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Dossier
63 Die Volkswirtschaft Das Magazin für Wirtschaftspolitik 12-2009
Wenn in der Öffentlichkeit von der WTO
berichtet wird, ist häufig von der Doha-Run-
de die Rede. Es ist dies die 9. Welthandels-
runde, die gegenwärtig unter dem Dach der
WTO ausgehandelt wird. Ein baldiger Ab-
schluss dieser Verhandlungen wäre insbeson-
dere im heutigen wirtschaftlichen Umfeld
wünschenswert. Dies würde nicht nur den
Handel beflügeln, sondern auch möglichen
Zollerhöhungen – und damit Handelsbarrie-
ren – einen Riegel schieben.
Die WTO ist aber mehr als nur ein Ver-
handlungsgremium. In der WTO sind rund
dreissig bestehende multi- und plurilaterale
Abkommen in den Bereichen Güterhandel,
Dienstleistungen und geistiges Eigentum ge-
fasst. Ein Streitbeilegungsmechanismus er-
möglicht es den 153 WTO-Mitgliedern, bei
Verletzungen eines WTO-Abkommens ihre
Rechte einzufordern. In der WTO werden
auch gegenseitig die Handelspolitiken der
Mitglieder überprüft. Seit Anfang 2009 gibt
es zudem einen Überprüfungsmechanismus
der protektionistischen Handelsmassnah-
men, die von Mitgliedern ergriffen werden.
Klare und durchsetzbare Regeln
Die WTO ist ein Forum zur Klärung in-
ternationaler Handelsfragen. In ihrem Rah-
men suchen die Mitglieder gleichberechtigt
nach Lösungen zu anstehenden Handels-
problemen. Dabei werden bestehende Han-
delsabkommen weiterentwickelt und neue
Abkommen ausgehandelt. Die WTO-Ab-
kommen beinhalten Spielregeln, welche die
Grundlage für eine schrittweise Liberalisie-
rung des internationalen Handels bilden.
In der WTO werden insbesondere durch
ein paar einfache, aber effiziente Grundprin-
zipien gleiche Bedingungen für alle Mitglieder
geschaffen. Die beiden wichtigsten sind:
– Du sollst die Vertragspartner nicht unter-
schiedlich und nicht schlechter behandeln
als Staaten, die nicht Vertragspartner sind.
Jedes WTO-Mitglied erhält also von Land
X die gleiche Behandlung, wie jenes Land,
Die WTO bewährt sich in der Wirtschaftskrise
Remigi Winzap
Minister, Leiter Ressort
WTO, Staatssekretariat
für Wirtschaft SECO, Bern
Die Wirtschaftskrise hat alle Län-
der dieser Welt stark getroffen.
Für das Jahr 2009 erwartet die
Welthandelsorganisation (WTO)
einen Rückgang des Welthandels
von 10%. Dennoch kam es bisher
nicht zum befürchteten massiven
Rückgriff auf handelsbeschrän-
kende Massnahmen. Dies ist unter
anderem das Verdienst der WTO.
Im vorliegenden Artikel wird die
Bedeutung der WTO-Regeln und
der WTO als Organisation in den
Mittelpunkt gerückt. In den zwei
nachfolgenden Artikeln wird
einerseits das rechtliche Instru-
mentarium zur Verhinderung von
Protektionismus der WTO erläu-
tert und anderseits der Überprü-
fungsmechanismus der WTO zur
Bekämpfung des Handelsprotek-
tionismus beschrieben.
Die WTO ist ein Forum zur Klärung internationaler Handelsfragen. In ihrem Rahmen suchen die Mitglieder gleichberech-
tigt nach Lösungen zu anstehenden Handelsproblemen. Im Bild: WTO-Ratssaal in Genf. Bild: Keystone
Dossier
64 Die Volkswirtschaft Das Magazin für Wirtschaftspolitik 12-2009
Handelsliberalisierung gegenüber eher skep-
tisch eingestellt ist.
WTO als Institution ist wichtig
Die WTO ist eine nützliche Organisation
für ihre Mitglieder und damit für deren
Wirtschaftsakteure, indem sie sicherstellt,
dass die Handelsbeziehungen auf der Grund-
lage des Welthandelsrechts – und nicht nach
dem Recht des Stärkeren – gestaltet werden.
In diesem Zusammenhang war auch die sieb-
te ordentliche WTO-Ministerkonferenz zum
Thema «The WTO, the Multilateral Trading
System and the Current Global Economic En-
vironment» vom 30. November bis 2.Dezem-
ber 2009 in Genf von Bedeutung. In zwei Se-
minaren wurden die WTO-Organe und die
Relevanz ihrer Aktivitäten überprüft sowie
der Beitrag der WTO zur wirtschaftlichen
Entwicklung diskutiert.
Für die Schweiz steht bei den WTO-Akti-
vitäten vorerst der Abschluss der Doha-Run-
de im Mittelpunkt. Danach sollten sich aber
die WTO-Mitglieder verstärkt auch den soge-
nannten Kohärenzthemen wie das Verhältnis
von Handel und Umwelt – inklusive Klima
und eine stärkere Berücksichtigung von Pro-
duktionsmethoden bei der Güterherstellung
– sowie Handel und Sozialnormen widmen.
Weitere Themen, welche in der WTO wahr-
scheinlich ebenfalls aufgenommen werden
müssen, betreffen Energiefragen sowie Inve-
stitionen, Wettbewerb und Transparenz im
öffentlichen Beschaffungswesen. Es ist wich-
tig, dass die WTO eine für den Welthandel
relevante Organisation bleibt und dass seine
Organe – speziell der Streitschlichtungsme-
chanismus – effizient arbeiten kann.
Bewährt in schwierigen Zeiten
Die Welthandelsorganisation muss sich
insbesondere in wirtschaftlich schwierigen
Zeiten bewähren. In dieser Wirtschaftskrise
hat es sich gezeigt, dass die WTO-Bestim-
mungen weitgehend respektiert wurden und
ihre Verfahren Bestand haben, was ein gros-
ser Erfolg für das Handelssystem ist. Die
WTO hat mit einer regelmässigen Überwa-
chung handelspolitischer Massnahmen ihrer
Mitglieder schnell und wirksam reagiert.1
Die Doha-Verhandlungen konnten trotz der
schwachen Konjunktur mit Intensität fort-
geführt werden. Ein Durchbruch ist in der
gegenwärtigen wirtschaftlichen Situation je-
doch noch schwieriger geworden. Das Pro-
blem liegt dabei aber weniger bei der WTO
als bei den Regierungen der Mitgliedstaaten,
die nicht immer innenpolitisch bereit oder
in der Lage sind, sich für einen noch offene-
ren Welthandel einzusetzen. m
das von Land X die besten Marktzugangs-
bedingungen erhält (sogenannte Meistbe-
günstigung);
– Du sollst Waren, die Du aus dem Gebiete
eines anderen Vertragspartners impor-
tierst, nicht schlechter behandeln als Dei-
ne eigenen Waren (sogenannte Inländer-
behandlung).
Diese beiden Grundprinzipien stellen für
jedes WTO-Mitglied einen Diskriminie-
rungsschutz dar. Zudem dürfen in der WTO
vertraglich gebundene Zölle auch in wirt-
schaftlich schwierigen Zeiten nicht erhöht
werden, ausser man einigt sich in Kompensa-
tionsverhandlungen darauf, dass bei einer
Rücknahme von Zollkonzessionen der
Marktzugang bei anderen Produkten verbes-
sert wird. Jedes Land hat in der WTO eine
Stimme, und alle ausgehandelten Vorteile
müssen allen WTO-Mitgliedern gewährt wer-
den. Die Rechte und Pflichten gelten für gros-
se, kleine und mittlere Mitglieder gleich und
können dank eines griffigen Streitbeilegungs-
mechanismus in wirtschaftlich guten, aber
auch in konjunkturell schwierigen Zeiten
durchgesetzt werden.
Ein Abschluss der Doha-Runde ist wichtig
– nicht zuletzt aus systemischen Gründen,
um die Regeln der WTO zu stärken. Neben
Verhandlungen, die auf die Öffnung von
Märkten abzielen (Landwirtschaft, Industrie-
güter und Dienstleistungen), laufen Verhand-
lungen über die Verbesserung von Handelsre-
geln (u.a. in den Bereichen Antidumping,
geistiges Eigentum, Handelserleichterungen
an den Grenzen und an der Schnittstelle zwi-
schen Handels- und Umweltrecht). Der Ab-
schluss der Doha-Runde wäre aber auch ein
direkter Beitrag im Kampf gegen die Auswir-
kungen der Finanz- und Wirtschaftskrise. Die
WTO schätzt, dass der Abschluss der Doha-
Runde den Firmen auf der Welt Jahr um Jahr
Kosteneinsparungen und zusätzliche Erträge
im Wert von 150 Mrd. US-Dollar (gewisse
Berechnungen kommen auf noch höhere
Zahlen) bringen würde, was ein beachtliches
Konjunkturstützungsprogramm wäre.
Ob sich ein Abschluss in absehbarer Zeit
realisieren lässt, ist jedoch offen. Es wird hart
daran gearbeitet. Im September 2009 erklär-
ten die Staats- und Regierungschefs der G20-
Staaten in Pittsburgh, dass die Doha-Runde
bis Ende 2010 abgeschlossen werden soll. Die
Verhandlungsfortschritte müssten auf der
Ebene der Handelsminister bis spätestens
Anfang 2010 sowie auf der Ebene der G20
am nächsten Treffen im Juni 2010 in Kanada
überprüft werden. Nach wie vor gilt es aber,
manche Hindernisse in der Verhandlungs-
substanz zu überwinden – dies gegen die öf-
fentliche Meinung in vielen Ländern, die der
Kasten 1
Bedeutung der WTO für die Schweiz
Die Schweiz ist eine kleine, offene und
stark von der Exportwirtschaft abhängige
Volkswirtschaft. Es ist wichtig, dass die inlän-
dischen Wirtschaftszweige im Export auf glo-
bale Märkte ausgerichtet bleiben, damit das
Land den vollen Nutzen aus der internationa-
len Arbeitsteilung ziehen kann. Der grenzü-
berschreitende Handel von Waren und Dienst-
leistungen, aber auch von Arbeit, Kapital und
Wissen ist ein gesicherter Wachstumsfaktor
und wird durch die Aussenwirtschaftspolitik
des Bundesrates unterstützt.
Das wichtigste Instrument der Schweizer
Aussenwirtschaftspolitik ist die aktive Teil-
nahme am multilateralen Welthandelssystem,
d.h. der WTO. Viele der WTO-Abkommen be-
treffen die Schweiz direkt. Drei Beispiele:
– Dank dem Allgemeinen Zoll- und Handels-
abkommen (Gatt), das den Warenhandel
regelt, kann die Schweiz zu kompetitiven
Bedingungen Güter in die Welt exportie-
ren. Die Zölle auf unsere Exporte Richtung
USA sind die gleichen, wie sie die USA ge-
genüber den EU-Staaten und Japan an-
wendet.
– Das Abkommen über den Dienstleistungs-
handel (Gats) ist das einzige umfassende
Abkommen der Schweiz in diesem Sektor,
der immerhin 73% zum BIP der Schweiz
beiträgt.
