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1 von 17
Herbert Kubicek
Open Government Data und Informationsfreiheit

Zwei Wege zum selben Ziel?




 OGD DACHLI, Wien 4. Oktober 2012
Open Government und Open Government Data



 Sind offene Rohdaten
 eine Basis für mehr
 Transparenz?




                                              ?


Quelle: EU-Kommission (Malmö Ministererklärung zum E-Government (2009) + Digitale Agenda (2010)


                                                                                                  2
1) Die Open-Data-Bewegung verspricht neben der
Förderung von Innovationen und Wirtschafts-
wachstumauch mehr Transparenz in Politik und
Verwaltung zu schaffen
- durch die Bereitstellung von Rohdaten
- in technisch offenen Formaten
- zu Lizenzbedingungen, die eine unentgeltliche
Weiterverarbeitung erlauben.



                                                  3
„Transparenz“ (Wikipedia)
Transparenz ist in der Politik ein Zustand mit freier Information, Partizipation und
Rechenschaft im Sinne einer offenen Kommunikation zwischen den Akteuren des
politischen Systems und den Bürgern. Damit eng verbunden ist die Forderung nach
Verwaltungstransparenz und Öffentlichkeitsprinzip. Als Metapher dient die optische
Transparenz: Ein transparentes Objekt kann durchschaut werden.
..... ist Ziel verschiedener Initiativen. Sie wird wie folgt begründet:
• Feedback-Funktion: Transparenz ermöglicht den Bürgern, Probleme
     wahrzunehmen, Beschwerden zu äußern und Verbesserungsvorschläge zu erfahren
     und zu erörtern und diese den politischen Repräsentanten mitzuteilen. Dadurch
     kann der Repräsentant die drängenden Probleme wahrnehmen und folglich
     effizienter arbeiten.
• .....
• Verhinderung von Machtmissbrauch: Machtmissbrauch soll dadurch unterbunden
     werden, dass jeder sich informieren kann, ggf. dagegen agitieren (am politischen
     Geschehen partizipieren) kann und der Politiker zur Rechenschaft verpflichtet ist.
 Verwaltungstransparenz: .... Gemeint ist, dass die Bürger Einblick und Durchblick
 in Entscheidungen und Vorgänge der Verwaltung erhalten.

                                                                                          4
2) Bisher fehlt der Nachweis, dass durch die Bereitstellung von
Rohdaten politische Entscheidungen und Entscheidungs-
prozesse transparenter geworden sind. Dies wird m. E. auch so
bleiben, weil der Ansatz bei den Rohdaten dafür ungeeignet ist.
Transparenz ist kontextabhängig. Rohdaten sind de-
kontextualisierteInformationenmit unvollständiger Semantik
und weitgehend ohne Pragmatik. Sie müssen erst wieder re-
kontextualisiertwerden, um zu mehr Transparenz beitragen zu
können.
Das erfordert technisches Wissen und inhaltliches Kontextwissen zugleich.

Oder einfach ausgedrückt: Rohdaten sind keine gebrauchsfertigen
Produkte !
                                                                            5
3) Die Open Data Initiativen tun so, als hätten sie
die erste und einzige Strategie zur Schaffung von
mehr Transparenz. Sie knüpft nicht an bestehende
rechtliche, organisatorische und technische
Regelungen und Bedingungen zur Erreichung dieses
Zieles an, ist deswegen nicht alltagstauglich
und wird ihre Ziele nicht erreichen
(Anm.: Ein konkretes aktuelles Beispiel ist das Hamburger
Transparenzgesetz (§ 10) mit der Forderung nach einem zentralen
Informationsregister für alle zu veröffentlichenden Informationen,
auch aufgrund anderer Rechtsvorschriften, in offenen Formaten und
zur maschinellen Weiterverarbeitung)

                                                                     6
4) Die bisher bereitgestellten Rohdaten stammen
     überwiegend aus Verwaltungsbereichen, für die schon
     seit langem gesetzlich Veröffentlichungspflichten
     bestehen.
     (Open Data Initiativen ernten die Früchte, die andere
     gepflanzt haben)


                                      Bereitschaft Bremischer Behören,
                                      Daten für den Apps4Bremen-Wettbewerb
                                      zur Verfügung zu stellen




