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IW policy paper 7/2013




Zehn Jahre Agenda 2010
Eine empirische Bestandsaufnahme ihrer Wirkungen




Autoren: Dr. Henry Goecke, Dr. Jochen Pimpertz, Holger Schäfer, Christoph Schröder
Telefon: 0221 4981-606
goecke@iwkoeln.de
2


Inhalt



1       Einleitung: Deutschland im Jahr 2003 ..................................................................... 3

2       Arbeitsmarktreformen und ihre Auswirkungen ........................................................ 3

2.1 Entwicklung der Arbeitslosigkeit .............................................................................. 5

2.2 Entwicklung der Erwerbstätigkeit ............................................................................ 8

2.3 Qualität der Beschäftigung .................................................................................... 10

2.4 Ausblick ................................................................................................................. 13

3       Verteilungspolitische Folgen der Agenda 2010 ..................................................... 15

3.1 Entwicklung von Einkommensarmut ..................................................................... 15

3.2 Entwicklung der Einkommensverteilung................................................................ 17

3.3 Ausblick ................................................................................................................. 20

4       Soziale Sicherung ................................................................................................. 21

4.1 Alterssicherung ..................................................................................................... 21

4.2 Gesundheitspolitik ................................................................................................. 24

Literatur ......................................................................................................................... 26

Anhang .......................................................................................................................... 27
3

1. Einleitung


Deutschland im Jahr 2003
Wirtschaft und Sozialsysteme in Deutschland zeigten sich Anfang des Jahres 2003 in
einem sehr schlechten Zustand. Auf dem deutschen Arbeitsmarkt stieg die Zahl der
Arbeitslosen auf über 4 Millionen Menschen. Das Bruttoinlandsprodukt wuchs seit
dem Herbst des Jahres 2000 real kaum noch. Die anhaltend hohe Arbeitslosigkeit
und der aufziehende demografische Wandel zu einer immer älteren Gesellschaft
drohten die Sozialsysteme der Gesetzlichen Renten- und Krankenversicherungen
zeitnah zu überfordern. Weitere strukturelle Probleme waren der immense Bürokra-
tieaufwand, hohe Steuern und Abgaben, die stetig steigende Staatsverschuldung, die
Herausforderung der weiter voran schreitenden Globalisierung, hohe Lohnnebenkos-
ten, Kapitalflucht und Schwarzarbeit.
In dieser Situation war es notwendig, nicht nur wirtschaftspolitische Kosmetik zu be-
treiben, sondern eine umfassende Reformagenda auf den Weg zu bringen. Der da-
malige Bundeskanzler Gerhard Schröder tat dies mit der Ankündigung und Umset-
zung der Agenda 2010. Diese Agenda beinhaltet weitreichende Strukturreformen, die
nötig geworden waren, um „[unser Land] wieder an die Spitze der wirtschaftlichen
und sozialen Entwicklung in Europa zu führen“.1 In seiner Regierungserklärung am
14. März 2003 legte er eine umfassende Reformagenda für die drei Bereiche Ar-
beitsmarktpolitik, Sozialpolitik und Finanzpolitik vor. Eine Übersicht über die Gesetze
und Maßnahmen, die auf der Agenda 2010 basieren, findet sich im Anhang.


2.       Arbeitsmarktreformen und ihre Auswirkungen
In dem arbeitsmarktbezogenen Teil nahm die Agenda 2010 starken Bezug auf die
Ergebnisse der Kommission „Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“, der soge-
nannten Hartz-Kommission. „Heute ist ein guter Tag für die Arbeitslosen in Deutsch-
land“, verkündete der damalige VW-Personalvorstand Peter Hartz am 16. August
2002 bei der Präsentation der Ergebnisse der Kommission im Französischen Dom in
Berlin. Was seinerzeit verbreitet mit großer Skepsis aufgenommen wurde, kann sich
mittlerweile – mehr als ein Jahrzehnt danach – jn weiten Teilen bestätigt sehen, auch
wenn sich die Genese des Erfolgs letztendlich anders darstellte als im Konzept der
Kommission vorgesehen. Der Schwerpunkt der Hartz-Kommission lag nämlich eher
bei der Schaffung neuer Instrumente der aktiven Arbeitsmarktpolitik. Vor allem durch
die „Personal-Service-Agenturen“, aber auch durch „Ich-AG“, „Job-Floater“ und Ähn-
liches sollte die Arbeitslosigkeit bekämpft werden. Diese Maßnahmen haben sich


1
     Regierungserklärung vom 14.03.2003.
4

entweder nicht bewährt, wurden wieder abgeschafft oder sind überhaupt nie richtig
umgesetzt worden.
Allerdings enthielt das Konzept der Kommission auch noch weitere Maßnahmen, die
vor allem darauf abzielten, Anreize zu verbessern – und zwar für Arbeitgeber, Ar-
beitsplätze zu schaffen, und für Arbeitslose, Arbeitsplatzangebote zu suchen und
anzunehmen. Diese Maßnahmen erwiesen sich als überaus erfolgreich:
      So folgte der Deregulierung der Zeitarbeit ein regelrechter Beschäftigungs-
      boom in diesem Sektor. Seit 2002 hat sich die Zahl der Zeitarbeitnehmer von
      300.000 auf 800.000 erhöht. Eine Studie des Instituts für Arbeitsmarkt- und
      Berufsforschung deutet darauf hin, dass es sich zu einem erheblichen Teil um
      zusätzliche Arbeitsplätze handelt, die es außerhalb der Zeitarbeit nicht gege-
      ben hätte (Jahn/Weber 2013).
      Die Minijob-Reform von 2003 machte diese Erwerbsform für viele attraktiver
      und führte zu einem Niveausprung der Beschäftigung. Die Zahl der aus-
      schließlich geringfügig Beschäftigten stieg von 2002 bis 2004 um rund
      600.000, verharrt seitdem allerdings auf konstantem Niveau. Die Zahl der im
      Nebenerwerb geringfügig Beschäftigten steigt hingegen noch immer – seit
      2002 um 1,4 Millionen.
      Die Kürzung der Bezugsdauer von Arbeitslosengeld für Ältere brachte zwar
      durchaus auch Härten für den Einzelnen mit sich, war aber sachgerecht, weil
      die Arbeitslosenversicherung kein Sparvertrag ist: Wer länger einzahlt, hat
      auch länger den resultierenden sozialen Schutz genossen und kann ebenso
      wenig wie bei der Gesetzlichen Krankenversicherung höhere Leistungen er-
      warten. Darüber hinaus konnten Fehlanreize beseitigt werden. Vor der Reform
      konnten Arbeitslose bis zu 32 Monate Arbeitslosengeld erhalten. Für viele er-
      öffnete dies einen Weg in den Vorruhestand auf Kosten der Beitragszahler
      (Pimpertz/Schäfer, 2009). Die Kürzung auf 18 Monate führte nicht – wie viel-
      fach befürchtet – zu einem Anstieg der Zahl der Älteren in der Grundsiche-
      rung. Vielmehr bleiben Ältere vermehrt auf ihren Arbeitsplätzen.
      Die mit Abstand weitreichendste und umstrittenste Reform aber war die Zu-
      sammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe („Hartz IV“), mit der dem Ge-
      setzgeber trotz aller Schwächen im Detail ein großer reformerischer Schritt ge-
      lang. Denn dadurch konnte das Nebeneinander von Grundsicherungssyste-
      men beendet werden, das zu Doppelstrukturen, Ineffizienz, Ungerechtigkeiten
      und sozialen Verschiebebahnhöfen geführt hatte. Am Ende stand eine soziale
      Grundsicherung, die für alle gleich hoch ist, konsequent bedürftigkeitsgeprüft
      ist, bei der Kompetenzen weitgehend in einer Hand liegen und die klare, wenn
      auch nicht immer optimale Anreize für die Aufnahme von Beschäftigung setzt.
      Möglicherweise hat sogar der schlechte Ruf der Reform zu ihrem Erfolg beige-
      tragen: Für manche reicht schon die Aussicht, nach Ablauf des Anspruchs auf
5

      Arbeitslosengeld in das Hartz IV-System zu fallen, um ein Arbeitsangebot an-
      zunehmen, das andernfalls vielleicht unberücksichtigt geblieben wäre.
Allein die Hartz IV-Reform, so errechnete ein gerade veröffentlichte Untersuchung,
konnte die strukturelle Arbeitslosenquote um 1,4 Prozentpunkte senken
(Krebs/Scheffel 2013). Die Veränderungen auf dem Arbeitsmarkt seit der Einführung
und Umsetzung der Agenda-Reformen sind zu vielfältig und weitreichend, als dass
man sie in einer einzigen Kennzahl erfassen könnte. Im Folgenden wird deshalb eine
kennzahlengestützte Bestandsaufnahme für die großen Arbeitsmarktaggregate Ar-
beitslosigkeit und Beschäftigung sowohl hinsichtlich Quantität als auch Qualität vor-
genommen.




2.1 Entwicklung der Arbeitslosigkeit
Im Februar 2005, im zweiten Monat des Inkrafttretens der Hartz IV-Reform, erreichte
die Zahl der Arbeitslosen mit 5,3 Millionen ihren historischen Höchststand in der
Bundesrepublik Deutschland. Eine in dieser Zeit ernstlich diskutierte Frage war,
wann die Sechs-Millionen-Marke erreicht sein würde und inwieweit bereits Weimarer
Verhältnisse herrschen würden. Im europäischen Vergleich war Deutschland hin-
sichtlich der Arbeitsmarktperformance der „kranke Mann“ Europas. Die harmonisierte
Arbeitslosenquote war mit 11,3 Prozent die dritthöchste der Europäischen Union –
nach Polen und der Slowakei. Auf der Suche nach Lösungen für die Misere blickte
die deutsche Arbeitsmarktpolitik auf andere Länder, um nachahmenswerte Vorbilder
zu fnden.
Nur drei Jahre und acht Monate später wurde tatsächlich eine Millionenmarke durch-
brochen, dieses Mal aber nach unten. Im Oktober 2008 fiel die Arbeitslosenzahl
erstmals seit dem November 1992 wieder unter 3 Millionen. Dies war ein außerge-
wöhnlicher Erfolg, der so kaum erwartet werden konnte. Erstmals seit Beginn der
Arbeitsmarktkrisen in den 1980er Jahren konnte das so genannte Hysterese-
Phänomen durchbrochen werden, wonach mit jeder Konjunkturkrise die Arbeitslo-
senzahl auf neue Rekordwerte anstieg, die sich auch im Aufschwung nicht wieder
auf den vorangegangenen Stand zurückbildete. Erstmals gelang seinerzeit ein nen-
nenswerter Abbau der Sockelarbeitslosigkeit (Abbildung 1).
In Europa wandelte sich Deutschland vom Problemfall zum Vorbild. Im Jahr 2012
wies Deutschland mit 5,9 Prozent nach Österreich, den Niederlanden und Luxem-
burg die viertniedrigste Arbeitslosenquote der EU auf. Gegenwärtig sind nicht mehr
deutsche Arbeitsmarktpolitiker auf der Suche nach Vorbildern erfolgreicher Arbeits-
marktpolitik im Ausland, sondern ausländische Delegationen informieren sich in
Deutschland, was sie in ihren Heimatländern besser machen könnten.
6

Abbildung 1: Arbeitslose
3.500.000

                             West (ohne Berlin)
3.000.000
                             Ost (einschl. Berlin)
2.500.000


2.000.000


1.500.000


1.000.000


  500.000


         0




Quelle: Bundesagentur für Arbeit



Von dem Rückgang der Arbeitslosigkeit konnten alle gesellschaftlichen Gruppen pro-
fitieren:
       Die Zahl der Arbeitslosen im Alter von über 55 Jahren sank von 840.000, dem
       Höchststand im Jahr 2000, auf nur noch 540.000 im Jahr 2012.
       Bei den Arbeitslosen im Alter von über 50 Jahren konnte ein Rückgang von
       1,3 Millionen im Jahr 2000 auf 900.000 verzeichnet werden, obwohl die An-
       zahl der 50- bis 64-Jährigen insgesamt um rund 300.000 stieg.
       Die Arbeitslosigkeit der Frauen, die noch zu Beginn der 1980er Jahre zum Teil
       80 Prozent höher war als die der Männer, liegt mittlerweile unter dem Niveau
       von Männern.
       Die Zahl der arbeitslosen Jugendlichen im Alter von unter 25 Jahren lag 2012
       mit 270.000 auf dem niedrigsten Stand seit der Wiedervereinigung. Die natio-
       nale Arbeitslosenquote der Jugendlichen liegt mit 5,9 Prozent sogar rund ei-
       nen Prozentpunkt unter der gesamten Arbeitslosenquote. Nach internationa-
       len Maßstäben liegt die Jugendarbeitslosenquote zwar leicht über der Quote
       der Älteren, das Verhältnis ist mit 1,5 jedoch das mit Abstand beste aller
       OECD-Länder. Vermeintliche beschäftigungspolitische Vorbilder wie Schwe-
       den weisen eine über viermal so hohe Jugendarbeitslosigkeit gegenüber der
7

        Arbeitslosigkeit der Älteren auf. Frankreich, Italien, Spanien und Griechenland
        müssen mit Jugendarbeitslosenquoten von 26 bis knapp 60 Prozent umge-
        hen.
        Selbst die größte Problemgruppe unter den Arbeitslosen, die Empfänger von
        Arbeitslosengeld II, konnte vom Aufschwung profitieren. In diesem Segment
        konzentrieren sich in überdurchschnittlichem Maß die Arbeitslosen mit Vermitt-
        lungshemmnissen: Langzeitarbeitslose, Personen ohne abgeschlossene Be-
        rufsausbildung oder gar Schulabschluss, körperlich Beeinträchtigte, Menschen
        mit verschiedenen psychosozialen Problemlagen. Seit dem Höhepunkt im
        Jahr 2006, als 5,4 Millionen erwerbsfähige Menschen Leistungen nach dem
        Sozialgesetzbuch II erhielten, ist die Zahl im Jahr 2012 auf 4,4 Millionen gefal-
        len.
        Die Zahl der Langzeitarbeitslosen ist in den letzten fünf Jahren um etwa 40
        Prozent von 1,7 Mio. im Jahr 2007 auf durchschnittlich etwa 1,0 Mio. im Jahr
        2012 gesunken.

Es wäre ohne Zweifel verkürzt, diese deutliche Verbesserung bei zentralen Kennzah-
len des Arbeitsmarktes ausschließlich den Hartz-Reformen zuzuschreiben. Ein güns-
tiges konjunkturelles Umfeld, ein demographisch stagnierendes Arbeitskräfteangebot
und eine moderate Lohnpolitik haben ebenfalls dazu beigetragen. Aber der Vergleich
des New Economy-Booms 1998 bis 2000 mit dem Aufschwung von 2006 bis 2008
zeigt, dass im Gefolge der Agenda bei gleichem Wirtschaftswachstum die Arbeitslo-
sigkeit weit stärker zurückging als im vorhergehenden Aufschwung (Tabelle 1). Ein
weiteres Indiz liefert die Betrachtung der Arbeitslosigkeitsschwelle: War im Jahr 2000
noch ein Wachstum des Bruttoinlandsprodukts von 1,9 Prozent erforderlich, um die
Arbeitslosigkeit wenigstens konstant zu halten, so sank dieser Wert bis 2011 auf 1,4
Prozent.
Tabelle 1: Arbeitsmarkt im Aufschwung
                                               II.Vj. 1998 – II. Vj.   I. Vj. 2006 – I. Vj. 2008
                                                       2000
BIP-Wachstum in Prozent (preis-, kalender-,                     +6,0                       +6,7
saisonbereinigt)
Erwerbstätige (1.000)                                +1.302 (3,4%)              +1.341 (3,5%)
Arbeitsvolumen (Mio. Std.)                             +233 (1,7%)                +421 (3,0%)
Sozialversicherungspflichtig Beschäftigte              +618 (2,3%)              +1.287 (5,0%)
(1.000)
      darunter: Vollzeit                               +474 (2,0%)                +810 (3,8%)
                                       1
Ausschließlich geringfügig Beschäftigte               +323 (10,0%)                 +46 (1,0%)
(1.000)                                             [Jun/99-Jun/00]           [Mrz/07-Mrz/08]
Arbeitslose (1.000)                                   -411 (-9,8%)            -1.430 (-28,3%)
                                                    [Mai 98-Mai 00]         [Feb 06 – Feb 08]
1
 erst ab 1999 verfügbar
Ursprungsdaten: Statistisches Bundesamt, Bundesagentur für Arbeit
8

Der Rückgang der Arbeitslosigkeit seit 2005 ist einer der größten wirtschaftspoliti-
schen Erfolge seit der Wiedervereinigung. Hinweise darauf, dass die tatsächliche
Arbeitslosigkeit viel höher sei als ausgewiesen, weil Personen in arbeitsmarktpoliti-
schen Maßnahmen wie Weiterbildung oder 1-Euro-Jobs nicht mitgezählt werden,
sind nur insofern stichhaltig, als solche Personen nicht als arbeitslos gelten. Dies
stellt aber keine neue Regelung im Zuge der Hartz-Reformen dar und ist zudem auch
international so gebräuchlich. Zudem weist die Bundesagentur für Arbeit diese Per-
sonengruppen im Rahmen ihres Konzeptes der „Unterbeschäftigung“ transparent
aus, so dass von einer verdeckten Arbeitslosigkeit keine Rede sein kann. Schließlich
zeigt eine Betrachtung der Entwicklung der Unterbeschäftigung, dass diese schneller
sinkt als die registrierte Arbeitslosigkeit.2 Der Rückgang der vermeintlich verdeckten
Arbeitslosigkeit gilt vor allem auch in einer langfristigen Betrachtung. Nach Berech-
nungen des Sachverständigenrates ist allein die Zahl der Personen im vorzeitigen
Ruhestand von 2000 bis 2010 um 600.000 zurückgegangen (SVR 2010).




