1.
N°49ottobre2015Acqua
REF Ricerche srl, Via Aurelio Saffi, 12, 20123 - Milano (www.refricerche.it)
Il Laboratorio è un'iniziativa sostenuta da (in ordine di adesione): ACEA, Utilitalia-Utilitatis, SMAT, IREN, CO.MO.I. Group, Veolia, Acquedotto
Pugliese, HERA, Metropolitana Milanese, Crif Credit Rating Agency, Cassa Conguaglio per il Settore Elettrico e Cassa Depositi e Prestiti
Gruppo di lavoro: Donato Berardi, Francesca Casarico, Samir Traini
e-mail: laboratorio@refricerche.it
Abstract
Nel 2016 sarà riformata la disciplina degli appalti pubblici: un percorso in due tappe che vedrà prima il recepimento delle
Direttive Europee e quindi l’emanazione di un nuovo Codice.
Trasparenza, semplificazione, riduzione dei tempi di realizzazione delle opere, professionalizzazione delle stazioni
appaltanti, valorizzazione della qualità, miglioramento delle condizioni di accesso al mercato per le piccole e medie
imprese: sono questi i principi che informeranno le scelte.
Il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, che pure dovrebbe assicurare un migliore compromesso tra
economie e qualità, fatica a prendere piede: nel 2015 il ribasso negli appalti per lavori nel servizio idrico aggiudicati con
questo criterio è stato del 19%.
In 2016 the public tender legislation will be revised: it will be a two-stage process, with the recognition of the European
Directives first and then the issuance of a new Code.
Transparency, simplification, reduction of works completion time, professionalization of the Contracting Authorities, value
of quality, improvement of market access conditions for small and medium-size enterprises are the principles that will
guide choices.
The criterion of the most economically advantageous tender, which should guarantee a better compromise between
economic and qualitative aspects, still struggles to get a foothold: in 2015, in the water sector, the reduction offered in the
awarded tenders was on average 19%.
Verso il nuovo Codice degli Appalti:
come conciliare trasparenza e semplificazione
Laboratorio SPL
Collana Acqua

2.
n. 48 - Acqua - Verso il nuovo periodo regolatorio: Metodo Tariffario 2.0, ottobre 2015
n. 47 - Acqua - Le infrastrutture idriche: un "patrimonio comune", settembre 2015
n. 46 - Acqua - Remunerazione del capitale alla prova degli investimenti, luglio 2015
n. 45 - Acqua - Convenzioni tipo e valore di subentro: due tasselli verso la “bancabilità” del SII, luglio
2015
n. 44 - Acqua - Responsabilità e solidarietà: AEEGSI avvia la perequazione economico-finanziaria nel
servizio idrico, luglio 2015
n. 43 - Acqua - Inerzie e inadempienze alla prova della Riforma Madia, giugno 2015
n. 42 - Acqua - Razionalizzazione delle partecipate locali: un'altra occasione mancata, giugno 2015
n. 41 - Acqua - Tariffa pro capite e opzioni tariffarie: l’articolazione 2.0
n. 40 - Acqua - Coinvolgimento e partecipazione: la via a sistemi idrici resilienti, maggio 2015
Tutti i contributi sono liberamente scaricabili, previa registrazione, dal sito REF Ricerche
Il Laboratorio Servizi Pubblici Locali è una iniziativa di analisi e discussione che intende riunire sele-
zionati rappresentanti del mondo dell´impresa, delle istituzioni e della finanza al fine di rilanciare il
dibattito sul futuro dei Servizi Pubblici Locali.
Molteplici tensioni sono presenti nel panorama economico italiano, quali la crisi delle finanze pubbli-
che nazionali e locali, la spinta comunitaria verso la concorrenza, la riduzione del potere d’acquisto
delle famiglie, il rapporto tra amministratori e cittadini, la tutela dell’ambiente.
Per esperienza, indipendenza e qualità nella ricerca economica REF Ricerche è il “luogo ideale” sia
per condurre il dibattito sui Servizi Pubblici Locali su binari di “razionalità economica”, sia per porlo
in relazione con il più ampio quadro delle compatibilità e delle tendenze macroeconomiche del Paese.
Donato Berardi
Direttore
e-mail: dberardi@refricerche.it
tel. 02 87078150
La missione
Gli ultimi contributi

3.