Statistik Umwelt Verkehr Bau Wirtschaft Arbeit Soziales Finanzen Inneres Gesundh Bildung
                                                                                     7
5) Teilweise wird die Notwendigkeit gesetzlicher Regelungen verneint.
Wo gesetzliche Initiativen ergriffen werden, nehmen sie bestehende
                                         Bestimmungen nicht zur Kenntnis
                  Informationsweiter-             oder bemühen sich nicht um
                  verwendungsgesetz                     Anschlussfähigkeit und
                                                       Harmonisierung der großen
                                      Geodaten-          gesetzlichen Unterschiede
                  Informations-
   Datenschutz-                        Zugangs-
                     freiheits-          Gesetz          in Bezug auf Veröffent-
   gesetz
lichungspflichten, gesetz
                                                         Verweigerungsgründe,
                                           Baugesetz /
Nutzungsrechte,                            Planungs-
        Verbraucher-
Gebühren u.a.m.
        informations-                      recht
                             Umwelt-
          gesetz          informations-
                              gesetz


 (Beispiel HH Transparensgesetz und Bund-DE: E-Government-Gesetz-E)

                                                                                8
6) Die bestehenden gesetzlichen Regelungen für mehr
Transparenz sind durchaus verbesserungswürdig.
Insbesondere IFG´s in ihrer vorherrschenden Fassung
haben grundlegende Schwächen. Sie sind reaktiv auf die
Bearbeitung von Anträgen ausgerichtet, die bei den
informationshaltenden Stelle gestellt werden müssen.
Um diese zu finden, muss ein Interessent über gewisses
Vorwissen verfügen.
IFGs beinhalten darüber hinaus eine Reihe von
Verweigerungsgründen, aber auch Strukturen und
Verfahren zur Abwägung konfligierender Interessen.


                                                         9
7) Die bereitgestellten Rohdaten werden fast
ausschließlich von technisch versierten Menschen
nachgefragt. Bisher selten mit dem Ziel von mehr
Transparenz und noch seltener mit einem
entsprechenden Effekt.

(Haushaltsposten grafisch in ihren Größenverhältnissen
zueinander darzustellen, erhöht die Verständlichkeit,
bringt jedoch keine Erweiterung des Informationsgehalts.
Dazu wären Ausgaben, Verpflichtungen und Verträge zu
analysieren!)


                                                           10
8) Open Data Prinzipien könnten in einer
evolutionären Strategie zur Verbesserung von
Transparenz eine wichtige Rolle spielen.
Diese sollte aber nicht bei den beschaffbaren Rohdaten
ansetzen, sondern an den Dokumenten, die politischen
Entscheidungen zugrunde liegen. Für diese sollte, wie in
Bremen, eine pro-aktive Veröffentlichungspflicht geschaffen
werden, die auch die diesen Dokumenten zugrunde
liegenden Rohdaten umfasst, um Selektion oder
Manipulation bei Tatsachenbehauptungen (Statistiken,
Meßwerte etc.) überprüfen zu können.


                                                              11
9) Für einen primären Ansatz bei den Dokumenten
spricht auch die unterschiedliche Suchmöglichkeit:
Für die Auffindbarkeit von Offenen Daten werden Datenkataloge
angeboten. Diese enthalten zumindest der Konzeption nach
umfangreiche Metadaten. Für die Beurteilung der inhaltlichen und
methodischen Qualität der Daten reichen diese nicht aus. Und auch
nicht für eine erfolgreiche Suche. Denn in den Datenkatalogen kann nur
nach den Metadaten, insbes. Titel, Schlagwort, Themenfeld und
Kurzbezeichnung gesucht werden.
Beim Bremischen Informationsregister hat sich eine reine indexbasierte
Suche als wenig effektiv erwiesen. Nutzer sind inzwischen von Google
bessere Ergebnisse gewöhnt. Google führt eine Volltextsuche durch.
Das geht bei Dokumenten gut, bei Daten nur in der Kurzbeschreibung,
auf deren Aussagefähigkeit bisher wenig Wert gelegt wird.


