PROPUESTA_DEA_CARLOS_18deener

Sindicato Nacional de Trabajadores de las Cajas de Compensación Familiar. SINALTRACOMFA
Registro Sindical 002042 de Mayo 17 de 1993. NIT: 832.000.797-1

Propuesta de creación de un Programa de Economía
Auto-gestionaria en las Cajas de Compensación Familiar

Autor: SINALTRACOMFA*

Resumen: La propuesta de un Programa de Economía Auto-gestionaria dentro de la
estructura del Sistema de Compensación Familiar Colombiano responde a la necesidad
de implementar formas asociativas de producción que permitan desarrollar capacidades
productivas en las comunidades sobre las que tienen influencia las Cajas de
Compensación Familiar, que permitan la generación de puestos de trabajo para atenuar
la actual crisis de desempleo de nuestro país, que permitan la producción de bienes y
servicios dirigidos al aumento del bienestar de las comunidades, y que permitan el
desarrollo y la incorporación de tecnologías eficientes y benéficas con el medio
ambiente.
El núcleo de la propuesta lo constituye el fomento a unidades productivas
derivadas de proyectos propuestos por comunidades en asocio con universidades,
centros de desarrollo tecnológico o instituciones técnicas o tecnológicas, que se
financiarán parcialmente con fondos del recaudo empresarial dirigido a las Cajas de
Compensación que servirán para apalancar recursos complementarios de otros
programas estatales de fomento.
Colateralmente, se propone que los servicios que actualmente prestan las Cajas
de Compensación se re-direccionen para fortalecer las unidades productivas. En
particular se propone que la red de distribución de mercadeo sirva como mecanismo de
venta de los productos. Adicionalmente, se propone que, en el coro y mediano plazo, las
empresas constructoras que se operan con los subsidios otorgados por las cajas de
compensación consuman los productos y servicios de las unidades productivas, y en el
largo plazo se propone crear empresas auto-gestionarias de construcción de viviendas
de interés social. En el caso de los servicios de educación y de formación para el
trabajo, se propone que la formación tenga un alto componente de educación
empresarial con énfasis en la auto-gestión.
La propuesta presenta un esquema de gobernanza, coordinación, administración
y operación del Programa de Economía Auto-gestionaria que se puede implementar sin
problemas dentro de la estructura actual de dirección y administración de las cajas de
compensación familiar.

*
Con la asesoría de Carlos Murcia Linares. Economista de la Universidad Nacional de Colombia.

1
Calle 61 No 17E-49. Bucaramanga. Telefax: 6413893. Móvil 3124483421. Correo: sinaltracomfa@gmail.com


Contenido

1. El contexto socio-económico de la propuesta................................................................................4
2. El papel de las CCF en la implementación de la política laboral...................................................6
3. Creación de un Programa de Economía Auto-gestionaria en las CCF...........................................9
3.1 Las Unidades Productivas Auto-gestionarias........................................................................10
3.2 El modelo del PEA.................................................................................................................12
4. Discusión final..............................................................................................................................16

2


Siglas Utilizadas

ASOCAJAS: Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar

CCF: Caja(s) de Compensación Familiar

CGR: Contraloría General de la República

CNPEA: Consejo Nacional del PEA

CONPES: Consejo Nacional de Política Económica y Social

DEA: Departamento(s) de Economía Auto-gestionaria

FONEDE: Fondo de apoyo al empleo y protección al desempleado

PEA: Programa de Economía Auto-gestionaria

SCF: Sistema de Compensación Familiar

SINALTRACOMFA: Sindicato Nacional de Trabajadores de las CCF

SNFTDH: Sistema Nacional de Formación para el Trabajo y el Desarrollo Humano

SNCTI: Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación

UPA: Unidad Productiva Auto-gestionaria

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1. El contexto socio-económico de la propuesta

Las crisis económicas por las que ha pasado la sociedad durante las dos últimas
décadas se han caracterizado por ser globales ya que han generado efectos de dominó
desde las economías desarrolladas hacia las economías periféricas.

