goce
efectivo de los derechos sobre la tierra y los territorios.

101.Dadas las circunstancias del país, la restitución es un fenómeno complejo y masivo,
debido, de una parte, a los distintos tipos de víctimas y reclamos que pueden surgir en el

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proceso de restitución, y de otra parte, a las diversas modalidades a través de las cuales
se realizó el despojo, y finalmente, al gran número de hogares y comunidades que han
sido afectados por el despojo.

102.Frente a los derechos relacionados con la tierra, proceden reclamos de varios tipos de
víctima, principalmente de los propietarios, los poseedores y ocupantes en el caso de la
propiedad individual y en el caso de los territorios, reclamos de las comunidades étnicas.

103.En el caso de los poseedores a quienes se les restituya su expectativa de derecho
sobre el predio, se les restablecerá su posesión y se declarará en la misma sentencia que
ordene la restitución, la prescripción adquisitiva de dominio, consolidando de esta forma el
derecho de propiedad en su favor en caso de que así proceda, de acuerdo con el marco
constitucional y legal vigente.

104.El restablecimiento de las expectativas sobre la propiedad de los ocupantes consiste
en el reconocimiento del cumplimiento parcial o total, por parte del ocupante, de los
requisitos necesarios para acceder a la titulación de los baldíos. Las disposiciones vigentes
reconocen, además, el tiempo del desplazamiento del ocupante como equivalente al
tiempo de ocupación para el cumplimiento de los requisitos de la titulación.

105.En el caso de los ocupantes, éstos tienen derecho a que se les restablezca la
expectativa que tenían sobre la propiedad del baldío que ocupaban y adicionalmente se
les titule, consolidando el derecho de propiedad en su favor en caso de que así proceda,
de acuerdo con el marco constitucional y legal vigente, como los procedimientos que se
diseñen en aplicación de esta política.

106.Cuando exista más de un ocupante reclamando un mismo baldío, el proceso de
restitución le restablecerá la expectativa de derecho a quien cumpla de mejor manera las
condiciones establecidas en la normatividad y, a los demás ocupantes de buena fe se les
compensará por el menoscabo sufrido a raíz del despojo de la tierra que usaban.

107.En el caso de los pueblos indígenas y de las comunidades negras que han sido
limitadas o privadas en el ejercicio de sus derechos territoriales a la propiedad colectiva,
posesión ancestral u ocupación tradicional sobre los territorios, la restitución implica el
conjunto de acciones tendientes a asegurar el restablecimiento de este derecho, de
acuerdo con las disposiciones legales vigentes.

108.La restitución como componente reparador debe ir acompañado de medidas que
permitan a la víctima recibir el predio restituido libre de gravámenes, principalmente
impuestos, servicio públicos y obligaciones crediticias, contraídas durante el periodo del
desplazamiento con el fin de facilitar de manera inmediata su uso productivo.

109.La restitución es uno de los componentes para la reparación a las víctimas, pero no
asegura la reconstrucción de las condiciones materiales y del tejido social de las cuales
disfrutaban, necesarias para quienes desean volver a los predios despojados o
abandonados. Así, esta política se articulará con la política de retornos y reubicaciones,
vivienda, generación de ingresos y Desarrollo Rural con el fin de que la restitución a las
víctimas, esté acompañada de las medidas y mecanismos previstos en dichas políticas y
pueda facilitarse a las víctimas la reconstrucción de los entornos necesarios para el

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reasentamiento.

110.Para el desarrollo de este eje estratégico se tendrán en cuenta, sin perjuicio del
posterior desarrollo y ajustes, las siguientes actividades:

Actividades

111.Marco Legal de Justicia Transicional para la Restitución. Los esfuerzos de este
Gobierno se han encaminado hacia el desarrollo de un marco de justicia transicional, a
través del capítulo de restitución de tierras contemplado en el proyecto de ley 085 de
2010 acumulado con el proyecto de ley 107 del mismo año, que cursa en el Congreso de
la República.