                                                                         12
Forts. Unterschied Daten - Dokumente
• Daten müssen re-kontextualisiert werden, sollen in
    offenen Formaten bereitgestellt werden, können selbst
    nur über Metadaten erschlossen werden (Perspektive
    Data-Mining)
•   Dokumente, wie z.B. Verträge zur Daseinsvorsorge,
    sollen weiterverbreitet, aber nicht weiter verarbeitet
    werden. Eine Volltextsuche ist in der Regel effektiver
    als eine indexbasierte Suche. (Perspektive
    Dokumenten-Management-System / Google-Suche)


                                                             13
10) Dokumente bilden den für das Verständnis
von Daten notwendigen Kontext
• Wenn man datengestützte Aussagen in einem Dokument
  überprüfen will, kann man von diesem inhaltlichen Startpunkt
  aus gezielt nach den zugrunde liegenden Rohdaten suchen. Der
  Entstehungskontext der Daten wird in den Dokumenten
  meistens besser beschrieben als in Metadaten.
• Wenn man aufgrund von Vorwissen an bestimmten Daten
  interessiert ist, kann manin Dokumenten, in denen ein diese
  Daten verwendet werden, mehr über den
  Entstehungszusammenhang erfahren als aufgrund von noch so
  guten Metadaten


                                                                 14
11) Wenn es um die technische Plattform für die Bereitstellung von
Rohdaten geht, sollte diese mit den bereits laufenden Entwicklungen
einer Plattform für die Bereitstellung von Geo-bezogenen Daten
und Diensten nach
Anhang IIII der
INSPIRE-Richtlinie
abgestimmt
werden, um
Doppelarbeiten-
und –investitionen
zu vermeiden




                                                                  15
12) Die Bremische Architektur und aktuelle Baustellen
 VerwVerfG             IFG                UIG              VIG       Stat G         GeoZG
               Veröffentlichungspflichten - Lizenzbedingungen - Gebühren

                          Erschließungsregeln für Dokumente          und Daten
                                         Meta-Daten für Dokumente    und Daten
              gemeinsam.
             Register/Katalog                   Pro-aktive
                                         Bereitstellung von Daten


                                                   Pro-aktive
                 Suche       Plattform          Bereitstellung von




                                                                                     (Roh-)Daten
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                                                                        Dokumente
                                                                        (Texte)
                                  Individuelle
                                 Bereitstellung

                  Antrag auf
                   Zugang

                                                                                                   16
Prof. Dr.
                             Herbert Kubicek
                             Am Fallturm 1
                             28359 Bremen

                             Tel.: 0421 218-56575
                             Fax: 0421 218-56599
                             E-Mail: kubicek@ifib.de
                             www.ifib.de



Mehr auf
http://www.ifib.de
und
http://www.daten.bremen.de
                                                       17