De hecho, a partir de la crisis mejicana en 1994, economías fuertes como la rusa,
la asiática y la brasileña experimentaron fuertes desajustes en sus mercados de
capitales y caídas abruptas de su producción. En América Latina la transmisión de esas
crisis originó una caída histórica de su producción a finales de la década de los noventa
y en los comienzos de que está terminando. En Colombia, además de la transmisión de
los efectos internacionales, la crisis de 1999 se conjugó con un desmesurado
endeudamiento público y privado que dio lugar a un estado de cese de pagos de las
deudas que pudo solucionarse con cargo a la riqueza de los hogares, en particular de la
vivienda, y con el saneamiento de los balances empresariales por la vía del cierre de una
gran cantidad de empresas.

Durante esta última década, los ajustes económicos se han concentrado en la
disminución de los des-balances de las cuentas públicas y en el saneamiento de las
hojas de balance empresariales con el objetivo de crear certidumbre sobre la fortaleza
financiera de los agentes económicos y así poder acceder al flujo de crédito que ahora
más que nunca funciona como capital de trabajo, es decir que el crédito es el dinero
mismo. Evidentemente, discontinuidades en el flujo de crédito implica cese inmediato de
las actividades económicas.

Sin embargo, la reciente crisis financiera en los Estados Unidos dejó claro que los
ajustes y las reformas tendientes al saneamiento de las deudas y el fortalecimiento del
circuito crediticio no permitieron la reactivación del sector real de la economía con lo que
la economía norteamericana entró en la mayor recesión después de la segunda guerra

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mundial, deprimiendo la producción en el resto del mundo y en particular la de las
economías periféricas como la colombiana.

Los efectos de las crisis se han sentido especialmente en la incapacidad de
generación de suficientes puestos nuevos de trabajo, en la disminución de las garantías
laborales de los puestos existentes y en el crecimiento del empleo informal. En efecto,
las economías desarrolladas están experimentando niveles de desempleo cercanos a
dos dígitos, mientras que la economías periféricas han alcanzado niveles hasta de 15%.
En cuanto a las garantías laborales, los gobiernos han promovido reformas en los
sistemas de seguridad social aumentando los porcentajes de aportes y de las edades de
jubilación, además de la proliferación de distintas formas de contratación de servicios
personales sin algún tipo de prestación social ni estabilidad. Colateralmente, el empleo
informal se ha fortalecido significativamente incluso cuando el crecimiento de la
producción ha sido positivo y significativo.

En síntesis, y desde la perspectiva de la dinámica económica, la economía global
ha llegado a un equilibrio donde la producción real de bienes y servicios se ha ajustado a
las necesidades del ciclo financiero sin la capacidad de generación de nuevos empleos y
en detrimento de los existentes. Y en perspectiva, no se prevé que, superadas las
recesiones y las crisis, los incrementos de los productos internos brutos o de los
productos nacionales tengan efectos positivos sobre el volumen de empleo ni en la
disminución del desempleo existente.

En efecto, Colombia después de la crisis de 1999 implementó con éxito medidas
de política económica tendientes a restablecer la fortaleza del sector financiero y de
saneamiento de las finanzas empresariales que, junto a unas condiciones externas
favorables, lograron la reactivación de la economía que se reflejó en tasas sostenidas de
crecimiento del PIB. Sin embargo, y en contravía, la tasa de desempleo ha oscilado entre
10% y 15% estabilizándose en un nivel cercano a 12% en los últimos años, mientras que
la de los jefes de hogar alcanzó 6,3% en el último año. Como efecto colateral, por

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demás lógico, el llamado empleo informal o cuenta-propia ha alcanzado niveles mayores
a 50%, lo que afecta no solamente a los directos implicados por la ausencia de
condiciones de trabajo e ingreso dignos, sino que afecta al sistema económico por
cuanto se dejan de percibir tributos, se debilita el sistema de seguridad social basado en
los aportes y se fortalece las actividades de comercialización de bienes de contrabando
en detrimento de la producción nacional.

2. El papel de las CCF en la implementación de la política laboral

Ahora bien, a lo largo de la década, la respuesta estatal en el campo laboral quedó
restringida a la formulación de políticas orientadas al llamado “manejo social del riesgo",
enfatizando la necesidad de intervenir en la prevención, la mitigación y la superación de
los efectos negativos ocasionados por el desempleo, para lo cual se implementaron por
lo menos tres estrategias importantes: la creación de un fondo para otorgar subsidios a
los desempleados, poner énfasis en la empleabilidad1, y fomentar el emprendimiento2.