– Dank dem Abkommen zum Schutz des
geistigen Eigentums (Trips), werden Pa-
tente unserer Firmen, z.B. im Bereich
Maschinen, Pharma und Uhren geschützt.
Für ein Land wie die Schweiz – einer mitt-
leren Wirtschaftsmacht – bieten international
gemeinsam vereinbarte und durchsetzbare
Regeln den besten Schutz. Die entsprechen-
den Regeln werden für das Handelssystem in
der WTO umfassend ausgehandelt.
1 Vgl. Artikel Fontana, S.65 f. in dieser Ausgabe.
Dossier
65 Die Volkswirtschaft Das Magazin für Wirtschaftspolitik 12-2009
Nach dem Konkurs der Investmentbank
Lehman Brothers vom 15. September 2008
in den USA drohten die Finanzmärkte zu-
sammenzubrechen. An ihrem Treffen vom
15. November 2008 in Washington einigten
sich die G20-Staaten1
darauf, protektionis-
tische Massnahmen abzulehnen und eine
Abschottung der Märkte in diesen finanziell
unsicheren Zeiten zu vermeiden. Vor diesem
Hintergrund schlug der WTO-Generaldirek-
tor Pascal Lamy – mit Unterstützung der
G20-Staaten und weiterer WTO-Mitglieder
– anlässlich der Sitzung des Ausschusses für
multilaterale Handelsverhandlungen vom
17. Dezember 2008 vor, einen Bericht über
die Transparenz der von den Mitgliedstaaten
zur Bekämpfung der Wirtschafts- und
Finanzkrise ergriffenen Handelsmassnah-
men zu erarbeiten. Die Initiative wurde am
nächsten Tag vom WTO-Generalrat gut-
geheissen. Der Generaldirektor bezog sich
dabei auf Absatz G, Anhang 3 des Überein-
kommens von Marrakesch zur Errichtung
der WTO, in dem das Organ zur Überprü-
fung der Handelspolitik (OEPC) beauftragt
wird, jährlich eine Übersicht über die Vor-
gänge im Handelsbereich zu erstellen, die
sich auf das multilaterale Handelssystem
auswirken.2
Drei aufeinanderfolgende Berichte
Von Anfang 2009 bis Ende Oktober 20093
gab der Generaldirektor der WTO drei auf-
einanderfolgende Berichte zu den neuen, mit
der Finanz- und Wirtschaftskrise zusam-
menhängenden Entwicklungen im Handels-
bereich heraus.4
Der erste Bericht, der am
26. Januar 2009 veröffentlicht wurde, lieferte
allgemeine Informationen zur Entwicklung
des Handels seit dem dritten Quartal 2008,
als die WTO mit der Finanzkrise und deren
Auswirkungen auf die Weltwirtschaft kon-
frontiert wurde. Insbesondere wurden die
erheblichen Probleme im Bereich der allge-
meinen Politik aufgezeigt, die sich auf das
multilaterale Handelssystem auswirken. Der
zweite Bericht folgte am 26. März und der
dritte Bericht am 1. Juli 2009.
Wenn man die drei aufeinanderfolgenden
Berichte miteinander vergleicht, stellt man
als Erstes fest, dass deren Umfang stark zuge-
nommen hat. Während der erste Bericht nur
rund 15 Seiten umfasste, war der zweite Be-
richt bereits drei Mal so lang. Der dritte Be-
richt fiel mit 81 Seiten nochmals beinahe
doppelt so umfangreich aus. Der erste Be-
richt war noch sehr unvollständig und be-
ruhte weitgehend auf Informationen aus den
Printmedien, dem Internet und anderen
nicht offiziellen Quellen. Die Angaben in den
zwei nachfolgenden Berichten stammten
zwar ebenfalls aus diesen Quellen; doch sie
waren vorgängig den WTO-Mitgliedstaaten
zur Überprüfung vorgelegt worden. Diese
lieferten teilweise zusätzliche Informationen
zu verabschiedeten restriktiven oder posi-
tiven Massnahmen. Die Zunahme des Be-
richtsumfangs lässt sich auch mit dem Um-
stand erklären, dass zahlreiche Massnahmen
– beispielsweise jene zur Rettung des Finanz-
systems und zur Stützung der Konjunktur –
erst in der ersten Hälfte 2009 ergriffen wur-
den. Zudem nutzte das Sekretariat jeden
neuen Bericht als Gelegenheit, um seine Ana-
lyse weiterzuentwickeln und noch detail-
lierter auszuarbeiten: So wurden im zweiten
Bericht die Auswirkungen der Krise auf die
Volkswirtschaften der Entwicklungsländer
untersucht, während im dritten Bericht die
Risiken von protektionistischen Massnah-
men im Finanzbereich analysiert sowie der
bestehende Zusammenhang zwischen Anti-
dumping-Massnahmen und dem Konjunk-
turverlauf überprüft wurden.
Was die eigentliche Handelspolitik an-
belangt, geht aus den drei Berichten hervor,
dass sowohl die WTO-Mitglieder als auch
die Nichtmitglieder zunehmend restriktive
Massnahmen ergriffen. Die Berichte zeigen
aber auch, dass die Staaten bislang auf stark
protektionistische Massnahmen weitgehend
verzichtet haben. Die multilateralen Han-
delsbestimmungen, die in den letzten 60 Jah-
ren festgelegt wurden, bildeten somit in die-
sem Bereich ein solides Bollwerk. Dieses
konnte jedoch nicht verhindern, dass zahl-
reiche WTO-Mitglieder innerstaatlich unter
Druck gerieten und sich unter Umständen
veranlasst sahen, protektionistische Mass-
WTO und Protektionismus: Die Lamy-Initiative
Philippe Fontana
Stv. Leiter Ressort WTO,
Staatssekretariat für
Wirtschaft SECO, Bern
Nach dem Ausbruch der Wirt-
schafts- und Finanzkrise im
September 2008 kamen die Welt-
wirtschaft und der internationale
Handel abrupt zum Erliegen. Die
Folgen dieser Entwicklung sind
weiterhin spürbar. In diesem
Zusammenhang lancierte die
Welthandelsorganisation (WTO)
ein Verfahren zur Überwachung
von Handelsmassnahmen, die von
ihren Mitgliedern ergriffen wer-
den. Damit soll zum einen ein
Minimum an Transparenz gewähr-
leistet werden; zum anderen
geht es darum, die Mitglied-
staaten von protektionistischen
Massnahmen abzuhalten.
1 Siehe www.g20.org/about_what_is_g20.aspx.
2 Siehe WTO, Les textes juridiques: résultats des négocia-
tions commerciales multilatérales du cycle d’Uruguay,
Genf, 1999.
3 Ein vierter Bericht der WTO ist für November 2009 an-
gekündigt.
4 Siehe www.wto.org/english/news_e/archive_e/trdev_
arc_e.htm.
Dossier
66 Die Volkswirtschaft Das Magazin für Wirtschaftspolitik 12-2009
ten, und den politischen Strategien, mit de-
nen die Krise überwunden werden soll und
die im Wesentlichen auf eine Zunahme der
weltweiten Nachfrage ausgerichtet sind. Be-
züglich der Massnahmen zur Konjunktur-
belebung und zur Stabilisierung der Finanz-
haushalte ist die WTO der Auffassung, dass
das beste Vorgehen im Bereich der Handels-
politik, um diese zu unterstützen, unter
den gegebenen Umständen in einem Abbau
der Handelsbeschränkungen besteht, um auf
diese Weise weltweit zu tieferen Kosten und
Preisen zu gelangen. Die WTO weist darauf
hin, dass der Nichtdiskriminierungsgrund-
satz die WTO-Mitgliedstaaten bis zum Ab-
schluss der Doha-Runde veranlassen sollte,
keine Verzerrungen des Handels durch neue
Handelsbeschränkungen oder Subventionen
zu verursachen. Wenn die Berücksichtigung
einer solchen Bestimmung im Rahmen der
Innenpolitik nicht möglich ist, sollten die
Staaten nach Auffassung der WTO zumin-
dest dafür sorgen, dass alle verabschiedeten
Massnahmen vollkommen transparent, nicht
diskriminierend und vorübergehend sind.
Zudem sollten multilaterale Beratungen mit
den Handelspartnern der WTO stattfinden
mit dem Ziel, das Risiko-Management so zu
verbessern, dass der Handel so wenig wie
möglich eingeschränkt wird und die Verzer-
rung der Handelsströme auf ein Minimum
beschränkt werden kann.
Fazit
Aus den obigen Ausführungen geht her-
vor, dass bislang zumindest die Berichte des
Generaldirektors dazu beigetragen haben,
die protektionistischen Tendenzen innerhalb
der WTO einzudämmen. Aus handelspoli-
tischer Sicht bleibt zu hoffen, dass die Lamy-
Initiative in den kommenden Monaten und
Jahren weiterhin ihre Funktion als perma-
nente Überwachung der Handelspolitik der
WTO-Mitgliedstaaten wahrnehmen wird.
Das unablässige Bemühen um Transparenz
sollte nicht unter dem Vorwand aufgegeben
werden, dass die schwerste weltweite Finanz-
und Wirtschaftskrise seit dem Zweiten Welt-
krieg vorüber sei. m
nahmen zu ergreifen. Anfang 2009 schienen
zwar viele Staaten diesem Druck noch zu
widerstehen, doch seither ist ein deutliches
Abweichen von dieser Linie festzustellen.
Dies äussert sich in Form von höheren Zöl-
len, neuen nicht-tarifären Massnahmen und
einer Zunahme von Bestimmungen im Be-
reich der handelspolitischen Schutzmassnah-
men (z.B. Anti-Dumping).
Im dritten Bericht sind wieder Anzeichen
für eine Verbesserung im Handelsbereich
auszumachen, zumal verschiedene Regie-
rungen Massnahmen zugunsten einer Libe-
ralisierung oder Erleichterung des Handels
ergriffen haben. Dennoch ist keine Entwick-
lung in Richtung eines Abbaus der Handels-
beschränkungen, die seit Jahresbeginn einge-
führt wurden, festzustellen. Selbst wenn man
von den Schutzmassnahmen im Zusammen-
hang mit der Grippeepidemie A(H1N1) ei-
niger Länder absieht, hat die WTO festge-
stellt, dass seit Anfang März mehr als doppelt
so viele neue protektionistische Massnahmen
als solche zur Liberalisierung oder Erleichte-
rung des Handels ergriffen wurden. Diese
Ausgangslage steht in einem klaren Gegen-
satz zur Entwicklung während der letzten
Jahre, in denen das Pendel eindeutig auf die
andere Seite ausschlug.
