Este documento apresenta contrarrazões a um parecer que considerou inconstitucionais seis emendas apresentadas à Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2012. O autor argumenta que a Constituição permite que o Legislativo apresente emendas à LDO e que o parecer contraria o texto constitucional ao impedir as emendas.

1. C
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Câm ar a M uni ci pal de Uber lândia
Minas Gerais
n
AO PLENÁRIO DA CÂMARA MUNICIPAL,
EXMO. SR. PRESIDENTE, VILMAR RESENDE
COLENDA COMISSÃO DE LEGISLAÇÃO, JUSTIÇA E REDAÇÃO
s CONTRARRAZÕES
t
AO PARECER PROFERIDO PELA COMISSÃO DE
LEGISLAÇÃO, JUSTIÇA E REDAÇÃO ÀS EMENDAS
APRESENTADAS AO PROJETO DE LEI 940/2011 (LDO)
i O Vereador DELFINO RODRIGUES, autor das emendas à LDO 2012,
que receberam parecer de inconstitucionalidade, de n° 02, 03, 04, 05, 08 e 09, vem, perante o Plenário da
t
Câmara Municipal de Uberlândia, oferecer suas CONTRARRAZÕES, com fulcro no art. 134-A da
Resolução 031/2002 (Regimento Interno da Câmara Municipal de Uberlândia), que deverá ser lido após a
leitura do Parecer emitido, e, salvo melhor juízo, devera sobre este prevalecer, pelos fatos e fundamentos
jurídicos a seguir declinados, de forma articulada, conforme ao final se requer.
u I – DOS FATOS
i
Foram apresentadas pelo Vereador Delfino Rodrigues 07 (sete) emendas ao
Projeto de Lei n° 940/2011, que “ESTABELECE AS DIRETRIZES A SEREM OBSERVADAS NA
ELABORAÇÃO DA LEI ORÇAMENTÁRIA DO MUNICÍPIO PARA O EXERCÍCIO DE 2012 E DÁ
ç
OUTRAS PROVIDÊNCIAS”.
As emendas de n° 02, 03, 04, 05, 08 e 09 receberam parecer da Comissão
de Legislação, Justiça e Redação, que concluiu pela INCONSTITUCIONALIDADE.
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Neste aspecto, veja-se o que dispôs o parecer sobre as emendas n°s 02/03:
“ - Às fls. 164/164 – Inconstitucionais
O Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias consoante determina o art.
112 da Lei Orgânica Municipal, abaixo transcrito, é de iniciativa exclusiva
do Prefeito, senão vejamos:
Art. 112. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes
orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão de
iniciativa exclusiva do Prefeito e serão apreciadas pela Câmara
Municipal, com observância do disposto nesta Lei Orgânica sobre o
Processo Legislativo. (g.n)
As Emendas 02 e 03 caracterizam usurpação, pelo Legislativo, de
atribuições específicas do Executivo, afrontando o princípio de
independência e harmonia dos poderes, inserto no art. 2° da CF e no art.
2° da LOM.
Os recursos e as prioridades estabelecidas no Projeto de Diretrizes
Orçamentarias estão alocados de acordo com a disponibilidade
orçamentária e financeiro do Poder Executivo. Ao incluir novos itens às
prioridades já estabelecidas há um aumento indireto de despesas prevista.
Quem tem que quantificar os recursos necessários para a execução de
obras e serviços em cada uma das Secretarias ou Divisões da
Administração Pública é o Executivo, que tem a responsabilidade de
governar o Município. Por isso a Constituição comete ao Executivo a
iniciativa exclusiva em matéria de leis orçamentárias (plano plurianual,
lei de diretrizes orçamentárias e lei orçamentária anual).” (Negritamos).
Ainda, veja-se o que dispôs o parecer sobre as emendas n°s 04/05:
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“As emendas n°s 04 e 05 ensejam o aumento de despesas uma vez que a
fonte de recursos cancelada não tem tal finalidade.
Destarte, se o projeto de lei de diretrizes orçamentárias é de iniciativa
exclusiva do Executivo descabe ao Legislativo apresentar emendas que
impliquem aumento de despesas, como no caso presente. É o que
estabelece o art. 63, I da CF, bem como os arts. 25 e 112 da Lei Orgânica
Municipal.