112.El procedimiento aquí contemplado incorpora y desarrolla entre otras, las medidas
sugeridas por la Corte Constitucional en el auto 008 de 2009, como la inversión de la
carga de la prueba y las presunciones de despojo. Se trata de una iniciativa que dotará a
las víctimas de un marco jurídico adecuado que resuelve los principales problemas de
acceso a la justicia hasta ahora presentados, entre otras cosas en lo relativo a la mora en
la toma de decisiones y obstáculos probatorios.

113.Marco Legal de Justicia Transicional para la restitución de territorios
étnicos. Con este propósito y en desarrollo de las facultades extraordinarias del articulo
incluido en el proyecto de Ley de Víctimas para el establecimiento del marco legal de la
atención, reparación integral y restitución de las comunidades étnicas, se viene
elaborando una normativa en que se propone incluir un procedimiento especial para la
restitución de los derechos de estas comunidades sobre sus territorios garantizando la
Consulta Previa y la ejecución de acciones asertivas con enfoque diferencial.

114.Plan Choque. Plan de Choque que, usando aún el marco normativo ordinario, busca
resolver los casos más problemáticos y más urgentes que afectan a las víctimas del
despojo de tierras y del desplazamiento. Las acciones de restitución se encaminan
principalmente por vía administrativa, por tratarse de casos supeditados a resolución por
parte de la misma administración a través de figuras como la revocatoria directa del acto
administrativo, entre otras.

115.Lo anterior, en razón al afán del Gobierno de iniciar acciones de restitución previo a la
expedición de la ley que avanza en el Congreso, para otorgar soluciones prontas a las
víctimas que sean susceptibles de recobrar la titularidad de los inmuebles sin la
intervención del Juez en los casos que así sea posible.

116.Alivio de Pasivos. El Gobierno Nacional, ha desarrollado tareas de análisis para
buscar soluciones que ya se han esbozado en el cuerpo de la ley en trámite, en tal sentido
se diseñará un Programa que incluirá un conjunto de medidas que permitan en forma
pertinente y efectiva, eliminar los pasivos de distinto tipo, como créditos, servicios públicos
e impuestos, que se hubieren podido causar durante el tiempo del desplazamiento a fin de
viabilizar nuevamente el uso productivo de los predios restituidos.

117.Proyectos Piloto: La implementación de esta política requiere la documentación y/o
validación de las medidas aquí previstas, con el fin de identificar los problemas a resolver

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y obtener las recomendaciones correspondientes con base en información empírica y
trabajo de campo. Para tal efecto, se viene realizando una labor de integración y
coordinación de los pilotos ejecutados por el Proyecto de Protección de Tierras y
Patrimonio de la Población Desplazada (Chivolo, Carmen de Bolívar, Tibú, Cajamarca,
Tuluá, San Francisco, Magdalena Medio y Copey), y la Comisión Nacional de Reparación
y Reconciliación (Turbo, Chengue y Mampuján) con el propósito de armonizar
metodologías y hacer una interpretación consolidada de sus resultados.

118.De igual manera los equipos de investigadores y técnicos que participan en estos
pilotos así como los recursos disponibles se están incorporando en el proceso de
construcción de la nueva institucionalidad para la restitución prevista por la ley. La política
de tierras recoge la experiencia del Comité Técnico Especializado del orden nacional,
asesor de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación

119. Adicionalmente, se analiza la posibilidad de ejecutar pilotos adicionales, para lo cual
se han venido definiendo los criterios y metodología para su selección territorial, proceso
en el que estudiarán las propuestas de la Comisión de Seguimiento.

6.2 Medidas de Compensación.

120.Por medidas de compensación se entiende el conjunto de recursos, disposiciones,
mecanismos y procedimientos desplegados por el Estado de manera preferencial y
diferenciada, para remediar a la población víctima cuya restitución no fue procedente, y a
la que con posterioridad al despojo se asentó de buena fe sobre un predio objeto de
restitución.