2.2 Entwicklung der Erwerbstätigkeit
Noch ausgeprägter als der Abbau der Arbeitslosigkeit verlief der Aufbau neuer Be-
schäftigungsverhältnisse. Nachdem bereits im New-Economy-Boom 1998 bis 2000
rund 1,8 Millionen neue Arbeitsplätze entstanden waren, nahm die Zahl in der darauf
folgenden Krise nur wenig ab. Mit dem Aufschwung ab 2006 kam es erneut zu einem
starken Wachstum der Erwerbstätigkeit mit jährlich neuen Höchstständen. Im Jahr
2008 wurden erstmals seit Bestehen der Bundesrepublik 40 Millionen Erwerbstätige
gezählt. Trotz der schweren Konjunkturkrise im Jahr 2009 wurde schon im Jahr 2011
die Grenze von 41 Millionen Erwerbstätigen überschritten, im Herbst 2012 wurden
sogar kurzzeitig mehr als 42 Millionen Arbeitsplätze gezählt. Insgesamt sind seit
2005 rund 2,6 Millionen neue Arbeitsplätze entstanden.
Maßgeblich für diesen Beschäftigungszuwachs war vor allem, dass das Erwerbsper-
sonenpotenzial besser ausgeschöpft werden konnte als früher – und zwar sowohl im
Hinblick auf die Arbeitsmarktintegration vormals Erwerbsloser als auch im Hinblick
auf die Aktivierung der sogenannten „Stillen Reserve“ des Arbeitsmarktes. Seit dem
Jahr 2000 ist die Erwerbsquote von 71 auf 77 Prozent angestiegen. Insbesondere
bei den Älteren waren die Effekte der Reformpolitik sichtbar:
        Die Erwerbsquote der 60- bis 64-Jährigen hat sich in den Jahren 2000 bis
        2011 von 21 auf 47 Prozent mehr als verdoppelt. Bei den 55- bis 59-Jährigen



2
  Während für das Jahr 2008 noch 4,8 Millionen Unterbeschäftigte gezählt wurden, ging die Zahl bis
2012 auf 3,9 Millionen zurück. Im gleichen Zeitraum verringerte sich die Zahl der registrierten Arbeits-
losen nur um 360.000.
9

      konnte immerhin ein Anstieg von 66 auf 79 Prozent beobachtet werden. Vor
      allem die älteren Frauen erhöhten ihre Erwerbsneigung deutlich.
      Anders als seinerzeit befürchtet führte die Kürzung von Rentenansprüchen
      und das Schließen von Frühverrentungspfaden nicht zu erhöhter Arbeitslosig-
      keit der Älteren. Vielmehr zeigte sich, dass Ältere länger erwerbstätig bleiben.
      Der Anteil der Erwerbstätigen unter den 60- bis 64-jährigen stieg von 2000 bis
      2011 von 20 auf 44 Prozent.
Im internationalen Vergleich ist Deutschland im Zuge des Arbeitsmarktaufschwungs
vom Mittelfeld in die Spitzengruppe der OECD-Länder aufgestiegen. Die Erwerbstä-
tigenquote von rund 68 Prozent wird nur noch von den skandinavischen Ländern und
den Niederlanden übertroffen. Die USA oder Großbritannien, die 10 Jahre zuvor
noch deutlich höhere Erwerbstätigenquoten aufwiesen als Deutschland, sind hinge-
gen zurückgefallen. 2011 waren dort nur noch 62 bzw. 65 Prozent der Personen im
Erwerbsalter erwerbstätig. Ein ähnlich bemerkenswerter Erfolg gelang sonst nur Ös-
terreich.
Selbst beim Arbeitsvolumen, das von 1991 bis 2005 nahezu durchgehend rückläufig
war, hat sich eine Trendwende vollzogen. Allein von 2009 bis 2012 stieg die Zahl der
gearbeiteten Stunden um 2,2 Milliarden. Damit konnten die Verluste, die insbesonde-
re in den frühen 1990er Jahren als Folge der Transformationskrise in den neuen
Bundesländern entstanden waren, zu einem großen Teil wieder ausgeglichen wer-
den (Abbildung 2).
Dass der gegenwärtige Aufschwung auf dem Arbeitsmarkt über das hinausgeht, was
bei einem gewöhnlichen Konjunkturaufschwung zu erwarten wäre, zeigt die Entwick-
lung der beschäftigungspolitischen Schwellenwerte. Im Jahr 2000 war noch ein Wirt-
schaftswachstum von mindestens 1,3 Prozent erforderlich, damit die Erwerbstätigkeit
zunahm. Für ein Wachstum des Arbeitsvolumens bedurfte es sogar eines Wachs-
tums von 2,2 Prozent. Bis 2011 waren diese Schwellen auf 1,0 Prozent bzw. 1,7
Prozent abgesunken (Schäfer/Stettes 2012). Die Zunahme der Beschäftigungsinten-
sität des Wachstums ist eine Folge der Ausdifferenzierung der Beschäftigungsver-
hältnisse und der damit verbundenen größeren Flexibilität des Arbeitseinsatzes.
10

Abbildung 2: Erwerbstätige (1.000) und Arbeitsvolumen (Millionen Stunden)
42 000                                                                          61 000


41 000                                                                          60 000

                                                                                59 000
40 000
                                                                                58 000
39 000
                                                                                57 000
38 000
                                                                                56 000
37 000
                                                                                55 000
                       Erwerbstätige
36 000                                                                          54 000
                       Arbeitsvolumen (rechte Skala)

35 000                                                                          53 000
           1991
           1992
           1993
           1994
           1995
           1996
           1997
           1998
           1999
           2000
           2001
           2002
           2003
           2004
           2005
           2006
           2007
           2008
           2009
           2010
           2011
           2012
Quelle: Statistisches Bundesamt




2.3 Qualität der Beschäftigung
Die differenzierte Beschäftigungsentwicklung wird vielfach zum Anlass für eine De-
batte um die Qualität der geschaffenen Arbeitsplätze im Besonderen wie der Be-
schäftigungssituation im Allgemeinen genommen. Der häufigste Einwand ist, dass es
sich bei den zusätzlichen Arbeitsplätzen nicht um vollwertige Beschäftigungsverhält-
nisse handeln würde, sondern vielmehr nur Arbeit zu „prekären“ Bedingungen um-
verteilt werde. Die Fakten sprechen indes eine andere Sprache:
         Die seit den Agenda-Reformen entstandenen Arbeitsplätze sind zu einem weit
         höheren Teil als zuvor sozialversicherungspflichtige Beschäftigungsverhältnis-
         se. Seit 2005 sind in den westdeutschen Bundesländern 2,2 Millionen neue
         sozialversicherungspflichtige Jobs entstanden. Mit 23,5 Millionen ist der Be-
         schäftigungsstand in Westdeutschland höher als im New-Economy-Boom, hö-
         her als im Vereinigungsboom und auch höher als jemals zuvor (Abbildung 3).
         In Ostdeutschland konnte der kontinuierliche Abbau sozialversicherungspflich-
         tiger Beschäftigung, der seit Beginn der 1990er Jahre beobachtet werden
         musste, erstmals gestoppt werden. Seit 2005 nimmt auch hier die Beschäfti-
         gung wieder zu – bis 2012 immerhin um eine halbe Million.
11

Abbildung 3: Sozialversicherungspflichtige Beschäftigung
24.000.000                                                                      8.000.000
23.500.000
                                                                                7.000.000
23.000.000
22.500.000                                                                      6.000.000

22.000.000                                                                      5.000.000
21.500.000
                                                                                4.000.000
21.000.000
20.500.000                                                                      3.000.000

20.000.000                                                                      2.000.000
                                   West ohne Berlin (linke Skala)
19.500.000
                                   Ost mit Berlin (rechte Skala)                1.000.000
19.000.000
18.500.000                                                                      0
             1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011

Quelle: Bundesagentur für Arbeit



       Ein bedeutender Teil der neuen Arbeitsplätze entfällt auf Teilzeit-
       Beschäftigung. Im Zeitraum 2005 bis 2011 entstanden 2,2 Millionen neue so-
       zialversicherungspflichtige Beschäftigungsverhältnisse, von denen 1,3 Millio-
       nen Teilzeit- und knapp 900.000 Vollzeitjobs waren. In den allermeisten Fällen
       ist Teilzeit von den Beschäftigten gewünscht. Nur 16 Prozent geben an, keine
       Vollzeitbeschäftigung gefunden zu haben (Statistisches Bundesamt 2012). In
       der Vergangenheit war der Zuwachs von Teilzeit ein Phänomen, mit dem die
       Expansion der Frauenerwerbsbeteiligung einherging. Teilzeit hat es vielen
       Frauen ermöglicht und attraktiv gemacht, auf dem Arbeitsmarkt aktiv zu wer-
       den. Von allen nichterwerbstätigen oder arbeitslosen Frauen mit Kindern unter
       16 Jahren wollen zwar 77 Prozent wieder in den Beruf zurück, davon aber mit
       52 Prozentpunkten immerhin zwei Drittel ausschließlich in Teilzeit (Schäfer et
       al. 2013).
       Auch die Entwicklung der Zahl der Minijobs bietet keinen Beleg für die Hypo-
       these der Umwandlung von Vollzeitbeschäftigung. Die Zahl der ausschließlich
       geringfügig Beschäftigten stieg im Nachgang zur Minijob-Reform 2003 zu-
       nächst deutlich an, verharrt aber seit 2004 auf nahezu konstantem Niveau.
       Lediglich die Zahl der geringfügig Nebenerwerbstätigen steigt, aber bei dieser
       Gruppe Arbeitnehmer ist kaum von Prekaritätstendenzen auszugehen, da sie
       neben dem Minijob einen sozialversicherungspflichtigen Haupterwerb haben.
12

        Schließlich ist auch die häufig behauptete Zunahme befristeter Beschäftigung
        empirisch schlecht belegt. Mit Ausnahme des Jahres 2005 verharrt der Anteil
        der Befristungen an den abhängig Erwerbstätigen (ohne Auszubildende) auf
        weitgehend konstantem Niveau. 2005 erfolgte ein Anstieg, doch dieser dürfte
        vorrangig auf eine Änderung in der statistischen Erfassung zurückzuführen
        sein.
        Teilzeitbeschäftigung, befristete Beschäftigungsverhältnisse und mitunter so-
        gar die Selbstständigkeit stehen in der Kritik, nicht existenzsichernd und nicht
        auf Dauer angelegt zu sein. Gegenüber diesen und anderen so genannten
        „atypischen“ Beschäftigungsverhältnissen wird häufig eine Prekaritätsvermu-
        tung ausgesprochen. Unstrittig ist, dass mit einzelnen Erwerbsformen ein hö-
        heres Arbeitsmarktrisiko hinsichtlich Bezahlung und Perspektive einhergehen
        kann. Dies spricht aber nicht gegen den Befund einer signifikanten Verbesse-
        rung der Arbeitsmarktlage, denn die zunehmende Bedeutung atypischer Be-
        schäftigungsverhältnisse ging einher mit einer entsprechenden Ausweitung
        der Erwerbstätigkeit insgesamt. Der Dekadenvergleich 2001/2011 zeigt, dass
        per Saldo keine Normalarbeitsverhältnisse umgewandelt wurden, sondern
        dass zu den bestehenden Normalarbeitsverhältnissen zusätzliche Beschäfti-
        gungsverhältnisse hinzukamen (Abbildung 4). Damit erhielten Menschen eine
        Erwerbsperspektive, denen diese zuvor verschlossen war.


Abbildung 4: Erwerbsbevölkerung nach Erwerbsform
 100%

  90%
                                          28%               Erwerbslose und
                  34%                                       Nichterwerbstätige
  80%
                                                            Auszubildende
  70%                                     3%
                   3%                     9%
                                                            Selbstständige
  60%              7%                     7%
                   5%
  50%                                     10%               Befristet (Voll- und Teilzeit)
                   8%
                   4%                     5%
  40%
                                                            Teilzeit (20 Std. und weniger)
  30%
                                                            Teilzeit (über 20 bis unter 32 Std.)
  20%             40%                     40%

  10%                                                       Vollzeit (32 Std. und mehr)

   0%
                  2001                    2011


Ursprungsdaten: Statistisches Bundesamt
13



      Ähnliches gilt für die Entwicklung des Niedriglohnsektors. Der Anteil der Nied-
      riglohnbeschäftigten steigt langfristig. Allerdings begann dieser Prozess ers-
      tens schon in den 1990er Jahren und endete vorläufig im Jahr 2007. Seitdem
      liegt der Anteil des Niedriglohnsektors konstant bei rund 22 Prozent. Die
      Agenda 2010 kann also nicht die alleinige Ursache der Zunahme von Niedrig-
      lohnbeschäftigung sein. Zweitens ging die Ausweitung von Niedriglohnbe-
      schäftigung nicht auf Kosten der Beschäftigung unter den besser bezahlten
      Beschäftigten. Vielmehr nahm deren Anteil an der Erwerbsbevölkerung seit
      2000 sogar noch zu. Rückläufig war vielmehr der Anteil der inaktiven Bevölke-
      rung. Das Wachstum der Niedriglohnbeschäftigung hat also zu einer Zunahme
      der Beschäftigung insgesamt geführt. Der Niedriglohnsektor ist damit Resultat
      und Ausdruck eines arbeitsmarktpolitischen Erfolges, nämlich der zunehmend
      gelungenen Integration produktivitätsschwacher Arbeitnehmer in den Arbeits-
      markt. In einer internationalen Perspektive trägt der Niedriglohnsektor dazu
      bei, dass Deutschland in Bezug auf die Erwerbstätigenquote besser dasteht
      als viele andere Länder (Abbildung 5). Länder wie Belgien haben vergleichbar
      viele Normalverdiener, können aber aufgrund des kleineren Niedriglohnsek-
      tors nur einen geringeren Anteil der Bevölkerung in Arbeit bringen.




2.4 Ausblick
Die Entwicklung des Arbeitsmarktes nach Umsetzung der Agenda-Reformen hat ge-
zeigt, dass der deutsche Arbeitsmarkt unter den richtigen Rahmenbedingungen kei-
neswegs zwingend verkrustet, unflexibel und ineffizient ist, sondern flexibel und leis-
tungsfähig sein kann. Noch ist das Arbeitsmarktproblem nicht gelöst. Um Vollbe-
schäftigung zu erreichen, müssen noch eine weitere Million Arbeitslose in Beschäfti-
gung zurückfinden. Das Ziel ist realistisch, wenn die Reformpolitik der Agenda fort-
geschrieben und weiter entwickelt wird.
Ein „großer Wurf“ von Arbeitsmarktreformen ist dabei gar nicht mehr erforderlich. Es
wäre bereits viel gewonnen, wenn die umgesetzten Reformen nicht wieder zurück-
gedreht oder durch neue Regulierungen konterkariert würden. Mindestlöhne, die Re-
Regulierung flexibler Beschäftigungsformen wie Zeitarbeit und befristete Beschäfti-
gung oder die Eröffnung neuer Frühverrentungspfade werden nicht zu besser be-
zahlten, sichereren Beschäftigungsverhältnissen führen. Solche Maßnahmen werden
vielmehr dazu führen, dass gerade die Arbeitsplätze der Menschen, die dank der
Agenda einen Weg in den Arbeitsmarkt gefunden haben, gefährdet werden.
Die wesentliche arbeitsmarktpolitische Herausforderung wird auch künftig im Aufbre-
chen des Kerns verhärteter Arbeitslosigkeit im Rechtskreis SGB II liegen. Dazu be-
14

darf es der Weiterentwicklung und Intensivierung des Aktivierungsgedankens. Es ist
insbesondere in Zeiten mehrerer Hunderttausend offener Stellen nicht akzeptabel,
wenn der einzige nennenswerte Kontakt von Arbeitslosen zum Job-Center darin be-
steht, dass ein Bescheid über den Arbeitslosengeld II-Anspruch geschickt wird. Initia-
tiven wie die „Job-Offensive“ der Bundesagentur für Arbeit weisen in die richtige
Richtung. Zu überlegen ist, ob die bestehende Struktur mit der geteilten Verantwor-
tung von Bundesagentur für Arbeit, Job-Centern und Kommunen dazu ein geeigne-
tes Gerüst bietet, oder ob nicht dem Konnexitätsprinzip an der Schnittstelle von Ar-
beitsmarkt- und Sozialpolitik stärker Rechnung getragen werden sollte.


Abbildung 5: Erwerbsbevölkerung nach Erwerbsstatus (2010)
100%

 90%

 80%

 70%

 60%

 50%          Inaktive

 40%          andere Erwerbstätige
              Normalverdiener
 30%
              Geringverdiener
 20%

 10%

  0%




Ursprungsdaten: OECD.



Ein Instrument, mit dem Arbeitslosengeld II-Empfängern der Weg in den Arbeitsmarkt
erleichtert werden kann, ist die intelligente Verknüpfung von Erwerbseinkommen und
Transferleistungen. Ziel muss sein, dass jeder so viel wie er kann selbst zu seinem
Lebensunterhalt beiträgt. Das Transfersystem muss dafür die korrekten Anreize
schaffen. In diesem wichtigen Punkt besteht noch Verbesserungspotenzial. Gegen-
wärtig werden Anreize geschaffen, eine geringfügige Beschäftigung mit dem Bezug
15

von Transferleistungen zu verknüpfen. Mit niedrigschwelligen Reformen wäre es
möglich, die Anreize so zu ändern, dass eine Vollzeitbeschäftigung die attraktivste
Option ist. Entsprechende Vorschläge liegen bereits vor, sie müssen nur noch umge-
setzt werden.




3. Verteilungspolitische Folgen der Agenda 2010
Die Arbeitsmarktreformen der Agenda 2010 haben zweifellos, wie oben im Einzelnen
dargelegt, Erfolge für den deutschen Arbeitsmarkt gebracht, die in dieser Form und
relativ kurzen Zeit vorher kaum jemand für möglich gehalten hatte. Kritiker wenden
ein, dass die Gesellschaft dafür aber einen sehr hohen Preis gezahlt habe. Die Fle-
xibilisierung des Arbeitsmarktes, die zunehmende Bedeutung von atypischer Be-
schäftigung, die Abschaffung der Arbeitslosenhilfe und die verkürzte Bezugsdauer
von Arbeitslosengeld hätten durch die damit verbundenen negativen Einkommens-
verteilungseffekte zu einem Auseinanderdriften der Gesellschaft geführt. Konkret
wird behauptet:
      Die Einkommensarmut in Deutschland habe zugenommen.
      Die Einkommensverteilung sei aus den Fugen geraten, Arme ärmer und Rei-
      che reicher geworden.
      Die Mittelschicht habe an Boden verloren.
Im Folgenden werden empirische Befunde vorgestellt, anhand derer diese Behaup-
tungen überprüft werden können.




3.1 Entwicklung von Einkommensarmut
Einkommensarmut ist ein relativer Begriff. Üblicherweise wird eine Person als ein-
kommensarm bezeichnet, wenn sie weniger als 60 Prozent des mittleren Einkom-
mens (Medianeinkommen) zur Verfügung hat. Ein Blick auf die Fakten zeigt (Abbil-
dung 6):
      Der Anstieg der Armutsquote seit Mitte des vergangenen Jahrzehnts ist zum
      Stillstand gekommen. Gegenüber dem Jahr 2002, also dem Jahr vor den Re-
      formen und Reformankündigungen, ist die Einkommensarmutsquote noch
      leicht um knapp einen Prozentpunkt gestiegen. Seit dem Inkrafttreten der
      Hartz-IV-Regelungen im Jahr 2005 schwanken die Werte um 14 Prozent mit
      einem positiven Ende, sprich einem Rückgang um knapp einen Prozentpunkt
      im Jahr 2010 (aktueller Datenstand).
      Auch das so genannte „working poor“, also Armut trotz Erwerbstätigkeit, ist
      kein neues Massenphänomen geworden. Heute sind nur knapp 8 Prozent al-
16

       ler Erwerbstätigen einkommensarm, verfügen also über weniger als 60 Pro-
       zent des mittleren Nettoäquivalenzeinkommens. Gegenüber dem Jahr 2005
       sind dies lediglich 0,4 Prozentpunkte mehr.


Abbildung 6: Entwicklung der relativen Einkommensarmut
in Prozent der Bevölkerung

                                     Insgesamt        Erwerbstätige

 16

 14

 12

 10

  8

  6

  4

  2

  0
      1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Anteil der Personen mit weniger als 60 Prozent des Median (Wert in der Mitte der Einkommensranglis-
te) des bedarfsgewichteten Pro-Kopf-Nettoeinkommens mit Berücksichtigung des Haushaltszusam-
menhangs (Äquivalenzeinkommen); Basis: Im Folgejahr erhobenes Jahreseinkommen; Äquivalenz-
skala nach Citro/Michael

Quelle: SOEP v28; eigene Berechnungen



Bei den Verdiensten selbst ist indessen eine weitere leichte Zunahme der Ungleich-
heit festzustellen:
       So sind den Daten des SOEP zufolge die Bruttoverdienste der Vollzeitbe-
       schäftigten des untersten Zehntels zwischen 2005 und 2011 preisbereinigt um
       knapp 5 Prozent zurückgegangen, während sie beim Zehntel mit den jeweils
       höchsten Gehältern immerhin stagnierten.
       Auch bei der Lohn- und Gehaltsstrukturerhebung des Statistischen Bundes-
       amtes, welche die Verdienste von der Unternehmensseite her genau erfasst,
       zeigen sich zwischen 2006 und 2010 ähnliche Unterschiede.
       Die Bruttostundenverdienste gehen für alle Arbeitnehmer ebenfalls etwas
       auseinander. Insofern sind auf den ersten Blick zwar die Reichen nicht rei-
       cher, die Armen aber relativ ärmer geworden.
17

Bei solchen Vergleichen ist aber zu berücksichtigen, dass sie keinen Längsschnitt
darstellen und daher nicht dieselben Beschäftigten miteinander verglichen werden.
Denn es kommen immer wieder Menschen nach Erwerbspausen, der Ausbildung,
aus der Arbeitslosigkeit oder aus dem Ausland neu oder wieder in den Arbeitsmarkt
und entsprechend scheiden viele aus. Um diesen Effekt herauszurechnen, wurde
untersucht, wie sich die Verdienste derjenigen Arbeitnehmer entwickelt haben, die
zwei Jahre in Folge vollzeitbeschäftigt waren, wie sich also die Verdienste der Be-
schäftigten zwischen 2005 und 2006 entwickelt haben, die in beiden Jahren einen
Vollzeit-Job hatten, wie der Anstieg zwischen 2006 und 2007 für die in jenen beiden
Jahren vollzeittätigen Beschäftigten war und so fort. Es zeigt sich, dass die Brutto-
monatslöhne der über jeweils mindestens zwei Jahre Vollzeitbeschäftigten aus dem
untersten Verdienst-Dezil zwischen 2005 und 2011 immerhin pro Jahr um real zwei
Prozent gewachsen sind. Im obersten Dezil hat sich nur ein Zuwachs von 0,6 Pro-
zent ergeben. Aus dieser Perspektive sind also vor allem die „Armen“ reicher gewor-
den, während die „Reichen“ fast auf der Stelle traten.