En el marco de esta nueva orientación de la política laboral, se promulgó un
conjunto de documentos del Consejo Nacional de Política Económica y Social,
CONPES3, la Ley 789 de 2002 “por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar
la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo de Trabajo”, y el
Decreto 2340 de 200, “por el cual se reglamenta la Ley 789 de 2002 en lo relacionado con la
administración y gestión de los recursos para el crédito y se dictan medidas para acceder a los
1
Capacidad que tienen las personas para transitar autónomamente en el mercado del trabajo,
reconociendo y movilizando sus conocimientos, habilidades y conductas. Tener competencias de
empleabilidad significa poder ingresar, mantenerse y desarrollarse en el mercado laboral.
2 De acuerdo con la Ley 1014 de 2006, Emprendimiento es una manera de pensar y actuar orientada hacia
la creación de riqueza. Es una forma de pensar, razonar y actuar centrada en las oportunidades, planteada
con visión global y llevada a cabo mediante un liderazgo equilibrado y la gestión de un riesgo calculado, su
resultado es la creación de valor que beneficia a la empresa, la economía y la sociedad.
3
Conpes 3144 de 2001. Creación del Sistema Social de Riesgo Y Fondo de Protección Social.
Conpes 3199 de 2002. Empleo: Un reto de cooperación.
Conpes 3290 de 2004. Seguimiento a la política de empleo.
Conpes 81 de 2004. Consolidación del sistema Nacional de Formación para el Trabajo en Colombia.

6


beneficios del Fondo para el Fomento del Empleo y Protección al Desempleado”, entre las más
acciones más importantes.

Para poner en operación las estrategias propuestas en las medidas de política
laboral, se apeló a la participación presupuestal de las instituciones inscritas en el
Sistema de Protección Social del cual hacen parte las CCF. Debe tenerse en cuenta que
los recursos provenientes de los recaudos del 4% de los parafiscales sociales, que son
administrados por las CCF, han sido re-orientados gradualmente para atender la política
social de los últimos gobiernos, destinando recursos para los campos de la vivienda, de
la salud, de la educación, y recientemente para la política laboral.

Según ASOCAJAS, de los recaudos del 4%, monto que alcanzó cerca de 2.9
billones de pesos en 2009, se detrae cerca de 26% para programas de política social, y
cerca de 6% para la política laboral con destinación al Fonede, lo cual representó cerca
de 177 mil millones de pesos en 2009, tal como lo muestra la tabla 1.

Tabla 1. Distribución de los aportes en 2009 provenientes del 4%. (Millones de pesos)

Destinación Valor Porcentaje
Fovis. Vivienda de interés social 345.882 12
Gastos de administración y funcionamiento 226.721 7,9
Salud. Fosyga 203.740 7,1
Empleo. Fonede. Ley 789 de 2002 176.969 6,1
Atención integral a la niñez 114.615 4
Educación. Ley 115 de 1993 37.806 1,3
Subsidios en especie 36.695 1,3
Superintendencia del subsidio familiar 8.426 0,3
Reserva legal 6.766 0,2
Sub-total 1.157.319 40,1
Subsidio familiar. Cuota monetaria 905.458 31,4
Subsidios a servicios sociales 507.597 17,6
Programas sociales. Educación, capacitación, recreación, turismo, tercera edad, 313.912 10,9
infraestructura

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Total 2.884.286 100
Fuente: Asociación Nacional de Cajas de Compensación, ASOCAJAS. www.asocajas.org.co

Empero, según las cuentas presentadas por la Superintendencia del Subsidio
Familiar en los estados financieros del agregado de las CCF, el monto detraído con
destino al Fonede ascendió a 200 mil millones de pesos, aproximadamente, en 2008 y a
228 mil millones de pesos, aproximadamente, en 2009, tal como lo muestra la tabla 2.
Estos montos representan 7,8% y 7,9% del recaudo total de 2008 y de 2009,
respectivamente, montos que son muy superiores a los reportados por ASOCAJAS.

Tabla 2. Transferencias de las CCF al FONEDE. (Millones de pesos)

Cuenta Nombre de la cuenta 2008 2009
61 05 07 Valor personas a cargo mayores de 18 años para Fonede 30.127 34.873
61 05 08 Subsidio por transferencias (Ley 789 / 2002) 60.334 70.405
52 05 15 Apropiación Fonede ( Ley 789 / 02 ) 58.631 65.459
52 20 00 Transferencia Fonede (2% reducc. gastos administración) 50.655 56.977
Total 199.746 227.715
Fuente: Superintendencia del Subsidio Familiar. Estados financieros.

