Participación ciudadana, articulación de actores y desarrollo local: Un análisis comparado de experiencias brasileras
1. Edición Nº 43 - Octubre 2007
ISSN 0120-3290
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Álvaro González Vélez Secretario General
John Romeiro Serna Peláez Rector
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Juliana Marcela Vélez Díaz Jefe de Comunicaciones
TRADUCCIONES
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CORRECCIÓN DE ESTILO
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DISEÑO PORTADA
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DISEÑO Y DIAGRAMACIÓN
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MERCATEC
Personería Jurídica 000147 del 1 de marzo de 1976 del Ministerio de Gobierno
ISSN 0120-3290
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2. CONTENIDO
Editorial:
Hacia una estrategia de desarrollo participativo para la Ciudad 3
El Presupuesto Participativo y la transformación de Medellín 4
Experiencias recogidas en la implementación de circuito económico
solidario en las comunas de Medellín 16
Asociatividad, un camino de esperanza y transformación
para la Mipyme colombiana 23
Participación ciudadana, articulación de actores y desarrollo local:
Un análisis comparado de experiencias brasileras 29
Experiencia de asociatividad y cooperativismo de Mondragón
corporación Cooperativa – MCC – 42
La gobernabilidad en Cuba: La participación popular
en los órganos del poder popular y el desarrollo local 49
Empresarismo social Municipio de Medellín.
¿La empresa privada como medio y no como fin? 68
Participación ciudadana e innovaciones en participación pública
no gubernamental: Reino Unido - América Latina. Avance de investigación 72
Barrancabermeja, Ciudad - Región de Paz 84
Participación ciudadana y gestión pública. Municipio de Pasto 87
2
3. Editorial
Hacia una estrategia de desarrollo
participativo para la ciudad
Jairo de Jesús Foronda Cano
Coordinador del Programa de Planeación y Presupuesto Participativo
Alcaldía de Medellín
Las comunas de la ciudad de Medellín están hoy siendo acompañadas de propuestas, que buscan abordar de una manera
estructural y distinta el desarrollo, con estrategias como Planeación y Presupuestos Participativos, empresarismo social y aso-
ciatividad, para darle un nuevo impulso a la economía social.
Como expresión de la democracia participativa se viene profundizando en un proceso, en donde la población prioriza sus
inversiones a través de espacios de participación y decisión, que vinculan a la comunidad en la planeación de su desarrollo
desde lo local. En últimas, se trata de incluir socialmente a las oportunidades, que produce el desarrollo, a una población histó-
ricamente marginada de la generación de riqueza, a través de su articulación a los procesos de gestión pública y al desarrollo
de capacidades para autogestionar el cambio desde sus propios territorios.
En este contexto hemos venido comprendiendo que el desarrollo se apoya en las condiciones y capacidades acumuladas en
las comunas, a nivel de infraestructura, conocimientos, organización social, entre otros, en una perspectiva global. Las proble-
máticas abordadas desde lo estructural requieren de miradas integrales, es decir, desde lo estratégico y abordando, de manera
simultánea, los diferentes campos de desarrollo: económico, político, social, ambiental, inmersos en éste.
Desde el modelo de gestión se ha comprendido que es necesario promover la participación ciudadana y de las organizaciones
sociales, trasladándoles poder para la toma de decisiones en relación con la gestión de los recursos de la ciudad.
Desde lo empresarial se parte del agotamiento del modelo de acumulación vigente, centrado en la individualidad, exigiendo la
articulación de lo asociativo y lo solidario como factores de desarrollo. Una de las alternativas de sostenimiento y desarrollo de
las empresas está determinada por la capacidad de generar procesos en donde lo colectivo y la transferencia de experiencias
y conocimientos, dinamicen la participación en los mercados de las empresas.
Igualmente, las experiencias de programas y proyectos de alto contenido social deben ser abordados con miradas empresaria-
les, rompiendo el círculo vicioso y perverso del asistencialismo. El empresarismo social, entendido de esta manera, se convierte
en una línea de trabajo y de desarrollo de las organizaciones sociales.
Finalmente, estos componentes: la participación, el desarrollo, la inclusión, la asociatividad y el empresarismo, adquieren di-
mensiones transformadoras en las comunas, en la medida que se apalanquen de alianzas público – privadas y comunitarias,
que trabajen con criterio de corresponsabilidad.
El intercambio y la cooperación internacional, a través de experiencias exitosas entre ciudades y países, debe permitir incre-
mentar los esfuerzos contra la superación de la pobreza y el desarrollo económico local. Todos, desde nuestras capacidades,
contribuimos a la superación de las condiciones generadoras de pobreza y exclusión.
3
No. 43
4. El Presupuesto Participativo y la
transformación de Medellín
Clara Inés Restrepo Mesa The city project “Medellín the most educated” that Major Sergio Fa-
Secretaria de Desarrollo Social, Alcaldía de Medellín. jardo has proposed as a strategic route that day by day becomes
in a collective city proposal, implies not only a high investment to
improve the quality and access to formal education from nursing
Resumen school to higher education, but also create all the possible mecha-
nisms to offer informal education and development opportunities
El Programa de Planeación y Presupuesto Participativo que veni- for all and each one of the citizens. Besides, this implies the trans-
mos desarrollando en los últimos cuatro años en Medellín, hace formation of the political customs, the renewal and permanent im-
parte sustancial de la propuesta de ciudad que el Movimiento provement of the leaderships, the change in the way of determining
Compromiso Ciudadano le planteó a los ciudadanos y ciudadanas, the priorities about the investment in neighborhoods, communities,
partiendo de dos convicciones: 1.) Para un cambio profundo de la countryside and municipalities, and overall the way how it is built
sociedad es fundamental la participación y el compromiso de toda and managed the political world in the city.
la ciudadanía. 2.) La transformación de la ciudad implica no sólo la
definición de unos propósitos comunes fundamentales que orien- Palabras clave
ten las prioridades de la actuación y la inversión, sino también el
cambio en la cultura política y la forma como se ha hecho la ges- Inclusión Social, Participación Ciudadana, Calidad de Vida, Tejido
tión publica. Social, Tejido Empresarial, Presupuesto Participativo, Construcción
de Ciudad.
El proyecto de ciudad “Medellín la más educada” que el Alcalde Ser-
,
gio Fajardo nos ha propuesto como ruta estratégica y que cada día Key words
con más fuerza se convierte en un propósito colectivo de ciudad,
implica no sólo una inversión sustancial en mejorar la calidad y el Social inclusion, citizenship participation, quality of life, social fa-
acceso a la educación formal desde la primera infancia hasta la bric, entrepreneurial fabric, participative budget, construction of
educación superior, sino también crear todos los mecanismos po- the city.
sibles para brindar educación no formal y oportunidades de desa-
rrollo a todos y cada uno de los ciudadanos y ciudadanas. Implica,
además, la transformación de las costumbres políticas, la renova-
ción y mejoramiento permanentes de los liderazgos, el cambio en Las ciudades son hoy las protagonistas del cambio. En
la manera de definir las prioridades sobre la inversión en los barrios, un entorno global altamente dinámico y lleno de incerti-
las veredas, las comunas, los corregimientos, y sobre todo la manera dumbres, las ciudades deben enfrentar, con grandes dosis
como se construye y gestiona el mundo de lo político en la ciudad. de creatividad e imaginación, enormes retos en todo los
terrenos incluyendo situaciones de pobreza y exclusión
Abstract como las que hemos vivido históricamente en esta ciu-
dad, simultáneamente con tremendas desigualdades y
The planning and participative budget program which we have conflictos sociales y políticos profundos.
been developing for the last four years in Medellín, is the basis of
the city’s proposal that the Citizenship Commitment Movement re- Sin desconocer los límites de un gobierno local, es bueno
ferred to all the citizens, from two convictions: 1. For a big change mirar cómo en menos de cuatro años Medellín ha logrado
of the society is fundamental the participation and commitment of
pasar del miedo a la esperanza, gracias a la puesta en mar-
all the citizens. 2. The transformation of the city implies not only the
definition of some common fundamental intentions that lead the cha de una visión profundamente social, con programas y
priorities of the action and investment, but also the change of poli- proyectos estratégicos que atacan de manera radical bue-
tical culture and the way how public management has been done. na parte de las grandes debilidades históricas de la ciudad.