De fato, as emendas mencionadas importam em invalidar a iniciativa do
Executivo em matéria orçamentária ao reduzir as dotações
orçamentárias previstas para a Reserva de Contingência, com o objetivo
de criar ou reforçar outras ações metas ou prioridades.
A Reserva de Contingência não é destinada a tal fim, ela é uma fonte de
recursos para a abertura de créditos suplementares especiais e
extraordinários, conquanto para estes a legislação pertinente não exija a
existência de tais recursos em razão da excepcionalidade da situação.
A portaria Interministerial n° 163, de 4 de maio de 2001, no seu artigo 8°,
é clara neste ponto, tal como se vê a seguir transcrito:
'Art. 8º - A dotação global denominada Reserva de Contingência,
permitida para a União no art. 91 do Decreto-Lei Nº 200, de 25 de
fevereiro de 1967, ou em atos das demais esferas de Governo, a ser
utilizado como fonte de recursos para a abertura de créditos adicionais e
para oatendimento ao disposto no art. 5º, inciso III, da Lei Complementar
nº 101, de 2000, sob a coordenação de órgão responsável pela sua
destinação, será identificada nos orçamentos de todas as esferas de
Governo pelo código 99.999.9999.XXXX.XXXX, no que se refere às
classificações por função e subfunção e estrutura programática, onde o X
representa a codificação da ação e o respectivo detalhamento'.”
(Negritamos).
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Por fim, colacionamos o que dispôs o parecer ora vergastado sobre as
emendas n° 08 e 09:
“ As emendas n° 08 e 09 ensejam o ensejam o aumento de despesas uma
vez que a fonte de recursos cancelada não tem tal finalidade.
Destarte, se o projeto de lei de diretrizes orçamentárias é de iniciativa
exclusiva do Executivo descabe ao Legislativo apresentar emendas que
impliquem aumento de despesas, como no caso presente. É o que
estabelece o art. 63, I da CF, bem como os arts. 25 e 112 da Lei Orgânica
Municipal.
De fato, as emendas mencionadas importam em invalidar a iniciativa do
Executivo em matéria orçamentária ao reduzir as dotações orçamentárias
previstas para a Reserva de Contingência, com o objetivo de criar ou
reforçar outras ações metas ou prioridades.
A Reserva de Contingência não é destinada a tal fim, ela é uma fonte de
recursos para a abertura de créditos suplementares especiais e
extraordinários, conquanto para estes a legislação pertinente não exija a
existência de tais recursos em razão da excepcionalidade da situação.
A portaria Interministerial n° 163, de 4 de maio de 2001, no seu artigo 8°,
é clara neste ponto, tal como se vê a seguir transcrito:
'Art. 8º - A dotação global denominada Reserva de Contingência,
permitida para a União no art. 91 do Decreto-Lei Nº 200, de 25 de
fevereiro de 1967, ou em atos das demais esferas de Governo, a ser
utilizado como fonte de recursos para a abertura de créditos adicionais e
para oatendimento ao disposto no art. 5º, inciso III, da Lei Complementar
nº 101, de 2000, sob a coordenação de órgão responsável pela sua
destinação, será identificada nos orçamentos de todas as esferas de
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Governo pelo código 99.999.9999.XXXX.XXXX, no que se refere às
classificações por função e subfunção e estrutura programática, onde o X
representa a codificação da ação e o respectivo detalhamento”.
Este é o sucinto relatório dos fatos.
Ousamos discordar, DATA MAXIMA VENIA, do parecer em sua
TOTALIDADE, pelos fundamentos jurídicos a seguir declinados.
II – DOS FUNDAMENTOS JURÍDICOS
O parecer ora vergastado não deve subsistir, considerando que as premissas
levantadas apresentam, data venia, manifesto equívoco.
O principal foco do parecer cingiu-se a impedir que o edil apresente
emendas à Lei de Diretrizes Orçamentárias, tendo considerado que haveria usurpação de função do
EXECUTIVO, o que, segundo entendimento da douta Comissão, seria inconstitucional, por tratar-se a
matéria de iniciativa exclusiva daquele Poder, considerando que somente a este é dada pela Constituição a
prerrogativa de versar sobre valores a serem gastosç
Além, viu-se que a inconstitucionalidade alegada embasou-se em
argumento segundo o qual não se pode retirar recursos da rubrica destinada a Reserva de Contingência,
considerando que este recurso é destinado a compensação de eventuais prejuízos ou em situações de
contingência, como o próprio nome já indica.