3.2 Entwicklung der Einkommensverteilung
Nicht wenige haben in der jüngsten Zeit von einer bedrohlichen Ausdünnung der Mit-
telschicht gewarnt, verbunden mit zunehmenden Abstiegsängsten in weiten Teilen
der Bevölkerung. In der Tat wäre eine solche Entwicklung auf Dauer bedrohlich, weil
sie die Akzeptanz der Bevölkerung für die Wirtschaftsordnung untergraben könnte.
Wie hat sich die Mittelschicht in Deutschland entwickelt? Üblicherweise erfolgt die
Vermessung der Mittelschicht am relativen Einkommen. Beschreibt man sie als jenen
Personenkreis, der zwischen 80 und 150 Prozent des mittleren Einkommens zur Ver-
fügung hat, dann kann von einem Wegbrechen der Mittelschicht seit Inkrafttreten der
Agenda-Reformen keine Rede sein (Abbildung 7):


      Gemessen am Einkommen fand die Schrumpfung der Mittelschicht im We-
      sentlichen vor Inkrafttreten der Agenda-Reformen statt. Im Zeitraum 2000 bis
      2005 ging der Bevölkerungsanteil der Mittelschicht von 53,6 auf 49,8 Prozent
      zurück. Seit Abschaffung des früheren Arbeitslosengeldes und der Einführung
      von „Hartz IV“ dagegen ist ihr Anteil zuletzt wieder auf 50,3 Prozent angestie-
      gen. Er liegt damit wieder auf dem Niveau, das Anfang der 1990er Jahre ver-
      zeichnet wurde.
      Fragt man die Bevölkerung nach einer Selbsteinschätzung, verorten sich laut
      Ergebnissen auf Basis des sozialwissenschaftlichen Panels ALLBUS sogar
      deutlich mehr als die Hälfte in der Mittelschicht. Im Jahr 2008 waren dies 56
18

Prozent der Westdeutschen gegenüber 59 Prozent im Jahr 2000 (Bundesre-
gierung, 2013, 327; Noll/Weick, 2011).
19

Abbildung 7: Entwicklung der Mittelschicht
in Prozent der Bevölkerung
 56
                                              54,6
                                  53,6 53,8                    53,6
 54
                    52,9                             53,2 53,5      53,2

             51,6          51,7                                             51,8 51,6
 52
                                                                                        50,9
      50,1                                                                                            50,3 50,1               50,3
                                                                                               49,8
 50                                                                                                               49,4 49,2


 48

 46

 44

 42

 40
      1991          1993          1995        1997       1999        2001       2003           2005       2007        2009

Mittelschicht: Einkommen zwischen 80 und 150 Prozent des Median, Einkommen: bedarfsgewichteten
Pro-Kopf-Nettoeinkommens mit Berücksichtigung des Haushaltszusammenhangs (Äquivalenzein-
kommen)
Quelle: SOEP v28; eigene Berechnungen



Die Stabilität der Einkommensarmutsquote und der nach Einkommen abgegrenzten
Mitte geht mit einer ebenfalls konstanten und zuletzt sogar wieder rückläufigen Ein-
kommensungleichheit einher. Dies zeigt der Blick auf den Gini-Koeffizienten, dem
gebräuchlichsten Maß für Einkommensungleichheit und Einkommenskonzentration
(Abbildung 8):
       Gemessen daran fand der starke Anstieg der Einkommensungleichheit im
       Zeitraum 2000 bis 2005 statt, als der Gini-Koeffizient um 3,4 Punkte von 25,7
       auf 29,1 zunahm.
       Seither ist er tendenziell wieder gesunken – zuletzt auf einen Wert von 28,0.
Auch die reale Einkommensentwicklung zeigt im Vergleich der Einkommensschich-
ten, dass sich die Einkommensreichen, die mindestens das Zweieinhalbfache des
mittleren Einkommens zur Verfügung haben, heute nicht besser stehen als 2005.
Dagegen können die Einkommensarmen immerhin einen Zuwachs von preisbereinigt
5 Prozent verzeichnen. Von einem starken Auseinanderdriften der Bevölkerung
durch die Agenda 2010 – mit Armen, die ärmer, und Reichen, die immer reicher wer-
den – kann also keine Rede sein.
20

Abbildung 8: Gini-Koeffizient

 30

 29

 28

 27

 26

 25

 24

 23

 22
      1991     1993     1995     1997     1999        2001   2003    2005     2007     2009



Der Gini-Koeffizient ist das gebräuchlichste Maß, um Einkommensungleichheit beziehungsweise die
Einkommenskonzentration zu messen. Er nimmt den Wert 0 an, wenn alle Personen über gleich viel
Einkommen verfügen, und den Wert 100 (näherungsweise), wenn das gesamte Einkommen auf eine
Person konzentriert ist. Einkommensbasis ist das im Folgejahr erhobene bedarfsgewichtete Pro-Kopf-
Nettoeinkommen (Äquivalenzeinkommen).
Quelle: DIW




3.3 Ausblick
Das wesentliche Ergebnis ist, dass in der Tendenz gerade im Wirkungszeitraum der
Agenda 2010 eine Zunahme der Ungleichheit der Einkommensverteilung und eine
Ausdünnung der gesellschaftlichen Mitte nicht festzustellen ist. Die Entwicklung der
verschiedenen Indikatoren zur Einkommensverteilung belegen eher die begründete
Vermutung, dass die Wirkung angebotsseitiger Reformen des Arbeitsmarktes und
der Sozialsysteme nicht auf einzelne Gruppen der Gesellschaft beschränkt ist, son-
dern in der Breite Wirkung zeigt.
Damit ist keineswegs gesagt, dass die sozialpolitische Bilanz in Deutschland nach
der Einführung der Agenda 2010 makellos wäre. So wurde der Anstieg der Einkom-
mensarmut zwar gestoppt, aber damit wurde nur das – im Zeitvergleich – hohe Ni-
veau stabilisiert. Im europäischen Vergleich ist Deutschland meist im guten Mittelfeld
platziert und schneidet etwas besser ab als der Durchschnitt der EU-15. Die skandi-
navischen Länder, die Niederlande und Österreich zeigen hingegen, dass es noch
21

deutlich besser geht, und zwar nicht nur in Bezug auf relative Einkommensarmut,
sondern auch bei subjektiver Armut und materieller Entbehrung (Schröder, 2013).
Die Agenda 2010 deshalb zurückzudrehen wäre indes der falsche Weg. Denn es ist
deutlich geworden, dass die Arbeitsmarktreformen zu mehr Beschäftigung und weni-
ger Arbeitslosigkeit geführt haben. Genau hier ist auch weiterhin der Hebel zur Ar-
mutsbekämpfung anzusetzen. So ist bereits für sich betrachtet die Partizipation am
Erwerbsleben ein wichtiges Element sozialer Teilhabe. Aber auch der Zusammen-
hang mit dem materiellen Wohlstand ist sehr eng. Noch deutlicher als bei der alleini-
gen Betrachtung von Einkommensarmut wird dies, wenn man den Kreis der Perso-
nen betrachtet, die sowohl einkommensarm sind als auch erhebliche materielle Ent-
behrungen hinnehmen müssen. So sind von den Arbeitslosen in Deutschland nach
EU-Statistik annähernd 30 Prozent in diesem Sinne doppelt arm, von den Erwerbstä-
tigen dagegen nur gut 1 Prozent (Schröder, 2013).
Betrachtet man die verschiedenen Haushaltstypen, sind Alleinstehende und beson-
ders Alleinerziehende die Hauptproblemgruppen. Auch hier ist das hohe Armutsrisiko
oftmals an die geringe Erwerbsbeteiligung geknüpft. Einkommensumverteilung wird
in einer sozialen Marktwirtschaft immer in einem gewissen Maße notwendig sein.
Aber eine nachhaltige Bekämpfung der Armut und Ungleichheit muss in erster Linie
an einer Verbesserung der Erwerbschancen für Problemgruppen am Arbeitsmarkt
ansetzen. Neben den in Kapitel 2.4 angesprochenen arbeitsmarktpolitischen Maß-
nahmen kann hier auch eine quantitative und qualitative Verbesserung der Ganz-
tagsbetreuung helfen. Sie würde es speziell Alleinerziehenden erleichtern, ihr Ar-
beitsangebot auszuweiten, und überdies die Startchancen von Kindern aus bildungs-
fernen Schichten erhöhen.




4. Soziale Sicherung
Mit der Agenda 2010 wurden auch Reformnotwendigkeiten in der Renten- und Ge-
sundheitspolitik benannt (siehe Anhang).




4.1 . Alterssicherung
Die Agenda 2010 markiert in der Rentenpolitik keinen Wendepunkt, denn den Para-
digmenwechsel hin zum Drei-Säulen-Modell der Alterssicherung hatte die Bundesre-
gierung bereits einige Jahre zuvor vollzogen, indem sie von der Vorstellung abrückte,
allein die gesetzliche Rente müsse den Lebensstandard im Alter sichern. Gleichwohl
stehen der rentenpolitische Teil der Agenda, aber mehr noch das konsequente Bei-
behalten des eingeschlagenen Kurses Pate für das erfolgreiche Ineinandergreifen
22

von wirtschafts- und sozialpolitischen Reformen. Im Nachgang zur Agenda 2010 hat
die Rürup-Kommission ihre Arbeit aufgenommen und Anstöße für eine ganze Reihe
von Reformen der Alterssicherung gegeben. So folgte der Gesetzgeber nach 2003
zwei zentralen Vorschlägen der Rürup-Kommission:
      Seit dem Jahr 2005 sorgt ein Nachhaltigkeitsfaktor in der Rentenanpassungs-
      formel grundsätzlich dafür, dass die gesetzlichen Versorgungsansprüche we-
      niger stark steigen als die Bruttolöhne und -gehälter der Beitragszahler, so-
      bald mehr Rentner pro Beitragszahler zu versorgen sind.
      Auch der Einstieg in die „Rente mit 67“, also das schrittweise Anheben der
      gesetzlichen Regelaltersgrenze bis zum Jahr 2029, geht auf einen Anstoß der
      Rürup-Kommission zurück.


Diese rentenpolitischen Meilensteine folgen allesamt einer zentralen Leitidee, näm-
lich der Stärkung von Beschäftigungsanreizen und Eigenverantwortung, und tragen
bis heute zum Erfolg der Agenda 2010 bei:
      Positive Beschäftigungs-Beitrags-Spirale: Grundsätzlich beeinflusst bereits ei-
      ne kalkulierbare Beitragssatzentwicklung das Beschäftigungskalkül der Unter-
      nehmen positiv, erst recht aber ein Sinken der Lohnnebenkosten. Insofern hat
      der rentenpolitische Reformkurs seinen Teil zum deutschen Beschäftigungs-
      wunder beigetragen. Die steigende Beschäftigung führte zu wachsenden Bei-
      tragseinnahmen, was wiederum die Beitragssatzsenkungen von 19,9 Prozent
      im Jahr 2011 auf 18,9 Prozent Anfang 2013 ermöglichte. Das wiederum führte
      zu Entlastungen bei den Arbeitskosten und kann somit das Beschäftigungs-
      kalkül der Unternehmen selbst in der aktuellen, konjunkturell schwierigeren
      Phase positiv beeinflussen.
      Abbau von Frühverrentungsanreizen. Auch wenn Abschläge beim vorzeitigen
      Rentenbezug bereits seit 2001 flächendeckend angewendet wurden, so un-
      terstützt dieser Abbau von Frühverrentungsanreizen gleichwohl das arbeits-
      marktpolitische Reformziel der Agenda 2010. Dazu zählt auch das Auslaufen
      der direkten staatlichen Förderung von Altersteilzeit-Vereinbarungen zum
      31.12.2009.
      Intergenerative Entlastung: Nachdem bereits die gesetzliche Begrenzung des
      Beitragssatzanstiegs sowie das mittelfristige Absenken des Versorgungsni-
      veaus zu einer deutlichen Reduzierung der impliziten Verschuldung durch die
      umlagefinanzierte Rentenversicherung geführt haben, wird die Tragfähigkeits-
      lücke durch die Anhebung der Regelaltersgrenze auf 67 Jahre noch weiter
      begrenzt.
23

Voraussetzung für diesen Erfolg war die politische Erkenntnis, dass ein umlagefinan-
ziertes System das bis dato gegebene Leistungsversprechen nicht auf alle Zeit wird
einhalten können, ohne negative Arbeits- und Beschäftigungsanreize zu generieren.
Hinzu kam der politische Mut, den Menschen deshalb nicht nur mehr Eigenverant-
wortung für die Altersvorsorge abzuverlangen, sondern diesen Weg auch unter
schwierigen Rahmenbedingungen durchzuhalten. Tatsächlich lässt sich nach einen
Jahrzehnt feststellen, dass die Reformen Wirkung gezeigt haben:
      Das durchschnittliche Verrentungsalter ist angestiegen (Abbildung 9). Das
      durchschnittliche Rentenzugangsalter bei Altersrenten (ohne Erwerbsunfähig-
      keit) beträgt heute bei Männern 63,8 und bei Frauen 63,2 Jahre. Vor zehn
      Jahren gingen Männer und Frauen noch mit 62,4 bzw. 62,5 Jahren in Rente.
      Wer vorzeitig in Rente geht, tut dies heute deutlich später, also mit weniger
      Abschlagsmonaten als noch vor 10 Jahren.
      Nimmt man Altersrenten und Erwerbsunfähigkeitsrenten zusammen, zeigt
      sich, dass bei den so genannten rentennahen Jahrgängen im Alter von 61 bis
      64 Jahren der Anteil der Neurentner mit wenigen Ausnahmen zugunsten der
      Jahrgänge im Alter von 65 Jahren und älter abgenommen hat, bei den Män-
      nern stärker als bei den Frauen (Tabelle 2).
      Mit 15,5 Millionen Riester-Verträgen hat mittlerweile rund die Hälfte aller po-
      tenziell bezugsberechtigten Erwerbstätigen eine geförderte Privatvorsorge ab-
      geschlossen – neben anderen Formen wie der betrieblichen Altersvorsorge,
      den Kapitallebensversicherungen oder dem Immobilienerwerb.
24

Abbildung 9: Durchschnittliches Rentenzugangsalter in der gesetzlichen Rentenver-
sicherung
in Jahren
 64,0


 63,5


 63,0


 62,5


 62,0
                                     Männer                     Frauen
 61,5
         2001      2002   2003     2004   2005    2006   2007    2008    2009   2010    2011


Nur Altersrenten: ohne Erwerbsminderungsfälle und Hinterbliebenenversorgung.

Quelle: Deutsche Rentenversicherung



Tabelle 2: Anteil der Neurentner im Alter von … Jahren an allen Rentenzugängen
des Jahres in Prozent
Männer
            Im Alter von … Jahren
            bis 61           62                  63              64              65 und älter
2001        55,6             7,3                 14,5            2,1             20,5
2011        33,4             5,8                 18,1            4,8             37,9

Frauen
            Im Alter von … Jahren
            bis 61           62                  63              64              65 und älter
2001        58,9             2,0                 3,2             0,8             35,1
2011        45,9             5,1                 9,3             2,8             36,9
Versichertenrenten: Altersrenten und Erwerbsminderungsfälle, ohne Hinterbliebenenversorgung.
Quelle: Deutsche Rentenversicherung
25



Mit den Rentenreformen sollte eine Paradigmenwechsel vollzogen werden: Die Be-
deutung der umlagefinanzierten gesetzlichen Rentenversicherung für die Einkom-
menssicherung im Alter sollte zugunsten des Aufbaus einer privaten kapitalgedeck-
ten Säule reduziert werden (Substitution). Dafür hat der Staat eine umfängliche steu-
erliche Förderung vorgesehen. Modellrechnungen zeigen, dass bei Inanspruchnah-
me der vollen Riester-Förderung das Versorgungsniveau im Alter aufrechtrechterhal-
ten werden kann (Bundesregierung, 2012, 167-190). Dies bedeutet in der Konse-
quenz, dass mit diesen Reformen nicht wie häufig behauptet unweigerlich eine Zu-
nahme der Altersarmut programmiert ist. Aktuell ist die Altersarmut kein drängendes
gesellschaftliches Problem: Im Jahr 2010 haben nur 2,4 Prozent der Ruheständler im
Alter ab 65 Jahren Grundsicherungsleistungen empfangen. Für die Bevölkerung im
Alter von 15 bis 64 Jahren lag der Anteil bei 9,1 Prozent, in der Bevölkerung insge-
samt sogar bei 9,6 Prozent. Auch die Armutsrisikoquote (Personen mit weniger als
60 Prozent des mittleren Einkommens) ist bei der Altersgruppe 65 Jahre und älter in
etwa so hoch wie im gesamtwirtschaftlichen Durchschnitt (Bundesregierung, 2013,
461-462). Bezieht man die Vermögen mit ein, die typischerweise im Alter den höchs-
ten Wert erreichen, dann relativiert sich dieser Befund noch einmal zugunsten der
Ruheständler (Niehues/Schröder, 2012, 101). Zunehmende Altersarmut droht aller-
dings, wenn die staatliche Förderung nicht in Anspruch genommen wird und private
Altersvorsorge in ausreichendem Maße unterbleibt.




4.2 Gesundheitspolitik
Die Agenda 2010 markiert für die Gesetzliche Krankenversicherung keinen Wende-
punkt – die schier unendliche Reformgeschichte reicht bis in die frühen neunziger
Jahre zurück. Bis heute fehlen aber das Leitbild und der Mut, die den Reformkurs in
der Rentenpolitik über mehr als ein Jahrzehnt bestimmt haben. Daran hat auch die
Agenda 2010 grundsätzlich nichts geändert. Die Streichung versicherungsfremder
Leistungen (u.a. Sterbegeld, Entbindungsgeld, künstliche Befruchtung) oder ihre Fi-
nanzierung aus Steuer- statt Beitragsmitteln, die Einführung (und inzwischen wieder
gestrichenen) Praxisgebühr und die Öffnung des Apothekenmarktes sind zwar richti-
ge Schritte, führen das Gesundheitssystem aber nicht in eine nachhaltige Zukunft.
Die gesetzliche Krankenversicherung hat ein Ausgaben- nicht ein Einnahmeproblem
(Abbildung 10). Die Ausgaben je Versicherten steigen tendenziell schneller als die
beitragspflichten Einkommen oder die Bruttolöhne und -gehälter der Arbeitnehmer,
aus denen die Beiträge zu erbringen sind. Die Lösung wäre mehr Wettbewerb in der
gesetzlichen Krankenversicherung zwischen den Krankenkassen und den Leis-
26

tungserbringern und eine Abkoppelung der Finanzierung vom Arbeitsverhältnis. Die
Agenda 2010 hat diesbezüglich keinen Durchbruch gebracht.