4
5. Para llegar a este punto fue esencial el proceso de cons- y que cualquier avance en materia económica debe refle-
trucción de este proyecto político que partió, desde su jarse a su vez en mejoras en el DHI y en el índice de cali-
origen, del compromiso de ciudadanos y ciudadanas dad de vida. Estos son, en consecuencia, los indicadores
cansados de la manera como se manejaba la ciudad. Con centrales con los cuales estamos midiendo el resultado
Participación ciudadana se construyó el programa de de nuestra gestión. A su vez, entendemos que el desarro-
gobierno del actual alcalde, Sergio Fajardo. Con partici- llo social y el mejoramiento de las condiciones educati-
pación ciudadana se construyó el Plan de Desarrollo que vas y culturales de una sociedad son un factor determi-
ha sido la guía fundamental de la actuación, dejando de nante para el avance en la productividad y el desarrollo
ser un libro que adornaba estanterías, a ser el orientador económico.
y rector de todas nuestras actuaciones. Y para su puesta
en marcha se ha contado también con la participación Se trata de promover y potenciar la generación de capaci-
ciudadana en muy diversas formas, en muchísimos pro- dades, oportunidades y libertades para que todos y todas
gramas, pero, muy especialmente, y en el Presupuesto puedan desarrollar sus proyectos de vida. La remoción y
Participativo. superación de los múltiples obstáculos para el desarrollo
humano como la violencia, la ignorancia, la discriminación
Para desarrollar un proyecto como éste, la participación de género, racial o de etnia, la intolerancia y por supues-
ciudadana es un componente esencial. Se requiere mo- to la incapacidad de acceder a bienes meritorios como
vilizar a los ciudadanos de distintos sectores sociales y la educación, la salud y la nutrición, pero sobre todo la
políticos, y convocarlos a hacer parte de esa transforma- búsqueda de mecanismos para que las personas puedan
ción. No basta la participación electoral como usualmen- generar sus propios ingresos y de esta manera atender de
te se ha hecho. No basta la democracia representativa. La manera autónomamente sus propias necesidades.
Corresponsabilidad y la Participación Ciudadana son
parte esencial de la forma como se debe gestionar esta El Plan de Desarrollo, a través de sus cinco líneas de ac-
transformación y va ligada íntimamente al modelo de ciu- ción, apunta a construir una ciudad más gobernable y
dad que queremos construir. participativa, más incluyente, con mayores espacios para
el encuentro ciudadano, una ciudad más productiva, com-
Todos estos esfuerzos apuntan en últimas a construir una petitiva y solidaria, y una ciudad capaz de integrarse con
ciudad más democrática e incluyente, con mayores posi- la región y con el mundo de una manera diferente.
bilidades de participación real de los ciudadanos, con in-
centivos para el desarrollo local a partir de decisiones co- En la Figura se ilustra la manera como se aborda el Plan
lectivas, donde la inclusión social sea una preocupación de Desarrollo desde la perspectiva del desarrollo Huma-
permanente y de todos los actores de la sociedad. no Integral.
Antes de evaluar de manera detallada el Presupuesto Par-
ticipativo, veamos los demás componentes esenciales del
modelo de ciudad para luego entender en ellos el papel
fundamental que juega dicho presupuesto.
1. Definir claramente el objetivo:
el desarrollo humano
La actual Administración de Medellín ha orientado cla-
ramente todas sus acciones, desde el Plan de Desarrollo,
hacia temas fundamentales para el cambio social que re-
querimos, siendo el Desarrollo Humano Integral (DHI),
el gran objetivo hacia el que apuntan todos los esfuer-
zos. La construcción de nuestro proyecto de ciudad tie-
ne como eje y preocupación central el ser humano y su
bienestar y no solamente el crecimiento económico o la
competitividad como se hace usualmente. Es claro que Figura I. Estructura del Modelo de Desarrollo Humano Integral
éste último debe estar en función del desarrollo humano en el Plan de Desarrollo
5
No. 43
6. 2. Medellín la más educada: Sumados a todos estos proyectos por la educación, y como
ruta estratégica para la ciudad parte del gran programa Medellín la más educada, se es-
tán desarrollando otros proyectos estratégicos como el
Para esta administración, la educación es la pieza funda- Plan de Parques Bibliotecas (cinco Grandes Bibliotecas), la
mental del cambio social. Tenemos claro que la inversión construcción del Museo Explora, el Jardín Botánico y los
social no es un gasto sino la mejor inversión posible. La Centros de Navegación Comunitarios para brindar una se-
gran apuesta estratégica que esperamos sea sostenida rie de espacios para la cultura, la educación, la formación
por varias administraciones y que nos pondrá en condi- para el trabajo, la ciencia, la tecnología y la recreación,
ciones de enfrentar el siglo XXI, el siglo del conocimiento, que nos permitirá producir una verdadera revolución en
es sin duda la educación. el campo educativo, posibilitando el acceso a las nuevos
conocimientos y tecnologías a grupos de población de
Dentro de las cinco líneas estratégicas del Plan, ocupa todas las edades, que de otra manera no la tendrían y ubi-
el primer lugar en inversión, la línea dos Medellín Social cando además estas posibilidades en sus territorios.
e Incluyente, la cual se orienta principalmente a la edu-
cación, la salud, la nutrición, la recreación y el deporte, y Así mismo, estamos desarrollando el programa Jóvenes
programas para la inclusión y la equidad de poblaciones con Futuro para la formación de jóvenes bachilleres o
vulnerables o en desventaja. con bachillerato incompleto para reiniciar su formación
y dotarlos de las habilidades indispensables para la vida,
Una educación de calidad, pertinente, con cobertura total y también para entrar al mundo laboral de hoy, recuperar
para niños y niñas de la ciudad, los mejores colegios, y to- su esperanza en el futuro, brindarles formación en tecno-
dos los esfuerzos para que puedan iniciar en condiciones logías básicas, capacitación en un oficio con práctica labo-
similares desde la primera infancia su competencia por la ral incluida, buscando que además, al terminar sus cursos,
vida, complementada con una buena nutrición desde las regresen al sistema educativo quienes lo han abandona-
madres gestantes, y durante todos los años en la escue- do o sigan sus estudios superiores o técnicos los que han
la, un ambicioso plan de parques bibliotecas con todos terminando el bachillerato.
los servicios de la educación, la ciencia, la tecnología y las
comunicaciones, ubicados precisamente en los sectores El Presupuesto Participativo (PP) es a su vez un gran pro-
más excluidos, en esos territorios históricamente olvida- grama de pedagogía y formación ciudadana. Gracias a él
dos por la ciudad. los ciudadanos aprenden a conocer mejor la ciudad y la
administración pública, aprenden a participar, a deliberar,
Estamos trabajando por hacer de Medellín la ciudad más
a concertar. EL PP permitió ampliar un programa funda-
educada, desarrollando programas para garantizar el ac-
mental para la ciudad como es “Camino a la educación
ceso y la inclusión de todos y todas al sistema educativo,
superior” donde por decisión de la comunidad, más de
,
que ningún niño o niña se quede por fuera del sistema
3.000 jóvenes de los estratos más bajos, han logrado ac-
educativo, que los desertores regresen a él.
ceso a la educación superior totalmente financiados por
“Medellín la más educada” contiene una serie de progra- el Presupuesto Participativo. Fue una iniciativa que surgió
mas y proyectos que se articulan desde distintas depen- de la comunidad y que hoy le da justificación e impulso al
dencias y tareas, todos ellos destinados a que los niños Gran Fondo para la Educación Superior que está en trámi-
desde la primera infancia tengan un buen comienzo e te en el Concejo por iniciativa del Alcalde y que permitirá
inicien la carrera de la vida en igualdad de oportunidades, a gran cantidad de jóvenes acceder a este tipo de educa-
y por supuesto todo lo que tiene que ver con el acceso y ción que, de otra forma, les estaría vedada.
la calidad de la educación, incluidos los adultos y los jóve-
nes que han desertado del sistema.
3. Transformar la gestión pública con
Allí, entonces, encontramos programas como Buen Co- corresponsabilidad y participación
mienzo para la primera infancia, Nadie por Fuera, Mejo- ciudadana:
res Colegios, Maestros al Tablero, Camino a la Educación
Superior, el tiquete estudiantil, los restaurantes escolares, Parte fundamental de la transformación de la ciudad em-
la escuela saludable, Medellín también educa, además de pieza por modificar radicalmente la forma como se ges-
un gran proceso de modernización y descentralización tionan los asuntos públicos, la manera como se definen
de la educación. La inversión en educación representa el las prioridades, las relaciones con la comunidad y con los
40% de la inversión total de la ciudad. sectores políticos. Hacer de la ciudad un asunto realmente
6
7. público, donde las decisiones se toman sobre prioridades El fortalecimiento de la sociedad civil con acción inteli-
reales, con el concurso de muchos, de manera transparen- gente del Estado se convierte en un factor decisivo para
te y teniendo claro que los recursos públicos son sagra- la sostenibilidad de los procesos iniciados. Así mismo, la
dos. Aquí se inscribe el Presupuesto Participativo. búsqueda constante de una mejor capacidad institucio-
nal para gerenciar los programas sociales son una meta y
La construcción de ciudad debe ser un compromiso de una condición para el éxito.
todos sus habitantes. La posibilidad de transformar la ciu-
dad y la ciudadanía no reside solamente en la Administra- En ejercicio de la participación y el fortalecimiento de
ción Publica sino también en su capacidad para convocar la ciudadanía, además del Presupuesto Participativo, se
a todas las organizaciones e instituciones, las empresas, las ha desarrollado la construcción colectiva de los ajustes
universidades, las ONG, las fundaciones empresariales, las al Plan de Ordenamiento Territorial, POT, como pacto
organizaciones comunitarias y por supuesto los ciudada- colectivo por el ordenamiento territorial; así mismo, la
nos y ciudadanas para participar en dicha transformación. construcción del Manual de Convivencia; los Consejos de
Gobierno Local; desde la cultura se han hecho diversos
La participación de nuevos actores urbanos en el desa- ejercicios novedosos para promover y ampliar la oferta en
rrollo social y la consolidación de pactos colectivos en di- la cultura y el arte; se ha buscado en todos los casos la vin-
ferentes aspectos, que busquen provocar el cambio en la culación de los ciudadanos a los proyectos estratégicos
dirección deseada es lo que permitirá esa transformación. en sus respectivos territorios como en los Proyectos Ur-
Los ciudadanos y ciudadanas deben ser conscientes de banos Integrales, PUI; en fin, hemos promovido múltiples
que el derecho a la ciudad plantea la responsabilidad de formas para crear una nueva cultura de la civilidad y una
ser gestores dinámicos y directos del proceso de su cons- revaloración de lo público que produce a su vez la trans-
trucción y transformación. formación de la mirada sobre la institucionalidad pública
y sobre la responsabilidad de los ciudadanos.