Verso il nuovo Codice degli Appalti:
come conciliare trasparenza e semplificazione
AcquaN°49
Acqua n. 49 - ottobre 2015 Pagina 3 Verso il nuovo Codice degli Appalti:
come conciliare trasparenza e semplificazione
Verso un nuovo Codice degli appalti
Il 18 giugno u.s. il Senato della Repubblica ha approvato un disegno di legge che delega
il Governo alla scrittura del nuovo Codice degli appalti1
. Si tratta di un passo importante
perché sostanzia la volontà di riformare i contratti pubblici.
Il recente passaggio del disegno di legge al vaglio della Commissione Ambiente della
Camera dei Deputati ha indicato un percorso in due tappe:
entro il 18 aprile 20162
, avverrà il formale recepimento delle Direttive europee
in materia di appalti pubblici nei settori ordinari, nei settori speciali
dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali e in tema di
aggiudicazione dei contratti nel settore delle concessioni3
;
entro il 31 luglio 2016 sarà emanato il nuovo Codice degli appalti, a valle del
quale saranno sviluppate precise linee guida per la sua applicazione,
elaboratediconcertotrailMinisterodelleInfrastruttureedeiTrasporti(MIT)el'Autorità
Nazionale Anticorruzione (ANAC), che saranno raccolte in un Regolamento
attuativo.
L’esercizio della delega da parte del Governo non si limita dunque alla mera trasposizione
delle Direttive comunitarie all’interno dell’ordinamento giuridico nazionale ma diventa
l’occasione per razionalizzare l’intera disciplina degli appalti pubblici.
Si punta a superare un testo che è stato oggetto di centinaia di interventi dal 2006 ad
oggi per delineare un quadro istituzionale chiaro, snello, trasparente ed efficace, in grado
di assicurare certezza giuridica, concorrenzialità e parità di trattamento tra operatori
economici.
Il disegno di legge approvato al Senato
Il mandato contenuto nel disegno di legge delega approvato dal Senato risulta
particolarmente articolato.
1 D.Lgs. 163/2006.
2 Termine ultimo per il recepimento delle Direttive Europee da parte degli Stati membri.
3 Direttiva 2014/23/UE, 2014/23/UE e 2014/24/UE.
Ddl delega per
la riscrittura del
Codice degli appalti
Due obiettivi:
recepimento
Direttive europee e
riordino normativa
appalti
Razionalizzazione
organica della
disciplina degli
appalti

4.
Verso il nuovo Codice degli Appalti:
come conciliare trasparenza e semplificazione
AcquaN°49
Acqua n. 49 - ottobre 2015 Pagina 4 Verso il nuovo Codice degli Appalti:
come conciliare trasparenza e semplificazione
Si può provare a ricomprenderne le finalità in cinque grandi obiettivi:
1. Trasparenza e semplificazione;
2. Riduzione dei tempi di realizzazione delle opere e garanzia del loro completamento;
3. Professionalizzazione delle stazioni appaltanti e dei contraenti;
4. Valorizzazione della qualità;
5. Apertura e concorrenza: migliorando l’accesso per le piccole e medie imprese.
E’fattoriconosciutochel’attualedisciplinadegliappalti,estremamenteampiaedettagliata,
non ha in questi anni giovato al sistema. Dal 2006 ad oggi si sono susseguiti continui
interventi di aggiustamento e deroga delle norme con 59 riscritture e 597 modifiche al
Codice degli appalti4
, situazione che è stata fonte di ritardi e contenziosi, anche a causa
della lunghezza delle procedure amministrative.
Nel recepimento delle Direttive si punta alla riduzione e alla razionalizzazione delle norme.
Di rilievo è anche il richiamo al divieto di “goldplating”5
, ovvero a quella cattiva prassi per
cui all’atto del recepimento delle Direttive gli Stati nazionali prevedono obblighi, requisiti,
o comunque livelli di regolazione superori a quelli minimi previsti dalle Direttive.
La nuova normativa dovrà assicurare trasparenza attraverso norme chiare e certe e
puntare alla semplificazione delle procedure di verifica. Le procedure ordinarie non
saranno più derogabili, ad eccezione di fattispecie connesse a urgenze di protezione civile
determinate da calamità naturali, e dovranno garantire la riduzione e la certezza dei tempi
di realizzazione delle opere.
La semplificazione e armonizzazione delle procedure dovrà pur tuttavia prevedere
soluzioni innovative specifiche per i singoli settori, con particolare riguardo allo sviluppo
delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi strategici, oltre che agli interventi
di mitigazione del rischio idrogeologico, per evitare il ricorso alle deroghe rispetto alla
disciplina ordinaria.
Per quanto riguarda la trasparenza e la semplificazione delle procedure sono state
studiate soluzioni come la loro completa digitalizzazione e la costituzione di banche dati
specializzate. Tali interventi permettono la pubblicazione e tracciabilità delle procedure e
delle fasi della gara.
