9789865966966

1. 第三章 國家論 61
國家論 CHAPTER
◎研讀導引◎
本 章在近幾年的高普考試中，主要以主權、
全球化、聯邦與邦聯、民族國家與民族主
義等概念為主。考生在準備普考或四等時，要
針對基本概念下手。至於全球化結合時事的方
式，也偶爾會出現在高考或三等的試題中，以
測驗考生對於實際問題的理解。

2. 62 政治學（含申論暨測驗題）
一、國家起源論∕65
二、國家的歷史意義與價值∕66
三、國家在民族國家出現以前的發展史∕67
四、國家的特徵與角色∕67
五、國家的要素∕70
六、國家的類型∕78
七、國體與政體∕84
八、國家的功能與失調∕85
九、國家自主性與社會∕86
十、國家能力（state capacity）之研究∕95
十一、新舊國家研究之異同∕97
十二、國家論與系統論之關連∕97
十三、眾多意識型態對於國家的看法∕98
十四、民族主義與民族國家∕99
十五、全球化（globalization）與民族國家∕104
十六、地方自治與地方政府∕111

3. 第三章 國家論 63
關於國家的起源，有那幾種不同的學說，試分別說明之。 【普考,99】
很多政治思想家對「國家」的角色有一定的主張，自由主義、保守主義、
馬克斯主義、法西斯主義、女性主義等各種思想主張中，各如何定位「國
家」？ 【高考,100】
何謂「領土」？請從「統治主體說」、「統治客體說」以及「統治空間說」
三種學說分別說明之。 【原三,100】
試說明主權的意義及其特色。 【身四,92】
試分析主權的實際意義為何？並依此觀點指出我國目前具有的主權性質
為何？ 【地四,94】
何謂主權？主權的特性為何？主權是否應受到限制？試分別說明之。
【退三,98】
何謂主權？隨著新的政治變遷，固有的主權概念具有新的意義，造成主權
意義變化的原因為何？試分別說明之。 【調三，99】
政府與其他社會組織的差別為何？試列舉五項說明之。 【高考,98】
何謂政府？政府與其他社會組織有何差異？試說明之。 【退三,96】
構成國家的要素有哪些？ 【退四,93】
請比較「民族」、「國家」與「政府」三個概念的差異。 【原四,95】
從系統論到國家論，對於國家機關的認知和角色定位存在極大的差異，試
比較之。 【身三,92】
請比較聯邦國與單一國政治制度的區別，並說明哪一種制度對一個多民族
的國家較具適用性。 【地三,91】
就國家之組織而言，有單一制、聯邦制與邦聯制之分，請說明三者之差異。
【高考,91；地四,93】
試說明聯邦制的優缺點，並以美國為例，分析聯邦制政府的發展趨勢及其
因應之道。 【退三,93】
單一制國家與聯邦制國家，在中央與地方權限分配上基本差異何在？試說
明之。 【調三,100】
請比較分析單一制及邦聯制這兩種政治體系，並舉例說明之。【地四,94】
試詮釋「聯邦體制」（federal system）、「單一體制」（unitary system）

4. 64 政治學（含申論暨測驗題）
以及「邦聯」（confederation）的意涵，並以實際例證說明之。【原三,96】
許多人將現代國家的政府體制，區分為「聯邦制」與「單一國制」，請問
兩者的設計運作有何基本差異？並請就這兩類體制，各列舉三個國家。
【身四,99】
何謂聯邦制政府？採行聯邦制之原因為何？試分別說明之，並論析聯邦制
之優缺點及其發展趨勢。 【高考,96】
何謂單一制政府？試分別說明單一制政府之優、缺點及其發展趨勢。
【薦任升等,98】
國家是人類歷史的產物，也在歷史中變動。請就歷史觀點，分析今日國家
所面臨的挑戰。 【高考,91】
原始共產主義在社會經濟體系的生產方式中確立國家政權存在的意義，試
申述其有關政治本質的重要假設。 【地三,92】
試論國家安全與全民利益兩者的關係何在？並以水果外銷大陸為例說明
之。 【調三,94】
就憲政民主中人權的保障而言，當自由（freedom）與安全（security）面
臨衝突時應如何取捨？試以美國對言論自由（freedom of speech）的觀點
闡述之。 【高考,98】
試述民族主義的意涵及其重要性。 【薦任升等,98】
民族主義（nationalism）是什麼？是否會導致國家的分裂或戰爭？全球化
後民族主義是否會消退？ 【高考,99】
民族主義對政治系統之運作有何正、負功能？試剖析之。 【地四,100】
國家機器（state machine）在面對來自民間社會（civil society）的壓力時，
會展現出追求其自主性（autonomy），但國家自主性和國家結構（state
structure）有關，請討論國家結構和國家自主性之間的關係。
【高考,94】
全球化對國內政治最大的衝擊之一就是分權（decentralization），此種分
權的性質是什麼？包括哪些內容？ 【普考,94】
目前現代化的民主國家皆在推動「地方分權」（Decentralisation），而不
是「權力分散」（Deconcentration），請說明兩者之間的不同和其推動的
原因何在？ 【身三,96】
何謂全球化與國際化？兩者之差異為何？全球化的發展對國家角色將會
帶來什麼樣的改變？試申論之。 【高考,95】