Abbildung 10: Ausgaben, beitragspflichtige Einkommen der gesetzlichen Kranken-
versicherung und Einkommen der Arbeitnehmer, je Versicherter bzw. je Arbeitneh-
mer

  200,0


                                                                                     196,5
  180,0
                     Ausgaben

                     beitragspflichtige Einkommen
                                                                                     159,5
  160,0
                     Bruttolöhne und -gehälter je
                     Arbeitnehmer


  140,0                                                                              147,6



  120,0




  100,0



Quellen: Bundesministerium für Gesundheit, Sachverständigenrat Wirtschaft, Statistisches Bundes-
amt, eigene Berechnungen
27

Literatur

Bundesregierung, 2013, Der vierte Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregie-
rung, URL: http://www.bmas.de/SharedDocs/Downloads/DE/PDF-Publikationen-
DinA4/a334-4-armuts-reichtumsbericht-2013.pdf?__blob=publicationFile
[Stand:2013-03-22]

Bundesregierung, 2012, Alterssicherungsbericht 2012, URL:
http://www.bmas.de/SharedDocs/Downloads/DE/PDF-
Gesetze/alterssicherungsbericht_2012.pdf?__blob=publicationFile [Stand: 2013-03.-
20]

Jahn, Elke / Weber, Enzo, 2013, Zeitarbeit: Zusätzliche Jobs, aber auch Verdrän-
gung, IAB Kurzbericht Nr. 2, Nürnberg

Krebs, Tom / Scheffel, Martin, 2013, Macroeconomic Evaluation of Labor market
Reform in Germany, International Monetary Fund Working Paper WP/13/42

Niehues, Judith / Schröder, Christoph, 2012, Integrierte Einkommens- und Vermö-
gensbetrachtung, in: IW-Trends, Vierteljahresschrift zur empirischen Wirtschaftsfor-
schung, Jahrgang 39, Heft 1/2012, S. 89-104


Noll, Heinz-Herbert / Weick, Stefan, 2011, Schichtzugehörigkeit nicht nur vom Ein-
kommen bestimmt: Analysen zur subjektiven Schichteinstufung in Deutschland, in:
Informationsdienst Soziale Indikatoren (ISI), 45, S. 1–7

Pimpertz, Jochen / Schäfer, Holger, 2009, Was kostet der vorzeitige Ausstieg aus
dem Erwerbsleben, in: IW-Trends, Vierteljahresschrift zur empirischen Wirtschafts-
forschung, Jahrgang 36, Heft 1/2009, S. 19-35

Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwick-
lung (SVR), 2010, Chancen für einen stabilen Aufschwung, Jahresgutachten
2010/11, Wiesbaden

Schäfer, Holger / Stettes, Oliver, 2012, Wachstum und Beschäftigungsperspektiven,
in: Institut der deutschen Wirtschaft Köln (Hrsg.), Wirtschaftswachstum?!, Köln, S.
225-242

Schäfer, Holger / Schmidt, Jörg / Stettes, Oliver, 2013, Beschäftigungsperspektiven
von Frauen, iw-Positionen Nr. 57, Köln
28

Schröder, Christoph, 2013, Armut in Europa, in: IW-Trends, Vierteljahreszeitschrift
zur empirischen Wirtschaftsforschung, Jahrgang 40, Heft 1/2013, URL:
http://www.iwkoeln.de/de/studien/iw-trends/beitrag/christoph-schroeder-armut-in-
europa-108353 [Stand: 2013-03-27]

Statistisches Bundesamt (Hrsg.), 2012, Mikrozensus. Bevölkerung und Erwerbstä-
tigkeit. Stand und Entwicklung der Erwerbstätigkeit, Fachserie 1, Reihe 4.1.1, 2011,
Wiesbaden
29

                                                   Anhang
Übersicht :
Übersicht über Maßnahmen und Gesetze, die auf der Agenda 2010 basieren


    Arbeitsmarkt

„Kapital für Ar-    •   „Job-Floater“ Programm der KfW (01.11.2002)
beit und Investi-
tionen“             •   Günstige Zinskonditionen für kleine und mittlere Unternehmen, die Arbeitsplätze schaffen
                3
Hartz I und II      •   Verschärfung der Meldepflichten und der Zumutbarkeit, Umkehr der Beweislast bei Ab-
                        lehnung
                    •   Gründung von Personal-Service-Agenturen
                    •   Dynamisierung der Arbeitslosenhilfe entfällt
                    •   Einführung des Existenzgründungszuschusses und der Ich-AGs
                    •   Tarifpflicht für Zeitarbeit/Liberalisierung des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes
                    •   Erleichterung der befristeten Beschäftigung von Arbeitnehmern ab 52 Jahren (befristet
                                             4
                        bis zum 31.12.2006).
                    •   Neuregelung der geringfügigen Beschäftigung in Mini- und Midi-Jobs (ab 01.04.2003)
        5
Hartz III           •   Umbenennung der Bundesanstalt für Arbeit in Bundesagentur, der Arbeitsämter in
                        Agenturen für Arbeit; neue Organisationsstrukturen
                    •   Überbrückungsgeld für Existenzgründer als Pflichtleistung
                    •   Strengere Mitwirkungspflichten der Arbeitsuchenden
                    •   Verschlechterte Konditionen für Altersteilzeit
                    •   Verschlechterte ABM-Regelungen
                    •   Vorversicherungszeit für Arbeitslosengeldbezug muss innerhalb von zwei Jahren erreicht
                        werden (vorher drei Jahre)
                    •   Maximale Dauer der Transferleistungen bei beispielsweise Massenentlassungen wird von
                        zwei auf ein Jahr verringert.
„Gesetz zu Re-      •   Förderung von Neueinstellungen, insbesondere in Kleinbetrieben und bei Existenzgrün-
formen am Ar-           dungen.
beitsmarkt“
                    •   Neue Anwendungsschwellen für den Kündigungsschutz, die sich an der Mitarbeiterzahl
                        orientieren. Regelungen für die Sozialauswahl bei betriebsbedingten Kündigungen.
                    •   Kürzung des Anspruchs auf Arbeitslosengeld auf grundsätzlich zwölf Monate. Anspruch
                        für Arbeitnehmer ab 55 Jahren höchstens 18 Monate.
            6
Hartz IV            •   Erwerbsfähige Hilfebedürftige und die mit ihnen in einer Bedarfsgemeinschaft lebenden
                                  7
                        Personen erhalten anstelle der bisherigen Arbeitslosen- und Sozialhilfe die neue, be-
                        darfsorientierte „Grundsicherung für Arbeitsuchende“ (ALG II) bzw. Sozialgeld.




3
    Hartz I und II am 1.1.2003 in Kraft getreten, BGBl I Nr. 87 vom 30.12.2002, S. 4607 Hartz I und S.
    4621 Hartz II.
4
    Infolge eines Urteils des Europäischen Gerichtshofes, wonach die unbegrenzte sachgrundlose
    Befristung eines Arbeitsvertrages mit Arbeitnehmern ab dem 52. Lebensjahr gegen eine Antidis-
    kriminierungsrichtlinie (Rahmen-Richtlinie 2000/78/EG) verstößt, erklärte das Bundesarbeitsge-
    richt am 26.4.2006 diese Regelung rückwirkend für unwirksam.
5
    Hartz III am 1. Januar 2004 in Kraft getreten, BGBl I Nr. 65 vom 27.12.2003, S. 2848.
6
    Hartz IV am 1. Januar 2005 in Kraft getreten, BGBl I Nr. 66 vom 29.12.2003. S. 2954.
30

                 •   Das ALG II besteht im Normalfall aus der pauschalierten Regelleistung (für Alleinstehen-
                     de: 345 Euro in West- und 331 Euro in Ostdeutschland) und der Erstattung von Unter-
                     kunfts- und Heizkosten in angemessener Höhe. Darüber hinaus sind Hilfe bei im Einzel-
                     fall zu begründenden Mehrbedarfen (z. B. bei Schwangerschaft) und einmalige Leistun-
                     gen (z. B. Erstausstattung für Bekleidung) möglich.
                 •   Alle erwerbsfähigen Hilfebedürftigen werden gesetzlich renten-, kranken- und pflegever-
                     sichert.
                 •   Ehemalige Arbeitslosengeldbezieher bekommen bis zu zwei Jahre lang degressiv gestaf-
                     felte Zuschläge zum ALG II.
                 •   Jede legale Arbeit ist für ALG II-Empfänger zumutbar, außer die Entlohnung ist gesetzes-
                     bzw. sittenwidrig oder die Ausübung ist nicht vereinbar mit der Erziehung eines unter drei-
                     jährigen Kindes oder der Pflege eines Angehörigen.
                 •   Bei Ablehnung einer zumutbaren Tätigkeit wird das ALG II für drei Monate um jeweils
                     rund 100 Euro gekürzt.
                 •   Alle ALG II-Empfänger können Zusatzjobs ausüben, die gemeinnützig und zusätzlich sind
                     („1-Euro-Jobs“). Bisher war dies nur Sozialhilfeempfängern möglich. Die Aufwandsent-
                     schädigung in Höhe von 1 bis 2 Euro je gearbeiteter Stunde wird zum ALG II dazuge-
                     zahlt.
                 •   Verbesserte Hinzuverdienstmöglichkeiten: Im Durchschnitt dürfen ALG II-Empfänger ca.
                     15 bis 20 Prozent ihres Nettoverdienstes behalten.
                 •   Arbeitsgemeinschaften der Arbeitsagenturen und der Kommunen („Job-Center“) küm-
                     mern sich um die ALG II-Empfänger und ihre Angehörigen. 69 Landkreise und kreisfreie
                     Städte betreuen sie in Eigenregie.
                 •   Das Betreuungsverhältnis von Vermittler zu Arbeitsuchenden soll sich verbessern: allge-
                     mein auf 1 : 150 und für Jugendliche zwischen 15 und 25 Jahren auf 1 : 75.
                 •   Gering verdienende Eltern, die kein ALG II beziehen, erhalten zusätzlich zum Kindergeld
                     maximal drei Jahre lang einen monatlichen Kinderzuschlag von bis zu 140 Euro je Kind.
Tarif- und Be-   Schröder hat die Tarifparteien lediglich zur Öffnung der Tarifverträge für Betriebsvereinbarun-
triebsverfas-    gen aufgefordert, allerdings mit einer Drohung versehen. („Ich erwarte, dass sich die Tarifpar-
sungsgesetz      teien auf betriebliche Bündnisse einigen…Geschieht das nicht, wird der Gesetzgeber han-
                        8
                 deln“.)
befristete Ar-   Erleichterung nur für Existenzgründer: Diese können befristet Arbeitsverhältnisse für maximal
beitsverträge    vier Jahre statt der grundsätzlich geltenden zwei Jahre abschließen.
Kündigungs-      •   Zunächst keine Veränderung des Schwellenwertes. Kleinbetriebe (bis zu fünf Beschäftig-
schutz               te) dürfen künftig eine unbegrenzte Zahl befristeter Mitarbeiter einstellen, ohne dass das
                     Kündigungsschutzgesetz gilt.
                 •   Der Schwellenwert steigt von 5 auf 10 Mitarbeiter für Neueinstellungen. Bereits beschäf-
                     tigte Arbeitnehmer in Betrieben mit 6 bis 10 Arbeitnehmern stehen weiterhin unter Kündi-
                     gungsschutz (ab 01.01.2004).
                 •   Bei Neueinstellungen: Wahlrecht zwischen Abfindung und Kündigungsschutzklage.
                 •   Die Kriterien der Sozialauswahl sind auf Alter, Dauer der Betriebszugehörigkeit, Unter-
                     haltspflichten und Schwerbehinderung begrenzt worden.
                 •   Bei betriebsbedingten Kündigungen kann der Arbeitnehmer wählen, ob er Kündigungs-
                     schutzklage erhebt oder stattdessen die gesetzliche Abfindung in Höhe von einem halben
                     Monatsgehalt pro Beschäftigungsjahr in Anspruch nimmt. Voraussetzung: Der Arbeitge-
                     ber weist den Mitarbeiter im Kündigungsschreiben auf den Abfindungsanspruch bei Ver-
                     streichenlassen der Klagefrist hin (ab 01.01.2004).
                 •   Einheitliche Klagefrist von 3 Wochen für die Geltendmachung aller Unwirksamkeitsgründe
                     (ab 01.01.2004).




7
   Bedarfsgemeinschaft: einschließlich nicht dauerhaft getrennt lebendem Partner, im Haushalt le-
   benden minderjährigen Kindern und Kindern des Partners.
8
  Regierungserklärung vom 14.03.2003.
31

Handwerk             Novellierung der Handwerksordnung (01.01.2004)
                     •   Aufhebung des Meisterzwangs für 53 von 94 Handwerken.
                     •   Erlaubnis für Gesellen, sich nach sechs Jahren Berufserfahrung, davon vier in leitender
                         Position, in 35 der weiterhin zulassungspflichtigen Handwerke selbstständig zu machen.
                     •   Erlaubnis für Einzelunternehmer oder Personengesellschaften, die einen Meister als
                         Betriebsleiter einstellen, ein zulassungspflichtiges Handwerk auszuüben.
                     •   Anerkennung vergleichbarer Qualifikationen
                     •   Mobilisierung neuer Ausbildungspotenziale

     Sozialpolitik

Gesundheit           Gesundheitsreform 2003 (im Wesentlichen 01.01.2004)
                     •   Versicherungsfremde Leistungen (z. B. Sterbegeld, Entbindungsgeld, künstliche Befruch-
                         tung) werden aus dem Leistungskatalog der GKV gestrichen.
                     •   Das Mutterschaftsgeld wird über eine Erhöhung der Tabaksteuer finanziert.
                     •   Die Arbeitnehmer finanzieren ab 2005 das Krankengeld über einen Sonderbeitrag in
                         Höhe von 0,5 Prozent weitgehend allein; ab 2006 sichern die Versicherten die Kosten
                         des Zahnersatzes allein ab, entweder bei einer gesetzlichen oder privaten Krankenkas-
                            9
                         se.
                     •   Praxisgebühr in Höhe von 10 Euro pro Quartal beim erstmaligen Besuch des Hausarztes
                         und beim Facharzt ohne Überweisung; höhere Medikamentenzuzahlung
                     •   Der Versandhandel mit Arzneimitteln wird zugelassen.
                     •   Apotheker können künftig bis zu 3 Nebenstellen besitzen.
                     Gesetz zur Anpassung der Finanzierung von Zahnersatz (01.07.2005)
                     •   Gesetzlich Krankenversicherten müssen ab dem 1. Juli 2005 einen Sonderbeitrag in
                         Höhe von 0,9 Prozent auf ihr beitragspflichtiges Arbeitseinkommen zahlen. Rein rechne-
                         risch entfallen davon 0,4 Prozentpunkte auf die Finanzierung des Zahnersatzes und 0,5
                         Prozentpunkte auf die Finanzierung des Krankengeldes. Das Gesetz sieht diese Zweck-
                         bindung nicht explizit vor. Der allgemeine Beitragssatz soll im Gegenzug zum 1. Juli 2005
                         für Arbeitnehmer und Arbeitgeber um jeweils 0,45 Prozentpunkte sinken.
                                                                                    10
Rente                Kurzfristige Stabilisierung der Gesetzlichen Rentenversicherung     (01.01.2004)
                     •   Die gesetzliche Mindestschwankungsreserve sinkt von 50 auf 20 Prozent.
                     •   Die Rentenanpassung zum 01.07.2004 wird ausgesetzt.
                     •   Ab 01.04.2004 müssen Rentner den vollen Beitrag zur sozialen Pflegeversicherung allei-
                         ne tragen.
                     •   Für Neurentner verschiebt sich der Zahlungstermin für die Rente auf das Monatsende.
                     Rentenversicherungs-Nachhaltigkeitsgesetz (01.01.2005)
                     •   Mit dem Nachhaltigkeitsfaktor in der Rentenformel wird bei der jährlichen Rentenanpas-
                         sung die Entwicklung des Verhältnisses von Beitragszahlern zu Rentnern berücksichtigt.
                     •   Schul-, Fachhochschul- und Hochschulzeiten wirken nicht mehr rentensteigernd. Die
                         Höherbewertung von schulischen oder beruflichen Ausbildungszeiten wird begrenzt.
                     •   Die Altersgrenze für den frühestmöglichen Bezug einer Altersrente nach Altersteilzeit
                         oder wegen Arbeitslosigkeit steigt zwischen 2006 und 2008 in Monatsschritten von 60 auf
                         63 Jahre.
                     Kinder-Berücksichtigungsgesetz (01.01.2005)




9
     Diese Regelungen sind mit dem „Gesetz zur Anpassung der Finanzierung von Zahnersatz“ geän-
     dert worden, s. u.
10
     Zweites und Drittes Gesetz zur Änderung des Sechsten Buches Sozialgesetzbuch.
32

                     •   Kinderlose Pflegeversicherte, die nach 1939 geboren und älter als 23 Jahre sind, zahlen
                         einen um 0,25 Prozentpunkte höheren Arbeitnehmer- bzw. Rentnerbeitrag auf ihr bei-
                         tragspflichtiges Einkommen. Ausgenommen von dieser Neuregelung sind ALG II-
                         Empfänger sowie Wehr- und Zivildienstleistende.
                                                                      11
                     Anpassung des Renteneintrittsalters (01.01.2008)
                     •   Einführung der Rente mit 67. Erhöhung des Rentenalters ab 2012.

     Finanzpolitik

                     •   Die Gewerbesteuerumlage sinkt von 28 auf 20 Prozent (01.01.2004).
                     •   Erhöhung der Tabaksteuer in drei Stufen um jeweils 1,2 Cent je Zigarette zum 1.3.2004,
                                               12
                         1.12.2004 und 1.9.2005
                     Haushaltsbegleitgesetz 2004 (01.01.2004)
                     Vorgezogene Steuerentlastung
                     •   Die dritte Stufe der Steuerreform 2000 wird „zur Hälfte“ vorgezogen. Zusätzliche Entlas-
                         tung in 2004: 9 Milliarden Euro.
                     •   Der Eingangssteuersatz sinkt von 19,9 auf 16 Prozent. Der Grundfreibetrag steigt von
                         7.210 auf 7.664 Euro.
                     •   Der Spitzensteuersatz sinkt von 48,5 auf 45 Prozent und greift ab einem Brutto-
                         Einkommen von 52.152 Euro (bisher 55.015 Euro).
                     Subventionsabbau
                     •   Kürzung der Eigenheimzulage für Neufälle um 30 Prozent
                     •   Kürzung der Pendlerpauschale auf einheitlich 30 Cent pro Entfernungskilometer
                     •   Abbau von 34 Steuervergünstigungen nach der „Koch-Steinbrück-Liste“
                     •   Stufenweiser Abbau von Finanzhilfen
                                                13
                     Unternehmensbesteuerung         (01.01.2004)
                     •   Gesellschafter-Fremdfinanzierung: Künftig müssen inländische Unternehmen Vergütun-
                         gen auf Fremdkapital, die sie an ihre inländischen Mütter zahlen, als Gewinnausschüt-
                         tung versteuern. Es gilt ein Freibetrag von 250.000 Euro.
                     •   Mindestbesteuerung: Verluste, die über einen Sockelbetrag von 1 Million Euro hinausge-
                         hen, können künftig nur noch zu 60 Prozent mit dem aktuellen Gewinn verrechnet wer-
                         den.
                     Gesetz zur Förderung der Steuerehrlichkeit (01.01.2004)
                     •   Straffreie Nachbesteuerung von Einnahmen, die nach dem 31. Dezember 1992 und vor
                         dem 1. Januar 2003 am Fiskus vorbeigeschleust wurden. Nachbesteuerungssatz: 25
                         Prozent bei einer strafbefreienden Erklärung in 2004 und 35 Prozent im ersten Quartal
                         2005.
                                 14
                     Steuerreform (01.01.2005)
                     •   Die letzte Stufe der Steuerreform 2000 tritt in Kraft. Entlastung bei der Einkommensteuer:
                         ca. 6,5 Milliarden Euro.
                     •   Der Eingangssteuersatz sinkt von 16 auf 15 Prozent (Grundfreibetrag: 7.664/15.328 Euro
                         für Alleinstehende/Verheiratete).