Bekämpfung des latenten
Protektionismus
Wie die WTO in ihren Berichten festhält,
besteht das Hauptrisiko gegenwärtig darin,
dass die Regierungen dem Druck in Bezug
auf zusätzliche protektionistische Massnah-
men noch mehr nachgeben werden, falls
sich die Wirtschaftslage weiter verschlech-
tern sollte. Es herrscht somit die Gefahr eines
Ausbaus von Handelsbeschränkungen, die
den internationalen Handel nach und nach
abwürgen könnten. Dies würde die Wirk-
samkeit von politischen Massnahmen beein-
trächtigen, mit denen die weltweite Nach-
frage stimuliert und auf globaler Ebene
wieder ein nachhaltiges Wachstum erreicht
werden soll. Das zweite Risiko ist, dass
«vorübergehende» Massnahmen, die zum
Schutz der Beschäftigung und der Unterneh-
mensgewinne vor den Auswirkungen der
Krise getroffen wurden, zur Erhaltung von
nicht wettbewerbsfähigen Branchen und
sektoriellen Überkapazitäten beitragen. Da-
mit würde der Druck hinsichtlich protektio-
nistischer Massnahmen auch nach einer
Konjunkturerholung beibehalten. Drittens
sollten sich die Regierungen nach Auffassung
der WTO auch mit dem Widerspruch befas-
sen zwischen den handelseinschränkenden
oder -verfälschenden Massnahmen, welche
die Produktion und Erträge fiskalisch belas-
Dossier
67 Die Volkswirtschaft Das Magazin für Wirtschaftspolitik 12-2009
Protektionismus ist einer der Stolper-
steine auf dem Weg zum internationalen
Freihandel.1
Bereits das Allgemeine Zoll- und
Freihandelsabkommen (Gatt) von 1947 ver-
pflichtete deshalb die Vertragsstaaten, In-
landware bezüglich Steuern und andere
gesetzliche Bestimmungen nicht besser zu
behandeln als Importware (Inländerbehand-
lung), aber auch mengenmässige Beschrän-
kungen an Ein- und Ausfuhren weder beizu-
behalten noch neu einzuführen. Da das Gatt
1947 nur provisorisch Anwendung fand, be-
hielten sich die Vertragsstaaten das Recht vor,
diese Verpflichtungen nur so weit anzuwen-
den, als diese nicht zum Zeitpunkt des Bei-
tritts mit innerstaatlichen Gesetzen in Wider-
spruch standen (Grossvaterklausel). Seit der
Gründung der WTO und dem Gatt 1994
kommen die genannten Grundsätze für alle
WTO-Mitglieder voll zum Tragen. Damit al-
lein ist allerdings die Gefahr von Protektio-
nismus noch nicht gebannt.
Ein funktionierendes
WTO-Streitbeilegungsverfahren
Die Umsetzung der Regeln des WTO-
Rechts muss sichergestellt und damit ein-
klagbar sein. Die Vereinbarung über Regeln
und Verfahren für die Streitbeilegung (Dis-
pute Settlement Understanding, DSU) ist ein
Meilenstein in der Bekämpfung des Protek-
tionismus. Die Stärkung der Panel und die
Schaffung des Appellate Body als ständige Re-
kursinstanz stellten im Jahre 1994 das bereits
unter dem Gatt 1947 bestehende Streitbeile-
gungsverfahren auf eine neue Grundlage. Bis
zu diesem Zeitpunkt war es einer Streitpartei
freigestanden, die Annahme des entspre-
chenden Panelberichtes durch die Vertrags-
parteien zu verhindern, wenn sie in einem
Streitschlichtungsverfahren unterlegen war.
Der unter dem DSU vollzogene Wechsel bei
der Verabschiedung von Panel- und Appel-
late-Body-Berichten – nämlich vom posi-
Das rechtliche Instrumentarium zur Verhinderung
von Protektionismus
Dr. Patrick Edgar Holzer
Fürsprecher, Ressort WTO,
Staatssekretariat für
Wirtschaft SECO, Bern
Ein funktionierendes WTO-
Streitschlichtungsverfahren ist
zwar kein Garant gegen natio-
nalen Protektionismus. Es stellt
aber doch sicher, dass das WTO-
Recht gegenüber allen WTO-Mit-
gliedern in einem geordneten Ver-
fahren durchgesetzt wird und so
unkontrollierte Handelskriege
verhindert werden können. Seit
der Gründung der WTO ist man
auch dazu übergegangen, neu bei-
tretende Mitglieder zu drängen, in
ihren Beitrittsprotokollen Ver-
pflichtungen zur Verhinderung
von Protektionismus einzugehen.
Dies erhöht den Druck auf die üb-
rigen WTO-Mitglieder, in der Be-
kämpfung des Protektionismus
selber nicht zurückzustehen. Da-
mit wird der Massstab angehoben,
was sich längerfristig positiv auf
den internationalen Freihandel
auswirken wird.
1 Vgl. Brunetti, S. 98 ff.
China verlangt für verschiedene Rohmaterialien Exportzölle, so z.B. für Magnesium (im Bild: Magnesiumabbau am
Chaerhan-Salzsee in China). Am 4. November 2009 haben die USA, die EU und Mexiko die Einsetzung von Panels zur
Überprüfung der WTO-Vereinbarkeit dieser Exportzölle sowie weiterer chinesischer Exportregelungen verlangt.
Bild: Keystone
Dossier
68 Die Volkswirtschaft Das Magazin für Wirtschaftspolitik 12-2009
heit besitzen, der WTO beitreten können.
Die Bedingungen sind dabei zwischen jedem
Beitrittskandidaten und der WTO einzeln zu
vereinbaren.3
In der Doha-Ministererklärung
findet sich sodann die Verpflichtung, den
Beitritt der Least Developed Countries (LDC)
zu beschleunigen. Jeder WTO-Beitritt ist also
einzigartig und folgt seinen eigenen Regeln.4
Es steht den WTO-Mitgliedern damit offen,
dem Beitrittskandidaten die Bedingungen
eines Beitritts zu diktieren. Die Modalitäten
eines Beitritts finden sich im jeweiligen Bei-
trittsprotokoll mit den dazugehörigen An-
hängen.
Die WTO-Mitglieder sind bestrebt, den
Beitritt eines Neumitglieds so zu gestalten,
dass potenzielle Reibungsflächen von vorn-
herein erkannt und zufriedenstellende Lö-
sungen erarbeitet werden können. Dabei
geht es in erster Linie darum, dass sich die
Beitrittskandidaten – vor dem Hintergrund
der jeweiligen nationalen Situation – ver-
pflichten, bei WTO-Beitritt das WTO-Recht
einzuhalten. Allerdings ist in der Praxis der
Übergang von einer Klarstellung zu einer
Verdichtung des WTO-Rechts fliessend. Es
kann durchaus sein, dass einzelne WTO-
Mitglieder über ihre nationalen Verpflich-
tungslisten hinaus weitergehende Verpflich-
tungen eingehen, als sie für die übrigen
WTO-Mitglieder gelten.5
Den WTO-Mitglie-
dern steht es also frei, Beitrittskandidaten
Verpflichtungen eingehen zu lassen, die ei-
nen Schutz vor Protektionismus bezwecken;
das Abkommen zur Errichtung der Welthan-
delsorganisation schliesst dies nicht aus. Die
WTO-Mitglieder werden allerdings gut bera-
ten sein, von Beitrittskandidaten nur das zu
verlangen, was sie künftig selber einzuhalten
gewillt sind, wollen sie ihre Glaubwürdigkeit
nicht verlieren. Damit steigt der Druck auf
alle WTO-Mitglieder, in der Bekämpfung
des Protektionismus nicht zurückzustehen.
Gleichzeitig werden Neumitglieder nicht be-
reit sein, gegenüber anderen Beitrittskan-
didaten im Hinblick auf die Bekämpfung
des Protektionismus ihre eigenen Verpflich-
tungen zu unterbieten. Das führt letztlich zu
einer Anhebung des Massstabs, was sich län-
gerfristig positiv auf die Bekämpfung des
Protektionismus auswirken wird. m
tiven zum negativen Konsens – führt heute
in der Praxis dazu, dass neu alle Entschei-
dungen verbindlich sind. Wollte eine Streit-
partei dies verhindern, müsste sie einen
Konsens über die Nichtverbindlichkeit einer
Entscheidung erlangen. Diesem Konsens
müsste sich auch die andere Streitpartei an-
schliessen, was wenig wahrscheinlich ist.
Das WTO-Streitbeilegungsverfahren ist
ein wesentlicher Faktor für die Berechenbar-
keit – und damit auch die Stabilität – des
multilateralen Handelssystems. Vorausset-
zung hierfür ist allerdings, dass Situationen,
in denen ein Mitglied der Auffassung ist, ihm
mittelbar oder unmittelbar zustehende Vor-
teile würden durch Massnahmen eines ande-
ren Mitglieds geschmälert, schnellstmöglich
bereinigt werden. Die WTO-Mitglieder sind
sich bewusst, dass ein Streitbeilegungsverfah-
ren längere Zeit in Anspruch nehmen kann.
Einer einvernehmlichen Lösung der Streit-
parteien in einem Disput gebührt damit stets
der Vorrang. Dies ist auch der Grund, wes-
halb die Streitparteien bei Anrufung des
WTO-Streitbeilegungsmechanismus die Fä-
den nicht aus der Hand geben und einen
Rechtsstreit jederzeit gütlich beilegen kön-
nen.
Von einem Streitfall können alle WTO-
Mitglieder direkt oder indirekt betroffen sein.
Das Streitbeilegungsverfahren läuft deshalb
in klar definierten Phasen, in welchen ein
Ausgleich gewährleistet sein muss zwischen
den Streitparteien einerseits und dem An-
spruch der übrigen WTO-Mitglieder – insbe-
sondere der Drittparteien – auf einen Einbe-
zug in die Verfahren andererseits. Die Frage,
welches das richtige Gleichgewicht sein soll,
ist Teil der laufenden Revision des WTO-
Streitbeilegungsverfahrens.2
Das WTO-Streitbeleigungsverfahren ge-
niesst unter den WTO-Mitgliedern eine sehr
hohe Akzeptanz. Fälle, in welchen sich ein
WTO-Mitglied geweigert hätte, an einem
Panelverfahren mitzuwirken, sind keine be-
kannt. Trotzdem wäre es verfehlt anzuneh-
men, dass ein funktionierendes Streitbei-
legungsverfahren einziger Garant gegen
Protektionismus wäre.
Gestaltung der Beitrittsprotokolle von
WTO- Beitrittskandidaten
Die Voraussetzungen, welche Staaten und
separate Zollgebiete erfüllen müssen, um der
WTO als Neumitglieder beitreten zu dürfen,
lassen sich dem WTO-Recht nicht im Detail
entnehmen. Das Abkommen zur Errichtung
der Welthandelsorganisation sieht lediglich
vor, dass alle Staaten und separate Zollge-
biete, die in der Wahrnehmung ihrer Aussen-
handelsbeziehungen völlige Handlungsfrei-
Kasten 1
Literatur und Judikatur
– Aymo Brunetti: Volkswirtschaftslehre. Eine
Einführung für die Schweiz, Bern 2006.
– Peter John Williams: A Handbook on Ac-
cession to the WTO. A WTO Secretariat Pu-
blication, Genf 2008.
– Thomas A. Zimmermann: Negotiating the
Review of the WTO Dispute Settlement Un-
derstanding, London: Cameron, Mai 2006
(www.zimmermann-thomas.de/publika-
tionen/zimmermann_2006_book_dsu.pdf).
– China – Measures Affecting Trading Rights
and Distribution Services for Certain Publi-
cations and Audiovisual Entertainment
Products, WT/DS363/R, Panelbericht vom
12. August 2009 (noch nicht angenom-
men).