5. 第三章 國家論 65
全球化對國際體系的影響眾說紛紜，試就「經濟決定論」、「悲觀論」及
「轉型論」，分析全球化所帶來的影響。 【原三,98】
試申論全球化學者所強調全球在地化（glocalization）之意義，並舉例說明
之。 【退三,100】
一、國家起源論：
 神意說（the divine theory）：
在國家起源論中，神權論是最古老的一種，其認為國家為神所創造，此與君
權神授說相關，在中世紀以後，神權說發展到顛峰，也在民族國家興起後，
與專制王權結合在一起，人民主權說以之為對抗對象。
 社會契約論（the social contract theory）：
此說認為，國家乃是由全體人民所共同簽署的社會契約所組成，又有下列三
種看法：
霍布斯（Thomas Hobbes）：自然狀態下，人皆自私自利，彼此征戰，人類
為求自保，透過社會契約，將所有權力交給絕對的主權者，也就是利維坦
（巨靈，Leviathan），因而組成國家。
洛克（John Locke）：自然狀態下，人皆為有理性之自然人，但因為缺乏仲
裁之權力，人因而將其部分權力交出，組成國家，組成國家的原因在於保
障其自然權利，政府之權力則極為有限。
盧梭（Rousseau）：人生而有道德且自由，但因為私有財產權的原因，引發
人之爭端，人們且因此進入政治社會，必須要透過契約形成全意志，並且
重獲得自由，此即為國家之起源。
 武力起源說（the force theory）：
最早期的希臘政治哲學家，例如詭辯學派認為國家乃強權者組成之團體，
以供將自己之權力強加於他人身上，再以合法的形式掩飾。
各團體依其實力以武力兼併其他團體，最後形成有獨占武力的最大團體，
此即為國家。國家乃強者以實力支配的工具或組織，不受道德約束的考量。
十九世紀後半葉，該起源說與民族主義、唯心論等結合，遂讓國家地位提
至最高，不受任何道德之約束。

6. 66 政治學（含申論暨測驗題）
 自然起源說（the natural theory）：
以亞里斯多德（Aristotle）的城邦觀念為主體，強調人天生即為政治動物
（political animals），只有在國家中才能發揮理型。
國家是自然的產物，由家庭、村落、乃至國家，此順序為長成且不可避免
的。人不可能離開國家而能獲得完滿的成長。
在十九世紀以後，英國保守主義者重新發掘亞里斯多德的長成說，認為國
家與社群都是逐漸成長，並且可以去蕪存菁，例如柏克（Edmund Burke）。
 演化說：
美國學者麥克依沃（Robert Maclver）認為，國家是歷史性的產物，不是由哪
個單一因素產生，而是像血統、宗教、經濟、戰爭及政治意識型態等各種因
素，交互作用而成。
二、國家的歷史意義與價值：
 國家在歷史上不同階段的意義：
亞里斯多德（Aristotle）：國家是家庭與村落的聯合體，為達完美與自給的
生活而組織。
西賽羅（Cicero）：一群在共同的正義觀念下，為了享受共同的利益而結合
民眾的社會。
格老秀斯（Grotitus）：國家是一群自由的人民為了享受正義的利益，促進
公眾福利而結合的一個完美社會。
布丹（Bodin）：國家是最高的權力與理性所支配的家族與家族的結合體。
馬克斯（K. Marx）：國家是一階級壓迫另一階級的工具。
韋伯（Max Weber）：國家是擁有合法使用暴力壟斷權的團體。
加納（J. Garner）：國家乃一群人所組織的社會，永久占據一特定區域，不
受外力之拘束，並保有有組織的政府，以獲得居民的服從。
 國家的價值何在（國家究竟是什麼樣的事物）：
有機體說：以亞里斯多德（Aristotle）為代表，國家就如同擁有生命的有機
體，其提供場域，讓人民能夠發揮其理型，個人與國家的關係就像是細胞
與人體之間的關係。
重商主義說（集產主義說）：從功利的角度來看，國家乃是一能將資源作
最有效分配之機制。
倫理團體說：以黑格爾（Hegel）為代表，其認為國家乃主持公道與正義的