4 http://www.codiceappalti.it/norme_di_modifica.htm.
5 Art. 1, comma a) del Disegno di Legge approvato al Senato.
Fino ad oggi
stratificazione
inorganica
di interventi
normativi, fonte di
contenzioso
Divieto di superare
i livelli minimi
di regolazione
richiesti dalle
Direttive
Inderogabilità delle
procedure ordinarie
se non per urgenze
di protezione civile
Digitalizzazione e
banche dati per le
procedure
Cinque obiettivi da
perseguire

5.
Verso il nuovo Codice degli Appalti:
come conciliare trasparenza e semplificazione
AcquaN°49
Acqua n. 49 - ottobre 2015 Pagina 5 Verso il nuovo Codice degli Appalti:
come conciliare trasparenza e semplificazione
Forme di pubblicità e trasparenza sono previste anche per appalti pubblici e concessioni
sotto la soglia comunitaria di 5,2 milioni di euro e nell’ambito degli affidamenti diretti in
house, ossia appalti pubblici e concessioni conclusi tra soggetti appartenenti al settore
pubblico.
Le disposizioni in materia di trasparenza e pubblicità delle procedure di gara in tutte le
sue fasi intendono essere uno strumento di lotta alla corruzione nel settore degli appalti
pubblici. In tal senso vengono altresì attribuiti all’ANAC funzioni di vigilanza e controllo,
con poteri sanzionatori, in materia di appalti.
Si promuove una regolazione più snella (soft regulation) attraverso linee guida che saranno
elaborate congiuntamente da MIT e ANAC. E’ una scelta questa considerata innovativa ma
che dovrà essere testata al fine di compenetrare le esigenze del mercato con l’interesse
pubblico.
Un altro punto di rilievo è la professionalizzazione delle stazioni appaltanti. L’ANAC ha
censito più di 36.000 stazioni appaltanti: un numero che include enti che per dimensioni
e competenze interne non sono sempre in grado di gestire le gare. In particolare, l’idea
è quella di centralizzare la gestione delle gare per appalti oltre una certa soglia in poche
stazioni appaltanti che presentino le competenze e le risorse necessarie a gestirle.
Analogamente, la qualificazione delle imprese si baserà non solo sulle competenze tecniche
e professionali ma anche sulla “buona condotta” degli operatori economici: le imprese
capaci di rispettare i costi del progetto e i tempi di consegna senza incorrere in contenziosi
avranno maggiore possibilità di aggiudicarsi gli appalti. La presenza di questo sistema di
premialità va nella direzione di combattere l’abuso di varianti in corso d’opera, principale
causa della lievitazione dei costi di realizzazione.
Relativamente all’aspetto qualitativo, la direzione è quella di un’adeguata integrazione dei
requisiti in materia ambientale nelle procedure di appalto, in linea con le Direttive europee.
Per quanto riguarda i criteri di aggiudicazione si spinge a promuovere la qualità attraverso
l’utilizzo del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, basandosi sul miglior
rapporto qualità-prezzo, che può essere valutato in relazione a parametri di sostenibilità
energetica e ambientale, qualitativi e/o sociali. Il criterio del massimo ribasso verrà
relegato solo a determinati casi e per precisati importi di gara espressamente riconosciuti
dalla normativa.
Pubblicità anche
per appalti e
concessioni al di
sotto della soglia
comunitaria
Soft regulation e
linee guida
MIT-ANAC
Il nodo della
professionalizza-
zione delle stazioni
appaltanti
Qualificazione
delle imprese: non
solo competenze
tecniche ma anche
“buona condotta”
Attenzione agli
aspetti ambientali
La promozione
della qualità
attraverso l’offerta
economicamente
più vantaggiosa

6.
Verso il nuovo Codice degli Appalti:
come conciliare trasparenza e semplificazione
AcquaN°49
Acqua n. 49 - ottobre 2015 Pagina 6 Verso il nuovo Codice degli Appalti:
come conciliare trasparenza e semplificazione
In un’ottica di valorizzazione delle esigenze sociali e di sostenibilità ambientale, assume
rilevanza l’impegnano ad utilizzare manodopera e personale locali per l’esecuzione
dell’appalto, anche in considerazione delle ricadute territoriali generate in termini di
occupazione e filiera corta. Questa occorrenza si ricollega anche all’obiettivo di favorire
l’accesso alle gare per le piccole e medie imprese.