Con ese enfoque el Alcalde ha convocado y ha logrado
comprometer en todos los proyectos estratégicos y, muy En el numeral siete evaluaremos con más detalle los
especialmente, en Medellín la más educada, a una diver- aprendizajes en materia de Presupuesto Participativo.
sa cantidad de actores empresariales, fundaciones, ONG,
embajadas, artistas y cooperación internacional, amplian-
do las posibilidades de los proyectos y el alcance de cada 4. Las intervenciones integrales
uno de ellos. en los territorios
En el nivel local, desde los barrios, las veredas, las comu- Uno de los más novedosos e importantes aportes que
nas y corregimientos, hemos convocado la participación hoy se está produciendo en la ciudad en materia de de-
de todas las organizaciones, de los líderes hombres y mu- sarrollo social, son las intervenciones integrales en terri-
jeres de la ciudad, de las personas que desde los barrios y torios históricamente excluidos, con graves procesos de
veredas quieren participar por primera vez vinculándose deterioro físico y social, con altos niveles de pobreza y
a las asambleas barriales y veredales. Los hemos convo- bajos indicadores de desarrollo humano, en los cuales se
cado para construir juntos una democracia participativa están produciendo profundas transformaciones urbanas,
real, donde no sólo se consulta sino que también se to- sumadas a todos los componentes del desarrollo como la
man decisiones que tienen impacto directo en la inver- educación, la salud, la nutrición, los programas de empleo
sión de la ciudad. Y esto se ha hecho básicamente con el e ingresos, la seguridad, para atacar allí simultáneamente
Presupuesto Participativo. los problemas que los aquejan.
Se busca así no sólo construir una nueva manera de go- Las más importantes intervenciones en ese sentido se es-
bernar e integrar a los actores en torno al Plan de Desarro- tán produciendo en el área de influencia de Metrocable
llo, sino también una mayor eficiencia en la ejecución de (en las comunas 1 y 2 que son las de más bajo DHI), La
acciones orientadas al bienestar colectivo, concentrando intervención integral en Moravia, El Proyecto Urbano Inte-
los esfuerzos alrededor de objetivos comunes, articulan- gral de la Comuna 13 que ya se inició también, la Revitali-
do las iniciativas dispersas, optimizando los recursos exis- zación del Centro de la Ciudad “EL Centro Vive” además de
,
tentes, asimilando diferentes experiencias, recuperando las intervenciones con los parques bibliotecas con el gran
el conocimiento acumulado y asegurando la conclusión impacto urbano que generan.
de esfuerzos ya iniciados.
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No. 43
8. El Proyecto Urbano Integral de Metrocable que venimos así como crear nuevas empresas sostenibles, bien sea em-
desarrollando en las comunas 1,2 y 13, parte de recono- presas de alta tecnología como también microempresas
cer la importancia de complementar una obra de trans- para grupos con menos formación.
porte como la realizada por el Metro con el nuevo cable,
y entender que si sumamos allí todos los esfuerzos de La Cultura E se promueve desde muy diversos ámbitos y
la Administración, en la generación de espacio público, con todos los actores del desarrollo económico. Con los
parques, intervención en las quebradas, vías, mejores concursos Planes de Negocios para los jóvenes profe-
colegios, escuelas saludables, restaurantes escolares, un sionales, con los concursos Capital Semilla que realiza el
gran parque biblioteca, un Centro de Desarrollo Zonal Banco de las Oportunidades para microempresarios, con
Empresarial para la formación en el trabajo y la gene- el programa Medellín mi Empresa que permite que las
ración de ingresos, mejoramientos de vivienda, vivienda más grandes apadrinen a las más pequeñas, con las ferias,
nueva y legalización, lograremos mejorar los indicado- fondos, etc.
res de calidad de vida y de desarrollo humano en pocos
años. Cultura E viene desarrollando varios proyectos de en-
vergadura entre los cuales se resalta la construcción del
Algo similar se desarrolla en Moravia, un territorio ubi- Parque E con el concurso de la Universidad de Antioquia,
cado en el antiguo basurero, hoy parte del corazón de la construcción de los Centros de Desarrollo Empresarial,
Medellín, con la densidad poblacional más alta de toda CEDEZOS, ubicados en las zonas de menor desarrollo em-
la ciudad, con indicadores de pobreza y violencia que hoy presarial de la ciudad, el programa Medellín mi Empresa
están siendo transformados de manera radical. donde se fortalecen las mipymes con padrinos empresa-
riales y con diversos mecanismos de asociación, etc.
Precisamente en esas mismas zonas, y por tener los más
bajos índices de desarrollo humano, se cuenta también Así mismo se han definido, con el concurso de la Cámara
con los mayores recursos en Presupuesto Participativo. La de Comercio y un trabajo de muchos años, los Cluster
comunidad de esos territorios ha venido entendiendo la Estratégicos de la ciudad, de tal manera que se canalizan
importancia de complementar y desarrollar las obras del muchas de las iniciativas hacia ellos, ubicando dónde
PUI con los recursos del PP y mejorar su conocimiento del están los principales vacíos. El Concurso Planes de Ne-
territorio a partir de los planes de desarrollo local. La pe- gocios, por ejemplo, apunta concretamente hacia esos
dagogía con los planes de desarrollo local apunta preci- Cluster.
samente a mejorar la inversión y su impacto también con
los recursos de PP. Se busca superar las inversiones pun- Con todo lo anterior se busca ampliar y mejorar el teji-
tuales, desarticuladas, para realizar inversiones de mayor do empresarial de la ciudad y aumentar su densidad. Al
impacto social en la comuna complementando las reali- mismo tiempo se están desarrollando programas con las
zaciones del PUI de tal manera que lo urbano, lo social, lo PYMES para fortalecerlas con los PRODES, los encadena-
económico, lo cultural se vean desarrollados de conjunto mientos, las ferias, los salones de proveedores, etc.
para mejorar la calidad de vida de las personas.
Se ha creado una Red de Microcrédito con todas las en-
tidades que hoy prestan ese servicio en la ciudad, y con
5. Cultura E: la generación de ellas el Banco de las Oportunidades realiza de manera
ingresos y empleo permanente capacitación y asesoría para los creadores
de empresas; para el fortalecimiento de las ya existentes
La debilidad de nuestro tejido empresarial y las altas tasas se realizan jornadas de las oportunidades en los barrios,
de desempleo son, sin duda, uno de los grandes flagelos llegando además a nichos de población diversos inclui-
que nos afectan e impiden salir de las dificultades. La ca- dos los que requieren préstamos menores de un salario
pacidad de generar empresas, empleos, y lograr que las mínimo, apoyándonos en entidades especializadas en
personas tengan sus propios ingresos es el punto defini- este tipo de población.
tivo para que ellas y sus familias puedan resolver muchas
de sus necesidades y podamos superar el papel asisten- Llevar a las personas que han tenido pocas oportunidades
cialista del Estado. de educación o de inserción laboral a mejorar sus capa-
cidades y habilidades, bien sea para generar sus propios
El Programa de Cultura E pretende fortalecer a las empre- negocios, o para vincularse al mundo laboral, es quizás el
sas ya existentes, especialmente las PYMES y las micros, mayor reto en una política de lucha contra la pobreza y
8
9. por la inclusión social. Una población más educada es a 6. Convivencia y seguridad ciudadana
su vez la clave para aumentar la productividad general de
la ciudad y la región. La mejora radical en los indicadores de violencia en la
ciudad ha sido el resultado de un esfuerzo deliberado y
Mejorar sustancialmente la educación desde la primera sistemático por recuperar los espacios perdidos frente a
infancia es una tarea fundamental en esa dirección, pero los actores armados que no hace mucho sembraron de
tiene impactos en el mediano y en el largo plazo. Por eso, violencia y terror nuestra ciudad. Gobernabilidad y parti-
venimos desarrollando también acciones concretas e in- cipación ciudadana son parte de un mismo compromiso.
mediatas para mejorar las capacidades de los jóvenes, los Convocar a la propia ciudadanía a resolver civilizadamen-
adultos con bajos niveles de capacitación, las mujeres, es te los conflictos, recuperando la credibilidad en el Estado
decir aquellos sectores donde se concentran los más altos y en sus instituciones.
niveles de desempleo.