7. 第三章 國家論 67
機制，也是實踐倫理的主體。公道與正義乃上帝給予人間最好的禮物，國
家乃是上帝在人間的代表（march）。
壓迫工具說：以馬克斯（Karl Marx）為代表，國家乃資產階級壓迫無產階
級的工具。當生產工具為集體所有時，國家就應該消滅。
無政府主義說：以巴枯寧（M.Bakunin）為代表，其認為國家乃破壞社會機
制的有害組織。
多元主義說：國家機關只是一個集團，與工會等團體相差不大，也僅是為
一己利益競爭而已。
個人主義說：古典主義者都持此說，國家僅需從事最少的活動而已，在尊
重個人自由放任的原則下，最小的國家就是最好的國家。
三、國家在民族國家出現以前的發展史：
 父權國家（patriarchical state）：
該國家由部落演變而來，故父權正是指統治權威與血統及世系關係密切。父
權國家異於部落，其含括人口及土地較大，統治結構更為明確，運用權力也
較強。
 世襲帝國（patrimonial empire）：
人口增加與對外戰爭勝利後，會出現帝國。帝國不同於王國，帝國範圍較廣，
統治者權威趨於絕對，含括之成員、地域與文化也具有多樣性，且具備某種
型態的常備軍及文官結構。
 官僚帝國（bureaucrati cempire）：
世襲帝國逐漸依賴層級化的文官制度，亦即官僚體制來統治，因而出現官僚
帝國。其藉文官制度與法律作用建立層級政府，以掌握權力維持秩序。該類
帝國能否持續，在於其是否能維持優勢武力。
 封建社會（feudal society）：
政治上指封臣與領主之間的保護與效忠關係；社會經濟上則是倚賴莊園為經
濟生產與社會生活的核心架構；文化上，基督教的教義與組織，乃是中世紀
精神與其他群體活動的指導力量。
四、國家的特徵與角色：
 現代國家的特徵：
根據丹利維（P. Dunleavy）與歐立瑞（B. Oleary）的看法，國家具有：

8. 68 政治學（含申論暨測驗題）
相對自主：過去認為國家為政治社會中最重要之角色，然於多元化社會
中，國家僅為相對自主，無法壟斷所有的社會分配權力，是以國家僅具
備相對權力。
合法壟斷武力：除了國家通過法律，允許特定私人擁有輕武力之外，國
家為唯一合法壟斷武力之團體。
永久統治：國家與政府不同，其持續性不會改變。政府則不然，有可能
會中斷統治。國家因此為所有團體中最重要的統治團體。
官僚組織：國家必須透過官僚組織運作政策，該組織亦為國家最具體的
特色，國家的意志若非透過官僚組織，則無法實現。
汲取功能：國家從政治社會中汲取資源，並且進行資源分配。例如國家
會透過徵稅與要求人民服役等，以從事社會價值之重分配，以及國家安
全之維護。上述為現代國家依組織特色及功能所歸類之特徵。
根據奧圖（James Alt）與克里斯多（K. Chrystal）的看法，國家可能擁有下
列三種不同的功能：
保護性（protective）：古典自由主義所主張，國家需要維持國內秩序與
抵抗外來威脅。此為最古老之國家意涵，強調最小的國家就是最好的國
家，以保護秩序為主要職責，此外不應干涉任何市民社會之運作。
生產性（productive）：福利國家之類型，主張政府應補救市場失敗（market
failure），積極涉入生產事業以增加社會利益。此為凱因斯主義下之思維，
認為國家應該積極提升社會福利，並且積極生產具有壟斷性與公共財性
質之財貨。
汲取性（exploitative）：此類型主張政府對民間社會採取主動干預的態度，
但以國家機關本身或其在市民社會之代理人利益極大化為目標。該類型
之國家自主性最高，主要在於推行國家之意志，而非市民社會之利益。
以上依照國家的主要功能與角色分類，亦有其特殊意義。
任德厚教授以為：
現代國家的特色有下列幾點：
國家的疆界較為清楚：過去國家的疆界以部落型社會為主，領土與主權
之間的關連並非十分密切。現在國家則為現代組織，領土的概念相當重