2 Siehe zur DSU-Revision ausführlich Zimmermann, 79 ff.
3 Seit 1995 sind 25 neue WTO-Mitglieder aufgenommen
worden: Ecuador, Bulgarien, Mongolei, Panama, Kirgis-
tan, Lettland, Estland, Jordanien, Georgien, Albanien,
Oman, Kroatien, Litauen, Moldawien, China, Separates
Zollgebiet von Taiwan, Penghu, Kinmen und Matsu,
Armenien, frühere jugoslawische Republik Mazedonien,
Nepal, Kambodscha, Saudi-Arabien, Vietnam, Tonga,
Kapverden und Ukraine.
4 Vgl. Williams, S. 48 ff.
5 So in Bezug auf China das Panel in China –Trading Rights
and Distribution Services, WT/DS363/R, § 7.281.
Dossier
69 Die Volkswirtschaft Das Magazin für Wirtschaftspolitik 12-2009
Die protektionistischen Massnahmen im
Zusammenhang mit der Krise werden von
verschiedenen Organisationen registriert
und untersucht. Eine davon ist die von der
Schweiz ausgehende Kontrollinitiative Glo-
bal Trade Alert (GTA), die am 8. Juni 2009
von Professor Simon Evenett von der Uni-
versität St.Gallen lanciert wurde. Das GTA-
Team, das aus einem weltweiten Netz von
Handelsforschern besteht, hat über 400 Fälle
von staatlichen Interventionen untersucht,
die bestimmte Handelsströme beeinträchti-
gen könnten. Die Bandbreite dieser Interven-
tionen reicht von weitreichenden staatlichen
Massnahmen mit zahlreichen Auswirkungen
auf den Handel über nationale Investitions-
politik bis hin zu befristeten Zollerhöhungen
bei einzelnen Produktlinien.
Diese Untersuchungen haben gezeigt, dass
der durch die Krise bedingte Protektionis-
mus zunimmt. Ebenso klar geht daraus her-
vor, dass die G20-Staaten das bei allen
Gipfeltreffen abgegebene Versprechen, auf
protektionistische Massnahmen zu verzich-
ten, nicht wirklich einhalten.
Die protektionistische Dampfwalze rollt
Eine der wichtigsten Erkenntnisse der
GTA ist, dass der Trend hin zu mehr Protek-
tionismus weiter anhält. Bisher wurden in
jedem Quartal 2009 rund 70 staatliche Mass-
nahmen umgesetzt, die gegen ausländische
Wirtschaftsinteressen verstossen dürften.
Von den 280 seit November 2008 weltweit
ergriffenen staatlichen Initiativen verän-
derten 192 die Spielregeln zugunsten hei-
mischer Wirtschaftsinteressen und zum
Nachteil ausländischer Unternehmen, oder
sie bevorzugten designierte ausländische
Handelspartner auf Kosten der übrigen. Wei-
tere 48 staatliche Massnahmen weisen ver-
dächtige Merkmale auf und könnten zumin-
dest bestimmte Interessen von ausländischen
Firmen beeinträchtigen.
Nicht alle von GTA untersuchten staat-
lichen Eingriffe sind indes als protektionis-
tisch zu klassifizieren. In 40 Fällen handelte
es sich gemäss GTA um Massnahmen, die
eine Liberalisierung des globalen Warenaus-
tausches, eine bessere Transparenz im Han-
delsregime oder keine Änderung der Be-
handlung von ausländischen Unternehmen
zur Folge hatten.Viele der analysierten Haus-
haltsgesetze aus afrikanischen Ländern süd-
lich der Sahara beinhalten Zollsenkungen
auf der Einfuhr von Betriebsmitteln, Teilen
und Komponenten. Darüber hinaus haben
elf Staaten einseitig ihr Investitionsregime li-
beralisiert und ihre Barrieren für auslän-
dische Kapitalgeber gesenkt.
Insgesamt ist aber dennoch festzustellen,
dass die Staaten dem bestehenden Druck
nachgeben und protektionistische Mass-
nahmen ergreifen. So wurden weltweit fünf-
mal mehr diskriminierende Interventionen
als Liberalisierungsmassnahmen umgesetzt.
Ausserdem sind viele der angekündigten
Massnahmen noch nicht umgesetzt worden.
Von den 140 solcher registrierten Massnah-
men werden nach ihrer Realisierung über
100 eine Beeinträchtigung ausländischer
Wirtschaftsinteressen zur Folge haben.
Wiederholter Wortbruch der G20-Staaten
Einer der bedrückendsten Befunde im
neuesten Bericht der GTA ist wohl der
Umstand, dass die G20-Mitglieder ihr Ver-
sprechen mehrfach gebrochen haben. Diese
Staaten sind für 172 der untersuchten und in
der Datenbank festgehaltenen Massnahmen
verantwortlich. Davon wurde bei 121 eine
Diskriminierung von ausländischen Wirt-
schaftsinteressen festgestellt. Nur 23 dieser
diskriminierenden Massnahmen beinhalten
die Erhebung von Antidumping- oder Aus-
gleichszöllen oder Schutzmassnahmen. Da-
raus lässt sich der Schluss ziehen, dass die
G20-Staaten in beträchtlichem Umfang
von Massnahmen jenseits des multilateralen
Handelssystems Gebrauch machten. Da seit
dem ersten G20-Gipfel zur Finanz- und
Wirtschaftskrise in Washington DC lediglich
300 Tage verstrichen sind, lässt sich festhal-
ten, dass durchschnittlich alle drei Tage ein
G20-Mitglied sein Versprechen gebrochen
hat, auf protektionistische Massnahmen zu
verzichten. Keine andere Statistik in diesem
Bericht weist den Mangel an globaler Füh-
rung im Kampf gegen den zeitgenössischen
Protektionismus deutlicher aus.
Protektionistische Massnahmen können
mit negativen Folgen für verschiedene Pro-
duktgruppen, Sektoren oder Handelspartner
verbunden sein. Somit besteht keine zentrale
Handelsprotektionismus und die globale Krise
Prof. Dr. Richard Baldwin
Professor für internatio-
nale Wirtschaft, Graduate
Institute, Genf
Auch wenn es erste Anzeichen für
eine Erholung gibt, die Weltwirt-
schaft befindet sich nach wie vor
in einer Rezession, und das globale
Handelsvolumen liegt noch weit
unter dem Niveau von 2008.
Wie bei früheren Rezessionen und
Phasen abnehmenden Handels-
volumens geht auch diese Krise
mit einer Zunahme von protektio-
nistischen Massnahmen einher.
Falls sich die Rezession verschlim-
mert, werden die protektionis-
tischen Tendenzen weiter zuneh-
men. Doch dies ist nicht Protektio-
nismus im Stil der 1930er-Jahre.
Im Rahmen ihrer Massnahmen zur
Bekämpfung der Krise entwickeln
die Regierungen neue, weniger
offensichtliche Formen von Pro-
tektionismus, mit denen auslän-
dische Unternehmen, Arbeitneh-
mende und Investoren – vielfach
auf subtile Weise – diskriminiert
werden. Stark zugenommen
haben auch von der WTO zugelas-
sene Schutzmassnahmen, wie
beispielsweise Antidumping-
Massnahmen.
Dossier
70 Die Volkswirtschaft Das Magazin für Wirtschaftspolitik 12-2009
mit schädigenden Auswirkungen verbunden
ist, sollte das dafür verantwortliche G20-Mit-
glied öffentlich bestätigen, dass die Mittel,
die zur Erreichung der betreffenden Ziele
festgelegt wurden, für die Handelspartner die
geringstmögliche Belastung zur Folge haben.
Zweitens sind handelsverzerrende Mass-
nahmen, die von den bedeutenden Kontroll-
initiativen eruiert werden, zu überprüfen und
abzubauen. Wir empfehlen dringend, dass je-
des G20-Mitglied alle bedeutenden krisenbe-
zogenen Wirtschafts- und Finanzprogramme
sowie alle handelspolitischen Initiativen, die
seit dem ersten G20-Gipfel umgesetzt wur-
den, zweimal jährlich einer Überprüfung un-
terzieht. Im Rahmen dieser Überprüfung
sollte geklärt werden, ob:
− die betreffende Initiative nach wie vor er-
forderlich ist;
− alle Massnahmen notwendig sind, um die
Ziele der jeweiligen Initiative zu errei-
chen;
− die getroffenen Massnahmen durch an-
dere ersetzt werden können, mit denen
die gleichen Ziele erreichbar, aber für die
Handelspartner mit einer geringeren Be-
lastung verbunden sind;
− die Initiativen auf den besten internatio-
nalen Praktiken beruhen;
− die Initiativen evidenzbasiert und gut
durchdacht sind.
Zudem sind die Initiativen auf der G20-
Website zu veröffentlichen. Im Anschluss an
jede Überprüfung ist festzulegen, ob die Ini-
tiative einzustellen ist, ob die stark handels-
verzerrenden durch weniger verzerrende
Massnahmen ersetzt werden müssen oder ob
ihre Ziele mit der geringstmöglichen Belas-
tung erreicht werden und sie deshalb beibe-
halten werden kann. Mit solchen Überprü-
fungen würden evidenzbasierte, transparente
Bewertungen von staatlichen Initiativen ge-
fördert, die unter Umständen im Rahmen
eines emotional aufgeheizten politischen
Prozesses erarbeitet und in einer ersten
Phase auch umgesetzt wurden. Dadurch
könnte ein Prozess angestossen werden, in
dessen Rahmen einige der mit der Krise zu-
sammenhängende schädigende Massnahmen
abgebaut werden könnten, der den Handels-
partnern und letztlich der Weltwirtschaft ei-
nen dringend benötigten Auftrieb verleihen
würde. m
Kennzahl, anhand der sich die auffälligste
Nation genau bestimmen liesse. Vergleicht
man allerdings die Statistiken zu den umge-
setzten schädlichen Massnahmen zu betrof-
fenen Zolllinien, Sektoren oder Handelspart-
nern, stellt man fest, dass Indonesien stets zu
den fünf aktivsten schädigenden Staaten ge-
hört – und Indonesien ist Mitglied der G20!
Ausserdem finden sich China und Russland
in allen Top-Ten-Klassierungen dieser Kate-
gorien. Bei immerhin drei der vier genann-
ten Schadensdimensionen belegen auch
Deutschland und Indien einen Rang unter
den zehn schädigendsten Ländern.
Der Ukraine gebührt die zweifelhafte
Ehre, das Land mit neu eingeführten Han-
delsschranken auf den meisten Zolllinien zu
sein (60% aller Produktkategorien). Algerien
belegt den Spitzenplatz in der Rangliste für
die meisten betroffenen ausländischen Wirt-
schaftssektoren, und China schädigt die
meisten Handelspartner (insgesamt 163).
Die handelshemmenden Massnahmen von
zehn Nationen – darunter Deutschland,
Frankreich, Grossbritannien, Polen, Spanien
und die USA – betreffen nach konservativen
Schätzungen jeweils mehr als 100 Handels-
partner.
Von den 18 Staaten, die in den vier ver-
schiedenen Kategorien zu den zehn schädi-
gendsten Nationen gehören, haben zwölf im
Rahmen der G20 das Versprechen abgegeben,
auf protektionistische Massnahmen zu ver-
zichten – nämlich Argentinien, China,
Deutschland, Frankreich, Grossbritannien,
Indien, Indonesien, Italien, Japan, Mexiko,
Russland und die USA.
Was muss unternommen werden?