121.En el caso de los primeros, procede la compensación como mecanismo alternativo
ante la obligación de restituir, y en el caso de los segundos, para remediar la afectación
que corresponda por haber perdido los derechos sobre la tierra en la cual desempeñaban
su actividad económica, obtenían su sustento y según proceda las expectativas de
derechos sobre la tierra por los años de ocupación o posesión que de buena fe ejercieron
sobre ella.

122.El Gobierno es consciente de que la ejecución de la política de restitución puede verse
obstaculizada al momento de su materialización por riesgos eventuales para la vida e
integridad de las víctimas al momento de retornar a un predio ubicado en zonas de alto
riesgo de inundación, derrumbe u otro desastre natural, o en el caso de que existan otros
riesgos o razones de fuerza mayor que representen un peligro palmario y potencial para la
víctima.

123.También el Gobierno es consciente de que la ejecución de la política de restitución
puede verse obstaculizada al momento de su materialización, al generarse controversias y
conflictos entre los titulares de la acción con derecho a la restitución y poseedores u
ocupantes de buena fe exenta de culpa que se hallan asentado posteriormente sobre las
tierras que deberán ser restituidas jurídica y materialmente a su propietario, poseedor u
ocupante despojado, por lo cual existen algunos casos en los que será necesario aplicar

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medidas de compensación para evitar que la aplicación de la ley genere conflictos sociales
en el campo y de la misma forma garantizar a las víctimas que su permanencia en la tierra
restituida sea pacífica.

124.Este eje estratégico dirige sus esfuerzos a la siguiente población:

a) Las personas que de buena fe adquirieron la propiedad o se encontraban
ejerciendo la posesión u ocupación en un predio previamente despojado,

b) Las víctimas que no pueden ser restituidas por centrarse sus pretensiones sobre
un predio que previamente fue despojado a otra víctima.

c) Las víctimas que no pueden ser restituidas por existir riesgos que amenazan su
vida o integridad personal.

125.La población desplazada de tierras, ubicada en el sistema nacional de zonas
protegidas y Ley 2ª de 1959, únicamente cuando tengan un título formal expedido por
autoridad competente, y cuando el título preexista a la conformación de la zona protegida,
podrán ser objeto de compensaciones conforme a Programas que desarrolle el Gobierno
Nacional.

126.En estos casos en los que procede el derecho a la restitución pero no es practicable,
por las razones señaladas, se puede acudir a medidas subsidiarias para compensar la
imposibilidad de restituir el mismo bien.

127.Para ello se avanzará en la definición de eventos, mecanismos, parámetros, y criterios
para la aplicación de la compensación como medida de restitución subsidiaria para
víctimas.

128.En el caso en que se entregue otro bien a la víctima, ésta deberá renunciar a los
derechos sobre el predio del cual fue despojada, a favor del Estado, con el fin de evitar la
doble reparación.

129.Los mecanismos subsidiarios a la restitución pueden adoptar diversas formas: la
entrega de otro bien como compensación en especie, el pago en dinero o con otras
formas de títulos valor. La aplicación de las medidas de compensación se realizará de
acuerdo a la reglamentación que será expedida para el efecto teniendo en cuenta criterios
de equidad y transparencia.

130.Las medidas subsidiarias de restitución en el caso de los pueblos Indígenas y
Comunidades afrocolombianas comprende el conjunto de medidas desplegadas por el
Estado destinadas a garantizar la compensación en especie con tierras cuya calidad y
estatuto jurídico sean de similar categoría, de conformidad a la reglamentación expedida
para el efecto, avalada por la respectiva comunidad en el marco del derecho a la consulta
previa, libre e informada.

131.Teniendo en cuenta que las tierras disponibles para ser utilizadas como medida
compensatoria a la restitución son limitadas, la recuperación de los bienes de manos de
los victimarios, a través de la justicia, constituye fuente importante de financiación de la
25

presente política.

Actividades


1) Definición de las medidas de compensación.

133.Se identificarán y evaluarán mecanismos que permitan remediar la afectación que
corresponda por haber perdido la opción de explotación de la tierra sobre la cual los
ocupantes secundarios desempeñaban sus actividades y obtenían su sustento.