9. 第三章 國家論 69
要，對領土的侵犯視同對國家人格之侵犯。
人民之權利與義務乃法定：過去國家中，人民的權利與義務乃屬君權所
命，並非由法律明訂，然現今人民之權利義務非經憲法或法律通過，不
得任意加諸於人民之上。
國家統治組織以能力分工：國家統治組織階層並非以血統或是種族的方式
來組成，而是以政務官是否有能力，或官僚階層是否經考試通過而斷定之。
統治權威較具正當性：在現代國家中，統治權威並非依賴神聖魅力型領
袖或是傳統權威維繫之。現在的統治權威較具正當性，並且依法而治。
現代國家社群建立之議題：
統治權威之確立（state building）：現代國家所含括的政治社群，很大
程度建立在統治權力所提供的基礎上。中古時期歐洲的封建制度移轉至
民族國家的歷程即為此。
國家社群意識之凝聚（nation building）：現代國家出現時，必須確定其
人口與領土之範圍，並使領土內居民發展出社群意識，對國家建立認同
與效忠之感。
文化思想上，宗教改革使羅馬教會跨越國界的影響力削弱，語文與文
學也出現本國化。
制度發展上，現代國家的凝聚又可表現為國家統治能力的擴增以及社
經制度的同一化。
經濟發展之追求：此為重商主義之概念。所謂重商主義，是指國家視對
外商業貿易為執政者應該鼓勵與保護的要務，透過外交、軍事與商業貿
易結合，再以商業貿易與對外殖民，強化國家的外交軍事實力。另外則
是絕對王權與工商階級的密切合作，透過王權的提升，消除貿易障礙，
並且開拓工商階級之勢力；工商階級則在財務與政治層次支持王權。
參與制度之建立與擴增：此為民主參與的議題。現代公民都可以公民身
分主張參政，過去限於納稅或其他涉及義務的特定問題；現在則討論所
有涉及公共事務的議題。西方國家對於參與的因應，可分為持續蛻變型
與緊張抗爭型；前者例如英國，藉由政治制度的逐漸調整與開放解決參
與問題；後者例如法國，既存制度與新起參與勢力不容易連結，每每釀
成對抗。
社會公道之滿足：民主憲政在政策層面應符合社會公道之期盼，這也是
西方國家普遍肯定之目標。

10. 70 政治學（含申論暨測驗題）
 國家的角色：國家有下列不同層次的角色可能性。
最小國家（minimal state）：為古典主義的理想。其認為國家的目的僅在於
維護國內秩序，至多提供基礎建設，不應從事除此之外的任何工作。最小
國家的目的旨在避免國家侵犯人權，保護人民之基本自由。
發展式國家（developmental state）：
建構國家與主要經濟利益團體間的伙伴關係，國家扮演的經濟角色十分
廣泛，認為國家應該積極協調利益團體或企業之間的經濟利益，並且指
導經濟發展之走向。
亦有另一種類型，強調以國家指導的干預性政策發展國家經濟，此為統
合主義之思維，發展策略性產業。
社會民主式國家（social democratic state）：
與發展式國家相同，國家的經濟角色應予加重，賦予國家發展整體經濟
之目標。
然與發展式國家不同之處在於特別重視財富分配之公平性。大部分北歐
國家採行此種發展模式，希冀藉由國家在發展經濟之餘，同時注意到所
得分配不均之情形，避免貧富差距相差過於懸殊。
集體主義式國家（collectivism state）：
將全部的經濟生活納入國家控制，建立中央計畫經濟體系。此類型之經
濟發展幾乎全由國家掌控，民間社會毫無發展之能量。
海伍德認為，前蘇聯為典型國家，其以五年計畫等發展經濟，控制物價
與生產項目。
極權主義式國家（totalitarianism state）：其掌控之層面不僅限於經濟，而
是建立無所不管的國家，將影響力滲透到人類生活的每一個面向。
五、國家的要素：
依照德國公法學者耶林內克（G. Jellinek）的說法，國家有四個構成要素：
 人民：指國民，即具備國籍資格記載的自然人。
取得國籍的方式：
血統主義、屬人主義（jus sanguinis）：取得國籍的方式係因為父母為本
國籍之人。
出生地主義、屬地主義（jus solis）：取得國籍的方式係基於出生於特定
國家之國土內。