Bislang haben die G20-Staaten kaum et-
was gegen die Zunahme des Protektionismus
getan. Erforderlich wären daher substanzielle
Massnahmen. Statt einfach ihre früheren,
leeren Versprechungen zum Abschluss der
Doha-Runde zu wiederholen, sollten die Ver-
antwortlichen der G20-Länder die Schritte
einleiten, die zur Bekämpfung des derzeit
zunehmenden Protektionismus notwendig
sind. In diesem Zusammenhang sollten ins-
besondere die folgenden zwei Initiativen
realisiert werden:
Erstens muss die Pipeline mit den ge-
planten protektionistischen Massnahmen tro-
ckengelegt werden. Wir schlagen vor, dass sich
alle G20-Mitglieder verpflichten sollten, alle
ihre bedeutenden wirtschaftlichen Massnah-
men, die für die kommenden zwölf Monate
geplant sind, offen zu legen und anschlies-
send zu überprüfen. Auf gänzlich diskrimi-
nierende Ziele sollte verzichtet werden. Wenn
das Ziel einer geplanten Massnahme nicht

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2009 12 d1 exp

  • 1. Dossier 63 Die Volkswirtschaft Das Magazin für Wirtschaftspolitik 12-2009 Wenn in der Öffentlichkeit von der WTO berichtet wird, ist häufig von der Doha-Run- de die Rede. Es ist dies die 9. Welthandels- runde, die gegenwärtig unter dem Dach der WTO ausgehandelt wird. Ein baldiger Ab- schluss dieser Verhandlungen wäre insbeson- dere im heutigen wirtschaftlichen Umfeld wünschenswert. Dies würde nicht nur den Handel beflügeln, sondern auch möglichen Zollerhöhungen – und damit Handelsbarrie- ren – einen Riegel schieben. Die WTO ist aber mehr als nur ein Ver- handlungsgremium. In der WTO sind rund dreissig bestehende multi- und plurilaterale Abkommen in den Bereichen Güterhandel, Dienstleistungen und geistiges Eigentum ge- fasst. Ein Streitbeilegungsmechanismus er- möglicht es den 153 WTO-Mitgliedern, bei Verletzungen eines WTO-Abkommens ihre Rechte einzufordern. In der WTO werden auch gegenseitig die Handelspolitiken der Mitglieder überprüft. Seit Anfang 2009 gibt es zudem einen Überprüfungsmechanismus der protektionistischen Handelsmassnah- men, die von Mitgliedern ergriffen werden. Klare und durchsetzbare Regeln Die WTO ist ein Forum zur Klärung in- ternationaler Handelsfragen. In ihrem Rah- men suchen die Mitglieder gleichberechtigt nach Lösungen zu anstehenden Handels- problemen. Dabei werden bestehende Han- delsabkommen weiterentwickelt und neue Abkommen ausgehandelt. Die WTO-Ab- kommen beinhalten Spielregeln, welche die Grundlage für eine schrittweise Liberalisie- rung des internationalen Handels bilden. In der WTO werden insbesondere durch ein paar einfache, aber effiziente Grundprin- zipien gleiche Bedingungen für alle Mitglieder geschaffen. Die beiden wichtigsten sind: – Du sollst die Vertragspartner nicht unter- schiedlich und nicht schlechter behandeln als Staaten, die nicht Vertragspartner sind. Jedes WTO-Mitglied erhält also von Land X die gleiche Behandlung, wie jenes Land, Die WTO bewährt sich in der Wirtschaftskrise Remigi Winzap Minister, Leiter Ressort WTO, Staatssekretariat für Wirtschaft SECO, Bern Die Wirtschaftskrise hat alle Län- der dieser Welt stark getroffen. Für das Jahr 2009 erwartet die Welthandelsorganisation (WTO) einen Rückgang des Welthandels von 10%. Dennoch kam es bisher nicht zum befürchteten massiven Rückgriff auf handelsbeschrän- kende Massnahmen. Dies ist unter anderem das Verdienst der WTO. Im vorliegenden Artikel wird die Bedeutung der WTO-Regeln und der WTO als Organisation in den Mittelpunkt gerückt. In den zwei nachfolgenden Artikeln wird einerseits das rechtliche Instru- mentarium zur Verhinderung von Protektionismus der WTO erläu- tert und anderseits der Überprü- fungsmechanismus der WTO zur Bekämpfung des Handelsprotek- tionismus beschrieben. Die WTO ist ein Forum zur Klärung internationaler Handelsfragen. In ihrem Rahmen suchen die Mitglieder gleichberech- tigt nach Lösungen zu anstehenden Handelsproblemen. Im Bild: WTO-Ratssaal in Genf. Bild: Keystone
  • 2. Dossier 64 Die Volkswirtschaft Das Magazin für Wirtschaftspolitik 12-2009 Handelsliberalisierung gegenüber eher skep- tisch eingestellt ist. WTO als Institution ist wichtig Die WTO ist eine nützliche Organisation für ihre Mitglieder und damit für deren Wirtschaftsakteure, indem sie sicherstellt, dass die Handelsbeziehungen auf der Grund- lage des Welthandelsrechts – und nicht nach dem Recht des Stärkeren – gestaltet werden. In diesem Zusammenhang war auch die sieb- te ordentliche WTO-Ministerkonferenz zum Thema «The WTO, the Multilateral Trading System and the Current Global Economic En- vironment» vom 30. November bis 2.Dezem- ber 2009 in Genf von Bedeutung. In zwei Se- minaren wurden die WTO-Organe und die Relevanz ihrer Aktivitäten überprüft sowie der Beitrag der WTO zur wirtschaftlichen Entwicklung diskutiert. Für die Schweiz steht bei den WTO-Akti- vitäten vorerst der Abschluss der Doha-Run- de im Mittelpunkt. Danach sollten sich aber die WTO-Mitglieder verstärkt auch den soge- nannten Kohärenzthemen wie das Verhältnis von Handel und Umwelt – inklusive Klima und eine stärkere Berücksichtigung von Pro- duktionsmethoden bei der Güterherstellung – sowie Handel und Sozialnormen widmen. Weitere Themen, welche in der WTO wahr- scheinlich ebenfalls aufgenommen werden müssen, betreffen Energiefragen sowie Inve- stitionen, Wettbewerb und Transparenz im öffentlichen Beschaffungswesen. Es ist wich- tig, dass die WTO eine für den Welthandel relevante Organisation bleibt und dass seine Organe – speziell der Streitschlichtungsme- chanismus – effizient arbeiten kann. Bewährt in schwierigen Zeiten Die Welthandelsorganisation muss sich insbesondere in wirtschaftlich schwierigen Zeiten bewähren. In dieser Wirtschaftskrise hat es sich gezeigt, dass die WTO-Bestim- mungen weitgehend respektiert wurden und ihre Verfahren Bestand haben, was ein gros- ser Erfolg für das Handelssystem ist. Die WTO hat mit einer regelmässigen Überwa- chung handelspolitischer Massnahmen ihrer Mitglieder schnell und wirksam reagiert.1 Die Doha-Verhandlungen konnten trotz der schwachen Konjunktur mit Intensität fort- geführt werden. Ein Durchbruch ist in der gegenwärtigen wirtschaftlichen Situation je- doch noch schwieriger geworden. Das Pro- blem liegt dabei aber weniger bei der WTO als bei den Regierungen der Mitgliedstaaten, die nicht immer innenpolitisch bereit oder in der Lage sind, sich für einen noch offene- ren Welthandel einzusetzen. m das von Land X die besten Marktzugangs- bedingungen erhält (sogenannte Meistbe- günstigung); – Du sollst Waren, die Du aus dem Gebiete eines anderen Vertragspartners impor- tierst, nicht schlechter behandeln als Dei- ne eigenen Waren (sogenannte Inländer- behandlung). Diese beiden Grundprinzipien stellen für jedes WTO-Mitglied einen Diskriminie- rungsschutz dar. Zudem dürfen in der WTO vertraglich gebundene Zölle auch in wirt- schaftlich schwierigen Zeiten nicht erhöht werden, ausser man einigt sich in Kompensa- tionsverhandlungen darauf, dass bei einer Rücknahme von Zollkonzessionen der Marktzugang bei anderen Produkten verbes- sert wird. Jedes Land hat in der WTO eine Stimme, und alle ausgehandelten Vorteile müssen allen WTO-Mitgliedern gewährt wer- den. Die Rechte und Pflichten gelten für gros- se, kleine und mittlere Mitglieder gleich und können dank eines griffigen Streitbeilegungs- mechanismus in wirtschaftlich guten, aber auch in konjunkturell schwierigen Zeiten durchgesetzt werden. Ein Abschluss der Doha-Runde ist wichtig – nicht zuletzt aus systemischen Gründen, um die Regeln der WTO zu stärken. Neben Verhandlungen, die auf die Öffnung von Märkten abzielen (Landwirtschaft, Industrie- güter und Dienstleistungen), laufen Verhand- lungen über die Verbesserung von Handelsre- geln (u.a. in den Bereichen Antidumping, geistiges Eigentum, Handelserleichterungen an den Grenzen und an der Schnittstelle zwi- schen Handels- und Umweltrecht). Der Ab- schluss der Doha-Runde wäre aber auch ein direkter Beitrag im Kampf gegen die Auswir- kungen der Finanz- und Wirtschaftskrise. Die WTO schätzt, dass der Abschluss der Doha- Runde den Firmen auf der Welt Jahr um Jahr Kosteneinsparungen und zusätzliche Erträge im Wert von 150 Mrd. US-Dollar (gewisse Berechnungen kommen auf noch höhere Zahlen) bringen würde, was ein beachtliches Konjunkturstützungsprogramm wäre. Ob sich ein Abschluss in absehbarer Zeit realisieren lässt, ist jedoch offen. Es wird hart daran gearbeitet. Im September 2009 erklär- ten die Staats- und Regierungschefs der G20- Staaten in Pittsburgh, dass die Doha-Runde bis Ende 2010 abgeschlossen werden soll. Die Verhandlungsfortschritte müssten auf der Ebene der Handelsminister bis spätestens Anfang 2010 sowie auf der Ebene der G20 am nächsten Treffen im Juni 2010 in Kanada überprüft werden. Nach wie vor gilt es aber, manche Hindernisse in der Verhandlungs- substanz zu überwinden – dies gegen die öf- fentliche Meinung in vielen Ländern, die der Kasten 1 Bedeutung der WTO für die Schweiz Die Schweiz ist eine kleine, offene und stark von der Exportwirtschaft abhängige Volkswirtschaft. Es ist wichtig, dass die inlän- dischen Wirtschaftszweige im Export auf glo- bale Märkte ausgerichtet bleiben, damit das Land den vollen Nutzen aus der internationa- len Arbeitsteilung ziehen kann. Der grenzü- berschreitende Handel von Waren und Dienst- leistungen, aber auch von Arbeit, Kapital und Wissen ist ein gesicherter Wachstumsfaktor und wird durch die Aussenwirtschaftspolitik des Bundesrates unterstützt. Das wichtigste Instrument der Schweizer Aussenwirtschaftspolitik ist die aktive Teil- nahme am multilateralen Welthandelssystem, d.h. der WTO. Viele der WTO-Abkommen be- treffen die Schweiz direkt. Drei Beispiele: – Dank dem Allgemeinen Zoll- und Handels- abkommen (Gatt), das den Warenhandel regelt, kann die Schweiz zu kompetitiven Bedingungen Güter in die Welt exportie- ren. Die Zölle auf unsere Exporte Richtung USA sind die gleichen, wie sie die USA ge- genüber den EU-Staaten und Japan an- wendet. – Das Abkommen über den Dienstleistungs- handel (Gats) ist das einzige umfassende Abkommen der Schweiz in diesem Sektor, der immerhin 73% zum BIP der Schweiz beiträgt. – Dank dem Abkommen zum Schutz des geistigen Eigentums (Trips), werden Pa- tente unserer Firmen, z.B. im Bereich Maschinen, Pharma und Uhren geschützt. Für ein Land wie die Schweiz – einer mitt- leren Wirtschaftsmacht – bieten international gemeinsam vereinbarte und durchsetzbare Regeln den besten Schutz. Die entsprechen- den Regeln werden für das Handelssystem in der WTO umfassend ausgehandelt. 1 Vgl. Artikel Fontana, S.65 f. in dieser Ausgabe.