Os argumentos não podem subsistir, considerando que, conforme será visto,
a Lei de Diretrizes Orçamentárias, LDO, é instrumento criado pela Constituição de 1988 justamente para
POSSIBILITAR A INTERVENÇÃO DO PODER LEGISLATIVO no Orçamento Público.
Tal fato é fruto da consolidação do Estado Democrático de Direito, da
HARMONIZAÇÃO entre os poderes.
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A LDO é o único instrumento que garante que o LEGISLATIVO
contribua com criação de prioridades na Execução do orçamento Municipal, e decorreu da própria
exigência da sociedade civil em retirar o poder centralizado da mão do EXECUTIVO, maior característica
da DITADURA MILITAR.
Assim, se A CONSTITUIÇÃO É EXPRESSA EM RELAÇÃO AO
ASSUNTO, conforme será visto, ela é manifestamente expressa no sentido de PERMITIR QUE O
LEGISLATIVO APRESENTE EMENDAS AO ORÇAMENTO, e coloca ainda expressamente
quais são as matérias que não se pode alterar o orçamentos, nos termos do art. 166 §4°, tais como anulação
de despesas de dotação de pessoal e seus encargos, serviços da dívida e transferência tributária
constitucionais para estados, municípios e distrito federal, esta sim matérias de competência exclusiva do
Poder Executivo.
Afora isto, não se pode falar que há impedimento constitucional na
apresentação das emendas. A Constituição aduz expressamente o CONTRÁRIO DO QUE FOI
ELENCADO NO PARECER, razão pela qual o PARECER É INCONSTITUCIONAL por afronta
ao texto expresso da Carta Magna da República, e NULO DE PLENO DIREITO, por estes motivos.
II . I – DO ORÇAMENTO PÚBLICO
A lei de diretrizes orçamentárias (LDO) deve estabelecer as
metas e prioridades da Administração Pública Municipal, incluindo as despesas de capital
para o exercício financeiro subseqüente, orientar a elaboração da lei orçamentária anual
(LOA) e dispor sobre as alterações na legislação tributária local. Ela deve ser aprovada até o
final do primeiro semestre de cada ano. O art. 166 §4º da Constituição Federal prevê a
possibilidade de emendas ao projeto da LDO, desde que compatíveis com o plano
plurianual, vejamos:
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Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às
diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos
adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso
Nacional, na forma do regimento comum.
(...)
§ 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias
não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano
plurianual.
Meirelles, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 16º edição.
São Paulo, Malheiros 2008. pagina 276
E, segundo, ainda Hely Lopes Meirelles, (Meirelles, Hely Lopes.
Direito Municipal Brasileiro. 16º edição. São Paulo, Malheiros 2008. pagina 276
“As leis orçamentárias, como toda lei, devem seguir os trâmites
do processo legislativo - iniciativa, discussão, votação, sanção,
promulgação ou veto - e as exigências regimentais pertinentes;
porém, como leis peculiares que são, apresentam certas
especificidades que merecem apreciação. Assim é que, desde sua
origem, seus projetos hão de atender às imposições
constitucionais de iniciativa de elaboração exclusiva e vinculada
do Poder Executivo, da impossibilidade de conter disposição
estranha ao seu objeto, da especialização das receitas e das
despesas; e aos princípios da anualidade, da universalidade e da
unidade, além do prazo certo. Na votação destas leis
orçamentárias, portanto, a Câmara deverá observar o processo
legislativo comum e os preceitos do procedimento especial
pertinente e, na sua apreciação, verificar se foram atendidos os
princípios constitucionais e os preceitos de finanças públicas
voltados para a responsabilidade na gestão fiscal, estabelecidos
na Lei de Responsabilidade Fiscal, que obrigam os municípios,
expungindo tudo o que a contrariar.
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Quanto ao oferecimento de emendas às leis orçamentárias
deverão ser elas apresentadas às comissões pertinentes.
(...)