11. 第三章 國家論 71
歸化或婚姻。
國家與人民的關係：耶林內克曾經以四種地位說明個人與國家，以及其間
含括的權利義務關係：
被動的地位（passive status）：人民被動受到國家統治，基於統治權，國
家得要求人民承擔納稅、服兵役或其他義務，此乃對於國家之給付。
消極的地位（negative status）：在統治領域外，個人消極的不受國家干
預。所謂消極不受干預，就是指個人能自主獨立的活動領域，也就是個
人的自由權，例如信仰自由為國家所不能干預，此為一例。
積極的地位（positive status）：人民對於國家有積極之主張與請求，此種
主張或請求，對人民是所謂的請求權，例如提起訴訟，要求國家給予公
平審判，是為司法上的請求權；向行政機關提起訴願，要求其作為或不
作為，是為行政上的請求權。
主動的地位（active status）：國家為一集合名詞，其本身並非自然人，
能夠自行決定並表現其意志。故人民必須主動參與公共事務，使國家意
志得以貫徹，例如選舉、罷免、創制、複決等四權即是人民的參政權。
 土地：主權管轄的範圍。
依其性質，可分為四類：
領陸：包括依附於領陸的內海、海峽與山脈等。
領海：自領陸的海岸基線算起 12 海浬之內的海洋。
領空：領陸與領海的上空。
領土的延伸：浮動領土，例如掛有國旗的船艦，本國駐他國的領土。
領土與國家的關係：
領土為國家的構成要素，對領土的侵犯等於對國家人格權的侵犯。
領土是國家統治作用的對象。
領土為國家統治與群體生活之空間，對人民行使命令提供空間基礎。
領土之限制：
消極的不主張與不作為：特定土地或領域之性質特殊，故今日世界各國
同意不對其主張主權，或不採取特定行為，例如 1959 年的南極條約。
積極的注意與維護：國家對於特定地區或空間之使用，承當有注意與維
護之義務，1972 年聯合國的人類環境會議。
通知或登記的義務：特定國家採取影響環境之措施或步驟時，應通知受
到影響之其他國家，或向特定機構登記。

12. 72 政治學（含申論暨測驗題）
共同的合作與進展：特定活動有利於人類全體福祉，故應超越國家界線，
由各國共同推展之。
 主權（sovereignty）：
意義：所謂主權，是指國家擁有至高無上的決策與執行政策的權力，其包
含兩個層面：
對內在國家的領土範圍內，享有至高無上的權力。
對外不受任何國家的控制。
主權之特性：
最高性：主權不受其他權力限制，最高無上。因為資源有限，國家中個
人或社團等活動通常互相衝突，必須由國家進行最高與最後的裁決。
永久性：主權與國家相始終，只要國家存在，主權便持續而不中斷。元
首改變或是政體更換，都不影響主權的持續性，也不影響國家對國際所
負的責任，其所負的條約義務，不因政府更換而有影響，權利亦同。
不可讓渡性：在主權移轉後，原來的主權者就不享有主權。
普遍性：對內完全統治，對外獨立不受干涉。主權效力遍及領土範圍中
的一切人、事、物。
不可分割性：國家是統一的主體，國家內僅有一主權，不容分割。
主權之演變：
主權一詞，最早出現在中古世紀歐洲的封建社會，此係用來指稱除封建
領主外，無最高權威之概念。
 1577 年，法國學者布丹（Bodin）在《論共和國》一書中，首先指出，
主權乃國家之最高屬性，是國家內一種絕對而永久的權力，且不能轉讓。
荷蘭法學家格老秀斯（Grotius）認為，主權是國家的最高權力，不受限
制，不從屬任何意志。
霍布斯（Hobbes）認為，主權是隸屬於一人或一機關，而且至高、絕對、
不可分的。
 1762 年，法國人盧梭（Rousseau）發表社會契約論之後，主權的概念才
算具備現代意義，其提出人民主權的概念，強調國家主權屬於人民，乃
全意志之運用，並確立三原則：主權不可分割；主權不可轉讓；主權是
絕對、最高與不可侵犯的。
主權的功能：
象徵國家統一：主權代表國家的唯一意志，並且使國家統一的象徵意義

13. 第三章 國家論 73
得以彰顯。
團結全國民心：主權之存在，對於全國人民而言，亦有團結之意味。
制定基本大法：主權可使人民與政治菁英得以制定憲法。
決定國體政體：主權之歸屬及運作形式，實際上也使國體、政體得以決
定。
決定重要權力：主權之作用在於決定國家事務之最後決定者為誰。
裁決重要紛爭：國家之主權可在政治權力出現紛爭時，做最後的裁決。
主權之所在：
依主權歸屬而區分：
君主主權說：指主權歸屬於君主，由君主所獨享，主張此學說者有布
丹（Bodin）、霍布斯（Hobbes）等學者。
國民主權說：指主權之歸屬在於全體國民之手，主張此說者多為民主
論者，如盧梭（Rousseau）、傑佛遜（Jefferson）。
國家機關說：指主權之歸屬在於國家，由國家機關所擁有，布蘭奇
（Bluntschi）、黑格爾（Hegel）主張此說。
統治機關說：國家之主權不固定在任何一機關或個人，端賴統治者之
機關歸屬為何，例如奧斯丁（Austin）即主張此說。
依主權之行使而劃分：
法律主權說：主權之行使以法律之型態為主，展現於國家所有法律之
中。
政治主權說：主權之展現在於實際行使統治意志之機關中。
制憲主權說：主權之行使在於制憲機關為何。
立法主權說：主權之行使單位為立法機關，該機關可代表國家與國民
之真正意志。
主權理論：
一元主權說：布蘭奇（J. Bluntschi）開始，拉班（Paul Laband）、耶林內
克（Georg Jellinek）發展思想體系。本說主張國家為唯一主權之合法、事
實之擁有者，其他單位與團體無權擁有主權。
內涵：主權至高無上，不可分割，主權為國家唯一之擁有者；是以，
國家的意志高於一切社會的意志。主權不可轉讓給其他團體，國家主
權至高無上，不與其他團體之權力混同。
影響：