  • 3. Dossier 65 Die Volkswirtschaft Das Magazin für Wirtschaftspolitik 12-2009 Nach dem Konkurs der Investmentbank Lehman Brothers vom 15. September 2008 in den USA drohten die Finanzmärkte zu- sammenzubrechen. An ihrem Treffen vom 15. November 2008 in Washington einigten sich die G20-Staaten1 darauf, protektionis- tische Massnahmen abzulehnen und eine Abschottung der Märkte in diesen finanziell unsicheren Zeiten zu vermeiden. Vor diesem Hintergrund schlug der WTO-Generaldirek- tor Pascal Lamy – mit Unterstützung der G20-Staaten und weiterer WTO-Mitglieder – anlässlich der Sitzung des Ausschusses für multilaterale Handelsverhandlungen vom 17. Dezember 2008 vor, einen Bericht über die Transparenz der von den Mitgliedstaaten zur Bekämpfung der Wirtschafts- und Finanzkrise ergriffenen Handelsmassnah- men zu erarbeiten. Die Initiative wurde am nächsten Tag vom WTO-Generalrat gut- geheissen. Der Generaldirektor bezog sich dabei auf Absatz G, Anhang 3 des Überein- kommens von Marrakesch zur Errichtung der WTO, in dem das Organ zur Überprü- fung der Handelspolitik (OEPC) beauftragt wird, jährlich eine Übersicht über die Vor- gänge im Handelsbereich zu erstellen, die sich auf das multilaterale Handelssystem auswirken.2 Drei aufeinanderfolgende Berichte Von Anfang 2009 bis Ende Oktober 20093 gab der Generaldirektor der WTO drei auf- einanderfolgende Berichte zu den neuen, mit der Finanz- und Wirtschaftskrise zusam- menhängenden Entwicklungen im Handels- bereich heraus.4 Der erste Bericht, der am 26. Januar 2009 veröffentlicht wurde, lieferte allgemeine Informationen zur Entwicklung des Handels seit dem dritten Quartal 2008, als die WTO mit der Finanzkrise und deren Auswirkungen auf die Weltwirtschaft kon- frontiert wurde. Insbesondere wurden die erheblichen Probleme im Bereich der allge- meinen Politik aufgezeigt, die sich auf das multilaterale Handelssystem auswirken. Der zweite Bericht folgte am 26. März und der dritte Bericht am 1. Juli 2009. Wenn man die drei aufeinanderfolgenden Berichte miteinander vergleicht, stellt man als Erstes fest, dass deren Umfang stark zuge- nommen hat. Während der erste Bericht nur rund 15 Seiten umfasste, war der zweite Be- richt bereits drei Mal so lang. Der dritte Be- richt fiel mit 81 Seiten nochmals beinahe doppelt so umfangreich aus. Der erste Be- richt war noch sehr unvollständig und be- ruhte weitgehend auf Informationen aus den Printmedien, dem Internet und anderen nicht offiziellen Quellen. Die Angaben in den zwei nachfolgenden Berichten stammten zwar ebenfalls aus diesen Quellen; doch sie waren vorgängig den WTO-Mitgliedstaaten zur Überprüfung vorgelegt worden. Diese lieferten teilweise zusätzliche Informationen zu verabschiedeten restriktiven oder posi- tiven Massnahmen. Die Zunahme des Be- richtsumfangs lässt sich auch mit dem Um- stand erklären, dass zahlreiche Massnahmen – beispielsweise jene zur Rettung des Finanz- systems und zur Stützung der Konjunktur – erst in der ersten Hälfte 2009 ergriffen wur- den. Zudem nutzte das Sekretariat jeden neuen Bericht als Gelegenheit, um seine Ana- lyse weiterzuentwickeln und noch detail- lierter auszuarbeiten: So wurden im zweiten Bericht die Auswirkungen der Krise auf die Volkswirtschaften der Entwicklungsländer untersucht, während im dritten Bericht die Risiken von protektionistischen Massnah- men im Finanzbereich analysiert sowie der bestehende Zusammenhang zwischen Anti- dumping-Massnahmen und dem Konjunk- turverlauf überprüft wurden. Was die eigentliche Handelspolitik an- belangt, geht aus den drei Berichten hervor, dass sowohl die WTO-Mitglieder als auch die Nichtmitglieder zunehmend restriktive Massnahmen ergriffen. Die Berichte zeigen aber auch, dass die Staaten bislang auf stark protektionistische Massnahmen weitgehend verzichtet haben. Die multilateralen Han- delsbestimmungen, die in den letzten 60 Jah- ren festgelegt wurden, bildeten somit in die- sem Bereich ein solides Bollwerk. Dieses konnte jedoch nicht verhindern, dass zahl- reiche WTO-Mitglieder innerstaatlich unter Druck gerieten und sich unter Umständen veranlasst sahen, protektionistische Mass- WTO und Protektionismus: Die Lamy-Initiative Philippe Fontana Stv. Leiter Ressort WTO, Staatssekretariat für Wirtschaft SECO, Bern Nach dem Ausbruch der Wirt- schafts- und Finanzkrise im September 2008 kamen die Welt- wirtschaft und der internationale Handel abrupt zum Erliegen. Die Folgen dieser Entwicklung sind weiterhin spürbar. In diesem Zusammenhang lancierte die Welthandelsorganisation (WTO) ein Verfahren zur Überwachung von Handelsmassnahmen, die von ihren Mitgliedern ergriffen wer- den. Damit soll zum einen ein Minimum an Transparenz gewähr- leistet werden; zum anderen geht es darum, die Mitglied- staaten von protektionistischen Massnahmen abzuhalten. 1 Siehe www.g20.org/about_what_is_g20.aspx. 2 Siehe WTO, Les textes juridiques: résultats des négocia- tions commerciales multilatérales du cycle d’Uruguay, Genf, 1999. 3 Ein vierter Bericht der WTO ist für November 2009 an- gekündigt. 4 Siehe www.wto.org/english/news_e/archive_e/trdev_ arc_e.htm.
  • 4. Dossier 66 Die Volkswirtschaft Das Magazin für Wirtschaftspolitik 12-2009 ten, und den politischen Strategien, mit de- nen die Krise überwunden werden soll und die im Wesentlichen auf eine Zunahme der weltweiten Nachfrage ausgerichtet sind. Be- züglich der Massnahmen zur Konjunktur- belebung und zur Stabilisierung der Finanz- haushalte ist die WTO der Auffassung, dass das beste Vorgehen im Bereich der Handels- politik, um diese zu unterstützen, unter den gegebenen Umständen in einem Abbau der Handelsbeschränkungen besteht, um auf diese Weise weltweit zu tieferen Kosten und Preisen zu gelangen. Die WTO weist darauf hin, dass der Nichtdiskriminierungsgrund- satz die WTO-Mitgliedstaaten bis zum Ab- schluss der Doha-Runde veranlassen sollte, keine Verzerrungen des Handels durch neue Handelsbeschränkungen oder Subventionen zu verursachen. Wenn die Berücksichtigung einer solchen Bestimmung im Rahmen der Innenpolitik nicht möglich ist, sollten die Staaten nach Auffassung der WTO zumin- dest dafür sorgen, dass alle verabschiedeten Massnahmen vollkommen transparent, nicht diskriminierend und vorübergehend sind. Zudem sollten multilaterale Beratungen mit den Handelspartnern der WTO stattfinden mit dem Ziel, das Risiko-Management so zu verbessern, dass der Handel so wenig wie möglich eingeschränkt wird und die Verzer- rung der Handelsströme auf ein Minimum beschränkt werden kann. Fazit Aus den obigen Ausführungen geht her- vor, dass bislang zumindest die Berichte des Generaldirektors dazu beigetragen haben, die protektionistischen Tendenzen innerhalb der WTO einzudämmen. Aus handelspoli- tischer Sicht bleibt zu hoffen, dass die Lamy- Initiative in den kommenden Monaten und Jahren weiterhin ihre Funktion als perma- nente Überwachung der Handelspolitik der WTO-Mitgliedstaaten wahrnehmen wird. Das unablässige Bemühen um Transparenz sollte nicht unter dem Vorwand aufgegeben werden, dass die schwerste weltweite Finanz- und Wirtschaftskrise seit dem Zweiten Welt- krieg vorüber sei. m nahmen zu ergreifen. Anfang 2009 schienen zwar viele Staaten diesem Druck noch zu widerstehen, doch seither ist ein deutliches Abweichen von dieser Linie festzustellen. Dies äussert sich in Form von höheren Zöl- len, neuen nicht-tarifären Massnahmen und einer Zunahme von Bestimmungen im Be- reich der handelspolitischen Schutzmassnah- men (z.B. Anti-Dumping). Im dritten Bericht sind wieder Anzeichen für eine Verbesserung im Handelsbereich auszumachen, zumal verschiedene Regie- rungen Massnahmen zugunsten einer Libe- ralisierung oder Erleichterung des Handels ergriffen haben. Dennoch ist keine Entwick- lung in Richtung eines Abbaus der Handels- beschränkungen, die seit Jahresbeginn einge- führt wurden, festzustellen. Selbst wenn man von den Schutzmassnahmen im Zusammen- hang mit der Grippeepidemie A(H1N1) ei- niger Länder absieht, hat die WTO festge- stellt, dass seit Anfang März mehr als doppelt so viele neue protektionistische Massnahmen als solche zur Liberalisierung oder Erleichte- rung des Handels ergriffen wurden. Diese Ausgangslage steht in einem klaren Gegen- satz zur Entwicklung während der letzten Jahre, in denen das Pendel eindeutig auf die andere Seite ausschlug. Bekämpfung des latenten Protektionismus Wie die WTO in ihren Berichten festhält, besteht das Hauptrisiko gegenwärtig darin, dass die Regierungen dem Druck in Bezug auf zusätzliche protektionistische Massnah- men noch mehr nachgeben werden, falls sich die Wirtschaftslage weiter verschlech- tern sollte. Es herrscht somit die Gefahr eines Ausbaus von Handelsbeschränkungen, die den internationalen Handel nach und nach abwürgen könnten. Dies würde die Wirk- samkeit von politischen Massnahmen beein- trächtigen, mit denen die weltweite Nach- frage stimuliert und auf globaler Ebene wieder ein nachhaltiges Wachstum erreicht werden soll. Das zweite Risiko ist, dass «vorübergehende» Massnahmen, die zum Schutz der Beschäftigung und der Unterneh- mensgewinne vor den Auswirkungen der Krise getroffen wurden, zur Erhaltung von nicht wettbewerbsfähigen Branchen und sektoriellen Überkapazitäten beitragen. Da- mit würde der Druck hinsichtlich protektio- nistischer Massnahmen auch nach einer Konjunkturerholung beibehalten. Drittens sollten sich die Regierungen nach Auffassung der WTO auch mit dem Widerspruch befas- sen zwischen den handelseinschränkenden oder -verfälschenden Massnahmen, welche die Produktion und Erträge fiskalisch belas-