La coherencia y compromiso con el proceso de reinser-
Para estos se tienen programas y proyectos especiales di- ción de las AUC asumido por la Administración, la cons-
rigidos tanto a la formación para el trabajo como a la crea- trucción de un modelo de manejo de ésta población y el
ción y consolidación de empresas. En cuanto a la forma- control permanente a las violaciones a los acuerdos pacta-
ción, se busca una capacitación rápida pero pertinente, dos, la preocupación permanente por la seguridad de los
con altos estándares de calidad, en lo posible certificada ciudadanos, el trabajo constante con la Policía Nacional
por el Sena, que les brinde formación humana, capacita- para mejorar su respuesta y su respeto a los derechos hu-
ción en tecnologías, experiencia laboral dentro del mismo manos, han permitido consolidar una tendencia a la baja
proceso de formación, con subsidios para transporte y ali- de los índices de violencia que hoy nos ubican dentro del
mentación para evitar la deserción y complementado con promedio latinoamericano, y como una ciudad que ha ve-
capacitación en creación de empresas. nido superando el miedo y recuperando la esperanza.
Y como articuladores de todos estos programas se han Ese ambiente de recuperación de la seguridad y la convi-
creado los Centros de Desarrollo Empresarial Zonal, CE- vencia es a su vez un estímulo para la inversión, para la lle-
DEZOS, ubicados en esos territorios más excluidos, donde gada de nuevos visitantes, eventos y para la organización
se van a ofrecer todos los servicios para la generación de de ferias, que generan ingresos a la ciudad y permiten avi-
ingresos, desde la formación para el trabajo, la asesoría, el zorar un futuro más promisorio.
crédito, los servicios complementarios a los microempre-
sarios, las salas de navegación para el emprendimiento, la Siendo aún este un factor muy sensible, y más en el con-
incubación de algunas empresas por un tiempo limitado, texto de un país como el nuestro, es decisivo en la transfor-
generando además en esos lugares una nueva centrali- mación que hemos vivido en los últimos años y debe ser
dad para el desarrollo local. un elemento al que se preste la mayor atención si se quie-
ren mantener y mejorar los logros alcanzados hasta hoy.
Se incluyen además programas de fomento a la econo-
mía solidaria con los cuales se busca que esta se articule El Presupuesto Participativo ha sido un elemento fun-
a todos los programas anteriores, orientándola también damental para la convivencia y la concertación en las
hacia clusters estratégicos, con acompañamiento y aseso- distintas comunas y corregimientos. Anteriormente las
ría permanente. organizaciones trabajaban aisladas e incluso con conflic-
tos entre ellas. Con el PP los conflictos han salido a la luz,
El Presupuesto Participativo ha sido fundamental para hemos tenido momentos difíciles, pero se han podido re-
fortalecer y darle fuerza desde lo local a la Cultura E. Más solver tratándolos de cara a la comunidad.
de 190 empresas asociativas creadas, 224 empresas aso-
ciativa fortalecidas, 142 agrupamientos empresariales en
proceso de apoyo, la participación en ferias y eventos, etc. 7. El Presupuesto Participativo como
El Presupuesto Participativo ha dado particular importan- proyecto estratégico
cia el tema de la Cultura E, la cultura del emprendimiento,
permitiendo que desde los barrios y veredas se busquen 7.1. ¿CÓMO HA SIDO EL PROCESO EN MEDELLÍN?
alternativas al desempleo y a la falta de ingresos de la po-
blación, fortaleciendo las economías locales y potencian- El Presupuesto Participativo pone en manos de las orga-
do su desarrollo nizaciones de base territorial un porcentaje de la inver-
9
No. 43
10. sión de la ciudad. Cada comuna y cada corregimiento • Elegir representantes por cada comuna y corregimien-
tienen un techo presupuestal asignado, de acuerdo a sus to al Consejo Municipal de Presupuesto Participativo.
indicadores de población, índice de desarrollo humano y
calidad de vida e inversión municipal del año anterior, de ¿Quiénes pueden integrar los Consejos Consultivos?
tal manera que desde este proyecto también se apunta a
fortalecer la inversión en los territorios con mayores nive- 1. Los electos directamente por las organizaciones so-
les de pobreza, y a partir del conocimiento directo que de ciales y comunitarias de la comuna o corregimiento:
ellos tienen sus pobladores. En el caso de Medellín la de- Uno(a) por cada organización.
cisión de inversión es directamente tomada por los parti-
cipantes en cada comuna y corregimiento. Es decir, es un 2. Los que son elegidos en las asambleas barriales y ve-
ejercicio altamente descentralizado y democrático. redales de la ciudad.
Hemos diseñado varios mecanismos de participación 3. Representantes de los consejos poblacionales o secto-
directa para facilitar la participación ciudadana, en los riales elegidos por votación popular en su respectiva
cuales las organizaciones reconocidas en cada comuna y comuna o corregimiento: CMJ y Cabildo Mayor
en cada corregimiento, así como los ciudadanos elegidos
desde los barrios y veredas, deciden la forma como se rea- 4. Representantes de los consejos estudiantiles.
lizará la inversión en sus territorios a partir de ejercicios
de diagnóstico, debate público y concertación, hasta la ¿Cuándo y cómo se reúne el Consejo Consultivo Comunal
decisión sobre las inversiones que allí se realizarán. Estos y Corregimental?
mecanismos son:
• El CCC-C se reúne cinco veces al año de manera ordi-
• Los Consejos Consultivos Comunales y Corregimenta- naria y es convocado por la Administración
les
• El Consejo Consultivo cuenta con una Mesa Directiva
• Las asambleas barriales y veredales integrada por un delegado(a) de la Secretaría de De-
• Las comisiones temáticas sarrollo Social, el Presidente de la Junta Administrado-
ra Local (u otro edil delegado por él) y el Presidente
• El Comité Municipal de Presupuesto Participativo de Asocomunal, la cual preside y coordina las delibe-
raciones.
Veamos cada uno de ellos:
• Quórum: Para tomar decisiones siempre contarán con
Consejos Consultivos Comunales y Corregimentales la mitad más uno de las y los delegados oficialmente
(CCC-C) inscritos.
Son espacios de deliberación, concertación y decisión en Asambleas barriales y veredales
los cuales la ciudadanía y la Administración Municipal de-
finen la inversión de los recursos asignados a la respectiva Tienen dos objetivos básicos:
comuna o corregimiento.
1. Jerarquizar los principales problemas y necesidades
¿Para qué son los CCC-C? del barrio o vereda.
• Democratizar la toma de decisiones presupuestales. 2. Elegir los delegados y delegadas a los CCC-C a razón
de uno (1) por cada 25 participantes en lo urbano y 1
• Activar la iniciativa comunitaria y la planeación local. por cada 15 en lo rural.
• Realizar diagnósticos y formular propuestas de inver-
• Para ser consideradas válidas deberán contar míni-
sión.
mo con 25 participantes.
• Formular y aprobar los planes de desarrollo local.
• Sus decisiones constituyen un insumo básico para
• Hacer monitoreo y garantizar la ejecución de los re- la deliberación y toma de decisiones de los CCC-C.
cursos del Presupuesto Participativo.
10
11. ¿Quién las convoca y coordina? Fases del proceso
Son convocadas y coordinadas por un Equipo Coordina- El Presupuesto Participativo se desarrolla a través de cua-
dor Barrial o Veredal, integrado por el Presidente de la tro fases anuales con cinco Consejos Consultivos Comu-
Junta de Acción Comunal (JAC) y un representante de nales anuales en cada una de las comunas y corregimien-
cada organización del barrio o vereda. El presidente de tos, para un total de 105 en el año. Dichas fases son:
la JAC debe invitar a las diferentes organizaciones a con-
formar dicho equipo coordinador. Así mismo, el presiden- 1. Información y diagnóstico: en esta primera fase se
te de la JAC preside la Asamblea. En caso de que tenga informa sobre el proceso, se ajusta el reglamento, se
alguna dificultad, el Equipo Coordinador Barrial definirá realizan las asambleas y el primer CCC-C, y se eligen
quién la preside. La Administración Municipal presta todo los delegados de barrios y veredas, así como de orga-
el apoyo logístico y comunicacional para la convocatoria. nizaciones.
¿Quiénes pueden participar? 2. Construcción y priorización de propuestas: se realiza
el segundo CCC-C, se socializan los planes locales y los
Pueden participar todas las personas mayores de 14 años, resultados de las asambleas barriales y veredales, se
sin distinción de sexo, religión, origen, estrato o partido priorizan problemas y necesidades de las comuna, se
político que habitan en el barrio o vereda. asignan techos a las comisiones temáticas, y estas rea-
lizan su trabajo de estudio y selección de iniciativas.