14. 74 政治學（含申論暨測驗題）
影響政治學理論發展甚鉅，該理論主張主權只被國家所擁有，因此
國家之地位至高無上。
由於主權只能由國家獨占，因此在實際政治上，主權一元說成為國
家統一的新動力。
限制：
一元主權論使得國家概念理想化，國家之地位高漲，甚至有神格化
之可能性，此說會違背國家目的，因為國家並非是最終目的，只是
促進人類幸福的工具。
本說主張一元主權，但國家主權到底由何種機關擁有並無定論。
一元主權說往往認為主權無限，而主權無限說有礙國際合作。
多元主權說：代表學者為狄驥（Leon Duguit）與拉斯基（Harold Laski）。
內涵：受到社會連帶說的影響，認為國家只是為了公共服務而有的創
造物，主權乃多元化且可分割，不為國家所獨占，至少可分為三種型
態：地方分權、公共事業的自治以及各種職業團體的自主。一切團體
都有權支配其團體，盡其在社會中負有之義務，國家不能違背團體意
志而強行其本身之意志。國家不能消滅團體的職能而包括一切職能，
凡屬共同利害之事務，應由國家主權處理，凡屬各種特殊利害有關的
事務，則由各團體自行處理。
派別：
法律主權說：克拉布（H. Krabbe）法律之拘束乃由於人民之法律感
情與法律意識，並非由於國家的強制力，國家也必須接受法律的拘
束，是以法律為最高主權，但是法律分屬中央、地方與團體所管，
因此為多元主權。
團體主權說：拉斯基主張團體主權說，認為團體乃因為人類需要而
產生，並非由於國家承認，而國家也為團體之一，故國家與其他團
體一起享有主權，且並非最高權力，應有所限制。
主權否認說：狄驥認為國家的特質，不在於主權，而在於其能提供
公共服務，社會乃是由個人與團體組成，非由國家凝聚。
影響：
該理論影響政治學之發展，多元主義也強調社團對於人類生活的重
要，團體在系統輸入面上占有極重要的角色。
在實際政治上，強調社團具備功能，同時也增進國家的服務效能。

15. 第三章 國家論 75
主權多元並分散，象徵國家權力有限，也對有限政府造成影響。
各團體之間具有主權與功能，使國會設立職業代表制。
主權的種類：
依對象可分：
對內主權：主權的發動對象，僅以本國內部為限。該統治領域之內，
最高獨立的權力及意志。
對外主權：主權的發動對象，係以國際為主，代表國家表現的最高獨
立的權力與意志。
依法律基礎可分：
事實主權：其最高獨立權力意志的行使或決定，在法律上缺乏依據，
但是卻能以其實力，強迫人民服從。事實主權乃以實力與武力為基礎，
可由法律取得地位，為取得合法地位，多以舉辦大選證明；一般國家
兩者兼具，主權是法律概念，有事實主權不必然合法。
合法主權：最高獨立意志的實現，其基礎並非物質或武力，而是由法
律賦予承認，為內部與外部所支持，以憲法為權力來源。
法律主權與政治主權：在現代立憲國家中，政治主權者之意志，需以適
當的法律方式來表現，方能具有法律的拘束性；法律拘束性的維繫與貫
徹，也須有政治主權者之支持與肯定。
法律主權（legal sovereignty）：法律形式上界定與表示國家最高意志為
何之權力。
政治主權（political sovereignty）：政治層次足以實際決定國家最高權
力意志之權力所在。
主權可否限制：
主權可限說：
主權無限有其弊端：主權若不限制，會使國家濫用其地位，甚至引發
戰爭。
主權限制有其可能性：國家可以受限於國際規範，以承擔權利義務，
國內群體秩序的法律化對於主權也可以起一定的指導作用。
限制主權較為有利：可使內部規範明確，統治作用排除於一定範圍之