  • 5. Dossier 67 Die Volkswirtschaft Das Magazin für Wirtschaftspolitik 12-2009 Protektionismus ist einer der Stolper- steine auf dem Weg zum internationalen Freihandel.1 Bereits das Allgemeine Zoll- und Freihandelsabkommen (Gatt) von 1947 ver- pflichtete deshalb die Vertragsstaaten, In- landware bezüglich Steuern und andere gesetzliche Bestimmungen nicht besser zu behandeln als Importware (Inländerbehand- lung), aber auch mengenmässige Beschrän- kungen an Ein- und Ausfuhren weder beizu- behalten noch neu einzuführen. Da das Gatt 1947 nur provisorisch Anwendung fand, be- hielten sich die Vertragsstaaten das Recht vor, diese Verpflichtungen nur so weit anzuwen- den, als diese nicht zum Zeitpunkt des Bei- tritts mit innerstaatlichen Gesetzen in Wider- spruch standen (Grossvaterklausel). Seit der Gründung der WTO und dem Gatt 1994 kommen die genannten Grundsätze für alle WTO-Mitglieder voll zum Tragen. Damit al- lein ist allerdings die Gefahr von Protektio- nismus noch nicht gebannt. Ein funktionierendes WTO-Streitbeilegungsverfahren Die Umsetzung der Regeln des WTO- Rechts muss sichergestellt und damit ein- klagbar sein. Die Vereinbarung über Regeln und Verfahren für die Streitbeilegung (Dis- pute Settlement Understanding, DSU) ist ein Meilenstein in der Bekämpfung des Protek- tionismus. Die Stärkung der Panel und die Schaffung des Appellate Body als ständige Re- kursinstanz stellten im Jahre 1994 das bereits unter dem Gatt 1947 bestehende Streitbeile- gungsverfahren auf eine neue Grundlage. Bis zu diesem Zeitpunkt war es einer Streitpartei freigestanden, die Annahme des entspre- chenden Panelberichtes durch die Vertrags- parteien zu verhindern, wenn sie in einem Streitschlichtungsverfahren unterlegen war. Der unter dem DSU vollzogene Wechsel bei der Verabschiedung von Panel- und Appel- late-Body-Berichten – nämlich vom posi- Das rechtliche Instrumentarium zur Verhinderung von Protektionismus Dr. Patrick Edgar Holzer Fürsprecher, Ressort WTO, Staatssekretariat für Wirtschaft SECO, Bern Ein funktionierendes WTO- Streitschlichtungsverfahren ist zwar kein Garant gegen natio- nalen Protektionismus. Es stellt aber doch sicher, dass das WTO- Recht gegenüber allen WTO-Mit- gliedern in einem geordneten Ver- fahren durchgesetzt wird und so unkontrollierte Handelskriege verhindert werden können. Seit der Gründung der WTO ist man auch dazu übergegangen, neu bei- tretende Mitglieder zu drängen, in ihren Beitrittsprotokollen Ver- pflichtungen zur Verhinderung von Protektionismus einzugehen. Dies erhöht den Druck auf die üb- rigen WTO-Mitglieder, in der Be- kämpfung des Protektionismus selber nicht zurückzustehen. Da- mit wird der Massstab angehoben, was sich längerfristig positiv auf den internationalen Freihandel auswirken wird. 1 Vgl. Brunetti, S. 98 ff. China verlangt für verschiedene Rohmaterialien Exportzölle, so z.B. für Magnesium (im Bild: Magnesiumabbau am Chaerhan-Salzsee in China). Am 4. November 2009 haben die USA, die EU und Mexiko die Einsetzung von Panels zur Überprüfung der WTO-Vereinbarkeit dieser Exportzölle sowie weiterer chinesischer Exportregelungen verlangt. Bild: Keystone
  • 6. Dossier 68 Die Volkswirtschaft Das Magazin für Wirtschaftspolitik 12-2009 heit besitzen, der WTO beitreten können. Die Bedingungen sind dabei zwischen jedem Beitrittskandidaten und der WTO einzeln zu vereinbaren.3 In der Doha-Ministererklärung findet sich sodann die Verpflichtung, den Beitritt der Least Developed Countries (LDC) zu beschleunigen. Jeder WTO-Beitritt ist also einzigartig und folgt seinen eigenen Regeln.4 Es steht den WTO-Mitgliedern damit offen, dem Beitrittskandidaten die Bedingungen eines Beitritts zu diktieren. Die Modalitäten eines Beitritts finden sich im jeweiligen Bei- trittsprotokoll mit den dazugehörigen An- hängen. Die WTO-Mitglieder sind bestrebt, den Beitritt eines Neumitglieds so zu gestalten, dass potenzielle Reibungsflächen von vorn- herein erkannt und zufriedenstellende Lö- sungen erarbeitet werden können. Dabei geht es in erster Linie darum, dass sich die Beitrittskandidaten – vor dem Hintergrund der jeweiligen nationalen Situation – ver- pflichten, bei WTO-Beitritt das WTO-Recht einzuhalten. Allerdings ist in der Praxis der Übergang von einer Klarstellung zu einer Verdichtung des WTO-Rechts fliessend. Es kann durchaus sein, dass einzelne WTO- Mitglieder über ihre nationalen Verpflich- tungslisten hinaus weitergehende Verpflich- tungen eingehen, als sie für die übrigen WTO-Mitglieder gelten.5 Den WTO-Mitglie- dern steht es also frei, Beitrittskandidaten Verpflichtungen eingehen zu lassen, die ei- nen Schutz vor Protektionismus bezwecken; das Abkommen zur Errichtung der Welthan- delsorganisation schliesst dies nicht aus. Die WTO-Mitglieder werden allerdings gut bera- ten sein, von Beitrittskandidaten nur das zu verlangen, was sie künftig selber einzuhalten gewillt sind, wollen sie ihre Glaubwürdigkeit nicht verlieren. Damit steigt der Druck auf alle WTO-Mitglieder, in der Bekämpfung des Protektionismus nicht zurückzustehen. Gleichzeitig werden Neumitglieder nicht be- reit sein, gegenüber anderen Beitrittskan- didaten im Hinblick auf die Bekämpfung des Protektionismus ihre eigenen Verpflich- tungen zu unterbieten. Das führt letztlich zu einer Anhebung des Massstabs, was sich län- gerfristig positiv auf die Bekämpfung des Protektionismus auswirken wird. m tiven zum negativen Konsens – führt heute in der Praxis dazu, dass neu alle Entschei- dungen verbindlich sind. Wollte eine Streit- partei dies verhindern, müsste sie einen Konsens über die Nichtverbindlichkeit einer Entscheidung erlangen. Diesem Konsens müsste sich auch die andere Streitpartei an- schliessen, was wenig wahrscheinlich ist. Das WTO-Streitbeilegungsverfahren ist ein wesentlicher Faktor für die Berechenbar- keit – und damit auch die Stabilität – des multilateralen Handelssystems. Vorausset- zung hierfür ist allerdings, dass Situationen, in denen ein Mitglied der Auffassung ist, ihm mittelbar oder unmittelbar zustehende Vor- teile würden durch Massnahmen eines ande- ren Mitglieds geschmälert, schnellstmöglich bereinigt werden. Die WTO-Mitglieder sind sich bewusst, dass ein Streitbeilegungsverfah- ren längere Zeit in Anspruch nehmen kann. Einer einvernehmlichen Lösung der Streit- parteien in einem Disput gebührt damit stets der Vorrang. Dies ist auch der Grund, wes- halb die Streitparteien bei Anrufung des WTO-Streitbeilegungsmechanismus die Fä- den nicht aus der Hand geben und einen Rechtsstreit jederzeit gütlich beilegen kön- nen. Von einem Streitfall können alle WTO- Mitglieder direkt oder indirekt betroffen sein. Das Streitbeilegungsverfahren läuft deshalb in klar definierten Phasen, in welchen ein Ausgleich gewährleistet sein muss zwischen den Streitparteien einerseits und dem An- spruch der übrigen WTO-Mitglieder – insbe- sondere der Drittparteien – auf einen Einbe- zug in die Verfahren andererseits. Die Frage, welches das richtige Gleichgewicht sein soll, ist Teil der laufenden Revision des WTO- Streitbeilegungsverfahrens.2 Das WTO-Streitbeleigungsverfahren ge- niesst unter den WTO-Mitgliedern eine sehr hohe Akzeptanz. Fälle, in welchen sich ein WTO-Mitglied geweigert hätte, an einem Panelverfahren mitzuwirken, sind keine be- kannt. Trotzdem wäre es verfehlt anzuneh- men, dass ein funktionierendes Streitbei- legungsverfahren einziger Garant gegen Protektionismus wäre. Gestaltung der Beitrittsprotokolle von WTO- Beitrittskandidaten Die Voraussetzungen, welche Staaten und separate Zollgebiete erfüllen müssen, um der WTO als Neumitglieder beitreten zu dürfen, lassen sich dem WTO-Recht nicht im Detail entnehmen. Das Abkommen zur Errichtung der Welthandelsorganisation sieht lediglich vor, dass alle Staaten und separate Zollge- biete, die in der Wahrnehmung ihrer Aussen- handelsbeziehungen völlige Handlungsfrei- Kasten 1 Literatur und Judikatur – Aymo Brunetti: Volkswirtschaftslehre. Eine Einführung für die Schweiz, Bern 2006. – Peter John Williams: A Handbook on Ac- cession to the WTO. A WTO Secretariat Pu- blication, Genf 2008. – Thomas A. Zimmermann: Negotiating the Review of the WTO Dispute Settlement Un- derstanding, London: Cameron, Mai 2006 (www.zimmermann-thomas.de/publika- tionen/zimmermann_2006_book_dsu.pdf). – China – Measures Affecting Trading Rights and Distribution Services for Certain Publi- cations and Audiovisual Entertainment Products, WT/DS363/R, Panelbericht vom 12. August 2009 (noch nicht angenom- men). 2 Siehe zur DSU-Revision ausführlich Zimmermann, 79 ff. 3 Seit 1995 sind 25 neue WTO-Mitglieder aufgenommen worden: Ecuador, Bulgarien, Mongolei, Panama, Kirgis- tan, Lettland, Estland, Jordanien, Georgien, Albanien, Oman, Kroatien, Litauen, Moldawien, China, Separates Zollgebiet von Taiwan, Penghu, Kinmen und Matsu, Armenien, frühere jugoslawische Republik Mazedonien, Nepal, Kambodscha, Saudi-Arabien, Vietnam, Tonga, Kapverden und Ukraine. 4 Vgl. Williams, S. 48 ff. 5 So in Bezug auf China das Panel in China –Trading Rights and Distribution Services, WT/DS363/R, § 7.281.