¿Cuándo se realizan y en qué lugar?
Un único día en un lugar público en el propio barrio o ve- 3. Ajustes, viabilidad técnica y aprobación de las iniciati-
reda, informado con anticipación. Se debe informar por vas: la administración revisa y ajusta las iniciativas y se
escrito a la Secretaría de Desarrollo Social previamente desarrolla el tercer CCC-C donde se priorizan y aprue-
cuál barrio y vereda va a realizar su asamblea. ban las iniciativas.
Comisiones temáticas de los CCC-C 4. Formalización político-administrativa de las pro-
puestas de inversión comunitaria: Se prepara el Plan
Son grupos de trabajo por temas creados para profun- Operativo Anual de Inversiones incluyendo el PP y se
dizar los diagnósticos, analizar las ofertas de la Adminis- presenta al Concejo de la ciudad para su aprobación.
tración y elaborar las propuestas que deberá priorizar el Se realiza la evaluación anual del proceso y se hacen
tercer Consejo Consultivo Comunal o Corregimental. recomendaciones de mejoramiento con la presencia
del Alcalde y todo el gabinete.
Concertan con la Administración los ajustes y aclaracio-
nes a las respectivas iniciativas. Cuentan con un mínimo El Presupuesto Participativo ha logrado convocar a la in-
10 integrantes. La inasistencia de un delegado a dos re- mensa mayoría de las organizaciones asentadas en cada
uniones de la respectiva comisión será causal de pérdi- uno de los territorios. Participan en él 1.735 delegados de
da del derecho a decidir en los Consejos Consultivos de organizaciones, más 1.108 delegados de las asambleas
priorización. barriales y veredales. En dichas asambleas participaron
en el año 2006 más de 36.000 personas y en el 2007 más
Comité Municipal de Presupuesto Participativo de 30.000.
Es un espacio de concertación entre los delegados de la Han sido definidos, hasta ahora, en promedio por año
ciudadanía y la administración municipal para evaluar y 1.000 proyectos, en promedio, de 67 millones de pesos
planear la metodología del proceso de Presupuesto Par- cada uno.
ticipativo en el ámbito de comunas y corregimientos. Por
cada comuna o corregimiento se elige un consejero y el Las líneas que más recursos han recibido en los tres años
comité está compuesta por veintiuno de ellos, un delega- son: la línea dos Medellín, social e incluyente con el 32.25%,
do de cada JAL, cinco funcionarios de la administración, el y la línea tres Medellín, un espacio para el encuentro ciu-
coordinador del programa de PP, un delegado del Conce- dadano con el 30.22%.
jo de la Ciudad y el Presidente del Consejo de Planeación
o su delegado. Presupuesto Participativo en cifras: Anexo gráficos de ci-
fras generales de PP
11
No. 43
12. 7.2. AVANCES Y APRENDIZAJES diferente al pasado, superando las tradicionales listas de
peticiones que ellas solicitaban y a Administración deci-
Transformar la gestión pública día, para pasar ahora a producir ejercicios colectivos de
real diagnóstico, planeación y decisión que han sacudido
Sin duda, el mayor aporte del Presupuesto Participativo a toda la estructura organizacional de la ciudad.
la transformación de la ciudad tiene que ver con el cam-
bio en la manera como se hace la gestión pública munici- Se ha ampliado de manera significativa el ámbito de la
pal. El Presupuesto Participativo busca que las decisiones participación, se han abierto nuevos espacios, se han visi-
de inversión en barrios y veredas se tomen de manera pú- bilizado como actores políticos las organizaciones socia-
blica, colectiva, concertada, con diagnósticos e informa- les, se ha descentralizado y abierto la posibilidad de parti-
ción suficiente, con mirada global del territorio, con soli- cipar hasta el nivel local y hasta el ciudadano del común.
daridad territorial. Esto le cierra el paso al clientelismo y la
politiquería que han sido tradicionales en nuestro país y Transformación de las organizaciones
nuestra ciudad.
Más allá de los resultados, lo que se le está planteando
Hacer de lo público un asunto de todos, no sólo de los a la ciudad con esta metodología de participación es un
gobiernos locales o de los políticos de turno. Transformar cambio radical en la forma tradicional de relación de las
las relaciones tradicionales entre el gobierno local, las organizaciones con la administración y en la gestión de
organizaciones y los ciudadanos. Que estos conozcan lo las comunidades. Una nueva manera de gobernar la ciu-
que pasa con los recursos municipales, cómo y dónde se dad y una nueva manera de hacer la gestión pública.
invierten, y que ellos puedan también participar en la de-
cisión y hacer veeduría. Esta nueva manera de participar está obligando, a su vez,
otra gran transformación al interior de las propias or-
El Presupuesto Participativo tiene la virtud de permitir ganizaciones sociales y comunitarias de la ciudad, en la
que la inversión se direccione realmente hacia las priori- forma como ellas se manejan, en su democracia interna,
dades de la comuna a partir de una mirada más integral en su rendición de cuentas, en su capacidad para liderar
y compartida del territorio y no de las solicitudes aisladas realmente a sus afiliados y a sus territorios, colocándoles
y de los intereses particulares de cada organización. De nuevos y grandes desafíos de modernización. Los lideraz-
esta manera se afectan las tradiciones clientelistas que gos autoritarios, antidemocráticos, que manejaban las or-
están muy enraizadas en nuestra cultura política. ganizaciones como empresas unipersonales están siendo
profundamente cuestionados. Se hace imperativo el for-
Ampliación real de los espacios de participación talecimiento de las organizaciones.
El Presupuesto Participativo permite que sean las organi- El Presupuesto Participativo está produciendo un gran
zaciones de un territorio definido, trabajando juntas con cambio en la forma de gestionar los asuntos públicos y
un diagnóstico compartido, en un proceso complejo de el desarrollo local desde las comunidades y en el capital
concertación, quienes definan la inversión de los recursos social que esas organizaciones representan. Sin duda, ese
sin ninguna otra mediación. Tan solo con el requisito de cambio no deja de ser conflictivo y traumático. Hay perso-
que el proyecto sea viable jurídica, técnica y económica- nas que se aferran a viejas costumbres del pasado y año-
mente, pero con total autonomía para definir prioridades ran a sus padrinos y su poder personal. Algunas de ellas
y temas. se oponen incluso a convertir el PP en Acuerdo Municipal,
muy en contravía del sentir de las mayorías.
Son los Consejos Consultivos Comunales y Corregimenta-
les los espacios de deliberación y decisión por excelencia. Todo esto implica una cultura ciudadana que valore y le
Allí se han generado nuevas relaciones entre las organiza- otorgue significado a lo público. Transformar esa historia
ciones, y también con la Administración Municipal. Se han de privatización de lo público que ha acompañado nues-
incluido grupos y organizaciones que históricamente no tras sociedades donde unos cuantos se apropian de los
encontraban ninguna forma de incidir en lo público. Hoy recursos públicos, buscando que todos los ciudadanos
las Juntas Administradoras Locales (JAL), las Juntas de Ac- conozcan y participen. Ser capaces de construir consen-
ción Comunal y otra amplia gama de organizaciones se sos a través de la concertación social para lograr una go-
relacionan con la Administración de manera totalmente bernabilidad democrática.
12
13. Entregar capacidad de decisión a la comunidad • Competencias entre organizaciones sociales y comu-
nitarias, por protagonismos en la ejecución de proyec-
El Alcalde, por su propia decisión desde el programa de tos o intervenciones en los distintos campos del desa-
gobierno, entregó una parte de su poder de decidir so- rrollo.
bre la inversión a la propia comunidad organizada en los
Consejos Consultivos Comunales o Corregimentales. Una • Desplazamiento de líderes y sometimiento de organi-
parte sustancial de la inversión anual se decide a partir de zaciones por presiones de grupos violentos, que ejer-
las prioridades definidas en el Plan de Desarrollo, los pro- cen control en el territorio.
yectos estratégicos y los recursos de trasferencias de la
nación, dejando por supuesto cubiertas todas las deman- • Cooptación forzosa de líderes o mediante pago de
das de ciudad que tiene que ver con educación, salud, nu- servicios por grupos violentos.
trición seguridad, mantenimiento vial, etc. De los recursos
restantes se define el porcentaje que puede ser aplicado El Presupuesto Participativo ha permitido no sólo ordenar
al Presupuesto Participativo y se busca que sean recursos la demanda de la comunidad y la inversión municipal que
de libre inversión para facilitar su aplicación. ella genera, sino también tramitar de una manera total-
mente diferente los conflictos entre las organizaciones
A partir del Presupuesto Participativo se pueden fortale- y con el municipio, modificando comportamientos tra-
cer los programas que más requiera la comunidad, e in- dicionales y generando nuevos liderazgos en la ciudad.
cluir acciones o poblaciones nuevas de acuerdo al cono- El proceso de Planeación y Presupuesto Participativo ha
cimiento que tienen los y las líderes siempre y cuando no aumentado la confianza en el gobierno municipal y se
choquen con el Plan de Desarrollo. No está en las leyes ni constituye en una pieza clave en la gobernabilidad de-
en los acuerdos municipales, sino que se trata de una pura mocrática de la ciudad.
convicción democrática.
