1. O Brasil sob a Nova Ordem
A economia brasileira contemporânea – Uma análise dos
governos Collor a Lula
Rosa Maria Marques e
Mariana Ribeiro Jansen Ferreira
Organizadoras
1ª Edição | 2010 |

2. Capítulo 11
A Saúde Pública sob a Batuta da
Nova Ordem
Áquilas Mendes
Rosa Maria Marques

3. Capítulo 11
A Saúde Pública sob a Batuta da Nova
Ordem
Introdução
A disputa por recursos financeiros para uma política universal da
saúde se tornou muito mais intensa a partir dos anos 1990.
A política macroeconômica, especialmente aquela adotada pelas
gestões de Fernando Henrique Cardoso e de Luiz Inácio Lula da Silva,
fundada no tripé meta de inflação, superávit primário e câmbio
flutuante, vem determinando as difíceis condições de financiamento
do Sistema Único de Saúde (SUS) e da Seguridade Social, sistemas
instituídos pela Constituição Federal de 1988.

4. Capítulo 11
A Saúde Pública sob a Batuta da Nova
Ordem
A dominação financeira sustenta a permanência de uma política
econômica que torna o social apenas um apêndice, sempre
subordinado aos objetivos macroeconômicos.
1. As Características Estruturais do Sistema Único de Saúde
(SUS) e da Seguridade Social e seu Esquema de Financiamento
A partir de 1987, intensificam-se a discussão e a elaboração de uma
nova Constituição, que iria definir as bases de sustentação de
desenvolvimento do novo regime.

5. Capítulo 11
A Saúde Pública sob a Batuta da Nova
Ordem
Os constituintes consagraram na Constituição de 1988 a garantia de
novos direitos sociais e princípios de organização da política social, os
quais, pelo menos quanto às suas definições, modificaram alguns
pilares básicos do sistema anterior de proteção social.
No período anterior à Constituição de 1988, o financiamento do gasto
federal em saúde foi em grande parte viabilizado por recursos do
Fundo de Previdência e Assistência Social (FPAS).
Nesse período, houve um aumento da participação dos recursos do
Tesouro, de 13% em 1980 para 21% em 1990.

6. Capítulo 11
A Saúde Pública sob a Batuta da Nova
Ordem
O aumento da participação é explicado pelo fato de o governo federal
ter incorporado o Finsocial, como se fosse um recurso do Tesouro, e
pela queda do volume de recursos provenientes do FPAS.
A acentuada dependência do financiamento do FPAS sugere a
importância de se analisar o financiamento do sistema de proteção
social como um todo.
No período posterior à Constituição de 1988, tendo em vista a
introdução de novos direitos – como a universalização da saúde, a
definição de um piso para os benefícios previdenciários, entre outros -
, os constituintes preocuparam-se em ampliar os recursos destinados
ao financiamento da Seguridade Social, compreendida pela saúde,
previdência, assistência social e pelo seguro-desemprego.

7. Capítulo 11
A Saúde Pública sob a Batuta da Nova
Ordem
2. Saúde Pública e Dominância Financeira
A universalização de direitos e a participação da comunidade na
definição das políticas sociais, estabelecidas pela Constituição de
1988, tiveram como princípio fundador a superação do caráter
meritocrático e a adoção da cidadania como critério de acesso.
O domínio do capital portador de juros teve grande impacto sobre o
arranjo da proteção social conhecido como Estado do Bem-Estar Social
e sobre a relação capital/trabalho.
O desemprego, antes restrito a problemas decorrentes do sistema
imperfeito de informações entre a demanda e a oferta (o chamado
desemprego friccional), passou a registrar elevadas taxas no mundo
desenvolvido.

8. Capítulo 11
A Saúde Pública sob a Batuta da Nova
Ordem
O capital produtivo, sufocado pela dominação financeira, foi elevado a
constranger os trabalhadores.
No Brasil, a elevação da taxa de juros norte-americana incidiu em
meio a uma tentativa de reequilibrar as contas externas com a
promoção de uma recessão.
O Estado desenvolvimentista, que foi elemento-chave do processo de
industrialização, investindo em infraestrutura e criando estatais
produtoras de matérias-primas essenciais, e que também tinha se
preocupado em desenvolver os sistema público de proteção social,
estava reduzido a poucas funções.

9. Capítulo 11
A Saúde Pública sob a Batuta da Nova
Ordem
3. Os Tensos Caminhos do Financiamento da Saúde Pública
A implementação do SUS, ao longo dos 20 anos de sua existência,
não foi isenta de tensões políticas e econômicas.
Para abordar o financiamento do SUS a partir da Constituição de
1988, é importante, antes de tudo, identificar a existência de um
duplo movimento em seu caminho, resultado da ação permanente e
contraditória de dois princípios que se imbricam, embora cada um
deles aponte para objetivos específicos.

10. Capítulo 11
A Saúde Pública sob a Batuta da Nova
Ordem
Por um lado, destaca-se o “princípio da construção da universalidade”,
que afirma o direito de cidadania às ações e aos serviços de saúde,
viabilizando o acesso de todos, por meio da defesa permanente de
recursos financeiros seguros e suficientes.
De outro lado, identifica-se o princípio da “contenção de gasto”, uma
reação defensiva que se articula em torno da defesa da racionalidade
econômica, com base em uma visão contábil-financeira.