134.Esta actividad busca identificar las formas a través de las cuales se puede remediar la
afectación por la pérdida del derecho o expectativas de derecho sobre la tierra, reparando
la capacidad para generar ingresos de manera suficiente y sostenible.

135.Ello supone que los mecanismos que se propongan en desarrollo de esta actividad
deben considerar la arquitectura y la oferta institucional prevista en la Política de
Generación de Ingresos, cuyo objeto consiste precisamente en desarrollar e incrementar el
potencial productivo de la población sujeto, aprovechando sus capacidades y creando las
oportunidades para que pueda acceder y acumular activos, sin perjuicio de otros
mecanismos que puedan desarrollarse en el marco de esta política.

136.Adicionalmente, las actividades aquí consignadas deberán estar fuertemente
articuladas con la política de retorno y reubicación y con la política de vivienda. Ello es así
como quiera que una adecuada articulación permitirá avanzar hacia la recuperación
económica o el restablecimiento de los proyectos de vida de las víctimas, la creación de
condiciones de acceso a los activos productivos y facilitará la inserción en condiciones de
dignidad y equidad a los procesos locales y regionales de desarrollo rural.

137.Reglamentación de las Medidas de Compensación. Las medidas de
compensación serán objeto de reglamentación por parte del Gobierno una vez se expida la
ley de víctimas, y en tal sentido se adelantarán estudios económicos y jurídicos
determinando las reglas de la compensación, su procedencia y forma de pago entre otros,
atendiendo a criterios de equidad y transparencia.

6.3 Prevención

138.Para efectos de esta política, por prevención se entiende el conjunto de medidas
creadas para evitar el despojo (material y/o jurídico) de los bienes inmuebles a la PRD, PD
y OVD sobre los cuales han ejercido derechos y/o actividades de uso y explotación; o las
garantías de no repetición para aquellas personas a las que ya se les haya restituido su
derecho.

139.En el caso de los pueblos indígenas y las comunidades negras, la prevención se
entiende como el conjunto de medidas destinadas a evitar el despojo (material y/o
jurídico) y otras formas de vulneración de los derechos territoriales étnicos, para
salvaguardar este derecho fundamental.

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140.La prevención en conjunto es una línea estratégica cuya concreción es posible gracias
a la interacción de dos subcomponentes adicionales, como son la protección y la
formalización.

6.3.1 Protección

141.Por protección se entiende el conjunto de mecanismos cuya finalidad es amparar los
derechos de propiedad sobre los bienes inmuebles de quienes han tenido que
abandonarlos o están en riesgo de tener que hacerlo a causa de la violencia, protegiendo
la voluntad de disposición del inmueble por parte de los titulares de derechos.

142.Dichos mecanismos también buscan: i) Para los derechos que, por su naturaleza no se
inscriben en los folios de matrícula inmobiliaria, hacer publicidad de la relación que tiene la
persona con el predio objeto de protección; ii) Identificar y reconocer los derechos y las
actividades que ejercían las personas en relación con sus predios antes de la ocurrencia
del desplazamiento; y iii) Dejar constancia sobre su existencia y ejercicio, con carácter
preventivo, si existe el riesgo de desplazamiento.

143.En cuanto a su naturaleza jurídica vale decir, que de acuerdo al sistema registral, la
medida de protección es una medida cautelar que no retira al bien del comercio, por lo
tanto, un derecho de propiedad sobre un bien protegido puede ser enajenado si se realiza
la cancelación de la medida por parte del titular de la misma, o se cuenta con la
autorización de enajenación por parte del CTAIPD correspondiente dependiendo si la
protección se realizó por ruta individual o ruta colectiva. En el caso de la medida de
protección a favor de poseedores, tenedores u ocupantes, su naturaleza es publicitaria, y
por lo tanto, los titulares del derecho de dominio pueden enajenar su derecho de manera
libre y sin condiciones.