Altraimportantenovitàriguarda la volontà dimigliorarele condizionidiaccessoal mercato
degli appalti pubblici e delle concessioni per le piccole e medie imprese. In tal senso è
pensato il divieto di aggregazione artificiosa degli appalti e la richiesta di costruire gare
per importi e lotti adeguati. Sono inoltre previsti meccanismi premiali nei confronti delle
stazioni appaltanti che riescono a coinvolgere i predetti soggetti nelle procedure di gara.
Viene infine recepito dalle direttive comunitarie l’obbligo di pagamento dei subappaltatori
da parte della Stazione appaltante in caso di inadempienza da parte dell’aggiudicatario
della commessa.
Le gare nel concreto: un’analisi dei bandi dell’ultimo anno
A distanza di un anno6
sembra utile riproporre una ricognizione e una analisi dei bandi
afferenti il servizio idrico.
I bandi esaminati si riferiscono esclusivamente a contratti di lavoro aggiudicati nel periodo
intercorso tra la seconda metà del 2014 e il primo semestre 2015. Sono quindi esclusi i
contratti per la fornitura e di servizi.
Si tratta di 22 procedure competitive7
, di cui solo una suddivisa in lotti. L’importo
complessivo è di oltre 117,5 milioni di euro, corrispondente a circa il 6% degli investimenti
annui del settore idrico.
Relativamente ai criteri di aggiudicazione si riscontra una predominanza di aggiudicazioni
sulla base del prezzo più basso o del massimo ribasso. Sono solo 7 i bandi che si avvalgono
del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. In questi casi, le scelte variano
largamentetraunbandoincuiilcriterioeconomicoassumeunruolocomunquepreminente
nella valutazione (con un peso pari al 60%) e una maggioranza di bandi in cui è la qualità
a ricoprire un ruolo preponderante riducendo il peso della componente prezzo a meno del
35%.
È interessante notare come nei bandi che prevedono la progettazione e l’esecuzione dei
lavori vi è un maggiore ricorso al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa,
mentre nei casi di mera esecuzione di lavori prevale il criterio del prezzo più basso.
6 Si veda: “Appalti nelle utility: più spazio alla qualità e alle piccole e medie imprese”, Laboratorio REF Ricerche, Contributo
n.21.
7 Con importi a base d’asta superiori ai 900 mila euro.
Corsia preferenziale
per impiego di
manodopera locale
Divieto di
aggregazione
artificiosa degli
appalti e taglio dei
lotti adeguati alle
piccole e medie
imprese
Recepito l’obbligo
di pagamento dei
subappaltatori da
parte della Stazione
appaltante
22 procedure
competitive per
l'assegnazione di
contratti di lavoro
Predominanza del
massimo ribasso
Per progettazione
ed esecuzione
lavori predomina
l’offerta più
vantaggiosa

7.
Verso il nuovo Codice degli Appalti:
come conciliare trasparenza e semplificazione
AcquaN°49
Acqua n. 49 - ottobre 2015 Pagina 7 Verso il nuovo Codice degli Appalti:
come conciliare trasparenza e semplificazione
Infine, riguardo alle dimensioni, gli appalti aggiudicati in base all’offerta economicamente
più vantaggiosa presentano generalmente un importo a base d’asta più elevato, superiore
ai 6,6 milioni di euro in media, rispetto a quelli aggiudicati con il criterio del massimo
ribasso, che si aggirano attorno ai 3 milioni e mezzo di euro.
Con riferimento agli aspetti qualitativi considerati ai fini della valutazione secondo il
criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa un ruolo centrale è giocato dal
giudizio tecnico-qualitativo sulla progettazione, che include tra gli altri aspetti la qualità
impiantistica, la qualità dei materiali e delle apparecchiature, la tecnologia adottata, la
professionalità, il grado di automatizzazione e i risparmi gestionali recati.
Secondo in importanza è il valore funzionale e ambientale, volto a ridurre l’impatto
ambientale e paesaggistico dei progetti tramite misure di contenimento dei consumi
energetici e dei reagenti, nonché di attenzione al contesto peasaggistico in cui l’opera
è inserita. Pur tuttavia, solo metà delle Stazioni appaltanti ricorrenti all’offerta
economicamente più vantaggiosa, considera esplicitamente l’impatto ambientale come
criterio guida nella valutazione delle offerte. Viceversa, assai di frequente un peso rilevante
è associato al contenimento dei tempi di realizzazione delle opere.