16. 76 政治學（含申論暨測驗題）
外，國際秩序亦較容易維持。
主權不可限制：
限制主權與主權性質相違背：如對內最高，則不應有更高權力限制；
如對外平等，也無權力可限制之。
限制主權不可能達到目的：如果國家能自限，自然也能解除自限，國
際法之規範建立於國家之合意，如國家不接受，自然不能限制之。
限制主權有更嚴重的問題：限制主權會使國家地位喪失，或在法律地
位上有差距。
實際上主權是否有限制：
從限制的層次來看：可分為政治面與法律面之規限，前者如小國家之
能力限制，後者如宗主國與附庸國之限制。
從限制之影響來看：可分為對等與不對等，前者指國際法對所有國家
之規範作用；後者指保護國與被保護國之關係。
從限制之來源來看：可分為主權之自限與他限，前者指德國、日本，
後者指條約或國際公約。
從限制之目的來看：可分為蛻變性與非蛻變性之規限。前者指有階段
性之改變，如歐盟；後者指其限制在於建立相對穩定之狀態，並無進
一步之目的，例如 APEC。
主權意義的變化：
人民主權論及多元主權論，動搖了原本固有主權概念之單一、至高無上
之特徵：包括人權宣言、獨立宣言的人民主權論，以及拉斯基等學者多
種團體隸屬觀，都認為國家擁有主權並不實際。
美國及前蘇聯的聯邦制，認可聯邦政府與州的權力分工結構及型態運
作，改變固有主權不可分割之概念。
現代化生活改變了主權施用於固定領土範圍的特徵：現代化通訊系統、
便捷交通等，使各國人民來往頻繁，主權也無法以固定疆域為限，必要
時國與國甚至還必須共同施行主權。
當代各國莫不加入、參與不同種類的國際組織，並負擔不同種類、程度
之國際義務：一國主權不再是完全不受國際法、國際組織之制約，國與
國之間互賴依存之關係，也使主權平等之性質產生變化。
原屬於固有主權之發動戰爭權力，也受到進一步限制。

17. 第三章 國家論 77
 政府（拉丁文的 gubinere 和希臘文的 kubernan）：芬納（S. Finer）指
出，政府是「制度化的政治」，廣義來說，政府包括負責為社會做集
體決策的機構；狹義來說，政府指上述的機構高層。
政府與國家之區別：
構成：政府僅是國家的構成要素之一。
權力與地位：國家的主權需要政府的治權貫徹。
持續性：國家為一實存的政治實體，其法律人格與實際生存不會中斷，
政府則會隨制度變遷而改變，更可能被取代。
目的與內涵：國家之目的，涵蓋群體生活經由國家體制所要達成的各種
價值，有些需要政府才能達成，例如安全；有些則要限制政府才能達成，
例如自由。政府之目的，來自政治社群之選擇與授與，受到更高價值之
指導與界定，不能脫離國家存在。
國家與政府之關係：
國家為群體生活之組成，該組成需仰賴政治指導，亦即政府之組織與權
威。
國家為一規則化之群體生活，此規則在於法律規範之指導作用，而維護
法律秩序者就是政府。
絕大多數國家目的之追求，均涉及政府之活動與作用。
現代政府之特徵：
非個人化與法律化：權威非來自於個人，政府事務與君王家務亦不重疊；
政府之組成與政府運行需經法律規定與授權。
結構功能之分殊化：社會中從事政府公務人數增加，政府組織對於層級
與內部加強控制，此為官僚體系之主要構成原因。
民意參與與隨之而來的權力分立觀念：現代民主國家強調民意與相關的
政治參與活動。民主之特質之一則在於權力分立。
政府活動領域之擴大：蘭尼（Austin Ranney）認為，政治的起源在於解
決衝突，當現代生活的衝突不斷擴大，就需要政府適當的介入。