Es este un proceso de alta complejidad, que ha tenido que
El manejo del conflicto sortear difíciles situaciones por los conflictos presentes
en varias de esas comunidades, donde algunos actores
Contra todos los escepticismos, se ha demostrado que sí armados aún inciden de manera directa o indirecta en las
es posible en Medellín hacer Presupuesto Participativo y organizaciones. Con un alto nivel de exigencia para los lí-
contar con la participación ciudadana para la asignación deres allí presentes que no tenían en su mayoría niveles
de recursos públicos, manejando los conflictos al interior de capacitación previa ni adiestramiento para esta tarea.
de las comunidades, haciendo de este un ejercicio de con- Con una alta exigencia también para la Administración
vivencia y concertación. Municipal que no estaba diseñada para disponer los re-
cursos humanos, técnicos y de información necesarios en
Realizar una gestión gubernamental con altos niveles de
el proceso. Sin embargo, logramos desarrollar esta expe-
participación en una ciudad históricamente golpeada
riencia y los resultados han sido bastante positivos.
por diversos tipos de violencias como Medellín, significa
un reto importante que exige creatividad y audacia para
La formación para los participantes y para los
cualquier alcaldía que se lo proponga. En una sociedad
servidores
signada por las diferencias sociales, por la exclusión, por la
violencia y por la discriminación, con el Presupuesto Par-
El Presupuesto Participativo implica formar competencias
ticipativo promovemos una gran solidaridad territorial y
individuales y colectivas para dicha transformación, tra-
social hacia un desarrollo incluyente y una mejor distribu-
bajar arduamente hacia el cambio en los liderazgos y la
ción de las oportunidades.
superación de prácticas tradicionales de la política, brin-
Los conflictos históricamente se relacionan con la falta de dar elementos técnicos y conceptuales para entender
una política para incorporar como actores del desarrollo mejor la planeación del desarrollo, capacitar para la deli-
de las comunas y corregimientos a las organizaciones beración y la concertación. Por eso hemos acompañado
sociales y comunitarias, quedando éstas reducidas a sim- el Presupuesto Participativo con las Escuelas de Liderazgo
ples contratistas con el estado municipal. Está situación y con los talleres de formación de servidores públicos. La
ha creado: formación continua en estos temas de la planeación, los
presupuestos, los liderazgos, la democracia, etc., es una
• Desconfianzas, celos políticos y protagonismos entre tarea permanente en los procesos de Presupuesto Parti-
líderes. cipativo.
13
No. 43
14. Tenemos claro que no se puede esperar a tener formadas rectrices a cada dependencia, una coordinación general
las personas para iniciar el proceso. Es necesario trabajar y unos técnicos sociales de la Secretaría de Desarrollo So-
simultáneamente en la implementación y hacer de este, a cial como responsables del proceso.
su vez, un proceso formativo. Aprovechar diferentes espa-
cios para complementar conocimientos; pero, sin duda, es 7.3. LOS RETOS
la misma práctica con los ciudadanos y ciudadanas la que
les va permitiendo avanzar en muchos aspectos necesa- Son aún muchos los retos. Entendemos el Presupuesto
rios al proceso. Es indudable el avance de los participan- Participativo como un proceso en construcción continua,
tes del año 2004, cuando se inició, respecto al año 2007. que se debe mejorar permanentemente con el concurso
de la propia comunidad. Tenemos aún pendientes tam-
Las y los Servidores Públicos de la Administración Muni- bién algunos debates y asuntos por mejorar, tales como:
cipal han pasado de un inicial escepticismo a un mayor
compromiso con el desarrollo y mejoramiento de la pro-
puesta. La conformación de los equipos zonales de tra- El debate entre la democracia representativa y la de-
bajo ha sido una herramienta concreta para mejorar el mocracia participativa
proceso y el acompañamiento a la comunidad.
La tensión entre dos legitimidades. La que surge de las
Planes Locales y Presupuesto Participativo elecciones y la que surge de la participación. La tensión
entre los distintos actores del proceso, por ejemplo la JAL,
El programa de Planeación y Presupuesto Participativo como organismo representativo con funciones de consul-
se desarrolla simultáneamente con la construcción de los ta otorgadas por la Constitución y la Ley; la comunidad
planes de desarrollo local. La propuesta de Planeación y empoderada con capacidad de decisión local por deci-
Presupuesto Participativo ha sido aceptada por la ciuda- sión de la Administración Local.
danía y sus organizaciones, a la vez que ha dinamizado
sus procesos de planeación y desarrollo territorial porque Esas tensiones no pueden llegar a ser antagónicas, sino
la han encontrado absolutamente necesaria. Cada día se que exigen la búsqueda de complementariedades. Los
posicionan más los planes locales, pues la comunidad debates con las Juntas Administradoras Locales sobre su
entiende que estos son la guía para un buen uso de los representatividad y su papel en las decisiones deben re-
presupuestos. solverse adecuadamente entendiendo que el Presupues-
to Participativo avanza mucho más allá de lo planteado
La metodología empleada ha propiciado que los Conse- por la propia constitución y por las leyes de la participa-
jos Consultivos sean escenarios de construcción y apren- ción y que precisamente su esencia consiste en que las
dizaje democrático Se ha revitalizado la organización so- decisiones no las toman unos pocos, así ellos hayan sido
cial y sus espacios de coordinación de cara a la planeación elegidos democráticamente.
local.
La formación ciudadana permanente de los participantes,
Las transformaciones del aparato administrativo tanto lideres como servidores públicos, debe fortalecer
las capacidades para participar democráticamente con
El Presupuesto Participativo también obliga a transfor- calidad y cada día con mayor conocimiento sobre sus te-
mar la Administración Pública hacia el interior. Puso al rritorios y sobre la ciudad.
descubierto la necesidad de organizar equipos de trabajo
territoriales, de mejorar sustancialmente la información Las viejas costumbres y la contratación
que se posee sobre cada territorio, de designar unos ser-
vidores públicos capaces de acompañar directamente a Hemos tratado de diferenciar claramente el Presupuesto
la comunidad en la selección de los proyectos para evitar Participativo del proceso de contratación. Presupuesto
frustraciones. Exige altos niveles de coordinación interna Participativo es priorización de la inversión, no reparto de
que se van construyendo progresivamente. contratos. Pero todavía las viejas costumbres en ocasiones
enrarecen la participación. El afán por la contratación, por
Hasta ahora hemos logrado construir y poner en marcha la captura de los recursos públicos a través de los contra-
los equipos zonales integrados por personal de las dis- tos sigue siendo en algunos casos el único interés de algu-
tintas secretarías en cada zona, el equipo de enlace que nos líderes, lo que dificulta la adecuada priorizacion de las
evalúa de manera permanente el proceso y lleva las di- necesidades y la concertación entre los propios líderes.
14
15. Las prácticas excluyentes, donde se buscan las maneras Las secretarías no hablan el mismo lenguaje en relación
de sacar al otro, al que piensa distinto, al que pertenece con los criterios y los procedimientos para contratar con
a otro grupo político a veces distorsionan el ejercicio del organizaciones sociales. La información se da a destiempo,
PP. Por eso mismo algunos no respetan los planes locales, o no es clara por parte de los contratistas del proyecto.
ni las asambleas barriales, ni los diagnósticos colectivos y
tratan de imponer de manera autoritaria sus ideas. Es indispensable crear mecanismos de información pe-
riódica, eficientes y en tiempo real hacia el interior de la
También es cierto que en ocasiones los contratistas, que administración y hacia las comunidades que permitan un
no son de la comunidad, tampoco logran interpretar ade- mejor seguimiento y veeduría a la comunidad Los Siste-
cuadamente los proyectos y se presentan dificultades en mas de Información Geográfica que posee el municipio
la ejecución de los mismos. Sigue siendo un reto encon- todavía prestan un servicio bastante limitado para la pla-
trar un sano equilibrio que permita eficacia en la inversión neación zonal. La información a tiempo y clara agiliza los
pública, contratación con la comunidad cuando sea po- procesos y alivia tensiones con la ciudadanía.
sible y comprensión de la comunidad a las necesidades
del proyecto. El poco reconocimiento por parte de algunos niveles
medios ejecutivos de las instancias ciudadanas de pla-
En ocasiones los violentos continúan ejerciendo neación y concertación dificulta el logro de los objetivos
presión propuestos.