L’offerta economica all’aggiudicazione registra un ribasso medio sull’importo a base d’asta
di circa il 20% nel caso dell’offerta economicamente più vantaggiosa; il ribasso risulta
moderatamentepiùelevatoepariacircail29%nelcasodiaggiudicazionesecondoilcriterio
del massimo ribasso. L’evidenza di aggiudicazioni basate sull’offerta economicamente più
vantaggiosa che raggiungono comunque ribassi anche superiori al 30% suggerisce che
l’introduzione di criteri qualitativi non pregiudica necessariamente il conseguimento di
economie di costo da parte della Stazione appaltante.
Rimane poco diffuso il ricorso alla suddivisione in lotti dei lavori, nonostante sia prevista
e incentivata dalla normativa vigente. Risulta invece diffusa la possibilità di ricorrere al
subappalto, così come quella di offerte congiunte da parte di raggruppamenti temporanei
di imprese (RTI), in particolare nel caso di appalti riferiti alla progettazione e all’esecuzione
dei lavori, in ragione della loro presumibile maggiore complessità.
Per quanto riguarda le modalità innovative di gestione delle procedure, le aste elettroniche
continuano a non trovare applicazione nel campione analizzato, nonostante i benefici che
potrebbero portare in termini di agevolazione dei processi amministrativi e di riduzione
dei costi.
Importo base più
elevato per gli
appalti aggiudicati
con offerta più
vantaggiosa
Ruolo centrale agli
aspetti
tecnico-qualitativi
Attenzione anche al
valore funzionale e
ambientale
Ribasso medio del
20% per offerta
economicamente
vantaggiosa
contro il 29% per il
massimo ribasso
Scarsa diffusione
della suddivisione
in lotti, maggiore
ricorso al
subappalto
Scarso il ricorso alle
aste elettroniche

8.
Verso il nuovo Codice degli Appalti:
come conciliare trasparenza e semplificazione
AcquaN°49
Acqua n. 49 - ottobre 2015 Pagina 8 Verso il nuovo Codice degli Appalti:
come conciliare trasparenza e semplificazione
È infine importante registrare la presenza di un caso in cui il costo per il personale è
stato esplicitamente escluso dall’importo oggetto di ribasso, opzione che sembra poter
garantire concretamente la tutela dei lavoratori, potendo essere annoverata quale misura
di contrasto al “dumping sociale”.
Un ulteriore aspetto degno di indagine è la durata della procedura amministrativa di
affidamento dei lavori: nella maggior parte dei casi analizzati, 10 gare, l’appalto è stato
assegnato entro 3 mesi dalla data di scadenza del bando di gara; in due casi entro 6 mesi;
mentre altri due casi presentano tempistiche decisamente lunghe, oltre i 12 mesi. Questa
diversificazione di tempistiche non sembra tuttavia associata alla dimensione dell’opera o
alla complessità dei lavori, né al tipo di procedura adottata.
Rispetto alla precedente ricognizione, operata nel corso del 2014, basata su 16 bandi di
gara, il ricorso al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa si è invero ridotto,
scendendo dal 50% delle procedure espletate nel periodo 2013-2014 a circa un terzo in
quelle aggiudicate tra la seconda metà del 2014 e la prima metà del 2015. Nell’ambito della
valutazione complessiva il peso dell’offerta economica sul totale rimane stabile, intorno al
30%.
Nel caso delle offerte basate sul criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa il
ribasso medio all’aggiudicazione, ponderato sugli importi a base d’asta, è passato dal 29%
del 2014 al 19% nel 2015. Nel caso delle offerte basate sul massimo ribasso lo sconto
medio è salito dal 29% al 36%.
Costo del personale
escluso dai ribassi:
una risposta al
dumping sociale
Aggiudicazione: di
solito entro 3 mesi.
Talvolta occorre
attendere oltre un
anno
L’offerta
economicamente
più vantaggiosa
fatica a prendere
piede
Il ribasso medio
ponderato
all’aggiudicazione
scende al 19%
Confronto ricognizioni 2014 e 2015: importi e ribassi per criterio di aggiudicazione
32%
30%
Fonte: elaborazioni Laboratorio REF Ricerche sui documenti di gara e di aggiudicazione
Peso dell'offerta economica nella
valutazione dei bandi con offerta
economicamente più vantaggiosa
Bandi con l'offerta
economicamente più vantaggiosa
nel 2015 (50% nel 2014)
0
10.000.000
20.000.000
30.000.000
40.000.000
50.000.000
60.000.000
70.000.000
2014 2015 2014 2015
Offerta economicamente più
vantaggiosa
Massimo ribasso
Importo d'asta Ribasso
29%
19%
29%
36%

9.