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  • 1. Herbert Kubicek Open Government Data und Informationsfreiheit Zwei Wege zum selben Ziel? OGD DACHLI, Wien 4. Oktober 2012
  • 2. Open Government und Open Government Data Sind offene Rohdaten eine Basis für mehr Transparenz? ? Quelle: EU-Kommission (Malmö Ministererklärung zum E-Government (2009) + Digitale Agenda (2010) 2
  • 3. 1) Die Open-Data-Bewegung verspricht neben der Förderung von Innovationen und Wirtschafts- wachstumauch mehr Transparenz in Politik und Verwaltung zu schaffen - durch die Bereitstellung von Rohdaten - in technisch offenen Formaten - zu Lizenzbedingungen, die eine unentgeltliche Weiterverarbeitung erlauben. 3
  • 4. „Transparenz“ (Wikipedia) Transparenz ist in der Politik ein Zustand mit freier Information, Partizipation und Rechenschaft im Sinne einer offenen Kommunikation zwischen den Akteuren des politischen Systems und den Bürgern. Damit eng verbunden ist die Forderung nach Verwaltungstransparenz und Öffentlichkeitsprinzip. Als Metapher dient die optische Transparenz: Ein transparentes Objekt kann durchschaut werden. ..... ist Ziel verschiedener Initiativen. Sie wird wie folgt begründet: • Feedback-Funktion: Transparenz ermöglicht den Bürgern, Probleme wahrzunehmen, Beschwerden zu äußern und Verbesserungsvorschläge zu erfahren und zu erörtern und diese den politischen Repräsentanten mitzuteilen. Dadurch kann der Repräsentant die drängenden Probleme wahrnehmen und folglich effizienter arbeiten. • ..... • Verhinderung von Machtmissbrauch: Machtmissbrauch soll dadurch unterbunden werden, dass jeder sich informieren kann, ggf. dagegen agitieren (am politischen Geschehen partizipieren) kann und der Politiker zur Rechenschaft verpflichtet ist. Verwaltungstransparenz: .... Gemeint ist, dass die Bürger Einblick und Durchblick in Entscheidungen und Vorgänge der Verwaltung erhalten. 4
  • 5. 2) Bisher fehlt der Nachweis, dass durch die Bereitstellung von Rohdaten politische Entscheidungen und Entscheidungs- prozesse transparenter geworden sind. Dies wird m. E. auch so bleiben, weil der Ansatz bei den Rohdaten dafür ungeeignet ist. Transparenz ist kontextabhängig. Rohdaten sind de- kontextualisierteInformationenmit unvollständiger Semantik und weitgehend ohne Pragmatik. Sie müssen erst wieder re- kontextualisiertwerden, um zu mehr Transparenz beitragen zu können. Das erfordert technisches Wissen und inhaltliches Kontextwissen zugleich. Oder einfach ausgedrückt: Rohdaten sind keine gebrauchsfertigen Produkte ! 5
  • 6. 3) Die Open Data Initiativen tun so, als hätten sie die erste und einzige Strategie zur Schaffung von mehr Transparenz. Sie knüpft nicht an bestehende rechtliche, organisatorische und technische Regelungen und Bedingungen zur Erreichung dieses Zieles an, ist deswegen nicht alltagstauglich und wird ihre Ziele nicht erreichen (Anm.: Ein konkretes aktuelles Beispiel ist das Hamburger Transparenzgesetz (§ 10) mit der Forderung nach einem zentralen Informationsregister für alle zu veröffentlichenden Informationen, auch aufgrund anderer Rechtsvorschriften, in offenen Formaten und zur maschinellen Weiterverarbeitung) 6
  • 7. 4) Die bisher bereitgestellten Rohdaten stammen überwiegend aus Verwaltungsbereichen, für die schon seit langem gesetzlich Veröffentlichungspflichten bestehen. (Open Data Initiativen ernten die Früchte, die andere gepflanzt haben) Bereitschaft Bremischer Behören, Daten für den Apps4Bremen-Wettbewerb zur Verfügung zu stellen Statistik Umwelt Verkehr Bau Wirtschaft Arbeit Soziales Finanzen Inneres Gesundh Bildung 7
  • 8. 5) Teilweise wird die Notwendigkeit gesetzlicher Regelungen verneint. Wo gesetzliche Initiativen ergriffen werden, nehmen sie bestehende Bestimmungen nicht zur Kenntnis Informationsweiter- oder bemühen sich nicht um verwendungsgesetz Anschlussfähigkeit und Harmonisierung der großen Geodaten- gesetzlichen Unterschiede Informations- Datenschutz- Zugangs- freiheits- Gesetz in Bezug auf Veröffent- gesetz lichungspflichten, gesetz Verweigerungsgründe, Baugesetz / Nutzungsrechte, Planungs- Verbraucher- Gebühren u.a.m. informations- recht Umwelt- gesetz informations- gesetz (Beispiel HH Transparensgesetz und Bund-DE: E-Government-Gesetz-E) 8