Se resisten a dejar el control sobre los territorios e inten- La institucionalización del Presupuesto Participativo
tan controlar las decisiones de la comunidad, pero, sobre
todo, incidir en la contratación. Esta situación impacta di- Buscamos convertir el PP en Acuerdo Municipal para lo-
rectamente el liderazgo y la confianza de las comunidades grar su institucionalización, pero tenemos claro que su
en las organizaciones sociales y en su papel como actores buen funcionamiento dependerá básicamente de la vo-
del desarrollo. La amenaza velada por la sola presencia de luntad de la comunidad y de la voluntad política de las
algunos de ellos coarta la libertad de expresión y el avan- futuras administraciones por respetar los aprendizajes
ce de la democracia en algunos sectores de la ciudad. del proceso.
Estas situaciones las hemos enfrentado con transparencia
El Presupuesto Participativo se concibe como una pieza
y participación ciudadana con acuerdos de cara a la comu-
de ese engranaje que es el Sistema Municipal de Planea-
nidad a través de las instancias creadas por el programa
ción, siendo el principal reto que tiene la Administración
de PP y con el acompañamiento de los equipos técnicos.
consolidar todos los procesos de planeación participativa,
Institucionalizando así el conflicto con presencia integral
sincronizándolos en el tiempo y en el espacio, en sus me-
de la Institucionalidad Municipal con la Coordinación del
todologías e instrumentos, de tal forma que contribuyan
Programa, la Secretaría de Desarrollo Social, la Secretaría
de manera efectiva a la construcción colectiva del modelo
de Gobierno y los organismos de control cuando se han
de ciudad, alrededor del cual se van generando los con-
presentado asuntos críticos de desacuerdo entre delega-
sensos para posibilitar una ciudad equitativa, incluyente,
dos o desencuentro con la Administración Municipal.
sostenible, democrática y participativa.
Alimentados por la práctica y el discurso de la Administra-
ción Municipal, las y los líderes tienden a desconectarse del La respuesta de la comunidad es nuestra mayor certeza
pago obligatorio de “vacunas” He allí una fuente de tensio-
. de que vamos por el camino correcto:
nes. Esto debilita los agentes ilegales y demanda más lide-
razgo político de la Administración en su conjunto. “Sabemos que no es fácil, pero confiamos en esta Admi-
nistración”
.
Fortalecer la estructura y la capacidad de la Adminis-
tración “Este proceso fue lo mejor que nos pudo haber pasado,
donde se abre el círculo y muchos pueden entrar al cír-
La debilidad operativa y administrativa de algunas secre- culo en él”
.
tarías no les permite una adecuada planeación y segui-
miento a las acciones y atender eficientemente los reque-
rimientos de la ciudadanía. Estas son todavía debilidades
que se deben superar. Medellín, Junio 7 de 2007
15
No. 43
16. Experiencias recogidas en la implementación
del modelo de circuito económico solidario
en las comunas de Medellín
Hernando Granados Cortés Palabras Clave
Director del Proceso Investigativo y Extensionista de Esumer
Circuito económico, Colectivos empresariales, Desarrollo local, Ac-
ción social, Interacción solidaria, Cambio estructural.
Resumen
Key words
La implementación del Programa de Planeación y Presupuesto
Participativo en la ciudad de Medellín, en la línea de desarrollo em- Economic circuit, entrepreneurial collectives, local development,
presarial, permite hoy recoger experiencias vividas a través de los social work, liable interaction, structural change.
circuitos económicos solidarios implementados por la Institución
Universitaria ESUMER en unión temporal con la Asociación Colom-
1. Marco referencial
biana de Pequeños Industriales Acopi, en seis comunas de la ciudad,
que enriquecen no sólo la implementación actual, sino también las
futuras, respetando los distintos contextos de aplicación. En este Las experiencias implementadas nos permiten hacer re-
sentido recogemos las experiencias de apoyo al sector empresarial flexiones de lo vivido, tanto para la generación de hallaz-
más vulnerable; bajo esquemas que permiten la mejor interrelación gos concluyentes, como para la adopción de mejoras en
de organizaciones de diferente tamaño y niveles de formalización. los modelos implementados.
Este Programa de asesoría, acompañamiento y asociatividad, bus-
ca desestimular las prácticas informales y promover posibilidades Las diversas lecturas sobre la implementación del mode-
empresariales reales, sólidas y permanentes. lo de Circuitos Económicos Solidarios, hoy nos permiten
extraer conclusiones que aportan a la comprensión y
Abstract
construcción de territorialidades1 que existen y al mejora-
The implementation of the Planning and the Participative Budget miento de la experiencia en la aplicación de este modelo
Program in the city of Medellín, over the line of entrepreneurial de- en la ciudad.
velopment, allows today to gather experiences lived through the
liable economic circuits implemented by Insitución Universitaria La construcción de territorialidad desde distintas dimen-
ESUMER, in a temporary joint with the Colombian Association of siones pasa por el establecimiento de interacciones recí-
Micro, Small and Medium enterprises (ACOPI) in six sub regions of procas entre actores que habitan y construyen el territorio
the city, which enrich not only the current implementation, but also y la experiencia. La territorialidad como producción de los
the future ones. In fact, they follow the different contexts of applica- individuos en sus distintas relaciones cotidianas, prácticas
tion. In this way we gather the supporting experiences to the most
sociales, económicas, políticas, entre otras.
vulnerable entrepreneurial sector; under schemes that permit the
best coupling between organizations of different size and levels
of intervention. This consultancy, accompanying and partnership En la tabla No.1 se presenta un análisis de las dimensio-
program, looks for stopping the informal practices and promote nes constituyentes del territorio, las acciones existentes
real, solid and permanent entrepreneurial possibilities. presentes y la acción futura necesaria a emprender para
1 Adoptamos el concepto de territorialidad como elemento constituyente del territorio, no sólo físico, sino producción constante. RINCÓN, Análida y ECHEVE-
RRÍA, Maria Clara. Ciudad de Territorialidades: Polémicas de Medellín. Centro de Estudios del Hábitat Popular –CEHAP, Facultad de Arquitectura, Universidad
Nacional de Colombia – Sede Medellín.
16
17. lograr un estado ideal de desarrollo que permite construir cidad se entiende como el elemento clave de la acción
territorialidades. entre actores involucrados bajo una acción plural respon-
sable, con la finalidad de propender por un mismo fin. La
El cierre de las brechas identificadas permitirá hacer cons- reciprocidad encierra una conducta plural de varios recí-
trucciones teóricas y definir retos prácticos. La recipro- procamente referida y orientados por ella.
Tabla No.1
Esquema de análisis del territorio
DIMENSIÓN DE ANÁLISIS ACCIÓN SOCIAL ACCIÓN SOCIAL ACCIÓN SOCIAL
PRESENTE DE INTERACCIÓN FUTURA PRESENTE
Socio-política Legal LEGITIMIDAD Ilegal
Socio-económica Economía informal SOLIDARIDAD Economía formal
Urbanística Espacio formal CENTRALIDAD Espacio informal
Tomado de: ARBELÁEZ, Tatiana; GRANADOS, Hernando; LEÓN, Luís; MEJÍA, Jorge; RESTREPO, Alfredo. ”Tres elementos de territorialidad para
construir territorios desde Adentro” Maestría en Estudios Urbano Regionales. Universidad Nacional de Colombia. Mayo de 2007.
.
El proceso de interacción se soporta en el concepto de blico-privadas, (instituciones de fomento empresarial y
acción social en tanto. educativas) mediante el diseño de metodologías que pro-
mueven la formalización de las empresas bajo modelos
“Por acción social debe entenderse una conducta de asesoría y acompañamiento empresarial y asociativos.
plural –de varios- que, por el sentido que encierra, se Se busca desestimular las prácticas informales a través
presenta como recíprocamente referida, orientándo- de la promoción de posibilidades reales de fomento a las
se por esa reciprocidad” 2 buenas prácticas empresariales y se busca generar una
acción consciente y responsable de los actores del desa-
Las acciones sociales de interacción futura son principios rrollo empresarial, en una nueva forma de organización
básicos de actuación a desarrollar en cualquier proyecto de de la comunidad que permita resolver el individualismo y
alcance territorial, las cuales deben permitir cerrar la bre- la competencia, generando una relación formal-informal
cha entre las acciones sociales presentes antagónicas, para como valor colectivo.
una mayor efectividad en la solución de los problemas.
“[…] no se puede entender la construcción de ciudad
Desde lo socio-económico, la interacción se visualiza como la sumatoria de fragmentos físicos-espaciales,
como débil en función de las relaciones que permitan sino como la construcción dinámica del tejido social
definir y consolidar un desarrollo empresarial que se da a través de los diferentes agentes sociales que en ella
entre una economía de tipo formal y otra de tipo infor- intervienen , interactúan y se superponen” 3.
mal. La solución se visualiza a partir de una interacción
solidaria entre actores involucrados bajo una conducta Se valida la reflexión sobre la necesidad de pensar la soli-
plural responsable, con la finalidad de propender por el daridad como producción social derivada de la actividad
desarrollo económico comunal. humana que crea territorialidad para la transformación
de territorio.