Verso il nuovo Codice degli Appalti:
come conciliare trasparenza e semplificazione
AcquaN°49
Acqua n. 49 - ottobre 2015 Pagina 9 Verso il nuovo Codice degli Appalti:
come conciliare trasparenza e semplificazione
Ricognizione principali appalti aggiudicati nel periodo giugno 2014-giugno 2015
Procedu
ra
Smat Aperta 8.500.000
Off. econ. più
vantaggiosa
Sì Si No 2% 35% 31% RTI 6 mesi
Smat Aperta 5.172.000 Prezzo più basso Sì No No 2% 100% 27% Impresa unica 2 mesi
Smat Aperta 21.230.000
Off. econ. più
vantaggiosa
Sì Si No 2% 30% 18% RTI 6 mesi
Smat Aperta 1.616.000 Prezzo più basso Sì No No 2% 100% 31% Impresa unica 3 mesi
Smat Aperta 2.627.300 Prezzo più basso Sì No No 2% 100% 30% Impresa unica 3 mesi
Smat Aperta 4.169.580 Prezzo più basso Sì No No 2% 100% 31% Impresa unica 2 mesi
Abbanoa Aperta 6.672.269
Off. econ. più
vantaggiosa
Sì Sì No 2% 22% 14% RTI 2 mesi
Abbanoa Aperta 7.369.585
Off. econ. più
vantaggiosa
Sì Sì No 2% 22% 23% Impresa unica 1 mese
Abbanoa Aperta 997.777
Off. econ. più
vantaggiosa
Sì Sì No 2% 22% 12% Impresa unica 2 mesi
Publiacqua Negoziata 4.773.828 Prezzo più basso n.d. n.d. n.d. n.d. 100% 28% Impresa unica n.d.
ETRA Aperta 5.985.000 Prezzo più basso 30% No No 2% 100% 28% Impresa unica 14 mesi
ABC Napoli Aperta 7.339.117 Prezzo più basso 30% No No 2% 100% 50% Impresa unica 17 mesi
ABC Napoli Aperta 6.697.526 Prezzo più basso Sì No No 2% 100% 46% Impresa unica 3 mesi
Acque Selettiva 3.000.000 Prezzo più basso Sì No No 2% 100% 12% Impresa unica n.d.
Acque Selettiva 2.031.056 Prezzo più basso Sì No No 2% 100% 11% Impresa unica n.d.
Acque Selettiva 1.156.481 Prezzo più basso Sì No No 2% 100% 24% Impresa unica n.d.
Acque Selettiva 2.000.000 Prezzo più basso Sì No No 2% 100% 17% Impresa unica n.d.
Acque Selettiva 3.000.000 Prezzo più basso Sì No No 2% 100% 20% Impresa unica n.d.
GORI Aperta 2.536.912
Off.econ.più
vantaggiosa
Sì No No 2% 20% 28% Impresa unica 2 mesi
Metropolitana
Milanese
Aperta 4.438.403 Prezzo più basso 30% No No 1% 100% 29% Impresa unica 2 mesi
Amiacque
Lotto 1 Aperta 2.800.000 Prezzo più basso Sì No No 2% 100% 37% Impresa unica 2 mesi
Lotto 2 Aperta 2.300.000 Prezzo più basso Sì No No 2% 100% 36% Impresa unica 2 mesi
Lotto 3 Aperta 1.900.000 Prezzo più basso Sì No No 2% 100% 36% Impresa unica 2 mesi
IREN Emilia Negoziata 15.200.000
Off. econ. più
vantaggiosa
30% No No 2% 60% 15% RTI 2 mesi
N.I. : Non indicato
N.P. : Non previsto
RTI: raggruppamento temporaneo d'impresa
Fonte: elaborazioni Laboratorio REF Ricerche sui documenti di gara e di aggiudicazione
Durata
procedura
Garanzia
(val. %)
% offerta
economica
Stazione
appaltante
Importo
d'asta
Criterio di
assegnazione
Subappalto
(valore
max)
Possibilità di
prevedere
Varianti
Asta
elettronica
Ribasso
Ente
aggiudicatario

10.