11. Capítulo 11
A Saúde Pública sob a Batuta da Nova
Ordem
3.1 Os embates por recursos financeiros suficientes e definidos
No que diz respeito à relação entre SUS e orçamento da Seguridade
Social, verifica-se uma tensão constante pela disputa de recursos em
todos esses anos.
Tendo em vista os novos direitos introduzidos na área previdenciária,
a universalização da saúde e a criação da assistência social como
política pública, a Constituição de 1988 preocupou-se em ampliar os
recursos por meio de financiamento específico da Seguridade Social.

12. Capítulo 11
A Saúde Pública sob a Batuta da Nova
Ordem
Entre 1989 e 1993, houve especialização das fontes da Seguridade
Social: os orçamentos destinaram a maior parte dos recursos do
Cofins para a saúde, da CSLL para a assistência, e das contribuições
de empregados e empregadores para a Previdência Social.
Entre 1993 e 2005, as contribuições sociais constituíram de longe a
principal fonte de financiamento da saúde, embora a presença de
recursos fiscais seja significativa em alguns anos, principalmente
quando dificuldades de continuidade da CPMF se apresentavam
(1999).

13. Capítulo 11
A Saúde Pública sob a Batuta da Nova
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A crise provocada pelo não recebimento do repasse das contribuições,
pela diminuição da presença de outras fontes da Seguridade e pela
desvinculação da CPMF, Cofins e CSLL teve repercussões no
desempenho do gasto federal com saúde a partir da segunda metade
da década de 1990.
A primeira Proposta de Emenda Constitucional (PEC) n.169, de autoria
dos deputados Eduardo Jorge e Waldir Pires, foi formulada em 1993,
quando o Ministério da Saúde solicitou o primeiro empréstimo ao FAT.

14. Capítulo 11
A Saúde Pública sob a Batuta da Nova
Ordem
A Emenda Constitucional n. 29 estabeleceu que Estados e Municípios
precisariam alocar, no primeiro ano, pelo menos 7% das receitas de
impostos, compreendidas as transferências constitucionais na saúde,
percentual que deveria crescer anualmente até atingir, no mínimo,
12% para os Estados e 15% para os Municípios até 2004.
3.2 A política macroeconômica e seus impactos no
financiamento do SUS
A política macroeconômica do governo Fernando Henrique Cardoso, e
mais recentemente a do governo Lula, determinou as frágeis
condições de financiamento do SUS.

15. Capítulo 11
A Saúde Pública sob a Batuta da Nova
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3.2.1 O descumprimento do conceito de ações e serviços de
saúde na União, nos Estados e nos Municípios
Em todos os anos do primeiro mandato do governo Lula, a equipe
econômica tentou introduzir itens de despesa que não são
considerados gastos em saúde no orçamento do Ministério da Saúde.
3.2.2 Investidas na diminuição do orçamento do Ministério da
Saúde
A LDO para o orçamento de 2004 previa que os encargos
previdenciários da União, o serviço da dívida e os recursos alocados
no Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza fossem contabilizados
como gastos SUS do Ministério da Saúde.

16. Capítulo 11
A Saúde Pública sob a Batuta da Nova
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3.2.3 Os recursos vinculados da EC n. 29 constituem
preocupação da área econômica
Em fins de 2003, o governo federal encaminhou documento referente
ao novo acordo com o Fundo Monetário Internacional, comunicando
sua intenção em preparar um estudo em relação às implicações das
vinculações constitucionais das despesas sociais – saúde e educação –
sobre as receitas dos orçamentos da União, dos Estados ou dos
Municípios.
Entre os principais itens do projeto de regulamentação da EC n. 29,
destacam-se dois deles:

17. Capítulo 11
A Saúde Pública sob a Batuta da Nova
Ordem
1) A modificação da base de cálculo para a vinculação dos recursos da
União, passando do valor apurado no ano anterior corrigido pela
variação do PIB nominal para 10%, no mínimo, da sua receita
corrente bruta.
2) O PLP n. 1/2003 trata da definição das despesas que devem ser
consideradas ações e serviços de saúde e daquelas que não se
enquadram nesse conceito.

18. Capítulo 11
A Saúde Pública sob a Batuta da Nova
Ordem
Considerações Finais
Diante da predominância de políticas econômicas neoliberais adotadas
pelos governos FHC e Lula, em consonância com a atual fase de
dominação financeira do capitalismo, a trajetória do financiamento da
Seguridade Social em geral e do SUS em particular tem sido
consideravelmente complicada.
O entrave para o financiamento da saúde pública é que, mesmo com a
vigência da Emenda Constitucional n. 29, assiste-se ao
descumprimento da aplicação dos recursos da União e de grande
parte dos Estados, aprofundando o financiamento do SUS e da
Seguridade Social.

19. Capítulo 11
A Saúde Pública sob a Batuta da Nova
Ordem
As possibilidades de valorização do financiamento do SUS podem ser
alcançadas por outros percursos.
Uma possibilidade concreta desse projeto seria buscar a construção de
consensos em relação às políticas e instituições responsáveis pelas
políticas universalistas, assegurando o modelo de desenvolvimento
econômico com ampliação dos direitos sociais.