144.En el caso de poseedores, ocupantes o usufructuarios, sin antecedente registral sobre
el bien inmueble, la protección comprende las medidas adoptadas para lograr la
identificación, el reconocimiento y publicidad de estas relaciones jurídicas.

145.En el caso de las comunidades indígenas y negras, la protección se entiende como la
aplicación de mecanismos que contribuyan a la salvaguarda de los derechos territoriales
afectados por la violencia, el desplazamiento y/u otro tipo de impactos negativos, en los
términos señalados por la Corte Constitucional en la orden 5ª del Auto 005 de 2009.

146.La Ruta Étnica establece el proceso de protección y salvaguarda de los derechos
territoriales de los grupos étnicos mediante la identificación, la caracterización, el registro
y publicidad de la situación de desplazamiento, la activación y puesta en marcha de los
mecanismos e instrumentos estatales vigentes dispuestos para superar y regularizar la
perturbación del goce de los derechos territoriales y patrimoniales.

147.La protección de los derechos sobre tierras y territorios de la PD, PRD y OVD es una
de las principales vías para avanzar en la acción preventiva del Estado. Cada medida de
protección proveniente de la ruta individual y registrada ante la autoridad competente
impide que se vulnere al propietario su derecho a disponer libremente del predio, por lo
cual se requiere que para efectuar las transacciones sobre el inmueble, éste solicite a la
autoridad competente el levantamiento de la prohibición de enajenar. Cuando la medida
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de protección proviene de la ruta colectiva, la inscripción en el folio de matrícula
inmobiliaria impide la realización de transacciones sobre los predios sin el levantamiento
de la medida de protección por parte de los CTAIPD.

148.Es preciso aclarar que las medidas de protección inscritas por parte de los
poseedores, ocupantes o tenedores, no afectan los derechos que corresponden al
propietario para disponer libremente de su bien. No obstante, dichas medidas de
protección aparecen en el folio de matrícula inmobiliaria que identifica el predio
abandonado como protección de los derechos que correspondan en su medida al
poseedor, ocupante o tenedor.

149.Dado que el desplazamiento forzado es un fenómeno que aún se presenta en
diferentes regiones del país, y teniendo en cuenta que la protección patrimonial es el
mecanismo que tiene el Estado colombiano en materia de prevención frente a las
consecuencias negativas que acarrean el desplazamiento forzado y los escenarios de
violencia sobre la población, se considera necesario implementar las medidas de
protección en lugares de riesgo inminente de desplazamiento, de expulsión y recepción de
población, así como el adecuado seguimiento y mantenimiento de la protección que hasta
el momento se ha implementado vía Ruta de Protección Colectiva.

150. Con estas medidas se evita el despojo jurídico de las tierras y territorios, y se permite
una mejor acción represiva en el caso del despojo material. La continuidad y
mejoramiento en la aplicación de las medidas de protección contribuye a fortalecer las
medidas de prevención.

151.Es necesario formular y poner en marcha mecanismos para contrarrestar los efectos
nocivos de las medidas de protección asociadas a hechos delictivos como amenazas o
extorsiones.

152.En cuanto al subcomponente de protección se adelantan las siguientes actividades:

Actividades

153.Fortalecimiento de las medidas de protección. Se adelantarán propuestas de
tipo normativo y procedimental que lograran precisar y regular las competencias de cara a
la nueva institucionalidad, los procedimientos a surtirse en el marco de las Rutas de
Protección Patrimonial y el manejo y consolidación de la información que consta en el
RUPTA, cuidando de incluir, entre otra, aquella sobre los titulares de derechos como la de
mujeres, niños, niñas y adolescentes.

En ese sentido, se consolidará a nivel regional el trabajo señalado anteriormente y en
consecuencia se seguirá trabajando en pro de la anotación oportuna y efectiva de la
medida de protección en los folios de matrícula inmobiliaria de los predios declarados.

154.Se implementarán las medidas de protección en lugares de riesgo inminente de
desplazamiento, de expulsión y recepción de población.

155.Promover los mecanismos adecuados para la efectiva apropiación institucional
enfocada a la aplicación de la Ruta de Protección de los Derechos territoriales étnicos.