Con los subsidios de desempleo, además de garantizar una canasta de bienes y
de servicios mínimos para la subsistencia4, se pretende que, colateralmente, los
beneficiados puedan ser incorporados en programas de capacitación laboral para
desarrollar las capacidades necesarias para ser empleables.

En correspondencia con el objetivo de desarrollar empleabilidad, las CCF
implementaron actividades de capacitación en el marco del Sistema Nacional de
Formación para el Trabajo, para lo cual destinaron sumas importantes de recursos, tal
como lo muestra la tabla 3. Estos montos representan 7,4% y 6,7% del recaudo total de
2008 y de 2009, respectivamente.

4
Representado en un salario y medio mínimo legal mensual durante seis meses, que se pueden destinar a
aportes al sistema de salud, bonos alimenticios, educación, de acuerdo con la elección del beneficiado.

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Tabla 3. Recursos asignados por las CCF a Educación para el Trabajo y el Desarrollo
Humano. (Millones de pesos)
Rubro 2008 2009
Costos 47.105 47.243
Gastos 141.307 141.981
Gastos no operacionales 2.987 4.912
Total 191.399 194.135

En síntesis, es notable la participación que tienen las CCF en el esquema de
financiamiento y operación de la política laboral actual, para lo cual destina cerca de 15%
de los recaudos provenientes de aportes, financiando subsidios al desempleo y
ejecutando actividades de Educación para el Trabajo y el Desarrollo Humano.

3. Creación de un Programa de Economía Auto-gestionaria en las CCF

En el contexto de una dinámica económica que no promete crear nuevos puestos de
trabajo basados en las formas tradicionales de contratación laboral, y con aumento del
empleo informal, es necesario implementar formas de producción que se basen en la
auto-gestión asociativa que permitan desarrollar capacidades productivas en las
comunidades sobre las que tienen influencia las CCF, que permitan la generación de
puestos de trabajo para atenuar la actual crisis de desempleo, que permitan la
producción de bienes y servicios dirigidos al aumento del bienestar de las comunidades,
y que permitan el desarrollo y la incorporación de tecnologías eficientes y benéficas con
el medio ambiente.

En el marco regulatorio de la de la política laboral, y en particular de la Ley 789 de
2002, las cajas CCF ya están cumpliendo tímidamente funciones de fomento empresarial
con lo cual están apoyando la estrategia de emprendimiento. Sin embargo, los montos
destinados son pequeños en comparación con los destinados al Fonede y a la

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Educación para el trabajo y el desarrollo humano. Un aspecto interesante es que a pesar
de que los montos específicos para el emprendimiento sean pequeños, existe un monto
considerable para crédito y fomento. (Tabla 4).

Tabla 4. Recursos asignados por las CCF para Crédito y Fomento, y para el
emprendimiento y la empresarialidad. Costos más gastos. (Millones de pesos)
Rubro 2008 2009
Crédito y fomento 79.225 93.099
Fomento al emprendimiento y la empresarialidad 1.913 2.408
Total 81.138 95.507

Ahora bien, si se tiene en cuenta el monto total de recursos asignados para: (i) el
Fonede, (ii) la Educación para el trabajo y el desarrollo humano, (iii) el crédito y fomento,
y (iv) el fomento al emprendimiento y la empresarialidad, se puede considerar que las
CCF podrían disponer de no menos de medio billón de pesos para financiar un programa
robusto de emprendimiento basado en la auto-gestión, con lo cual se podría implementar
una política activa de empleo, que para los fines de esta propuesta, se denominará
Programa de Economía Auto-gestionaria, PEA.

3.1 Las Unidades Productivas Auto-gestionarias

El núcleo de la propuesta del PEA lo constituye el fomento a Unidades Productivas Auto-
gestionarias, UPAs, que se conciben como empresas asociativas conformadas a partir
de proyectos productivos y que por consecuencia, generan auto-empleo. La noción de
empresa auto-gestionaria se basa en que son sus propios miembros quienes la forman y
la administran. La participación de todos sus miembros se da en aspectos de
organización, toma de decisiones, organización del trabajo, y repartición de los
beneficios. En las empresas auto-gestionarias el énfasis se hace sobre la organización
del trabajo, y su característica fundamental es la participación de todos sus miembros en

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igualdad de condiciones. Se combina la propiedad con la toma de decisiones, el trabajo y
el control.