11
     BGBl. I vom 30. April 2007, S. 554
12
     Gesetz zur Änderung des Tabaksteuergesetzes und anderer Verbrauchsteuergesetze.
13
     Gesetz zur Umsetzung der Protokollerklärung der Bundesregierung zur Vermittlungsempfehlung
     zum Steuervergünstigungsabbaugesetz („Korb II“).
14
     Die Steuerreform 2000 wurde bereits in der 14. Wahlperiode verabschiedet als Gesetz zur Sen-
     kung der Steuersätze und zur Reform der Unternehmensbesteuerung (Steuersenkungsgesetz
     StSenkG).
33

•   Der Spitzensteuersatz sinkt von 45 auf 42 Prozent und greift ab einem Bruttoeinkommen
    von 52.152/104.304 Euro (Alleinstehende/Verheiratete).
Alterseinkünftegesetz (01.01.2005)
•   Die Bezüge von Rentnern werden stärker steuerpflichtig. Der nachgelagert besteuerte
    Anteil steigt in Jahresschritten für jeden neuen Rentnerjahrgang von heute 50 Prozent auf
    100 Prozent im Jahr 2040.
•   Gleichzeitig werden die Rentenbeiträge für jeden Erwerbstätigen allmählich von der Ein-
    kommensteuer freigestellt. Der steuerfreie Anteil (Arbeitnehmer- und Arbeitgeberbeitrag)
    klettert von heute 60 Prozent (maximal 12.000 Euro) auf 100 Prozent (maximal 20.000
    Euro) im Jahr 2025.
•   Die Steuerentlastung erhöht sich von knapp 1 Milliarde Euro in 2005 auf rund 4,3 Milliar-
    den Euro in 2010.
Solidarpakt II (01.01.2005)
•   Der Bund stellt den ostdeutschen Ländern von 2005 bis 2019 insgesamt 156,5 Milliarden
    Euro zur Verfügung. Davon gehen 105,3 Milliarden Euro als Bundesergänzungszuwei-
    sungen an finanzschwache Gemeinden und in die Infrastruktur. Die übrigen 51,2 Milliar-
    den Euro („Korb II“) sollen über die Jahre verteilt aus dem Bundeshaushalt in die Wirt-
    schaftsförderung fließen.