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156.Operación del nuevo módulo étnico en el Registro Único de Predios y Territorios
Abandonados – RUPTA-.

157.Propuestas normativas. Se continuará impulsando la expedición de las normas
referidas en el aparte de restitución, que entre otras cosas, mejore la protección de
territorios de comunidades étnicas, teniendo en cuenta que el desplazamiento forzado, el
despojo y otras vulneraciones a los derechos territoriales, afectan gravemente dichas
comunidades, y que tales afectaciones merecen atenderse con un enfoque diferencial que
logre prevenir y reparar integralmente todo el conjunto de vulneraciones que ello implica.

Se impulsarán propuestas de tipo normativo que permitan a las entidades competentes,
solicitar y abrir los folios de matrícula inmobiliaria a nombre de la Nación en los cuales se
anote la medida de protección a favor de los ocupantes que dejaron abandonados, o se
encuentran en riesgo de abandonar baldíos que no cuentan con antecedente registral.

Se desarrollarán propuestas normativas que precisen competencias, alcances y
procedimientos para que los CTAIPD actúen en el marco de las autorizaciones de
enajenación y transferencia de derechos sobre bienes protegidos, en el levantamiento de
las declaratorias de desplazamiento y en el procedimiento de cancelación de tales
medidas, teniendo en cuenta que el fenómeno de ventas masivas, atenta contra los
derechos patrimoniales de los titulares de derechos que se ven obligados a vender,
contrariando los principios constitucionales de acceso a la propiedad y la función social de
la misma, a los principios de la política de reforma agraria que contempla la Ley 160 de
1994 en lo referido al acceso progresivo a la propiedad rural y la misión de acción en
contra de la indebida acumulación de la tierra.

6.3.2 Formalización

158.La Formalización constituye un conjunto de acciones dirigidas a legalizar o establecer
la titularidad de los derechos ejercidos por las personas sobre los predios, para fijar en el
patrimonio de la persona, el pleno derecho de propiedad sobre la tierra.

159.Actualmente, las enormes y costosas consecuencias negativas de la informalidad de la
propiedad rural en Colombia, principalmente en términos del desplazamiento forzado que
afecta dolorosamente la vida de las víctimas y sus familias y, en grado mucho menor, la
vida de toda la población incluyendo la urbana, hace necesario dejar a un lado el concepto
meramente privatista en relación con el tema, por cuanto desde hace tiempo dejó de ser
un problema privado y hoy es un problema público que le concierne al Estado y a sus
instituciones.

160.En este sentido, es tal el tamaño y la complejidad del problema de la informalidad de
tierras particulares, que trasciende el problema individual, afectando los mercados de
tierras, la producción agropecuaria, la inversión pública rural y la asignación de los
recursos en el campo, para convertirse en un problema de interés público, sumado a que
obstaculiza en gran manera la restitución y facilita el despojo.

161.La formalización implica otorgar seguridad jurídica a través del saneamiento jurídico
de la posesión, la ocupación y la denominada falsa tradición sobre los bienes inmuebles,

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para apoyar los procesos de prevención y restitución.

162.En el caso de los pueblos indígenas y las comunidades negras, constituye un
conjunto de acciones dirigidas al reconocimiento (social y estatal) y seguridad jurídica de
los derechos territoriales étnicos bajo las figuras de Resguardos y Territorios Colectivos.

163.Es indispensable adoptar medidas que resuelvan principalmente el problema de la
inseguridad en los derechos sobre la tierra que sufre la población rural previniendo el
despojo de tierras y facilitando la protección de predios frente a la repetición del despojo.


Actividades

165.Programa de Formalización de la Propiedad Rural. Se creará el programa de
formalización de la propiedad rural adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural,
con una Unidad Coordinadora que buscará la creación mediante decreto de la Comisión
Intersectorial y las subcomisiones regionales de formalización de la propiedad rural, con el
fin dictar las directrices de la política de tierras en materia de formalización y garantizar la
ejecución de los proyectos regionales que están siendo liderados por los Gobernadores y
Alcaldes.