18. 78 政治學（含申論暨測驗題）
六、國家的類型：
學者海伍德認為，一個國家採行中央集權或地方分權的理由如下：
中央集權（centralization）：
統一性：可貫徹全國社群的共同利益。
一致性：可制定統一的法律與設立公共部門。
平等性：中央政府可改正地方發展不均衡。
地方分權（decentralization）：
參與性：提供公民參與所屬社群的政治生活。
回應性：對人民需求較為敏感，也加強民主責任性。
正當性：地方政府決策與公民較為貼近。
自由性：分割中央權力，可建立制衡的網絡。
 單一國（unitary state）：
未與其他主權國家相聯合的國家，其本身結構為單一體，中央政府擁有最高
的統治權，為求行政便利，劃分若干地方行政區域，但是此種地方權限的劃
分屬於中央，換言之，權力範圍的決定與變更操諸於中央，無須地方政府同
意，地方政府的自主權幾乎很低。包括中國、英國與日本等都屬於單一國家，
其特徵有下列數點：
政治制度之設計乃由上而下，地方政府無組織自主權。
不必然會有成文憲法與司法審查權之設計。
地方政府不具備直接向中央政府發言之權利，議會不能特別以地方為名
義，於中央設置代表。
世界上大多數國家之體制設計均以單一國為主。
單一國的發展趨勢：
 1970 年代後，許多國家出現區域民族主義，理由有四：

19. 第三章 國家論 79
維持該地區經濟利益。
保留原有特殊語言與文化。
在政策上受到中央政府控制，地方政府無法解決特殊地方問題。
該地區原本不屬於該國，屬於武力併吞結果，該地區甚仇恨該國。
為因應民族主義之發展，各國採行不同之措施：
英國：蘇格蘭與威爾斯都希望脫離英國獨立建國，因此工黨政府於 1997
年通過給予蘇格蘭國會更多自主權，包括加稅、主導蘇格蘭教育、醫療、
司法體系等。（統治家園政策）
法國：1981 年密特朗總統著手推動地方分權（decentralization），將行
政授權改為立法授權，賦予地方政府更大執掌與權力。地方政府投資與
計畫本由中央政府主導，然而此後由民選地方議會接管更多經濟計畫。
西班牙：因分裂主義之壓力，迫使政府將高度集權的體系加以分權，由
於語言、文化的重大差異，對於獨立呼聲最高的巴斯克省，做出更大讓
步。西班牙在 1979 年成立十七個自治體，其政府係以民選議會為基礎，
賦予某些稅賦權、語言權與控制某些地方事務的權力。
 聯邦國家（federation）：
與單一國的性質較為接近，屬於複合國家中，組織最嚴密的一種，其集合多
數之邦於共同主權之下，建立單一的中央政府與法律，以執行共同之事務。
該種政府制度，其特定權力保留給中央政府，但其地方政府依憲法規定保留
若干權力是中央政府不得干預的，其特徵有下列數點：
聯邦制乃由自主性相當高的兩種層級政府組成，中央政府與地方政府擁有
互不侵犯的廣泛權力。
成文憲法之設計，使各層級政府之權力受到實質之保障。
有憲法上規範的仲裁者，司法審查權可確保地方體制不為中央所侵犯。
地方政府具備中央政府發言權，此發言權往往由憲法上的制度設計維繫之。
目前全世界的聯邦國家僅有十六個，其中包括瑞士、美國、阿根廷、巴西、
墨西哥、委內瑞拉、加拿大、德國、奧地利、澳洲、印度、巴基斯坦、馬
來西亞、奈及利亞、喀麥隆與坦桑尼亞。

20. 80 政治學（含申論暨測驗題）
聯邦制通常由邦聯制衍生而來，其原因為：
因應外在威脅而團結不同的政治實體，或想扮演更具有國際影響力的角
色。
基於經濟的考慮，為擴大合作的範疇而成立。
歷史的相似性：基於各邦都具有相似性，因而更緊密的結合。
地理的規模：因為各邦的地理位置接近，也無天然屏障，因此彼此結為一
體。
文化與族群的低度異質性：因為文化與族群並非如此接近，但也非完全不
同，因此不能結合成單一國，但是卻可結合為聯邦。
 邦聯國家（confederation）：
各分子國為促進或達成某些特定目的，透過國際條約而組成的國家群體。各
分子國享有幾乎完整的主權，中央政府權力極為有限。其特徵如下：
邦聯為國家間結合，其緊密度遠低於聯邦，卻較一般條約關係更全面且涉
及社群意識。
邦聯為國家之間的結合，其成員繼續具有國家地位，邦聯對於成員國的公
民也無直接統治權。
邦聯一般乃由條約性的協定所建構，任何原則變更都需要全體同意，必要
時各成員也可選擇脫離。
國家間可能會因為某些政治經濟或軍事理由結盟，但當聯盟關係消滅時，
條約關係也會解消。邦聯則是反應存在的群體意識，呈現為更為緊密的社
群性組合。
邦聯的案例相當少，大概僅有歐盟為例。
國協（commonwealth）的概念：在國家一詞普遍化之前，國協曾被用來指涉
今日所指的國家或層次較低的政治社群（例如美國的州）。當十九世紀以後