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Zehn Jahre Agenda 2010

  • 1. IW policy paper 7/2013 Zehn Jahre Agenda 2010 Eine empirische Bestandsaufnahme ihrer Wirkungen Autoren: Dr. Henry Goecke, Dr. Jochen Pimpertz, Holger Schäfer, Christoph Schröder Telefon: 0221 4981-606 goecke@iwkoeln.de
  • 2. 2 Inhalt 1 Einleitung: Deutschland im Jahr 2003 ..................................................................... 3 2 Arbeitsmarktreformen und ihre Auswirkungen ........................................................ 3 2.1 Entwicklung der Arbeitslosigkeit .............................................................................. 5 2.2 Entwicklung der Erwerbstätigkeit ............................................................................ 8 2.3 Qualität der Beschäftigung .................................................................................... 10 2.4 Ausblick ................................................................................................................. 13 3 Verteilungspolitische Folgen der Agenda 2010 ..................................................... 15 3.1 Entwicklung von Einkommensarmut ..................................................................... 15 3.2 Entwicklung der Einkommensverteilung................................................................ 17 3.3 Ausblick ................................................................................................................. 20 4 Soziale Sicherung ................................................................................................. 21 4.1 Alterssicherung ..................................................................................................... 21 4.2 Gesundheitspolitik ................................................................................................. 24 Literatur ......................................................................................................................... 26 Anhang .......................................................................................................................... 27
  • 3. 3 1. Einleitung Deutschland im Jahr 2003 Wirtschaft und Sozialsysteme in Deutschland zeigten sich Anfang des Jahres 2003 in einem sehr schlechten Zustand. Auf dem deutschen Arbeitsmarkt stieg die Zahl der Arbeitslosen auf über 4 Millionen Menschen. Das Bruttoinlandsprodukt wuchs seit dem Herbst des Jahres 2000 real kaum noch. Die anhaltend hohe Arbeitslosigkeit und der aufziehende demografische Wandel zu einer immer älteren Gesellschaft drohten die Sozialsysteme der Gesetzlichen Renten- und Krankenversicherungen zeitnah zu überfordern. Weitere strukturelle Probleme waren der immense Bürokra- tieaufwand, hohe Steuern und Abgaben, die stetig steigende Staatsverschuldung, die Herausforderung der weiter voran schreitenden Globalisierung, hohe Lohnnebenkos- ten, Kapitalflucht und Schwarzarbeit. In dieser Situation war es notwendig, nicht nur wirtschaftspolitische Kosmetik zu be- treiben, sondern eine umfassende Reformagenda auf den Weg zu bringen. Der da- malige Bundeskanzler Gerhard Schröder tat dies mit der Ankündigung und Umset- zung der Agenda 2010. Diese Agenda beinhaltet weitreichende Strukturreformen, die nötig geworden waren, um „[unser Land] wieder an die Spitze der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung in Europa zu führen“.1 In seiner Regierungserklärung am 14. März 2003 legte er eine umfassende Reformagenda für die drei Bereiche Ar- beitsmarktpolitik, Sozialpolitik und Finanzpolitik vor. Eine Übersicht über die Gesetze und Maßnahmen, die auf der Agenda 2010 basieren, findet sich im Anhang. 2. Arbeitsmarktreformen und ihre Auswirkungen In dem arbeitsmarktbezogenen Teil nahm die Agenda 2010 starken Bezug auf die Ergebnisse der Kommission „Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“, der soge- nannten Hartz-Kommission. „Heute ist ein guter Tag für die Arbeitslosen in Deutsch- land“, verkündete der damalige VW-Personalvorstand Peter Hartz am 16. August 2002 bei der Präsentation der Ergebnisse der Kommission im Französischen Dom in Berlin. Was seinerzeit verbreitet mit großer Skepsis aufgenommen wurde, kann sich mittlerweile – mehr als ein Jahrzehnt danach – jn weiten Teilen bestätigt sehen, auch wenn sich die Genese des Erfolgs letztendlich anders darstellte als im Konzept der Kommission vorgesehen. Der Schwerpunkt der Hartz-Kommission lag nämlich eher bei der Schaffung neuer Instrumente der aktiven Arbeitsmarktpolitik. Vor allem durch die „Personal-Service-Agenturen“, aber auch durch „Ich-AG“, „Job-Floater“ und Ähn- liches sollte die Arbeitslosigkeit bekämpft werden. Diese Maßnahmen haben sich 1 Regierungserklärung vom 14.03.2003.
  • 4. 4 entweder nicht bewährt, wurden wieder abgeschafft oder sind überhaupt nie richtig umgesetzt worden. Allerdings enthielt das Konzept der Kommission auch noch weitere Maßnahmen, die vor allem darauf abzielten, Anreize zu verbessern – und zwar für Arbeitgeber, Ar- beitsplätze zu schaffen, und für Arbeitslose, Arbeitsplatzangebote zu suchen und anzunehmen. Diese Maßnahmen erwiesen sich als überaus erfolgreich: So folgte der Deregulierung der Zeitarbeit ein regelrechter Beschäftigungs- boom in diesem Sektor. Seit 2002 hat sich die Zahl der Zeitarbeitnehmer von 300.000 auf 800.000 erhöht. Eine Studie des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung deutet darauf hin, dass es sich zu einem erheblichen Teil um zusätzliche Arbeitsplätze handelt, die es außerhalb der Zeitarbeit nicht gege- ben hätte (Jahn/Weber 2013). Die Minijob-Reform von 2003 machte diese Erwerbsform für viele attraktiver und führte zu einem Niveausprung der Beschäftigung. Die Zahl der aus- schließlich geringfügig Beschäftigten stieg von 2002 bis 2004 um rund 600.000, verharrt seitdem allerdings auf konstantem Niveau. Die Zahl der im Nebenerwerb geringfügig Beschäftigten steigt hingegen noch immer – seit 2002 um 1,4 Millionen. Die Kürzung der Bezugsdauer von Arbeitslosengeld für Ältere brachte zwar durchaus auch Härten für den Einzelnen mit sich, war aber sachgerecht, weil die Arbeitslosenversicherung kein Sparvertrag ist: Wer länger einzahlt, hat auch länger den resultierenden sozialen Schutz genossen und kann ebenso wenig wie bei der Gesetzlichen Krankenversicherung höhere Leistungen er- warten. Darüber hinaus konnten Fehlanreize beseitigt werden. Vor der Reform konnten Arbeitslose bis zu 32 Monate Arbeitslosengeld erhalten. Für viele er- öffnete dies einen Weg in den Vorruhestand auf Kosten der Beitragszahler (Pimpertz/Schäfer, 2009). Die Kürzung auf 18 Monate führte nicht – wie viel- fach befürchtet – zu einem Anstieg der Zahl der Älteren in der Grundsiche- rung. Vielmehr bleiben Ältere vermehrt auf ihren Arbeitsplätzen. Die mit Abstand weitreichendste und umstrittenste Reform aber war die Zu- sammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe („Hartz IV“), mit der dem Ge- setzgeber trotz aller Schwächen im Detail ein großer reformerischer Schritt ge- lang. Denn dadurch konnte das Nebeneinander von Grundsicherungssyste- men beendet werden, das zu Doppelstrukturen, Ineffizienz, Ungerechtigkeiten und sozialen Verschiebebahnhöfen geführt hatte. Am Ende stand eine soziale Grundsicherung, die für alle gleich hoch ist, konsequent bedürftigkeitsgeprüft ist, bei der Kompetenzen weitgehend in einer Hand liegen und die klare, wenn auch nicht immer optimale Anreize für die Aufnahme von Beschäftigung setzt. Möglicherweise hat sogar der schlechte Ruf der Reform zu ihrem Erfolg beige- tragen: Für manche reicht schon die Aussicht, nach Ablauf des Anspruchs auf
  • 5. 5 Arbeitslosengeld in das Hartz IV-System zu fallen, um ein Arbeitsangebot an- zunehmen, das andernfalls vielleicht unberücksichtigt geblieben wäre. Allein die Hartz IV-Reform, so errechnete ein gerade veröffentlichte Untersuchung, konnte die strukturelle Arbeitslosenquote um 1,4 Prozentpunkte senken (Krebs/Scheffel 2013). Die Veränderungen auf dem Arbeitsmarkt seit der Einführung und Umsetzung der Agenda-Reformen sind zu vielfältig und weitreichend, als dass man sie in einer einzigen Kennzahl erfassen könnte. Im Folgenden wird deshalb eine kennzahlengestützte Bestandsaufnahme für die großen Arbeitsmarktaggregate Ar- beitslosigkeit und Beschäftigung sowohl hinsichtlich Quantität als auch Qualität vor- genommen. 2.1 Entwicklung der Arbeitslosigkeit Im Februar 2005, im zweiten Monat des Inkrafttretens der Hartz IV-Reform, erreichte die Zahl der Arbeitslosen mit 5,3 Millionen ihren historischen Höchststand in der Bundesrepublik Deutschland. Eine in dieser Zeit ernstlich diskutierte Frage war, wann die Sechs-Millionen-Marke erreicht sein würde und inwieweit bereits Weimarer Verhältnisse herrschen würden. Im europäischen Vergleich war Deutschland hin- sichtlich der Arbeitsmarktperformance der „kranke Mann“ Europas. Die harmonisierte Arbeitslosenquote war mit 11,3 Prozent die dritthöchste der Europäischen Union – nach Polen und der Slowakei. Auf der Suche nach Lösungen für die Misere blickte die deutsche Arbeitsmarktpolitik auf andere Länder, um nachahmenswerte Vorbilder zu fnden. Nur drei Jahre und acht Monate später wurde tatsächlich eine Millionenmarke durch- brochen, dieses Mal aber nach unten. Im Oktober 2008 fiel die Arbeitslosenzahl erstmals seit dem November 1992 wieder unter 3 Millionen. Dies war ein außerge- wöhnlicher Erfolg, der so kaum erwartet werden konnte. Erstmals seit Beginn der Arbeitsmarktkrisen in den 1980er Jahren konnte das so genannte Hysterese- Phänomen durchbrochen werden, wonach mit jeder Konjunkturkrise die Arbeitslo- senzahl auf neue Rekordwerte anstieg, die sich auch im Aufschwung nicht wieder auf den vorangegangenen Stand zurückbildete. Erstmals gelang seinerzeit ein nen- nenswerter Abbau der Sockelarbeitslosigkeit (Abbildung 1). In Europa wandelte sich Deutschland vom Problemfall zum Vorbild. Im Jahr 2012 wies Deutschland mit 5,9 Prozent nach Österreich, den Niederlanden und Luxem- burg die viertniedrigste Arbeitslosenquote der EU auf. Gegenwärtig sind nicht mehr deutsche Arbeitsmarktpolitiker auf der Suche nach Vorbildern erfolgreicher Arbeits- marktpolitik im Ausland, sondern ausländische Delegationen informieren sich in Deutschland, was sie in ihren Heimatländern besser machen könnten.
  • 6. 6 Abbildung 1: Arbeitslose 3.500.000 West (ohne Berlin) 3.000.000 Ost (einschl. Berlin) 2.500.000 2.000.000 1.500.000 1.000.000 500.000 0 Quelle: Bundesagentur für Arbeit Von dem Rückgang der Arbeitslosigkeit konnten alle gesellschaftlichen Gruppen pro- fitieren: Die Zahl der Arbeitslosen im Alter von über 55 Jahren sank von 840.000, dem Höchststand im Jahr 2000, auf nur noch 540.000 im Jahr 2012. Bei den Arbeitslosen im Alter von über 50 Jahren konnte ein Rückgang von 1,3 Millionen im Jahr 2000 auf 900.000 verzeichnet werden, obwohl die An- zahl der 50- bis 64-Jährigen insgesamt um rund 300.000 stieg. Die Arbeitslosigkeit der Frauen, die noch zu Beginn der 1980er Jahre zum Teil 80 Prozent höher war als die der Männer, liegt mittlerweile unter dem Niveau von Männern. Die Zahl der arbeitslosen Jugendlichen im Alter von unter 25 Jahren lag 2012 mit 270.000 auf dem niedrigsten Stand seit der Wiedervereinigung. Die natio- nale Arbeitslosenquote der Jugendlichen liegt mit 5,9 Prozent sogar rund ei- nen Prozentpunkt unter der gesamten Arbeitslosenquote. Nach internationa- len Maßstäben liegt die Jugendarbeitslosenquote zwar leicht über der Quote der Älteren, das Verhältnis ist mit 1,5 jedoch das mit Abstand beste aller OECD-Länder. Vermeintliche beschäftigungspolitische Vorbilder wie Schwe- den weisen eine über viermal so hohe Jugendarbeitslosigkeit gegenüber der
  • 7. 7 Arbeitslosigkeit der Älteren auf. Frankreich, Italien, Spanien und Griechenland müssen mit Jugendarbeitslosenquoten von 26 bis knapp 60 Prozent umge- hen. Selbst die größte Problemgruppe unter den Arbeitslosen, die Empfänger von Arbeitslosengeld II, konnte vom Aufschwung profitieren. In diesem Segment konzentrieren sich in überdurchschnittlichem Maß die Arbeitslosen mit Vermitt- lungshemmnissen: Langzeitarbeitslose, Personen ohne abgeschlossene Be- rufsausbildung oder gar Schulabschluss, körperlich Beeinträchtigte, Menschen mit verschiedenen psychosozialen Problemlagen. Seit dem Höhepunkt im Jahr 2006, als 5,4 Millionen erwerbsfähige Menschen Leistungen nach dem Sozialgesetzbuch II erhielten, ist die Zahl im Jahr 2012 auf 4,4 Millionen gefal- len. Die Zahl der Langzeitarbeitslosen ist in den letzten fünf Jahren um etwa 40 Prozent von 1,7 Mio. im Jahr 2007 auf durchschnittlich etwa 1,0 Mio. im Jahr 2012 gesunken. Es wäre ohne Zweifel verkürzt, diese deutliche Verbesserung bei zentralen Kennzah- len des Arbeitsmarktes ausschließlich den Hartz-Reformen zuzuschreiben. Ein güns- tiges konjunkturelles Umfeld, ein demographisch stagnierendes Arbeitskräfteangebot und eine moderate Lohnpolitik haben ebenfalls dazu beigetragen. Aber der Vergleich des New Economy-Booms 1998 bis 2000 mit dem Aufschwung von 2006 bis 2008 zeigt, dass im Gefolge der Agenda bei gleichem Wirtschaftswachstum die Arbeitslo- sigkeit weit stärker zurückging als im vorhergehenden Aufschwung (Tabelle 1). Ein weiteres Indiz liefert die Betrachtung der Arbeitslosigkeitsschwelle: War im Jahr 2000 noch ein Wachstum des Bruttoinlandsprodukts von 1,9 Prozent erforderlich, um die Arbeitslosigkeit wenigstens konstant zu halten, so sank dieser Wert bis 2011 auf 1,4 Prozent. Tabelle 1: Arbeitsmarkt im Aufschwung II.Vj. 1998 – II. Vj. I. Vj. 2006 – I. Vj. 2008 2000 BIP-Wachstum in Prozent (preis-, kalender-, +6,0 +6,7 saisonbereinigt) Erwerbstätige (1.000) +1.302 (3,4%) +1.341 (3,5%) Arbeitsvolumen (Mio. Std.) +233 (1,7%) +421 (3,0%) Sozialversicherungspflichtig Beschäftigte +618 (2,3%) +1.287 (5,0%) (1.000) darunter: Vollzeit +474 (2,0%) +810 (3,8%) 1 Ausschließlich geringfügig Beschäftigte +323 (10,0%) +46 (1,0%) (1.000) [Jun/99-Jun/00] [Mrz/07-Mrz/08] Arbeitslose (1.000) -411 (-9,8%) -1.430 (-28,3%) [Mai 98-Mai 00] [Feb 06 – Feb 08] 1 erst ab 1999 verfügbar Ursprungsdaten: Statistisches Bundesamt, Bundesagentur für Arbeit
  • 8. 8 Der Rückgang der Arbeitslosigkeit seit 2005 ist einer der größten wirtschaftspoliti- schen Erfolge seit der Wiedervereinigung. Hinweise darauf, dass die tatsächliche Arbeitslosigkeit viel höher sei als ausgewiesen, weil Personen in arbeitsmarktpoliti- schen Maßnahmen wie Weiterbildung oder 1-Euro-Jobs nicht mitgezählt werden, sind nur insofern stichhaltig, als solche Personen nicht als arbeitslos gelten. Dies stellt aber keine neue Regelung im Zuge der Hartz-Reformen dar und ist zudem auch international so gebräuchlich. Zudem weist die Bundesagentur für Arbeit diese Per- sonengruppen im Rahmen ihres Konzeptes der „Unterbeschäftigung“ transparent aus, so dass von einer verdeckten Arbeitslosigkeit keine Rede sein kann. Schließlich zeigt eine Betrachtung der Entwicklung der Unterbeschäftigung, dass diese schneller sinkt als die registrierte Arbeitslosigkeit.2 Der Rückgang der vermeintlich verdeckten Arbeitslosigkeit gilt vor allem auch in einer langfristigen Betrachtung. Nach Berech- nungen des Sachverständigenrates ist allein die Zahl der Personen im vorzeitigen Ruhestand von 2000 bis 2010 um 600.000 zurückgegangen (SVR 2010). 2.2 Entwicklung der Erwerbstätigkeit Noch ausgeprägter als der Abbau der Arbeitslosigkeit verlief der Aufbau neuer Be- schäftigungsverhältnisse. Nachdem bereits im New-Economy-Boom 1998 bis 2000 rund 1,8 Millionen neue Arbeitsplätze entstanden waren, nahm die Zahl in der darauf folgenden Krise nur wenig ab. Mit dem Aufschwung ab 2006 kam es erneut zu einem starken Wachstum der Erwerbstätigkeit mit jährlich neuen Höchstständen. Im Jahr 2008 wurden erstmals seit Bestehen der Bundesrepublik 40 Millionen Erwerbstätige gezählt. Trotz der schweren Konjunkturkrise im Jahr 2009 wurde schon im Jahr 2011 die Grenze von 41 Millionen Erwerbstätigen überschritten, im Herbst 2012 wurden sogar kurzzeitig mehr als 42 Millionen Arbeitsplätze gezählt. Insgesamt sind seit 2005 rund 2,6 Millionen neue Arbeitsplätze entstanden. Maßgeblich für diesen Beschäftigungszuwachs war vor allem, dass das Erwerbsper- sonenpotenzial besser ausgeschöpft werden konnte als früher – und zwar sowohl im Hinblick auf die Arbeitsmarktintegration vormals Erwerbsloser als auch im Hinblick auf die Aktivierung der sogenannten „Stillen Reserve“ des Arbeitsmarktes. Seit dem Jahr 2000 ist die Erwerbsquote von 71 auf 77 Prozent angestiegen. Insbesondere bei den Älteren waren die Effekte der Reformpolitik sichtbar: Die Erwerbsquote der 60- bis 64-Jährigen hat sich in den Jahren 2000 bis 2011 von 21 auf 47 Prozent mehr als verdoppelt. Bei den 55- bis 59-Jährigen 2 Während für das Jahr 2008 noch 4,8 Millionen Unterbeschäftigte gezählt wurden, ging die Zahl bis 2012 auf 3,9 Millionen zurück. Im gleichen Zeitraum verringerte sich die Zahl der registrierten Arbeits- losen nur um 360.000.
  • 9. 9 konnte immerhin ein Anstieg von 66 auf 79 Prozent beobachtet werden. Vor allem die älteren Frauen erhöhten ihre Erwerbsneigung deutlich. Anders als seinerzeit befürchtet führte die Kürzung von Rentenansprüchen und das Schließen von Frühverrentungspfaden nicht zu erhöhter Arbeitslosig- keit der Älteren. Vielmehr zeigte sich, dass Ältere länger erwerbstätig bleiben. Der Anteil der Erwerbstätigen unter den 60- bis 64-jährigen stieg von 2000 bis 2011 von 20 auf 44 Prozent. Im internationalen Vergleich ist Deutschland im Zuge des Arbeitsmarktaufschwungs vom Mittelfeld in die Spitzengruppe der OECD-Länder aufgestiegen. Die Erwerbstä- tigenquote von rund 68 Prozent wird nur noch von den skandinavischen Ländern und den Niederlanden übertroffen. Die USA oder Großbritannien, die 10 Jahre zuvor noch deutlich höhere Erwerbstätigenquoten aufwiesen als Deutschland, sind hinge- gen zurückgefallen. 2011 waren dort nur noch 62 bzw. 65 Prozent der Personen im Erwerbsalter erwerbstätig. Ein ähnlich bemerkenswerter Erfolg gelang sonst nur Ös- terreich. Selbst beim Arbeitsvolumen, das von 1991 bis 2005 nahezu durchgehend rückläufig war, hat sich eine Trendwende vollzogen. Allein von 2009 bis 2012 stieg die Zahl der gearbeiteten Stunden um 2,2 Milliarden. Damit konnten die Verluste, die insbesonde- re in den frühen 1990er Jahren als Folge der Transformationskrise in den neuen Bundesländern entstanden waren, zu einem großen Teil wieder ausgeglichen wer- den (Abbildung 2). Dass der gegenwärtige Aufschwung auf dem Arbeitsmarkt über das hinausgeht, was bei einem gewöhnlichen Konjunkturaufschwung zu erwarten wäre, zeigt die Entwick- lung der beschäftigungspolitischen Schwellenwerte. Im Jahr 2000 war noch ein Wirt- schaftswachstum von mindestens 1,3 Prozent erforderlich, damit die Erwerbstätigkeit zunahm. Für ein Wachstum des Arbeitsvolumens bedurfte es sogar eines Wachs- tums von 2,2 Prozent. Bis 2011 waren diese Schwellen auf 1,0 Prozent bzw. 1,7 Prozent abgesunken (Schäfer/Stettes 2012). Die Zunahme der Beschäftigungsinten- sität des Wachstums ist eine Folge der Ausdifferenzierung der Beschäftigungsver- hältnisse und der damit verbundenen größeren Flexibilität des Arbeitseinsatzes.
  • 10. 10 Abbildung 2: Erwerbstätige (1.000) und Arbeitsvolumen (Millionen Stunden) 42 000 61 000 41 000 60 000 59 000 40 000 58 000 39 000 57 000 38 000 56 000 37 000 55 000 Erwerbstätige 36 000 54 000 Arbeitsvolumen (rechte Skala) 35 000 53 000 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Quelle: Statistisches Bundesamt 2.3 Qualität der Beschäftigung Die differenzierte Beschäftigungsentwicklung wird vielfach zum Anlass für eine De- batte um die Qualität der geschaffenen Arbeitsplätze im Besonderen wie der Be- schäftigungssituation im Allgemeinen genommen. Der häufigste Einwand ist, dass es sich bei den zusätzlichen Arbeitsplätzen nicht um vollwertige Beschäftigungsverhält- nisse handeln würde, sondern vielmehr nur Arbeit zu „prekären“ Bedingungen um- verteilt werde. Die Fakten sprechen indes eine andere Sprache: Die seit den Agenda-Reformen entstandenen Arbeitsplätze sind zu einem weit höheren Teil als zuvor sozialversicherungspflichtige Beschäftigungsverhältnis- se. Seit 2005 sind in den westdeutschen Bundesländern 2,2 Millionen neue sozialversicherungspflichtige Jobs entstanden. Mit 23,5 Millionen ist der Be- schäftigungsstand in Westdeutschland höher als im New-Economy-Boom, hö- her als im Vereinigungsboom und auch höher als jemals zuvor (Abbildung 3). In Ostdeutschland konnte der kontinuierliche Abbau sozialversicherungspflich- tiger Beschäftigung, der seit Beginn der 1990er Jahre beobachtet werden musste, erstmals gestoppt werden. Seit 2005 nimmt auch hier die Beschäfti- gung wieder zu – bis 2012 immerhin um eine halbe Million.