166.Modalidades operativas de Formalización. Se realizarán pilotos de formalización
en distintos lugares del país, conforme a las estrategias y procedimientos definidos por la
Unidad Coordinadora adscrita al Ministerio de Agricultura, buscando traer a la formalidad a
cientas de hectáreas poseídas de espaldas a las disposiciones legales.

167.Capítulo de Formalización en la Ley de Desarrollo Rural Se elaborará el
Proyecto de Ley de Desarrollo Rural en el cual se dedica un capítulo especial a la
Formalización de la Propiedad Rural. Este capítulo resuelve la dispersión normativa en
materia agraria y prevé un procedimiento especial, ágil y expedito de formalización;
promueve la competencia en cabeza de la justicia agraria; e institucionaliza el Programa
Nacional de Formalización como una política de Estado que sirva de canal para facilitarle el
acceso a la justicia y la obtención de los títulos de propiedad a la población más vulnerable
del campo.

168.Plan de contingencia para la atención (inicio y culminación) de los procesos
de formalización y seguridad jurídica de los territorios étnicos: Se realizará un
plan que contemple la constitución, ampliación, reestructuración y saneamiento de
resguardos indígenas y para la adjudicación, aclaración y deslinde de territorios colectivos
de comunidades negras en zonas focalizadas.

169.Campaña masiva de divulgación de derechos territoriales étnicos y sus
mecanismos de protección, formalización y restitución. Se realizará dicha
campaña, dirigida a funcionarios de entidades con competencia, autoridades y
comunidades étnicas, academia y sociedad civil en general, teniendo en cuenta el
contexto sociocultural de las comunidades en riesgo.

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170.Se realizarán proyectos tendientes al fortalecimiento de los planes de vida y
etnodesarrollo de comunidades focalizadas a través de proyectos productivos.

171.Capacitación. Finalmente, se busca mejorar la capacidad del Estado para mejorar la
acción preventiva y la reacción ante la problemática del desplazamiento a partir de dos
actividades concretas: lograr convertir las rutas de acceso a la justicia reparativa para la
PD, PRD y OVD en materia de público conocimiento a través de estrategias de
comunicación e información a la población objetivo y capacitar a los funcionarios del
Estado con el fin de que la respuesta institucional en todas y cada una de las instancias
sea unívoca y coordinada. Este último eje responde a las experiencias y retroalimentación
a los programas de atención a la población desplazada y de aquella recogida en las
dinámicas de participación con las organizaciones de víctimas y otros sectores de la
sociedad civil y de la cooperación multilareal, donde se han evidenciado dificultades en la
divulgación de la política, generando pérdida de oportunidades por desconocimiento de
quienes requieren atención. De otra parte, se han encontrado algunas dificultades para
difundir la política a instancias territoriales, de tal manera que cuando la población acude
al Estado, los funcionarios competentes no logran articular las actuaciones administrativas
pertinentes, de conformidad con la política creada para el efecto.

6.4 Desarrollo Institucional:

172.Se concluyó en la Sentencia T- 025 de 2004, que es indispensable fortalecer las
Instituciones del Estado ante su precaria capacidad de respuesta a los requerimientos y
necesidades de la población desplazada, lo cual es apenas entendible si se tiene en cuenta
que las entidades del Estado en el momento de su creación e implementación, no
fueron diseñadas para atender problemas de tal magnitud.

Por lo anterior, uno de los componentes de la política de restitución, va ligado al desarrollo
institucional que permitirá la creación de entidades capaces de dar respuesta efectiva a los
requerimientos de la población despojada de sus derechos sobre la tierra.

173.Se entiende por Desarrollo Institucional las acciones dirigidas a dotar de recursos
jurídicos, técnicos, económicos, informáticos, y humanos suficientes, al conjunto de
entidades nuevas o existentes responsables de dar aplicación adecuada, a las estrategias
de restitución, prevención, compensación y sistemas de información, definidas en la
presente política a los mecanismos de coordinación y articulación para la gestión integral
de las mismas.