Verso il nuovo Codice degli Appalti:
come conciliare trasparenza e semplificazione
AcquaN°49
Acqua n. 49 - ottobre 2015 Pagina 10 Verso il nuovo Codice degli Appalti:
come conciliare trasparenza e semplificazione
Appalti pubblici: dalla direttiva comunitaria alla prassi italiana
Direttiva Codice degli appalti Nuovo Codice degli appalti
1° Ricognizione
(settembre 2014)
2° Ricognizione
(luglio 2015)
Criterio di
assegnazione
Offerta economicamente più
vantaggiosa
Offerta economicamente più
vantaggiosa o Prezzo più basso
Offerta economicamente più
vantaggiosa ad eccezione di casi
espressamente individuati
Offerta economicamente più
vantaggiosa (50%) e Prezzo più
basso (50%)
Offerta economicamente più
vantaggiosa (32%) e Prezzo
più basso (68%)
Suddivisione in
lotti
E' opportuno prevedere
esplicitamente che i contratti
possano essere suddivisi in lotti
Possibilità inserite di recente
Suddivisione in lotti per favorire
l'accesso alle gare alle piccole e
medie imprese
Solo 1 bando Solo 1 bando
Subappalto e
pagamento diretto
dei subappaltatori
Gli Stati membri dovrebbero
avere la facoltà di creare
meccanismi per il pagamento
diretto ai subappaltatori
Max 30%
Pagamento diretto dei
subappaltatori in caso di
inadempienza o su loro richiesta
Possibilità prevista in tutti i
bandi, eccetto uno. In 4 casi
l'aggiudicatario ha optato per il
subappalto, ma il pagamento
del subappaltatore è a carico
dell'aggiudicatario
Possibilità prevista in tutti i
bandi, ma il pagamento del
subappaltatore è a carico
dell'aggiudicatario
Varianti
Occorre incoraggiare gli enti
aggiudicatori a consentire
varianti quanto più spesso
possibile
Quando il criterio di
aggiudicazione e' quello
dell'offerta economicamente
piu' vantaggiosa, le stazioni
appaltanti possono autorizzare
gli offerenti a presentare
varianti
Nessun riferimento esplicito
Possibilità prevista in tutti gli 8
bandi con criterio dell'offerta
economicamente più
vantaggiosa, ma proposte solo
da 4 aggiudicatari
Possibilità prevista in 5 bandi
sugli 8 con criterio
dell'offerta economicamente
più vantaggiosa
Asta elettronica
Gli enti aggiudicatori possono
ricorrere ad aste elettroniche
Le stazioni appaltanti possono
stabilire che l'aggiudicazione
dei contratti di appalto avvenga
attraverso un'asta elettronica.
Nessun riferimento esplicito
Nessuno dei bandi esaminati
prevede il ricordo all'asta
elettronica
Nessuno dei bandi esaminati
prevede il ricorso all'asta
elettronica
Fonte: elaborazioni Laboratorio REF Ricerche

11.
Verso il nuovo Codice degli Appalti:
come conciliare trasparenza e semplificazione
AcquaN°49
Acqua n. 49 - ottobre 2015 Pagina 11 Verso il nuovo Codice degli Appalti:
come conciliare trasparenza e semplificazione
Le Direttive europee dell’aprile 2014 rispondono alla necessità di una impostazione più
snella e flessibile delle procedure di gara, nonché alla volontà di avvicinare la disciplina dei
settori “speciali” a quella dei settori ordinari.
InparticolarelaDirettivariguardanteiservizi“speciali”èispirataacriteridisemplificazione,
di attenzione alla qualità e alla tutela ambientale e sociale e del lavoro, oltre che alla volontà
di assicurare maggiore facilità di accesso alle gare da parte delle imprese di medie e piccole
dimensioni.
La semplificazione dell’attività contrattuale delle amministrazioni passa anche attraverso
lo strumento del documento di gara unico europeo, che consiste in un’autodichiarazione
sul possesso dei requisiti richiesti. Inoltre, si prevede la comunicazione elettronica tra
imprese e stazioni appaltanti estesa a tutte le fasi della procedura.
Nell’aggiudicazione delle gare, il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa deve
diventare la modalità preferita, in un’ottica di orientamento alla qualità e all’innovazione,
relegando a un ruolo marginale il criterio di aggiudicazione del massimo ribasso. In
questo modo, si tiene conto non solo del costo dei prodotti e dei servizi, ma soprattutto del
rapporto qualità/prezzo, valutato in base a criteri quali le caratteristiche tecniche e i tempi
di realizzazione. Tale criterio permette inoltre di valorizzare elementi di sostenibilità
ambientale e sociale, nonché il costo relativo all’intero ciclo di vita delle opere (il cosiddetto
total cost of ownership).
Sempre in un’ottica volta alla garanzia di un elevato livello qualitativo dei materiali
utilizzati si conferma la facoltà per la Stazione appaltante di escludere le offerte in cui in cui
più della metà delle componenti utilizzate abbia origine in paesi extra-UE o comunque in
Paesi con i quali l’Unione non ha concluso accordi di scambio che garantiscano un accesso
comparabile e reciproco ai rispettivi mercati.