O oferecimento de emendas ao projeto da Lei de Diretrizes
Orçamentárias só é admissível se compatíveis com o Plano
Plurianual (PPA).(...)
As propostas de emendas aos projetos de lei orçamentária serão
apresentadas à Comissão Permanente da Câmara, aplicadas as
normas regimentais do processo legislativo; se aprovadas, serão
remetidas ao chefe do Executivo, para sanção; se rejeitadas,
serão arquivadas. O prefeito poderá vetar. No todo ou em parte,
qualquer dos projetos aprovados, cuja apreciação seguirá os
trâmites regulares”. (Meirelles, Hely Lopes. Direito Municipal
Brasileiro. 16º edição. São Paulo, Malheiros 2008. p. 692-693).
Com relação ao disposto na lei 4320, de 17 de março de 1964. A
qual estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e
balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, mais algumas
observações abaixo:
A Constituição da República, no seu artigo 165, §2º dispõe que
um dos elementos constitutivos da LDO é a forma pela qual o orçamento será elaborado,
incluindo-se aqui a metodologia a ser empregada nas projeções das receitas e dos gastos,
aplicando aqui também o disposto no art. 30 da lei 4320, de 1964:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
(...)
II - as diretrizes orçamentárias;
(...)
§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e
prioridades da administração pública federal, incluindo as
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despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente,
orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as
alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de
aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
Segundo o ensinamento de José Nilo de Castro (1996, p. 136),
obra Direito Municipal Positivo, tem-se1:
“Os orçamentos públicos (federal, estadual) e do Município
encontram fundamento constitucional nos artigos 165 a 169 da
Carta da República. Percebe-se que, na letra da Carta Política,
quis o legislador constituinte que a iniciativa das leis
orçamentárias fosse de exclusiva competência do Executivo, a
saber, o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os
orçamentos anuais. (...)
Destarte, além da competência privativa, reservada ao Prefeito
Municipal quanto à iniciativa dos projetos de lei orçamentários
anual, como a lei do plano e das diretrizes orçamentárias, admite
nosso ordenamento jurídico constitucional, em tempo e forma
legais, possam os mesmos projetos sofrer alterações, que através
de mensagem modificativa do Prefeito (...), quer através de
emendas dos Vereadores, em consonância com o artigo 166, §§
2º, 3º, 4º e 5º da Constituição da República.”
Outro ponto a destacar é a doutrina “Comentários à Lei nº.
4.320” de Flávio da Cruz (coordenador, 2001 p. 226):
“Art. 25. As emendas ao projeto de lei de diretrizes
orçamentárias que resultem em aumento de despesas somente
poderão ser aprovadas mediante a redução de outras despesas ou
a reestimativa de receita em decorrência da correção de erros ou
1
CASTRO, José Nilo de. Direito municipal positivo. 3. ed. rev. ampl. atual. Belo Horizonte: Del Rey, 1996. p. 136
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comissões, em valores equivalentes, respeitadas as vinculações.
As emendas que resultem aumento de despesa estão limitadas a
duas situações, a primeira decorrente da redução de outras
despesas que não comprometam os objetivos e metas fixadas, e a
segunda decorrente de reestimativa das receitas.
As emendas devem indicar de forma clara os objetivos e metas
que pretendem atingir, inclusive, em face da boa técnica de
planejamento, estabelecendo os padrões de desempenho
esperados e a forma de acompanhamento apropriada.”
II . II – HISTÓRICO DA CRIAÇÃO DA LEI DE DIRETRIZES
ORÇAMENTÁRIAS
Doutrina de Afonso Gomes Aguiar, Direito Financeiro, Lei nº.
4.320: comentada ao alcance de todos.
“Não previu a Lei nº. 4.320/64 a elaboração da Lei de Diretrizes
Orçamentárias. A obrigatoriedade de elaboração dessa lei, nas
três áreas de Governo federal, estadual e municipal, é uma
inovação e imposição da Constituição Federal em vigor (art. 165,
II). Na verdade, foi a Carta Constitucional da República de 1988,
o primeiro texto constitucional pátrio a tratar da elaboração desta
lei. Na prática, o objetivo maior a ser alcançado com a
institucionalização da Lei de Diretrizes Orçamentárias é o de
oferecer a oportunidade de permitir que o Poder Legislativo
participe, de forma atuante juntamente com o Poder Executivo,
na construção do Plano de Trabalho do Governo a ser posto em
concreto, através da execução da Lei Orçamentária Anual.