  • 11. 11 Abbildung 3: Sozialversicherungspflichtige Beschäftigung 24.000.000 8.000.000 23.500.000 7.000.000 23.000.000 22.500.000 6.000.000 22.000.000 5.000.000 21.500.000 4.000.000 21.000.000 20.500.000 3.000.000 20.000.000 2.000.000 West ohne Berlin (linke Skala) 19.500.000 Ost mit Berlin (rechte Skala) 1.000.000 19.000.000 18.500.000 0 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 Quelle: Bundesagentur für Arbeit Ein bedeutender Teil der neuen Arbeitsplätze entfällt auf Teilzeit- Beschäftigung. Im Zeitraum 2005 bis 2011 entstanden 2,2 Millionen neue so- zialversicherungspflichtige Beschäftigungsverhältnisse, von denen 1,3 Millio- nen Teilzeit- und knapp 900.000 Vollzeitjobs waren. In den allermeisten Fällen ist Teilzeit von den Beschäftigten gewünscht. Nur 16 Prozent geben an, keine Vollzeitbeschäftigung gefunden zu haben (Statistisches Bundesamt 2012). In der Vergangenheit war der Zuwachs von Teilzeit ein Phänomen, mit dem die Expansion der Frauenerwerbsbeteiligung einherging. Teilzeit hat es vielen Frauen ermöglicht und attraktiv gemacht, auf dem Arbeitsmarkt aktiv zu wer- den. Von allen nichterwerbstätigen oder arbeitslosen Frauen mit Kindern unter 16 Jahren wollen zwar 77 Prozent wieder in den Beruf zurück, davon aber mit 52 Prozentpunkten immerhin zwei Drittel ausschließlich in Teilzeit (Schäfer et al. 2013). Auch die Entwicklung der Zahl der Minijobs bietet keinen Beleg für die Hypo- these der Umwandlung von Vollzeitbeschäftigung. Die Zahl der ausschließlich geringfügig Beschäftigten stieg im Nachgang zur Minijob-Reform 2003 zu- nächst deutlich an, verharrt aber seit 2004 auf nahezu konstantem Niveau. Lediglich die Zahl der geringfügig Nebenerwerbstätigen steigt, aber bei dieser Gruppe Arbeitnehmer ist kaum von Prekaritätstendenzen auszugehen, da sie neben dem Minijob einen sozialversicherungspflichtigen Haupterwerb haben.
  • 12. 12 Schließlich ist auch die häufig behauptete Zunahme befristeter Beschäftigung empirisch schlecht belegt. Mit Ausnahme des Jahres 2005 verharrt der Anteil der Befristungen an den abhängig Erwerbstätigen (ohne Auszubildende) auf weitgehend konstantem Niveau. 2005 erfolgte ein Anstieg, doch dieser dürfte vorrangig auf eine Änderung in der statistischen Erfassung zurückzuführen sein. Teilzeitbeschäftigung, befristete Beschäftigungsverhältnisse und mitunter so- gar die Selbstständigkeit stehen in der Kritik, nicht existenzsichernd und nicht auf Dauer angelegt zu sein. Gegenüber diesen und anderen so genannten „atypischen“ Beschäftigungsverhältnissen wird häufig eine Prekaritätsvermu- tung ausgesprochen. Unstrittig ist, dass mit einzelnen Erwerbsformen ein hö- heres Arbeitsmarktrisiko hinsichtlich Bezahlung und Perspektive einhergehen kann. Dies spricht aber nicht gegen den Befund einer signifikanten Verbesse- rung der Arbeitsmarktlage, denn die zunehmende Bedeutung atypischer Be- schäftigungsverhältnisse ging einher mit einer entsprechenden Ausweitung der Erwerbstätigkeit insgesamt. Der Dekadenvergleich 2001/2011 zeigt, dass per Saldo keine Normalarbeitsverhältnisse umgewandelt wurden, sondern dass zu den bestehenden Normalarbeitsverhältnissen zusätzliche Beschäfti- gungsverhältnisse hinzukamen (Abbildung 4). Damit erhielten Menschen eine Erwerbsperspektive, denen diese zuvor verschlossen war. Abbildung 4: Erwerbsbevölkerung nach Erwerbsform 100% 90% 28% Erwerbslose und 34% Nichterwerbstätige 80% Auszubildende 70% 3% 3% 9% Selbstständige 60% 7% 7% 5% 50% 10% Befristet (Voll- und Teilzeit) 8% 4% 5% 40% Teilzeit (20 Std. und weniger) 30% Teilzeit (über 20 bis unter 32 Std.) 20% 40% 40% 10% Vollzeit (32 Std. und mehr) 0% 2001 2011 Ursprungsdaten: Statistisches Bundesamt
  • 13. 13 Ähnliches gilt für die Entwicklung des Niedriglohnsektors. Der Anteil der Nied- riglohnbeschäftigten steigt langfristig. Allerdings begann dieser Prozess ers- tens schon in den 1990er Jahren und endete vorläufig im Jahr 2007. Seitdem liegt der Anteil des Niedriglohnsektors konstant bei rund 22 Prozent. Die Agenda 2010 kann also nicht die alleinige Ursache der Zunahme von Niedrig- lohnbeschäftigung sein. Zweitens ging die Ausweitung von Niedriglohnbe- schäftigung nicht auf Kosten der Beschäftigung unter den besser bezahlten Beschäftigten. Vielmehr nahm deren Anteil an der Erwerbsbevölkerung seit 2000 sogar noch zu. Rückläufig war vielmehr der Anteil der inaktiven Bevölke- rung. Das Wachstum der Niedriglohnbeschäftigung hat also zu einer Zunahme der Beschäftigung insgesamt geführt. Der Niedriglohnsektor ist damit Resultat und Ausdruck eines arbeitsmarktpolitischen Erfolges, nämlich der zunehmend gelungenen Integration produktivitätsschwacher Arbeitnehmer in den Arbeits- markt. In einer internationalen Perspektive trägt der Niedriglohnsektor dazu bei, dass Deutschland in Bezug auf die Erwerbstätigenquote besser dasteht als viele andere Länder (Abbildung 5). Länder wie Belgien haben vergleichbar viele Normalverdiener, können aber aufgrund des kleineren Niedriglohnsek- tors nur einen geringeren Anteil der Bevölkerung in Arbeit bringen. 2.4 Ausblick Die Entwicklung des Arbeitsmarktes nach Umsetzung der Agenda-Reformen hat ge- zeigt, dass der deutsche Arbeitsmarkt unter den richtigen Rahmenbedingungen kei- neswegs zwingend verkrustet, unflexibel und ineffizient ist, sondern flexibel und leis- tungsfähig sein kann. Noch ist das Arbeitsmarktproblem nicht gelöst. Um Vollbe- schäftigung zu erreichen, müssen noch eine weitere Million Arbeitslose in Beschäfti- gung zurückfinden. Das Ziel ist realistisch, wenn die Reformpolitik der Agenda fort- geschrieben und weiter entwickelt wird. Ein „großer Wurf“ von Arbeitsmarktreformen ist dabei gar nicht mehr erforderlich. Es wäre bereits viel gewonnen, wenn die umgesetzten Reformen nicht wieder zurück- gedreht oder durch neue Regulierungen konterkariert würden. Mindestlöhne, die Re- Regulierung flexibler Beschäftigungsformen wie Zeitarbeit und befristete Beschäfti- gung oder die Eröffnung neuer Frühverrentungspfade werden nicht zu besser be- zahlten, sichereren Beschäftigungsverhältnissen führen. Solche Maßnahmen werden vielmehr dazu führen, dass gerade die Arbeitsplätze der Menschen, die dank der Agenda einen Weg in den Arbeitsmarkt gefunden haben, gefährdet werden. Die wesentliche arbeitsmarktpolitische Herausforderung wird auch künftig im Aufbre- chen des Kerns verhärteter Arbeitslosigkeit im Rechtskreis SGB II liegen. Dazu be-
  • 14. 14 darf es der Weiterentwicklung und Intensivierung des Aktivierungsgedankens. Es ist insbesondere in Zeiten mehrerer Hunderttausend offener Stellen nicht akzeptabel, wenn der einzige nennenswerte Kontakt von Arbeitslosen zum Job-Center darin be- steht, dass ein Bescheid über den Arbeitslosengeld II-Anspruch geschickt wird. Initia- tiven wie die „Job-Offensive“ der Bundesagentur für Arbeit weisen in die richtige Richtung. Zu überlegen ist, ob die bestehende Struktur mit der geteilten Verantwor- tung von Bundesagentur für Arbeit, Job-Centern und Kommunen dazu ein geeigne- tes Gerüst bietet, oder ob nicht dem Konnexitätsprinzip an der Schnittstelle von Ar- beitsmarkt- und Sozialpolitik stärker Rechnung getragen werden sollte. Abbildung 5: Erwerbsbevölkerung nach Erwerbsstatus (2010) 100% 90% 80% 70% 60% 50% Inaktive 40% andere Erwerbstätige Normalverdiener 30% Geringverdiener 20% 10% 0% Ursprungsdaten: OECD. Ein Instrument, mit dem Arbeitslosengeld II-Empfängern der Weg in den Arbeitsmarkt erleichtert werden kann, ist die intelligente Verknüpfung von Erwerbseinkommen und Transferleistungen. Ziel muss sein, dass jeder so viel wie er kann selbst zu seinem Lebensunterhalt beiträgt. Das Transfersystem muss dafür die korrekten Anreize schaffen. In diesem wichtigen Punkt besteht noch Verbesserungspotenzial. Gegen- wärtig werden Anreize geschaffen, eine geringfügige Beschäftigung mit dem Bezug
  • 15. 15 von Transferleistungen zu verknüpfen. Mit niedrigschwelligen Reformen wäre es möglich, die Anreize so zu ändern, dass eine Vollzeitbeschäftigung die attraktivste Option ist. Entsprechende Vorschläge liegen bereits vor, sie müssen nur noch umge- setzt werden. 3. Verteilungspolitische Folgen der Agenda 2010 Die Arbeitsmarktreformen der Agenda 2010 haben zweifellos, wie oben im Einzelnen dargelegt, Erfolge für den deutschen Arbeitsmarkt gebracht, die in dieser Form und relativ kurzen Zeit vorher kaum jemand für möglich gehalten hatte. Kritiker wenden ein, dass die Gesellschaft dafür aber einen sehr hohen Preis gezahlt habe. Die Fle- xibilisierung des Arbeitsmarktes, die zunehmende Bedeutung von atypischer Be- schäftigung, die Abschaffung der Arbeitslosenhilfe und die verkürzte Bezugsdauer von Arbeitslosengeld hätten durch die damit verbundenen negativen Einkommens- verteilungseffekte zu einem Auseinanderdriften der Gesellschaft geführt. Konkret wird behauptet: Die Einkommensarmut in Deutschland habe zugenommen. Die Einkommensverteilung sei aus den Fugen geraten, Arme ärmer und Rei- che reicher geworden. Die Mittelschicht habe an Boden verloren. Im Folgenden werden empirische Befunde vorgestellt, anhand derer diese Behaup- tungen überprüft werden können. 3.1 Entwicklung von Einkommensarmut Einkommensarmut ist ein relativer Begriff. Üblicherweise wird eine Person als ein- kommensarm bezeichnet, wenn sie weniger als 60 Prozent des mittleren Einkom- mens (Medianeinkommen) zur Verfügung hat. Ein Blick auf die Fakten zeigt (Abbil- dung 6): Der Anstieg der Armutsquote seit Mitte des vergangenen Jahrzehnts ist zum Stillstand gekommen. Gegenüber dem Jahr 2002, also dem Jahr vor den Re- formen und Reformankündigungen, ist die Einkommensarmutsquote noch leicht um knapp einen Prozentpunkt gestiegen. Seit dem Inkrafttreten der Hartz-IV-Regelungen im Jahr 2005 schwanken die Werte um 14 Prozent mit einem positiven Ende, sprich einem Rückgang um knapp einen Prozentpunkt im Jahr 2010 (aktueller Datenstand). Auch das so genannte „working poor“, also Armut trotz Erwerbstätigkeit, ist kein neues Massenphänomen geworden. Heute sind nur knapp 8 Prozent al-
  • 16. 16 ler Erwerbstätigen einkommensarm, verfügen also über weniger als 60 Pro- zent des mittleren Nettoäquivalenzeinkommens. Gegenüber dem Jahr 2005 sind dies lediglich 0,4 Prozentpunkte mehr. Abbildung 6: Entwicklung der relativen Einkommensarmut in Prozent der Bevölkerung Insgesamt Erwerbstätige 16 14 12 10 8 6 4 2 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Anteil der Personen mit weniger als 60 Prozent des Median (Wert in der Mitte der Einkommensranglis- te) des bedarfsgewichteten Pro-Kopf-Nettoeinkommens mit Berücksichtigung des Haushaltszusam- menhangs (Äquivalenzeinkommen); Basis: Im Folgejahr erhobenes Jahreseinkommen; Äquivalenz- skala nach Citro/Michael Quelle: SOEP v28; eigene Berechnungen Bei den Verdiensten selbst ist indessen eine weitere leichte Zunahme der Ungleich- heit festzustellen: So sind den Daten des SOEP zufolge die Bruttoverdienste der Vollzeitbe- schäftigten des untersten Zehntels zwischen 2005 und 2011 preisbereinigt um knapp 5 Prozent zurückgegangen, während sie beim Zehntel mit den jeweils höchsten Gehältern immerhin stagnierten. Auch bei der Lohn- und Gehaltsstrukturerhebung des Statistischen Bundes- amtes, welche die Verdienste von der Unternehmensseite her genau erfasst, zeigen sich zwischen 2006 und 2010 ähnliche Unterschiede. Die Bruttostundenverdienste gehen für alle Arbeitnehmer ebenfalls etwas auseinander. Insofern sind auf den ersten Blick zwar die Reichen nicht rei- cher, die Armen aber relativ ärmer geworden.
  • 17. 17 Bei solchen Vergleichen ist aber zu berücksichtigen, dass sie keinen Längsschnitt darstellen und daher nicht dieselben Beschäftigten miteinander verglichen werden. Denn es kommen immer wieder Menschen nach Erwerbspausen, der Ausbildung, aus der Arbeitslosigkeit oder aus dem Ausland neu oder wieder in den Arbeitsmarkt und entsprechend scheiden viele aus. Um diesen Effekt herauszurechnen, wurde untersucht, wie sich die Verdienste derjenigen Arbeitnehmer entwickelt haben, die zwei Jahre in Folge vollzeitbeschäftigt waren, wie sich also die Verdienste der Be- schäftigten zwischen 2005 und 2006 entwickelt haben, die in beiden Jahren einen Vollzeit-Job hatten, wie der Anstieg zwischen 2006 und 2007 für die in jenen beiden Jahren vollzeittätigen Beschäftigten war und so fort. Es zeigt sich, dass die Brutto- monatslöhne der über jeweils mindestens zwei Jahre Vollzeitbeschäftigten aus dem untersten Verdienst-Dezil zwischen 2005 und 2011 immerhin pro Jahr um real zwei Prozent gewachsen sind. Im obersten Dezil hat sich nur ein Zuwachs von 0,6 Pro- zent ergeben. Aus dieser Perspektive sind also vor allem die „Armen“ reicher gewor- den, während die „Reichen“ fast auf der Stelle traten. 3.2 Entwicklung der Einkommensverteilung Nicht wenige haben in der jüngsten Zeit von einer bedrohlichen Ausdünnung der Mit- telschicht gewarnt, verbunden mit zunehmenden Abstiegsängsten in weiten Teilen der Bevölkerung. In der Tat wäre eine solche Entwicklung auf Dauer bedrohlich, weil sie die Akzeptanz der Bevölkerung für die Wirtschaftsordnung untergraben könnte. Wie hat sich die Mittelschicht in Deutschland entwickelt? Üblicherweise erfolgt die Vermessung der Mittelschicht am relativen Einkommen. Beschreibt man sie als jenen Personenkreis, der zwischen 80 und 150 Prozent des mittleren Einkommens zur Ver- fügung hat, dann kann von einem Wegbrechen der Mittelschicht seit Inkrafttreten der Agenda-Reformen keine Rede sein (Abbildung 7): Gemessen am Einkommen fand die Schrumpfung der Mittelschicht im We- sentlichen vor Inkrafttreten der Agenda-Reformen statt. Im Zeitraum 2000 bis 2005 ging der Bevölkerungsanteil der Mittelschicht von 53,6 auf 49,8 Prozent zurück. Seit Abschaffung des früheren Arbeitslosengeldes und der Einführung von „Hartz IV“ dagegen ist ihr Anteil zuletzt wieder auf 50,3 Prozent angestie- gen. Er liegt damit wieder auf dem Niveau, das Anfang der 1990er Jahre ver- zeichnet wurde. Fragt man die Bevölkerung nach einer Selbsteinschätzung, verorten sich laut Ergebnissen auf Basis des sozialwissenschaftlichen Panels ALLBUS sogar deutlich mehr als die Hälfte in der Mittelschicht. Im Jahr 2008 waren dies 56
  • 18. 18 Prozent der Westdeutschen gegenüber 59 Prozent im Jahr 2000 (Bundesre- gierung, 2013, 327; Noll/Weick, 2011).
  • 19. 19 Abbildung 7: Entwicklung der Mittelschicht in Prozent der Bevölkerung 56 54,6 53,6 53,8 53,6 54 52,9 53,2 53,5 53,2 51,6 51,7 51,8 51,6 52 50,9 50,1 50,3 50,1 50,3 49,8 50 49,4 49,2 48 46 44 42 40 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 Mittelschicht: Einkommen zwischen 80 und 150 Prozent des Median, Einkommen: bedarfsgewichteten Pro-Kopf-Nettoeinkommens mit Berücksichtigung des Haushaltszusammenhangs (Äquivalenzein- kommen) Quelle: SOEP v28; eigene Berechnungen Die Stabilität der Einkommensarmutsquote und der nach Einkommen abgegrenzten Mitte geht mit einer ebenfalls konstanten und zuletzt sogar wieder rückläufigen Ein- kommensungleichheit einher. Dies zeigt der Blick auf den Gini-Koeffizienten, dem gebräuchlichsten Maß für Einkommensungleichheit und Einkommenskonzentration (Abbildung 8): Gemessen daran fand der starke Anstieg der Einkommensungleichheit im Zeitraum 2000 bis 2005 statt, als der Gini-Koeffizient um 3,4 Punkte von 25,7 auf 29,1 zunahm. Seither ist er tendenziell wieder gesunken – zuletzt auf einen Wert von 28,0. Auch die reale Einkommensentwicklung zeigt im Vergleich der Einkommensschich- ten, dass sich die Einkommensreichen, die mindestens das Zweieinhalbfache des mittleren Einkommens zur Verfügung haben, heute nicht besser stehen als 2005. Dagegen können die Einkommensarmen immerhin einen Zuwachs von preisbereinigt 5 Prozent verzeichnen. Von einem starken Auseinanderdriften der Bevölkerung durch die Agenda 2010 – mit Armen, die ärmer, und Reichen, die immer reicher wer- den – kann also keine Rede sein.
  • 20. 20 Abbildung 8: Gini-Koeffizient 30 29 28 27 26 25 24 23 22 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 Der Gini-Koeffizient ist das gebräuchlichste Maß, um Einkommensungleichheit beziehungsweise die Einkommenskonzentration zu messen. Er nimmt den Wert 0 an, wenn alle Personen über gleich viel Einkommen verfügen, und den Wert 100 (näherungsweise), wenn das gesamte Einkommen auf eine Person konzentriert ist. Einkommensbasis ist das im Folgejahr erhobene bedarfsgewichtete Pro-Kopf- Nettoeinkommen (Äquivalenzeinkommen). Quelle: DIW 3.3 Ausblick Das wesentliche Ergebnis ist, dass in der Tendenz gerade im Wirkungszeitraum der Agenda 2010 eine Zunahme der Ungleichheit der Einkommensverteilung und eine Ausdünnung der gesellschaftlichen Mitte nicht festzustellen ist. Die Entwicklung der verschiedenen Indikatoren zur Einkommensverteilung belegen eher die begründete Vermutung, dass die Wirkung angebotsseitiger Reformen des Arbeitsmarktes und der Sozialsysteme nicht auf einzelne Gruppen der Gesellschaft beschränkt ist, son- dern in der Breite Wirkung zeigt. Damit ist keineswegs gesagt, dass die sozialpolitische Bilanz in Deutschland nach der Einführung der Agenda 2010 makellos wäre. So wurde der Anstieg der Einkom- mensarmut zwar gestoppt, aber damit wurde nur das – im Zeitvergleich – hohe Ni- veau stabilisiert. Im europäischen Vergleich ist Deutschland meist im guten Mittelfeld platziert und schneidet etwas besser ab als der Durchschnitt der EU-15. Die skandi- navischen Länder, die Niederlande und Österreich zeigen hingegen, dass es noch
  • 21. 21 deutlich besser geht, und zwar nicht nur in Bezug auf relative Einkommensarmut, sondern auch bei subjektiver Armut und materieller Entbehrung (Schröder, 2013). Die Agenda 2010 deshalb zurückzudrehen wäre indes der falsche Weg. Denn es ist deutlich geworden, dass die Arbeitsmarktreformen zu mehr Beschäftigung und weni- ger Arbeitslosigkeit geführt haben. Genau hier ist auch weiterhin der Hebel zur Ar- mutsbekämpfung anzusetzen. So ist bereits für sich betrachtet die Partizipation am Erwerbsleben ein wichtiges Element sozialer Teilhabe. Aber auch der Zusammen- hang mit dem materiellen Wohlstand ist sehr eng. Noch deutlicher als bei der alleini- gen Betrachtung von Einkommensarmut wird dies, wenn man den Kreis der Perso- nen betrachtet, die sowohl einkommensarm sind als auch erhebliche materielle Ent- behrungen hinnehmen müssen. So sind von den Arbeitslosen in Deutschland nach EU-Statistik annähernd 30 Prozent in diesem Sinne doppelt arm, von den Erwerbstä- tigen dagegen nur gut 1 Prozent (Schröder, 2013). Betrachtet man die verschiedenen Haushaltstypen, sind Alleinstehende und beson- ders Alleinerziehende die Hauptproblemgruppen. Auch hier ist das hohe Armutsrisiko oftmals an die geringe Erwerbsbeteiligung geknüpft. Einkommensumverteilung wird in einer sozialen Marktwirtschaft immer in einem gewissen Maße notwendig sein. Aber eine nachhaltige Bekämpfung der Armut und Ungleichheit muss in erster Linie an einer Verbesserung der Erwerbschancen für Problemgruppen am Arbeitsmarkt ansetzen. Neben den in Kapitel 2.4 angesprochenen arbeitsmarktpolitischen Maß- nahmen kann hier auch eine quantitative und qualitative Verbesserung der Ganz- tagsbetreuung helfen. Sie würde es speziell Alleinerziehenden erleichtern, ihr Ar- beitsangebot auszuweiten, und überdies die Startchancen von Kindern aus bildungs- fernen Schichten erhöhen. 4. Soziale Sicherung Mit der Agenda 2010 wurden auch Reformnotwendigkeiten in der Renten- und Ge- sundheitspolitik benannt (siehe Anhang). 4.1 . Alterssicherung Die Agenda 2010 markiert in der Rentenpolitik keinen Wendepunkt, denn den Para- digmenwechsel hin zum Drei-Säulen-Modell der Alterssicherung hatte die Bundesre- gierung bereits einige Jahre zuvor vollzogen, indem sie von der Vorstellung abrückte, allein die gesetzliche Rente müsse den Lebensstandard im Alter sichern. Gleichwohl stehen der rentenpolitische Teil der Agenda, aber mehr noch das konsequente Bei- behalten des eingeschlagenen Kurses Pate für das erfolgreiche Ineinandergreifen
  • 22. 22 von wirtschafts- und sozialpolitischen Reformen. Im Nachgang zur Agenda 2010 hat die Rürup-Kommission ihre Arbeit aufgenommen und Anstöße für eine ganze Reihe von Reformen der Alterssicherung gegeben. So folgte der Gesetzgeber nach 2003 zwei zentralen Vorschlägen der Rürup-Kommission: Seit dem Jahr 2005 sorgt ein Nachhaltigkeitsfaktor in der Rentenanpassungs- formel grundsätzlich dafür, dass die gesetzlichen Versorgungsansprüche we- niger stark steigen als die Bruttolöhne und -gehälter der Beitragszahler, so- bald mehr Rentner pro Beitragszahler zu versorgen sind. Auch der Einstieg in die „Rente mit 67“, also das schrittweise Anheben der gesetzlichen Regelaltersgrenze bis zum Jahr 2029, geht auf einen Anstoß der Rürup-Kommission zurück. Diese rentenpolitischen Meilensteine folgen allesamt einer zentralen Leitidee, näm- lich der Stärkung von Beschäftigungsanreizen und Eigenverantwortung, und tragen bis heute zum Erfolg der Agenda 2010 bei: Positive Beschäftigungs-Beitrags-Spirale: Grundsätzlich beeinflusst bereits ei- ne kalkulierbare Beitragssatzentwicklung das Beschäftigungskalkül der Unter- nehmen positiv, erst recht aber ein Sinken der Lohnnebenkosten. Insofern hat der rentenpolitische Reformkurs seinen Teil zum deutschen Beschäftigungs- wunder beigetragen. Die steigende Beschäftigung führte zu wachsenden Bei- tragseinnahmen, was wiederum die Beitragssatzsenkungen von 19,9 Prozent im Jahr 2011 auf 18,9 Prozent Anfang 2013 ermöglichte. Das wiederum führte zu Entlastungen bei den Arbeitskosten und kann somit das Beschäftigungs- kalkül der Unternehmen selbst in der aktuellen, konjunkturell schwierigeren Phase positiv beeinflussen. Abbau von Frühverrentungsanreizen. Auch wenn Abschläge beim vorzeitigen Rentenbezug bereits seit 2001 flächendeckend angewendet wurden, so un- terstützt dieser Abbau von Frühverrentungsanreizen gleichwohl das arbeits- marktpolitische Reformziel der Agenda 2010. Dazu zählt auch das Auslaufen der direkten staatlichen Förderung von Altersteilzeit-Vereinbarungen zum 31.12.2009. Intergenerative Entlastung: Nachdem bereits die gesetzliche Begrenzung des Beitragssatzanstiegs sowie das mittelfristige Absenken des Versorgungsni- veaus zu einer deutlichen Reduzierung der impliziten Verschuldung durch die umlagefinanzierte Rentenversicherung geführt haben, wird die Tragfähigkeits- lücke durch die Anhebung der Regelaltersgrenze auf 67 Jahre noch weiter begrenzt.