La Direttiva incoraggia l’introduzione di misure a favore delle piccole e medie imprese
tramite la riduzione dei costi amministrativi di partecipazione alle gare. L’accesso alle gare
da parte delle piccole e medie imprese è reso più agevole grazie alla suddivisione in lotti
e al divieto di prevedere requisiti troppo stringenti, quali ad esempio soglie minime di
fatturato superiori al doppio del valore dell’appalto.
Allegato 1 - La Direttiva Europea sugli appalti nei settori “speciali”

12.
Verso il nuovo Codice degli Appalti:
come conciliare trasparenza e semplificazione
AcquaN°49
Acqua n. 49 - ottobre 2015 Pagina 12 Verso il nuovo Codice degli Appalti:
come conciliare trasparenza e semplificazione
Nell’ambito delle tutele sono previsti meccanismi di pagamento diretto dei subappaltatori
da parte delle stazioni appaltanti per proteggere i primi dal rischio di mancato pagamento
e disposizioni più vincolanti al riguardo del trattamento delle “offerte anomale” per
combattere eventuali fenomeni di dumping sociale nei confronti dei lavoratori.
Viene introdotto, inoltre, lo strumento del Partenariato per l'innovazione. Una nuova
procedura di affidamento a cui si può far ricorso in caso di soluzioni innovative che non
trovino soddisfazione nell’offerta disponibile sul mercato. Questo tipo di procedura
permette a autorità pubbliche e offerenti di trovare assieme soluzioni innovative per
risolvere specifici problemi. Tale novità insieme alla possibilità di proporre varianti al
progetto in fase di selezione vuole essere un incentivo ad un uso strategico degli appalti
per ottenere merci e servizi volti ad accrescere competenze e innovazione, nel rispetto
dell’ambiente. Viene quindi ampliato il ruolo della negoziazione e del dialogo tra pubblica
amministrazione e imprese, andando a incrementare il già esteso ventaglio di procedure
di selezione esistenti, che includono il dialogo competitivo e le procedure competitive
negoziate.

13.
Verso il nuovo Codice degli Appalti:
come conciliare trasparenza e semplificazione
AcquaN°49
Acqua n. 49 - ottobre 2015 Pagina 13 Verso il nuovo Codice degli Appalti:
come conciliare trasparenza e semplificazione
La legge di conversione del decreto Sblocca Italia8 ha introdotto una serie di deroghe al
Codice degli appalti in materia di scelta del contraente e tempistiche per accelerare la
realizzazione degli interventi caratterizzati da estrema urgenza, ossia considerati dagli
enti competenti come indifferibili nel tempo.
In particolare, interessa il ricorso a procedure semplificate per l’affidamento di lavori per
la mitigazione del rischio idraulico sotto la soglia comunitaria di 5,2 milioni di euro.
In questi casi, i lavori possono essere affidati tramite procedura negoziata a cui devono
essere invitate almeno 10 imprese, con il solo obbligo di pubblicazione del bando di gara
da parte della Stazione appaltante sul proprio sito. A livello di tempistiche i termini per
la ricezione delle offerte sono dimezzati e il contratto può essere stipulato prima dei 35
giorni dall’ultima comunicazione dell’aggiudicazione definitiva previsti dal Codice. Inoltre,
in caso di ricorso contro l’aggiudicazione non si applica la sospensione della stipula del
contratto.
Bisogna tuttavia notare che tali disposizioni non si applicano nel caso di appalti integrati,
ovvero quei contratti che prevedono congiuntamente le attività di progettazione ed
esecuzione degli interventi.
Questi appalti devono comunque ottemperare agli obblighi informativi e di pubblicazione
successivi all’aggiudicazione e l’ANAC provvederà a disporre controlli a campione sugli
affidamenti per verificare che le pratiche derogatorie non diano adito a fenomeni di
corruzione.
Tuttavia, in caso di contratti irregolari contestati i tribunali amministrativi regionali
potranno disporre il blocco dei lavori solo se la gravità della domanda cautelare prevale
sulle esigenze di incolumità pubblica.
A giugno del 2015, in base a una ricognizione svolta dall’ANAC, gli appalti aggiudicati
avvalendosi delle deroghe sopracitate risultavano essere 194 per un importo complessivo
a base d’asta pari a 53,6 milioni di euro. Nel 60% dei casi si tratta di lavori di restauro, di
difesa dalle piene, di protezione delle sponde, di riparazione, di ristrutturazione, di lavori
stradali e di demolizione.
Allegato 2 – Deroghe contro il dissesto idrogeologico