174.La institucionalidad se entiende como la suma de organizaciones y las reglas mediante
las cuales esas organizaciones se relacionan y obtienen resultados. El diseño de política, al
incluir objetivos y metas (en la forma de productos y servicios intermedios que conducen a
un resultado final esperado), es uno de los insumos necesarios para que la
institucionalidad funcione con los incentivos adecuados. En otras palabras, la efectividad
de la institucionalidad es dependiente del diseño integral de la política y al mismo tiempo
la efectividad de la política requiere de un diseño institucional adecuado.

175.La institucionalidad estatal es por definición compleja, con altos costos de articulación
y coordinación. Sin embargo, esa complejidad inherente al aparato estatal no debe recaer
sobre la población desplazada objeto de esta política. Como principio general, las acciones

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en esta estrategia deben enmarcarse en el objetivo de que sea el propio Estado, y no la
víctima, la que se encargue de solucionar los problemas de articulación y competencia que
se puedan dar en el desarrollo de esta política.

176.La adecuación de la capacidad Institucional implicará la estructuración de un sistema
administrativo para la gestión integral de la política de tierras y territorios para población
desplazada que garantice una respuesta articulada, coordinada, oportuna y efectiva a nivel
nacional y territorial.

177.Para enfrentar la magnitud y la complejidad del fenómeno del despojo y avanzar en el
goce efectivo de los derechos sobre la tierra y el territorio de la población sujeto de esta
política, el Estado requiere hacer esfuerzos institucionales con suficiente capacidad de
respuesta. Una efectiva restitución requiere que el Estado oriente sus recursos físicos y
humanos a hacer valer los derechos de las víctimas de manera gratuita. Ello supone la
recepción de los casos, la prestación de asistencia jurídica en la apertura del caso, en la
consecución de las pruebas para la conformación del litigio y en el impulso del proceso
hasta su finalización. Adicionalmente requiere procesos policivos que puedan asegurar una
efectiva entrega de las tierras y territorios y mecanismos para asegurar que con
posterioridad a la entrega, las personas restituidas podrán gozar de sus derechos sin
amenazas o potenciales repeticiones.

178.Se requiere diseñar un modelo de atención centralizada a las víctimas que permita el
acceso efectivo a la justicia, que elimine la multiplicidad de instancias a las que debe
acudir actualmente cada víctima, que permita fundamentar y sustentar efectivamente su
reclamación ante el Estado y en última instancia que permita la consolidación del goce del
derecho a través de la entrega material del predio y de la formalización de su derecho
sobre el mismo. La gestión integral incluye las actividades propias de la restitución así
como las actividades de soporte a la misma.

179.Debe recordarse no obstante, que las acciones orientadas a asegurar la entrega
material de los predios y a las distintas formas de reparación a las víctimas deben estar
coordinadas con los demás servicios y políticas que el Estado ha dispuesto para ellas, con
el fin de contribuir al restablecimiento del goce efectivo de los derechos, para lo cual
Acción Social en conjunto con el Ministerio de Interior y de Justicia coordinará el SNARIV y
el MIJ coordinará las entidades territoriales.

180.El Gobierno Nacional comprende que la complejidad de los casos que deben
resolverse supone la intervención de múltiples instancias y entidades con las cuales debe
interactuar cada víctima. El desarrollo y adecuación institucional supone así, el diseño de
rutas de acceso que faciliten a las víctimas la información sobre las etapas que deben
surtirse y ante qué instancias y entidades.

181.La efectiva restitución requiere un andamiaje institucional capaz de atender todos los
casos por predio simultáneamente, de manera expedita y con las facultades suficientes
para ordenar la restitución material a las víctimas, la compensación a la segunda víctima si
es el caso y las soluciones alternativas para los segundos ocupantes cuando corresponda.
En otras palabras, se trata de un esquema transicional de acceso a la justicia para las
víctimas.

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Enfoques y propuestas de la política de tierras para la población desplazada

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