Tratará a LDO, do estabelecimento, pelo Poder Legislativo, das
regras de orientação obrigatória para a elaboração do orçamento
anual.”
Consoante com o pensamento do Professor Regis Fernandes de
2
Oliveira (2001, p. 278) :
2
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Aspectos constitucionais da lei de responsabilidade fiscal. In: ROCHA. Valdir
de Oliveira. (org.). Aspectos relevantes da lei de responsabilidade fiscal. São Paulo: Dialética, 2001. p. 278
10

11. C â m a r a M u n i c i p a l d e U b e r lândia
Minas Gerais
“Desvio de recursos significa que a população dica mais distante
dos benefícios que a Administração deva prestar-lhe. A
apropriação ou a má aplicação dos recursos públicos importa em
menos crianças nas escolas, em má prestação dos serviços de
saúde, em precariedade da segurança, em falta de asfalto, de
iluminação elétrica, etc.
Em suma, o desvio de recursos e a falta de fiscalização outorgam
ao mau político um cheque em branco para que possa utilizar
dinheiro público em seu interesse pessoal ou, pelo menos, não
empregando onde deve. A lei pune os maus políticos e os maus
administradores. Devemos aprimorar seu texto, estuda-lo e dar
sugestões para mudanças pontuais, jamais de estrutura. A lei é
moralizadora e deve subsistir.”
II. III – DA RESERVA DE CONTINGÊNCIA
Conforme o ensinamento de Ives Gandra da Silva Martins (2001 – p. 48),
podemos conceituar reserva de contingência da seguinte maneira:
São as instituídas para o atendimento do eventual ou imprevisto, em razão
de projeções equivocadas das receitas. Constituem, assim, provisões ou
fundos que possam suprir insuficiência das previsões feitas na lei
orçamentária anual relativamente aos gastos assumidos pelo Poder Público.
A forma de utilização e o montante das reservas de contingência serão
fixados tendo como parâmetro a receita corrente líquida na lei de diretrizes
orçamentárias.
Portanto, descabe manifestar que sobre ela não se pode retirar
recursos para criar ou suplementar dotação existente. A lei de diretrizes orçamentárias (LDO) deve
estabelecer as metas e prioridades da Administração Pública Municipal, incluindo as despesas de
capital para o exercício financeiro subseqüente, orientar a elaboração da lei orçamentária anual
(LOA) e dispor sobre as alterações na legislação tributária local. Ela deve ser aprovada até o final do
primeiro semestre de cada ano. O art. 166 §4º da Constituição Federal prevê a possibilidade de
emendas ao projeto da LDO, desde que compatíveis com o plano plurianual.
11

12. Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às
diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos
adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso
Nacional, na forma do regimento comum.
(...)
§ 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias
não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano
plurianual.
Meirelles, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 16º edição.
São Paulo, Malheiros 2008. pagina 276
III – DA CONCLUSÃO
Diante todo o exposto, com fulcro na CONSTITUIÇÃO FEDERAL, com
fulcro na Lei C omplementar 101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal e Lei 4.320/64, Lei Federal do
Orçamento Público, e, ainda, toda o entendimento doutrinário colacionado, TODOS RETIRADOS DA
BIBLIOTECA DA CÂMARA MUNICIPAL DE UBERLÂNDIA, requer-se:
A) Ab initio, a MODIFICAÇÃO DO PARECER da Comissão de
Legislativa, Justiça e Redação;
B) Caso assim não seja o entendimento, requer-se seja
DESCONSIDERADO pelo Plenário o parecer da douta Comissão de Legislação, Justiça e Redação, em
razão de sua inconstitucionalidade e nulidade absoluta;
C)Por fim, caso não seja este o entendimento, requer-se a emissão de
parecer pela procuradoria jurídica da Câmara Municipal, ante o “conflito
aparente” entre os entendimentos.
Nestes termos, pede-se deferimento.
Uberlândia, 11 de julho de 2011.
DELFINO RODRIGUES
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13. VEREADOR
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