En este sentido, la política pública de la ciudad de Mede-
llín viene apoyando al sector empresarial más vulnera- “[…] lo espacial como parte de lo social, el territorio
ble, bajo esquemas que permiten la mejor interrelación como soporte material del desarrollo y como pro-
entre las empresas de diferentes tamaños y niveles de ducción social derivada de la actividad humana que
formalización, con el acompañamiento de entidades pú- transforma ese territorio que le sirve de base” 4.
2 WEBER, Max. Economía y Sociedad, Esbozo de Sociología Comprensiva. Fondo de Cultura Económica, México, Pág. 21.
3 TORRES, Tovar, Carlos Alberto. “Dualidad formal informal, el modelo de producción de la ciudad colombiana. Una mirada desde los años 90”. En: Espacios
urbanos no consentidos. Legalidad e ilegalidad en la producción de ciudad. Rincón, Análida, compiladora. Universidad Nacional de Colombia, Medellín, pág 133.
4 Op. Cit. En Tres Elementos de Territorialidad para Construir Territorios Desde Adentro. Taller Permanente. Arbeláez Riaño Tatiana. Restrepo Ruiz Alfredo Gra-
nados Cortés Hernando Mejía Rodríguez Jorge León Pérez Luís Fernando pág 21.
17
No. 43
18. 2. La experiencia del circuito desarrollo individual de establecimientos de comercio y
económico solidario servicios para la subsistencia con muy bajo perfil compe-
titivo y productivo.
A partir de la implementación del Programa de Planea-
ción y Presupuesto Participativo de la ciudad de Medellín, Programas como el Presupuesto Participativo buscan ge-
se posibilitaron las condiciones para poner en práctica nerar condiciones para crear el desarrollo económico a
una serie de experiencias de acompañamiento y forta- nivel comunal que propicie las condiciones para que la
lecimiento empresarial vividas por organizaciones como sociedad organice sus actividades económicas en la pers-
Esumer y Acopi Antioquia, las cuales se configuran en el pectiva de generar trabajo y mecanismos de distribución
modelo Circuito Económico Solidario. de los beneficios del crecimiento en el conjunto de la po-
blación buscando mejores niveles de equidad y de cohe-
El Circuito Económico Solidario surge a partir de la ne- sión social.
cesidad de la comunidad por generar un desarrollo local
endógeno, un poco forzados por el cambio en la vocación El actual Plan de Desarrollo7 orienta su política pública
productiva de la ciudad a favor del comercio y los servicios hacia:
y en detrimento de la industria tradicional, los cuales, de
por sí, no son grandes generadores de empleo. Por ejem- • La formulación de políticas que favorezcan la cons-
plo, en 1981 el 56% de las 50 empresas más grandes de trucción de un tejido empresarial vigoroso en el que, a
Antioquia ejercían actividades manufactureras. En 1997 su vez, participen tanto las microempresas familiares y
dicha participación había descendido al 42%, mientras pymes, como las grandes empresas consolidadas.
que la de servicios (transporte, finanzas y otros) pasaría
del 20% al 44% en los mismos años de análisis. • Fortalecer las vocaciones productivas de la ciudad y la
competitividad de cada una de ellas para insertarse en
En la construcción del circuito entendemos el concepto las diferentes escalas del mercado regional, nacional e
de desarrollo local endógeno como: internacional.
• Promover la creación de empresas en sectores estraté-
“[…] un proceso de crecimiento y cambio estructural gicos y solidarios.
que, mediante la utilización del potencial de desarro-
llo existente en el territorio, conduce a elevar el bien- • Apoyar el desarrollo y consolidación de unidades pro-
estar de la población de una localidad” 5. ductivas (privadas y asociativas).
Este proceso debe generar la capacidad para que sea la • Desarrollar programas especiales de formación para el
misma comunidad la que lidere el proceso de cambio. Es trabajo (sistemas de información laboral).
en cada comunidad donde existen un conjunto de recur- • Promoción de la cultura del emprendimiento en el sis-
sos humanos, económicos, culturales e institucionales no tema educativo.
aprovechados al máximo que constituyen su potencial de
desarrollo. • Desarrollo de nodos de incubación de empresas.
Este concepto se apoya en el planteamiento que el espa- • Mecanismos de financiación y asesoría.
cio, construido o habitado por la comunidad, le reconoce • Fortalecer e incrementar la productividad de la eco-
y apropia culturalmente como su territorio y trabaja por nomía rural.
su mejoramiento y consolidación6.
Con estos objetivos se promueve la generación de em-
En esencia, las comunas de Medellín son de asentamien- presas y de empleo sostenible, la disminución de la in-
to netamente residencial y no presentan históricamente formalidad y mayor competitividad y productividad. Se
desarrollos empresariales, factor que dificulta la consoli- pretende un verdadero desarrollo a partir de la genera-
dación de una estructura empresarial, la evidencia es un ción de la cultura, creación y consolidación empresarial
5 VÁSQUEZ Barquero, Antonio. “La Política de Desarrollo Económico Local”. En: Desarrollo económico local y descentralización en América Latina: Un análisis
comparativo. CEPAL, 2000. Santiago de Chile, pág 21.
6 Op.cit. TORRES, Tovar. “Dualidad Formal e informal”, 134.
7 “Medellín, Compromiso de toda la ciudadanía”: 2004-2007 en su línea económica “Medellín Productiva, Competitiva Solidaria”
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19. solidaria y la definición de sectores estratégicos para el ticulan en función del desarrollo local, a sabiendas de
progreso económico de la ciudad, que depende, además, que trabajan sobre un mismo objeto y plantean idén-
de la capacidad innovadora del sistema productivo de ticos propósitos (cada una trabaja desde su funciona-
cada localidad. lidad, pero no logran trabajar de manera articulada y
pertinente).
En este contexto, la experiencia de Esumer - Acopi como
unión temporal que está contribuyendo a la construcción • Se evidencia poca evolución en los procesos de planifi-
del Circuito Económico Solidario en la ciudad, se presenta cación del desarrollo en perspectiva comunal, articula-
para ponerla al servicio de la comunidad en general. do a los lineamientos de ciudad y nacionales, que apun-
ten a la construcción de tejidos sociales y productivos
• A pesar de la definición de políticas de mejoramiento
2.1. La experiencia vivida
de la competitividad empresarial, y de sectores estra-
tégicos para la ciudad, las actividades productivas de
Se recoge en cuatro momentos, a saber: reflexión, apropia-
las comunas son de bajo valor agregado e innovación,
ción, aprendizaje y acción futura, los cuales reflejan el de-
débil estructura empresarial en condiciones de infor-
sarrollo de la experiencia a lo largo de su implementación.
malidad, baja inversión de capital, deficiencia forma-
Se presentan las condiciones existentes a nivel cultural,
tiva del capital humano e individualismo productivo y
social y económico al momento de implementar el mode-
comercial.
lo del circuito, los cuales se convierten a su vez en antece-
dentes y condicionantes para su puesta en marcha.
Muchos de estos fenómenos, aún no resueltos, se visuali-
zan con continuidad futura, lo que implica:
Figura No.1
Proceso de reflexión sobre la construcción del circuito • La permanencia de bajos niveles de productividad la-
económico solidario boral y reprocesos de formación en el aparato produc-
tivo, dada la baja pertinencia de la educación, esto es,
bajos niveles de competencia laboral que no respon-
den a sectores estratégicos.
• Desconexión de las actividades productivas de las co-
munas, y los sectores estratégicos de ciudad, y desarti-
culación de las agendas internas locales y regionales
con la agenda nacional.
Las oportunidades de cooperación, apoyo y fomento de-
ben ser canalizadas en función del desarrollo económico
2.1.1. La reflexión: Implicó la evaluación de las capaci- y empresarial de la comuna, lo cual requiere ser pensado
dades y condiciones existentes en las comunas, entre las estratégicamente para que no se despilfarre la oportuni-
cuales se encuentran: dad de establecer condiciones de desarrollo y se caiga en
el riesgo encubridor de la realidad en la medida en que la
• El agotamiento del modelo de desarrollo empresarial proclamación de objetivos no se concrete en programas,
de la ciudad basado en los sectores tradicionales, sin el proyectos y normas que los viabilicen. Para lo cual cabe
establecimiento real de un modelo futuro. mencionar que:
• La baja y débil estructura productiva y competitiva “Casi siempre los criterios y valores que parecen
comunal sin mentalidad empresarial asociativa, ni ar- deseables exigen tomar decisiones políticas entre
ticulación productiva que dificulta su actuación. opciones alternativas. Sin olvidar que una solución
urbana tiene que responder a varios problemas a la
• Los diferentes actores -el Estado, el sector educativo vez, no se debe actuar desde miradas sectoriales sino
y las instituciones de fomento empresarial-, no se ar- sobre la idea de ciudad que se quiere en conjunto” 8
8 BORJA. Jordi. El gobierno del territorio de las ciudades latinoamericanas. Internet: www.iigov.org/pnud/bibliotec/revistas/revistas. Pág 7.
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