  • 7. Dossier 69 Die Volkswirtschaft Das Magazin für Wirtschaftspolitik 12-2009 Die protektionistischen Massnahmen im Zusammenhang mit der Krise werden von verschiedenen Organisationen registriert und untersucht. Eine davon ist die von der Schweiz ausgehende Kontrollinitiative Glo- bal Trade Alert (GTA), die am 8. Juni 2009 von Professor Simon Evenett von der Uni- versität St.Gallen lanciert wurde. Das GTA- Team, das aus einem weltweiten Netz von Handelsforschern besteht, hat über 400 Fälle von staatlichen Interventionen untersucht, die bestimmte Handelsströme beeinträchti- gen könnten. Die Bandbreite dieser Interven- tionen reicht von weitreichenden staatlichen Massnahmen mit zahlreichen Auswirkungen auf den Handel über nationale Investitions- politik bis hin zu befristeten Zollerhöhungen bei einzelnen Produktlinien. Diese Untersuchungen haben gezeigt, dass der durch die Krise bedingte Protektionis- mus zunimmt. Ebenso klar geht daraus her- vor, dass die G20-Staaten das bei allen Gipfeltreffen abgegebene Versprechen, auf protektionistische Massnahmen zu verzich- ten, nicht wirklich einhalten. Die protektionistische Dampfwalze rollt Eine der wichtigsten Erkenntnisse der GTA ist, dass der Trend hin zu mehr Protek- tionismus weiter anhält. Bisher wurden in jedem Quartal 2009 rund 70 staatliche Mass- nahmen umgesetzt, die gegen ausländische Wirtschaftsinteressen verstossen dürften. Von den 280 seit November 2008 weltweit ergriffenen staatlichen Initiativen verän- derten 192 die Spielregeln zugunsten hei- mischer Wirtschaftsinteressen und zum Nachteil ausländischer Unternehmen, oder sie bevorzugten designierte ausländische Handelspartner auf Kosten der übrigen. Wei- tere 48 staatliche Massnahmen weisen ver- dächtige Merkmale auf und könnten zumin- dest bestimmte Interessen von ausländischen Firmen beeinträchtigen. Nicht alle von GTA untersuchten staat- lichen Eingriffe sind indes als protektionis- tisch zu klassifizieren. In 40 Fällen handelte es sich gemäss GTA um Massnahmen, die eine Liberalisierung des globalen Warenaus- tausches, eine bessere Transparenz im Han- delsregime oder keine Änderung der Be- handlung von ausländischen Unternehmen zur Folge hatten.Viele der analysierten Haus- haltsgesetze aus afrikanischen Ländern süd- lich der Sahara beinhalten Zollsenkungen auf der Einfuhr von Betriebsmitteln, Teilen und Komponenten. Darüber hinaus haben elf Staaten einseitig ihr Investitionsregime li- beralisiert und ihre Barrieren für auslän- dische Kapitalgeber gesenkt. Insgesamt ist aber dennoch festzustellen, dass die Staaten dem bestehenden Druck nachgeben und protektionistische Mass- nahmen ergreifen. So wurden weltweit fünf- mal mehr diskriminierende Interventionen als Liberalisierungsmassnahmen umgesetzt. Ausserdem sind viele der angekündigten Massnahmen noch nicht umgesetzt worden. Von den 140 solcher registrierten Massnah- men werden nach ihrer Realisierung über 100 eine Beeinträchtigung ausländischer Wirtschaftsinteressen zur Folge haben. Wiederholter Wortbruch der G20-Staaten Einer der bedrückendsten Befunde im neuesten Bericht der GTA ist wohl der Umstand, dass die G20-Mitglieder ihr Ver- sprechen mehrfach gebrochen haben. Diese Staaten sind für 172 der untersuchten und in der Datenbank festgehaltenen Massnahmen verantwortlich. Davon wurde bei 121 eine Diskriminierung von ausländischen Wirt- schaftsinteressen festgestellt. Nur 23 dieser diskriminierenden Massnahmen beinhalten die Erhebung von Antidumping- oder Aus- gleichszöllen oder Schutzmassnahmen. Da- raus lässt sich der Schluss ziehen, dass die G20-Staaten in beträchtlichem Umfang von Massnahmen jenseits des multilateralen Handelssystems Gebrauch machten. Da seit dem ersten G20-Gipfel zur Finanz- und Wirtschaftskrise in Washington DC lediglich 300 Tage verstrichen sind, lässt sich festhal- ten, dass durchschnittlich alle drei Tage ein G20-Mitglied sein Versprechen gebrochen hat, auf protektionistische Massnahmen zu verzichten. Keine andere Statistik in diesem Bericht weist den Mangel an globaler Füh- rung im Kampf gegen den zeitgenössischen Protektionismus deutlicher aus. Protektionistische Massnahmen können mit negativen Folgen für verschiedene Pro- duktgruppen, Sektoren oder Handelspartner verbunden sein. Somit besteht keine zentrale Handelsprotektionismus und die globale Krise Prof. Dr. Richard Baldwin Professor für internatio- nale Wirtschaft, Graduate Institute, Genf Auch wenn es erste Anzeichen für eine Erholung gibt, die Weltwirt- schaft befindet sich nach wie vor in einer Rezession, und das globale Handelsvolumen liegt noch weit unter dem Niveau von 2008. Wie bei früheren Rezessionen und Phasen abnehmenden Handels- volumens geht auch diese Krise mit einer Zunahme von protektio- nistischen Massnahmen einher. Falls sich die Rezession verschlim- mert, werden die protektionis- tischen Tendenzen weiter zuneh- men. Doch dies ist nicht Protektio- nismus im Stil der 1930er-Jahre. Im Rahmen ihrer Massnahmen zur Bekämpfung der Krise entwickeln die Regierungen neue, weniger offensichtliche Formen von Pro- tektionismus, mit denen auslän- dische Unternehmen, Arbeitneh- mende und Investoren – vielfach auf subtile Weise – diskriminiert werden. Stark zugenommen haben auch von der WTO zugelas- sene Schutzmassnahmen, wie beispielsweise Antidumping- Massnahmen.
  • 8. Dossier 70 Die Volkswirtschaft Das Magazin für Wirtschaftspolitik 12-2009 mit schädigenden Auswirkungen verbunden ist, sollte das dafür verantwortliche G20-Mit- glied öffentlich bestätigen, dass die Mittel, die zur Erreichung der betreffenden Ziele festgelegt wurden, für die Handelspartner die geringstmögliche Belastung zur Folge haben. Zweitens sind handelsverzerrende Mass- nahmen, die von den bedeutenden Kontroll- initiativen eruiert werden, zu überprüfen und abzubauen. Wir empfehlen dringend, dass je- des G20-Mitglied alle bedeutenden krisenbe- zogenen Wirtschafts- und Finanzprogramme sowie alle handelspolitischen Initiativen, die seit dem ersten G20-Gipfel umgesetzt wur- den, zweimal jährlich einer Überprüfung un- terzieht. Im Rahmen dieser Überprüfung sollte geklärt werden, ob: − die betreffende Initiative nach wie vor er- forderlich ist; − alle Massnahmen notwendig sind, um die Ziele der jeweiligen Initiative zu errei- chen; − die getroffenen Massnahmen durch an- dere ersetzt werden können, mit denen die gleichen Ziele erreichbar, aber für die Handelspartner mit einer geringeren Be- lastung verbunden sind; − die Initiativen auf den besten internatio- nalen Praktiken beruhen; − die Initiativen evidenzbasiert und gut durchdacht sind. Zudem sind die Initiativen auf der G20- Website zu veröffentlichen. Im Anschluss an jede Überprüfung ist festzulegen, ob die Ini- tiative einzustellen ist, ob die stark handels- verzerrenden durch weniger verzerrende Massnahmen ersetzt werden müssen oder ob ihre Ziele mit der geringstmöglichen Belas- tung erreicht werden und sie deshalb beibe- halten werden kann. Mit solchen Überprü- fungen würden evidenzbasierte, transparente Bewertungen von staatlichen Initiativen ge- fördert, die unter Umständen im Rahmen eines emotional aufgeheizten politischen Prozesses erarbeitet und in einer ersten Phase auch umgesetzt wurden. Dadurch könnte ein Prozess angestossen werden, in dessen Rahmen einige der mit der Krise zu- sammenhängende schädigende Massnahmen abgebaut werden könnten, der den Handels- partnern und letztlich der Weltwirtschaft ei- nen dringend benötigten Auftrieb verleihen würde. m Kennzahl, anhand der sich die auffälligste Nation genau bestimmen liesse. Vergleicht man allerdings die Statistiken zu den umge- setzten schädlichen Massnahmen zu betrof- fenen Zolllinien, Sektoren oder Handelspart- nern, stellt man fest, dass Indonesien stets zu den fünf aktivsten schädigenden Staaten ge- hört – und Indonesien ist Mitglied der G20! Ausserdem finden sich China und Russland in allen Top-Ten-Klassierungen dieser Kate- gorien. Bei immerhin drei der vier genann- ten Schadensdimensionen belegen auch Deutschland und Indien einen Rang unter den zehn schädigendsten Ländern. Der Ukraine gebührt die zweifelhafte Ehre, das Land mit neu eingeführten Han- delsschranken auf den meisten Zolllinien zu sein (60% aller Produktkategorien). Algerien belegt den Spitzenplatz in der Rangliste für die meisten betroffenen ausländischen Wirt- schaftssektoren, und China schädigt die meisten Handelspartner (insgesamt 163). Die handelshemmenden Massnahmen von zehn Nationen – darunter Deutschland, Frankreich, Grossbritannien, Polen, Spanien und die USA – betreffen nach konservativen Schätzungen jeweils mehr als 100 Handels- partner. Von den 18 Staaten, die in den vier ver- schiedenen Kategorien zu den zehn schädi- gendsten Nationen gehören, haben zwölf im Rahmen der G20 das Versprechen abgegeben, auf protektionistische Massnahmen zu ver- zichten – nämlich Argentinien, China, Deutschland, Frankreich, Grossbritannien, Indien, Indonesien, Italien, Japan, Mexiko, Russland und die USA. Was muss unternommen werden? Bislang haben die G20-Staaten kaum et- was gegen die Zunahme des Protektionismus getan. Erforderlich wären daher substanzielle Massnahmen. Statt einfach ihre früheren, leeren Versprechungen zum Abschluss der Doha-Runde zu wiederholen, sollten die Ver- antwortlichen der G20-Länder die Schritte einleiten, die zur Bekämpfung des derzeit zunehmenden Protektionismus notwendig sind. In diesem Zusammenhang sollten ins- besondere die folgenden zwei Initiativen realisiert werden: Erstens muss die Pipeline mit den ge- planten protektionistischen Massnahmen tro- ckengelegt werden. Wir schlagen vor, dass sich alle G20-Mitglieder verpflichten sollten, alle ihre bedeutenden wirtschaftlichen Massnah- men, die für die kommenden zwölf Monate geplant sind, offen zu legen und anschlies- send zu überprüfen. Auf gänzlich diskrimi- nierende Ziele sollte verzichtet werden. Wenn das Ziel einer geplanten Massnahme nicht