  • 9. 6) Die bestehenden gesetzlichen Regelungen für mehr Transparenz sind durchaus verbesserungswürdig. Insbesondere IFG´s in ihrer vorherrschenden Fassung haben grundlegende Schwächen. Sie sind reaktiv auf die Bearbeitung von Anträgen ausgerichtet, die bei den informationshaltenden Stelle gestellt werden müssen. Um diese zu finden, muss ein Interessent über gewisses Vorwissen verfügen. IFGs beinhalten darüber hinaus eine Reihe von Verweigerungsgründen, aber auch Strukturen und Verfahren zur Abwägung konfligierender Interessen. 9
  • 10. 7) Die bereitgestellten Rohdaten werden fast ausschließlich von technisch versierten Menschen nachgefragt. Bisher selten mit dem Ziel von mehr Transparenz und noch seltener mit einem entsprechenden Effekt. (Haushaltsposten grafisch in ihren Größenverhältnissen zueinander darzustellen, erhöht die Verständlichkeit, bringt jedoch keine Erweiterung des Informationsgehalts. Dazu wären Ausgaben, Verpflichtungen und Verträge zu analysieren!) 10
  • 11. 8) Open Data Prinzipien könnten in einer evolutionären Strategie zur Verbesserung von Transparenz eine wichtige Rolle spielen. Diese sollte aber nicht bei den beschaffbaren Rohdaten ansetzen, sondern an den Dokumenten, die politischen Entscheidungen zugrunde liegen. Für diese sollte, wie in Bremen, eine pro-aktive Veröffentlichungspflicht geschaffen werden, die auch die diesen Dokumenten zugrunde liegenden Rohdaten umfasst, um Selektion oder Manipulation bei Tatsachenbehauptungen (Statistiken, Meßwerte etc.) überprüfen zu können. 11
  • 12. 9) Für einen primären Ansatz bei den Dokumenten spricht auch die unterschiedliche Suchmöglichkeit: Für die Auffindbarkeit von Offenen Daten werden Datenkataloge angeboten. Diese enthalten zumindest der Konzeption nach umfangreiche Metadaten. Für die Beurteilung der inhaltlichen und methodischen Qualität der Daten reichen diese nicht aus. Und auch nicht für eine erfolgreiche Suche. Denn in den Datenkatalogen kann nur nach den Metadaten, insbes. Titel, Schlagwort, Themenfeld und Kurzbezeichnung gesucht werden. Beim Bremischen Informationsregister hat sich eine reine indexbasierte Suche als wenig effektiv erwiesen. Nutzer sind inzwischen von Google bessere Ergebnisse gewöhnt. Google führt eine Volltextsuche durch. Das geht bei Dokumenten gut, bei Daten nur in der Kurzbeschreibung, auf deren Aussagefähigkeit bisher wenig Wert gelegt wird. 12
  • 13. Forts. Unterschied Daten - Dokumente • Daten müssen re-kontextualisiert werden, sollen in offenen Formaten bereitgestellt werden, können selbst nur über Metadaten erschlossen werden (Perspektive Data-Mining) • Dokumente, wie z.B. Verträge zur Daseinsvorsorge, sollen weiterverbreitet, aber nicht weiter verarbeitet werden. Eine Volltextsuche ist in der Regel effektiver als eine indexbasierte Suche. (Perspektive Dokumenten-Management-System / Google-Suche) 13
  • 14. 10) Dokumente bilden den für das Verständnis von Daten notwendigen Kontext • Wenn man datengestützte Aussagen in einem Dokument überprüfen will, kann man von diesem inhaltlichen Startpunkt aus gezielt nach den zugrunde liegenden Rohdaten suchen. Der Entstehungskontext der Daten wird in den Dokumenten meistens besser beschrieben als in Metadaten. • Wenn man aufgrund von Vorwissen an bestimmten Daten interessiert ist, kann manin Dokumenten, in denen ein diese Daten verwendet werden, mehr über den Entstehungszusammenhang erfahren als aufgrund von noch so guten Metadaten 14
  • 15. 11) Wenn es um die technische Plattform für die Bereitstellung von Rohdaten geht, sollte diese mit den bereits laufenden Entwicklungen einer Plattform für die Bereitstellung von Geo-bezogenen Daten und Diensten nach Anhang IIII der INSPIRE-Richtlinie abgestimmt werden, um Doppelarbeiten- und –investitionen zu vermeiden 15
  • 16. 12) Die Bremische Architektur und aktuelle Baustellen VerwVerfG IFG UIG VIG Stat G GeoZG Veröffentlichungspflichten - Lizenzbedingungen - Gebühren Erschließungsregeln für Dokumente und Daten Meta-Daten für Dokumente und Daten gemeinsam. Register/Katalog Pro-aktive Bereitstellung von Daten Pro-aktive Suche Plattform Bereitstellung von (Roh-)Daten Dokumenten Dokumente (Texte) Individuelle Bereitstellung Antrag auf Zugang 16
  • 17. Prof. Dr. Herbert Kubicek Am Fallturm 1 28359 Bremen Tel.: 0421 218-56575 Fax: 0421 218-56599 E-Mail: kubicek@ifib.de www.ifib.de Mehr auf http://www.ifib.de und http://www.daten.bremen.de 17