  • 23. 23 Voraussetzung für diesen Erfolg war die politische Erkenntnis, dass ein umlagefinan- ziertes System das bis dato gegebene Leistungsversprechen nicht auf alle Zeit wird einhalten können, ohne negative Arbeits- und Beschäftigungsanreize zu generieren. Hinzu kam der politische Mut, den Menschen deshalb nicht nur mehr Eigenverant- wortung für die Altersvorsorge abzuverlangen, sondern diesen Weg auch unter schwierigen Rahmenbedingungen durchzuhalten. Tatsächlich lässt sich nach einen Jahrzehnt feststellen, dass die Reformen Wirkung gezeigt haben: Das durchschnittliche Verrentungsalter ist angestiegen (Abbildung 9). Das durchschnittliche Rentenzugangsalter bei Altersrenten (ohne Erwerbsunfähig- keit) beträgt heute bei Männern 63,8 und bei Frauen 63,2 Jahre. Vor zehn Jahren gingen Männer und Frauen noch mit 62,4 bzw. 62,5 Jahren in Rente. Wer vorzeitig in Rente geht, tut dies heute deutlich später, also mit weniger Abschlagsmonaten als noch vor 10 Jahren. Nimmt man Altersrenten und Erwerbsunfähigkeitsrenten zusammen, zeigt sich, dass bei den so genannten rentennahen Jahrgängen im Alter von 61 bis 64 Jahren der Anteil der Neurentner mit wenigen Ausnahmen zugunsten der Jahrgänge im Alter von 65 Jahren und älter abgenommen hat, bei den Män- nern stärker als bei den Frauen (Tabelle 2). Mit 15,5 Millionen Riester-Verträgen hat mittlerweile rund die Hälfte aller po- tenziell bezugsberechtigten Erwerbstätigen eine geförderte Privatvorsorge ab- geschlossen – neben anderen Formen wie der betrieblichen Altersvorsorge, den Kapitallebensversicherungen oder dem Immobilienerwerb.
  • 24. 24 Abbildung 9: Durchschnittliches Rentenzugangsalter in der gesetzlichen Rentenver- sicherung in Jahren 64,0 63,5 63,0 62,5 62,0 Männer Frauen 61,5 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Nur Altersrenten: ohne Erwerbsminderungsfälle und Hinterbliebenenversorgung. Quelle: Deutsche Rentenversicherung Tabelle 2: Anteil der Neurentner im Alter von … Jahren an allen Rentenzugängen des Jahres in Prozent Männer Im Alter von … Jahren bis 61 62 63 64 65 und älter 2001 55,6 7,3 14,5 2,1 20,5 2011 33,4 5,8 18,1 4,8 37,9 Frauen Im Alter von … Jahren bis 61 62 63 64 65 und älter 2001 58,9 2,0 3,2 0,8 35,1 2011 45,9 5,1 9,3 2,8 36,9 Versichertenrenten: Altersrenten und Erwerbsminderungsfälle, ohne Hinterbliebenenversorgung. Quelle: Deutsche Rentenversicherung
  • 25. 25 Mit den Rentenreformen sollte eine Paradigmenwechsel vollzogen werden: Die Be- deutung der umlagefinanzierten gesetzlichen Rentenversicherung für die Einkom- menssicherung im Alter sollte zugunsten des Aufbaus einer privaten kapitalgedeck- ten Säule reduziert werden (Substitution). Dafür hat der Staat eine umfängliche steu- erliche Förderung vorgesehen. Modellrechnungen zeigen, dass bei Inanspruchnah- me der vollen Riester-Förderung das Versorgungsniveau im Alter aufrechtrechterhal- ten werden kann (Bundesregierung, 2012, 167-190). Dies bedeutet in der Konse- quenz, dass mit diesen Reformen nicht wie häufig behauptet unweigerlich eine Zu- nahme der Altersarmut programmiert ist. Aktuell ist die Altersarmut kein drängendes gesellschaftliches Problem: Im Jahr 2010 haben nur 2,4 Prozent der Ruheständler im Alter ab 65 Jahren Grundsicherungsleistungen empfangen. Für die Bevölkerung im Alter von 15 bis 64 Jahren lag der Anteil bei 9,1 Prozent, in der Bevölkerung insge- samt sogar bei 9,6 Prozent. Auch die Armutsrisikoquote (Personen mit weniger als 60 Prozent des mittleren Einkommens) ist bei der Altersgruppe 65 Jahre und älter in etwa so hoch wie im gesamtwirtschaftlichen Durchschnitt (Bundesregierung, 2013, 461-462). Bezieht man die Vermögen mit ein, die typischerweise im Alter den höchs- ten Wert erreichen, dann relativiert sich dieser Befund noch einmal zugunsten der Ruheständler (Niehues/Schröder, 2012, 101). Zunehmende Altersarmut droht aller- dings, wenn die staatliche Förderung nicht in Anspruch genommen wird und private Altersvorsorge in ausreichendem Maße unterbleibt. 4.2 Gesundheitspolitik Die Agenda 2010 markiert für die Gesetzliche Krankenversicherung keinen Wende- punkt – die schier unendliche Reformgeschichte reicht bis in die frühen neunziger Jahre zurück. Bis heute fehlen aber das Leitbild und der Mut, die den Reformkurs in der Rentenpolitik über mehr als ein Jahrzehnt bestimmt haben. Daran hat auch die Agenda 2010 grundsätzlich nichts geändert. Die Streichung versicherungsfremder Leistungen (u.a. Sterbegeld, Entbindungsgeld, künstliche Befruchtung) oder ihre Fi- nanzierung aus Steuer- statt Beitragsmitteln, die Einführung (und inzwischen wieder gestrichenen) Praxisgebühr und die Öffnung des Apothekenmarktes sind zwar richti- ge Schritte, führen das Gesundheitssystem aber nicht in eine nachhaltige Zukunft. Die gesetzliche Krankenversicherung hat ein Ausgaben- nicht ein Einnahmeproblem (Abbildung 10). Die Ausgaben je Versicherten steigen tendenziell schneller als die beitragspflichten Einkommen oder die Bruttolöhne und -gehälter der Arbeitnehmer, aus denen die Beiträge zu erbringen sind. Die Lösung wäre mehr Wettbewerb in der gesetzlichen Krankenversicherung zwischen den Krankenkassen und den Leis-
  • 26. 26 tungserbringern und eine Abkoppelung der Finanzierung vom Arbeitsverhältnis. Die Agenda 2010 hat diesbezüglich keinen Durchbruch gebracht. Abbildung 10: Ausgaben, beitragspflichtige Einkommen der gesetzlichen Kranken- versicherung und Einkommen der Arbeitnehmer, je Versicherter bzw. je Arbeitneh- mer 200,0 196,5 180,0 Ausgaben beitragspflichtige Einkommen 159,5 160,0 Bruttolöhne und -gehälter je Arbeitnehmer 140,0 147,6 120,0 100,0 Quellen: Bundesministerium für Gesundheit, Sachverständigenrat Wirtschaft, Statistisches Bundes- amt, eigene Berechnungen
  • 27. 27 Literatur Bundesregierung, 2013, Der vierte Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregie- rung, URL: http://www.bmas.de/SharedDocs/Downloads/DE/PDF-Publikationen- DinA4/a334-4-armuts-reichtumsbericht-2013.pdf?__blob=publicationFile [Stand:2013-03-22] Bundesregierung, 2012, Alterssicherungsbericht 2012, URL: http://www.bmas.de/SharedDocs/Downloads/DE/PDF- Gesetze/alterssicherungsbericht_2012.pdf?__blob=publicationFile [Stand: 2013-03.- 20] Jahn, Elke / Weber, Enzo, 2013, Zeitarbeit: Zusätzliche Jobs, aber auch Verdrän- gung, IAB Kurzbericht Nr. 2, Nürnberg Krebs, Tom / Scheffel, Martin, 2013, Macroeconomic Evaluation of Labor market Reform in Germany, International Monetary Fund Working Paper WP/13/42 Niehues, Judith / Schröder, Christoph, 2012, Integrierte Einkommens- und Vermö- gensbetrachtung, in: IW-Trends, Vierteljahresschrift zur empirischen Wirtschaftsfor- schung, Jahrgang 39, Heft 1/2012, S. 89-104 Noll, Heinz-Herbert / Weick, Stefan, 2011, Schichtzugehörigkeit nicht nur vom Ein- kommen bestimmt: Analysen zur subjektiven Schichteinstufung in Deutschland, in: Informationsdienst Soziale Indikatoren (ISI), 45, S. 1–7 Pimpertz, Jochen / Schäfer, Holger, 2009, Was kostet der vorzeitige Ausstieg aus dem Erwerbsleben, in: IW-Trends, Vierteljahresschrift zur empirischen Wirtschafts- forschung, Jahrgang 36, Heft 1/2009, S. 19-35 Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwick- lung (SVR), 2010, Chancen für einen stabilen Aufschwung, Jahresgutachten 2010/11, Wiesbaden Schäfer, Holger / Stettes, Oliver, 2012, Wachstum und Beschäftigungsperspektiven, in: Institut der deutschen Wirtschaft Köln (Hrsg.), Wirtschaftswachstum?!, Köln, S. 225-242 Schäfer, Holger / Schmidt, Jörg / Stettes, Oliver, 2013, Beschäftigungsperspektiven von Frauen, iw-Positionen Nr. 57, Köln
  • 28. 28 Schröder, Christoph, 2013, Armut in Europa, in: IW-Trends, Vierteljahreszeitschrift zur empirischen Wirtschaftsforschung, Jahrgang 40, Heft 1/2013, URL: http://www.iwkoeln.de/de/studien/iw-trends/beitrag/christoph-schroeder-armut-in- europa-108353 [Stand: 2013-03-27] Statistisches Bundesamt (Hrsg.), 2012, Mikrozensus. Bevölkerung und Erwerbstä- tigkeit. Stand und Entwicklung der Erwerbstätigkeit, Fachserie 1, Reihe 4.1.1, 2011, Wiesbaden
  • 29. 29 Anhang Übersicht : Übersicht über Maßnahmen und Gesetze, die auf der Agenda 2010 basieren Arbeitsmarkt „Kapital für Ar- • „Job-Floater“ Programm der KfW (01.11.2002) beit und Investi- tionen“ • Günstige Zinskonditionen für kleine und mittlere Unternehmen, die Arbeitsplätze schaffen 3 Hartz I und II • Verschärfung der Meldepflichten und der Zumutbarkeit, Umkehr der Beweislast bei Ab- lehnung • Gründung von Personal-Service-Agenturen • Dynamisierung der Arbeitslosenhilfe entfällt • Einführung des Existenzgründungszuschusses und der Ich-AGs • Tarifpflicht für Zeitarbeit/Liberalisierung des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes • Erleichterung der befristeten Beschäftigung von Arbeitnehmern ab 52 Jahren (befristet 4 bis zum 31.12.2006). • Neuregelung der geringfügigen Beschäftigung in Mini- und Midi-Jobs (ab 01.04.2003) 5 Hartz III • Umbenennung der Bundesanstalt für Arbeit in Bundesagentur, der Arbeitsämter in Agenturen für Arbeit; neue Organisationsstrukturen • Überbrückungsgeld für Existenzgründer als Pflichtleistung • Strengere Mitwirkungspflichten der Arbeitsuchenden • Verschlechterte Konditionen für Altersteilzeit • Verschlechterte ABM-Regelungen • Vorversicherungszeit für Arbeitslosengeldbezug muss innerhalb von zwei Jahren erreicht werden (vorher drei Jahre) • Maximale Dauer der Transferleistungen bei beispielsweise Massenentlassungen wird von zwei auf ein Jahr verringert. „Gesetz zu Re- • Förderung von Neueinstellungen, insbesondere in Kleinbetrieben und bei Existenzgrün- formen am Ar- dungen. beitsmarkt“ • Neue Anwendungsschwellen für den Kündigungsschutz, die sich an der Mitarbeiterzahl orientieren. Regelungen für die Sozialauswahl bei betriebsbedingten Kündigungen. • Kürzung des Anspruchs auf Arbeitslosengeld auf grundsätzlich zwölf Monate. Anspruch für Arbeitnehmer ab 55 Jahren höchstens 18 Monate. 6 Hartz IV • Erwerbsfähige Hilfebedürftige und die mit ihnen in einer Bedarfsgemeinschaft lebenden 7 Personen erhalten anstelle der bisherigen Arbeitslosen- und Sozialhilfe die neue, be- darfsorientierte „Grundsicherung für Arbeitsuchende“ (ALG II) bzw. Sozialgeld. 3 Hartz I und II am 1.1.2003 in Kraft getreten, BGBl I Nr. 87 vom 30.12.2002, S. 4607 Hartz I und S. 4621 Hartz II. 4 Infolge eines Urteils des Europäischen Gerichtshofes, wonach die unbegrenzte sachgrundlose Befristung eines Arbeitsvertrages mit Arbeitnehmern ab dem 52. Lebensjahr gegen eine Antidis- kriminierungsrichtlinie (Rahmen-Richtlinie 2000/78/EG) verstößt, erklärte das Bundesarbeitsge- richt am 26.4.2006 diese Regelung rückwirkend für unwirksam. 5 Hartz III am 1. Januar 2004 in Kraft getreten, BGBl I Nr. 65 vom 27.12.2003, S. 2848. 6 Hartz IV am 1. Januar 2005 in Kraft getreten, BGBl I Nr. 66 vom 29.12.2003. S. 2954.
  • 30. 30 • Das ALG II besteht im Normalfall aus der pauschalierten Regelleistung (für Alleinstehen- de: 345 Euro in West- und 331 Euro in Ostdeutschland) und der Erstattung von Unter- kunfts- und Heizkosten in angemessener Höhe. Darüber hinaus sind Hilfe bei im Einzel- fall zu begründenden Mehrbedarfen (z. B. bei Schwangerschaft) und einmalige Leistun- gen (z. B. Erstausstattung für Bekleidung) möglich. • Alle erwerbsfähigen Hilfebedürftigen werden gesetzlich renten-, kranken- und pflegever- sichert. • Ehemalige Arbeitslosengeldbezieher bekommen bis zu zwei Jahre lang degressiv gestaf- felte Zuschläge zum ALG II. • Jede legale Arbeit ist für ALG II-Empfänger zumutbar, außer die Entlohnung ist gesetzes- bzw. sittenwidrig oder die Ausübung ist nicht vereinbar mit der Erziehung eines unter drei- jährigen Kindes oder der Pflege eines Angehörigen. • Bei Ablehnung einer zumutbaren Tätigkeit wird das ALG II für drei Monate um jeweils rund 100 Euro gekürzt. • Alle ALG II-Empfänger können Zusatzjobs ausüben, die gemeinnützig und zusätzlich sind („1-Euro-Jobs“). Bisher war dies nur Sozialhilfeempfängern möglich. Die Aufwandsent- schädigung in Höhe von 1 bis 2 Euro je gearbeiteter Stunde wird zum ALG II dazuge- zahlt. • Verbesserte Hinzuverdienstmöglichkeiten: Im Durchschnitt dürfen ALG II-Empfänger ca. 15 bis 20 Prozent ihres Nettoverdienstes behalten. • Arbeitsgemeinschaften der Arbeitsagenturen und der Kommunen („Job-Center“) küm- mern sich um die ALG II-Empfänger und ihre Angehörigen. 69 Landkreise und kreisfreie Städte betreuen sie in Eigenregie. • Das Betreuungsverhältnis von Vermittler zu Arbeitsuchenden soll sich verbessern: allge- mein auf 1 : 150 und für Jugendliche zwischen 15 und 25 Jahren auf 1 : 75. • Gering verdienende Eltern, die kein ALG II beziehen, erhalten zusätzlich zum Kindergeld maximal drei Jahre lang einen monatlichen Kinderzuschlag von bis zu 140 Euro je Kind. Tarif- und Be- Schröder hat die Tarifparteien lediglich zur Öffnung der Tarifverträge für Betriebsvereinbarun- triebsverfas- gen aufgefordert, allerdings mit einer Drohung versehen. („Ich erwarte, dass sich die Tarifpar- sungsgesetz teien auf betriebliche Bündnisse einigen…Geschieht das nicht, wird der Gesetzgeber han- 8 deln“.) befristete Ar- Erleichterung nur für Existenzgründer: Diese können befristet Arbeitsverhältnisse für maximal beitsverträge vier Jahre statt der grundsätzlich geltenden zwei Jahre abschließen. Kündigungs- • Zunächst keine Veränderung des Schwellenwertes. Kleinbetriebe (bis zu fünf Beschäftig- schutz te) dürfen künftig eine unbegrenzte Zahl befristeter Mitarbeiter einstellen, ohne dass das Kündigungsschutzgesetz gilt. • Der Schwellenwert steigt von 5 auf 10 Mitarbeiter für Neueinstellungen. Bereits beschäf- tigte Arbeitnehmer in Betrieben mit 6 bis 10 Arbeitnehmern stehen weiterhin unter Kündi- gungsschutz (ab 01.01.2004). • Bei Neueinstellungen: Wahlrecht zwischen Abfindung und Kündigungsschutzklage. • Die Kriterien der Sozialauswahl sind auf Alter, Dauer der Betriebszugehörigkeit, Unter- haltspflichten und Schwerbehinderung begrenzt worden. • Bei betriebsbedingten Kündigungen kann der Arbeitnehmer wählen, ob er Kündigungs- schutzklage erhebt oder stattdessen die gesetzliche Abfindung in Höhe von einem halben Monatsgehalt pro Beschäftigungsjahr in Anspruch nimmt. Voraussetzung: Der Arbeitge- ber weist den Mitarbeiter im Kündigungsschreiben auf den Abfindungsanspruch bei Ver- streichenlassen der Klagefrist hin (ab 01.01.2004). • Einheitliche Klagefrist von 3 Wochen für die Geltendmachung aller Unwirksamkeitsgründe (ab 01.01.2004). 7 Bedarfsgemeinschaft: einschließlich nicht dauerhaft getrennt lebendem Partner, im Haushalt le- benden minderjährigen Kindern und Kindern des Partners. 8 Regierungserklärung vom 14.03.2003.
  • 31. 31 Handwerk Novellierung der Handwerksordnung (01.01.2004) • Aufhebung des Meisterzwangs für 53 von 94 Handwerken. • Erlaubnis für Gesellen, sich nach sechs Jahren Berufserfahrung, davon vier in leitender Position, in 35 der weiterhin zulassungspflichtigen Handwerke selbstständig zu machen. • Erlaubnis für Einzelunternehmer oder Personengesellschaften, die einen Meister als Betriebsleiter einstellen, ein zulassungspflichtiges Handwerk auszuüben. • Anerkennung vergleichbarer Qualifikationen • Mobilisierung neuer Ausbildungspotenziale Sozialpolitik Gesundheit Gesundheitsreform 2003 (im Wesentlichen 01.01.2004) • Versicherungsfremde Leistungen (z. B. Sterbegeld, Entbindungsgeld, künstliche Befruch- tung) werden aus dem Leistungskatalog der GKV gestrichen. • Das Mutterschaftsgeld wird über eine Erhöhung der Tabaksteuer finanziert. • Die Arbeitnehmer finanzieren ab 2005 das Krankengeld über einen Sonderbeitrag in Höhe von 0,5 Prozent weitgehend allein; ab 2006 sichern die Versicherten die Kosten des Zahnersatzes allein ab, entweder bei einer gesetzlichen oder privaten Krankenkas- 9 se. • Praxisgebühr in Höhe von 10 Euro pro Quartal beim erstmaligen Besuch des Hausarztes und beim Facharzt ohne Überweisung; höhere Medikamentenzuzahlung • Der Versandhandel mit Arzneimitteln wird zugelassen. • Apotheker können künftig bis zu 3 Nebenstellen besitzen. Gesetz zur Anpassung der Finanzierung von Zahnersatz (01.07.2005) • Gesetzlich Krankenversicherten müssen ab dem 1. Juli 2005 einen Sonderbeitrag in Höhe von 0,9 Prozent auf ihr beitragspflichtiges Arbeitseinkommen zahlen. Rein rechne- risch entfallen davon 0,4 Prozentpunkte auf die Finanzierung des Zahnersatzes und 0,5 Prozentpunkte auf die Finanzierung des Krankengeldes. Das Gesetz sieht diese Zweck- bindung nicht explizit vor. Der allgemeine Beitragssatz soll im Gegenzug zum 1. Juli 2005 für Arbeitnehmer und Arbeitgeber um jeweils 0,45 Prozentpunkte sinken. 10 Rente Kurzfristige Stabilisierung der Gesetzlichen Rentenversicherung (01.01.2004) • Die gesetzliche Mindestschwankungsreserve sinkt von 50 auf 20 Prozent. • Die Rentenanpassung zum 01.07.2004 wird ausgesetzt. • Ab 01.04.2004 müssen Rentner den vollen Beitrag zur sozialen Pflegeversicherung allei- ne tragen. • Für Neurentner verschiebt sich der Zahlungstermin für die Rente auf das Monatsende. Rentenversicherungs-Nachhaltigkeitsgesetz (01.01.2005) • Mit dem Nachhaltigkeitsfaktor in der Rentenformel wird bei der jährlichen Rentenanpas- sung die Entwicklung des Verhältnisses von Beitragszahlern zu Rentnern berücksichtigt. • Schul-, Fachhochschul- und Hochschulzeiten wirken nicht mehr rentensteigernd. Die Höherbewertung von schulischen oder beruflichen Ausbildungszeiten wird begrenzt. • Die Altersgrenze für den frühestmöglichen Bezug einer Altersrente nach Altersteilzeit oder wegen Arbeitslosigkeit steigt zwischen 2006 und 2008 in Monatsschritten von 60 auf 63 Jahre. Kinder-Berücksichtigungsgesetz (01.01.2005) 9 Diese Regelungen sind mit dem „Gesetz zur Anpassung der Finanzierung von Zahnersatz“ geän- dert worden, s. u. 10 Zweites und Drittes Gesetz zur Änderung des Sechsten Buches Sozialgesetzbuch.
  • 32. 32 • Kinderlose Pflegeversicherte, die nach 1939 geboren und älter als 23 Jahre sind, zahlen einen um 0,25 Prozentpunkte höheren Arbeitnehmer- bzw. Rentnerbeitrag auf ihr bei- tragspflichtiges Einkommen. Ausgenommen von dieser Neuregelung sind ALG II- Empfänger sowie Wehr- und Zivildienstleistende. 11 Anpassung des Renteneintrittsalters (01.01.2008) • Einführung der Rente mit 67. Erhöhung des Rentenalters ab 2012. Finanzpolitik • Die Gewerbesteuerumlage sinkt von 28 auf 20 Prozent (01.01.2004). • Erhöhung der Tabaksteuer in drei Stufen um jeweils 1,2 Cent je Zigarette zum 1.3.2004, 12 1.12.2004 und 1.9.2005 Haushaltsbegleitgesetz 2004 (01.01.2004) Vorgezogene Steuerentlastung • Die dritte Stufe der Steuerreform 2000 wird „zur Hälfte“ vorgezogen. Zusätzliche Entlas- tung in 2004: 9 Milliarden Euro. • Der Eingangssteuersatz sinkt von 19,9 auf 16 Prozent. Der Grundfreibetrag steigt von 7.210 auf 7.664 Euro. • Der Spitzensteuersatz sinkt von 48,5 auf 45 Prozent und greift ab einem Brutto- Einkommen von 52.152 Euro (bisher 55.015 Euro). Subventionsabbau • Kürzung der Eigenheimzulage für Neufälle um 30 Prozent • Kürzung der Pendlerpauschale auf einheitlich 30 Cent pro Entfernungskilometer • Abbau von 34 Steuervergünstigungen nach der „Koch-Steinbrück-Liste“ • Stufenweiser Abbau von Finanzhilfen 13 Unternehmensbesteuerung (01.01.2004) • Gesellschafter-Fremdfinanzierung: Künftig müssen inländische Unternehmen Vergütun- gen auf Fremdkapital, die sie an ihre inländischen Mütter zahlen, als Gewinnausschüt- tung versteuern. Es gilt ein Freibetrag von 250.000 Euro. • Mindestbesteuerung: Verluste, die über einen Sockelbetrag von 1 Million Euro hinausge- hen, können künftig nur noch zu 60 Prozent mit dem aktuellen Gewinn verrechnet wer- den. Gesetz zur Förderung der Steuerehrlichkeit (01.01.2004) • Straffreie Nachbesteuerung von Einnahmen, die nach dem 31. Dezember 1992 und vor dem 1. Januar 2003 am Fiskus vorbeigeschleust wurden. Nachbesteuerungssatz: 25 Prozent bei einer strafbefreienden Erklärung in 2004 und 35 Prozent im ersten Quartal 2005. 14 Steuerreform (01.01.2005) • Die letzte Stufe der Steuerreform 2000 tritt in Kraft. Entlastung bei der Einkommensteuer: ca. 6,5 Milliarden Euro. • Der Eingangssteuersatz sinkt von 16 auf 15 Prozent (Grundfreibetrag: 7.664/15.328 Euro für Alleinstehende/Verheiratete). 11 BGBl. I vom 30. April 2007, S. 554 12 Gesetz zur Änderung des Tabaksteuergesetzes und anderer Verbrauchsteuergesetze. 13 Gesetz zur Umsetzung der Protokollerklärung der Bundesregierung zur Vermittlungsempfehlung zum Steuervergünstigungsabbaugesetz („Korb II“). 14 Die Steuerreform 2000 wurde bereits in der 14. Wahlperiode verabschiedet als Gesetz zur Sen- kung der Steuersätze und zur Reform der Unternehmensbesteuerung (Steuersenkungsgesetz StSenkG).
  • 33. 33 • Der Spitzensteuersatz sinkt von 45 auf 42 Prozent und greift ab einem Bruttoeinkommen von 52.152/104.304 Euro (Alleinstehende/Verheiratete). Alterseinkünftegesetz (01.01.2005) • Die Bezüge von Rentnern werden stärker steuerpflichtig. Der nachgelagert besteuerte Anteil steigt in Jahresschritten für jeden neuen Rentnerjahrgang von heute 50 Prozent auf 100 Prozent im Jahr 2040. • Gleichzeitig werden die Rentenbeiträge für jeden Erwerbstätigen allmählich von der Ein- kommensteuer freigestellt. Der steuerfreie Anteil (Arbeitnehmer- und Arbeitgeberbeitrag) klettert von heute 60 Prozent (maximal 12.000 Euro) auf 100 Prozent (maximal 20.000 Euro) im Jahr 2025. • Die Steuerentlastung erhöht sich von knapp 1 Milliarde Euro in 2005 auf rund 4,3 Milliar- den Euro in 2010. Solidarpakt II (01.01.2005) • Der Bund stellt den ostdeutschen Ländern von 2005 bis 2019 insgesamt 156,5 Milliarden Euro zur Verfügung. Davon gehen 105,3 Milliarden Euro als Bundesergänzungszuwei- sungen an finanzschwache Gemeinden und in die Infrastruktur. Die übrigen 51,2 Milliar- den Euro („Korb II“) sollen über die Jahre verteilt aus dem Bundeshaushalt in die Wirt- schaftsförderung fließen.