En el marco jurídico colombiano, el emprendimiento y la auto-gestión coinciden
con la forma jurídica de La Empresa Asociativa de Trabajo, la cual, según la Cámara de
Comercio de Bogotá, se define como “una organización económica productiva, cuyos
asociados aportan su capacidad laboral por tiempo indefinido, y algunos además aportan
alguna destreza tecnológica o conocimiento necesario para el cumplimiento de los
objetivos de la empresa. Las Empresas Asociativas de Trabajo, tienen como objetivo la
producción, comercialización y distribución de bienes básicos de consumo familiar o la
prestación de servicios individuales o conjuntos de sus miembros. Una Empresa
Asociativa de Trabajo se deberá constituir por acta de constitución junto con los
estatutos, por escritura pública o documento privado.”

También, las UPAs se pueden organizar en forma de pre-cooperativas o
cooperativas tal como lo permite la ley. En este sentido, las CCF podrían asumir la
función de entidad promotora de las pre-cooperativas, desarrollando actividades de
promoción, orientación y asistencia técnica, administrativa y financiera. Con esta figura, y
como establece la ley, las CCF podrían participar en la administración y vigilancia de las
UPAs, así como ser asociadas de las pre-cooperativas que promueva y apoye. Luego,
en la transición de las pre-cooperativas hacia cooperativas se prevé una gradual
reducción de las CCF tanto en los órganos de administración y vigilancia como en la
participación porcentual en los aportes sociales.

Independientemente de la naturaleza jurídica que tomen las UPAs, ya sea de
Empresa Asociativa de Trabajo, de pre-cooperativa, o de cooperativa, por ejemplo, se
debe tener en cuenta que es necesario hacer compatibles los objetivos en el bienestar
social con principios de eficiencia productiva y de rentabilidad financiera.

En cuanto a la eficiencia productiva, las UPAs se conciben teniendo en cuenta
proyectos productivos, los cuales deben ser elaborados en asocio con universidades,

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centros de desarrollo tecnológico o instituciones técnicas o tecnológicas, con el fin de
que el conocimiento sea un insumo de la producción, hecho que hoy es indispensable
para adquirir competitividad. Las experiencias internacionales muestran que existe
mayor competitividad cuando se establecen relaciones de cooperación entre el ámbito
de la producción con el ámbito del conocimiento. Además, en largo plazo, la
competitividad está altamente correlacionada con la innovación tecnológica, lo cual sólo
puede ser posible por la intensa interacción entre esos dos ámbitos.

En cuanto a la rentabilidad financiera, los estudios de pre-factibilidad de los
proyectos deben demostrar que no solamente son viables para sí mismos, sino también
deben garantizar el retorno del financiamiento otorgado por las CCF. La estrategia
financiera debe orientarse a que los fondos de las CCF destinados al PEA tengan la
característica de “adicionalidad financiera”, es decir que son recursos que sirven para
apalancar recursos con otras instituciones de fomento tales como el Fondo Emprender,
Agro Ingreso Seguro y otros destinados por los gobiernos al fomento productivo.

Debe tenerse en cuenta que en la economías desarrolladas, el éxito de nuevos
proyectos productivos se basa por la interacción entre el polo del mercado en el que se
inscriben las empresas, el polo del conocimiento y el polo del Estado, conformando así
estructuras de “triple hélice” que son piezas clave en la dinámica de la competitividad,
por lo que su ausencia en los países periféricos son una explicación del bajo grado de
desarrollo. En este sentido, el modelo del PEA considera la interacción de esos tres
polos como condición para su operación.

3.2 El modelo del PEA

El PEA se concibe dentro de la estructura de los servicios de las CCF, el modelo general
se presenta en el gráfico 1. Se considera la conformación del Consejo Nacional del

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PEA, CNPEA, el cual será el órgano de coordinación y de definición de políticas
generales. El CNPEA estará compuesto por consejeros provenientes de las CCF, de
instituciones del SNCTI y del SNFTDH, del Ministerio de Protección Social y de gremios
privados. Se concibe como una organización intermediaria por cuanto está compuesto
por diferentes agentes intermediarios (stakeholders), públicos y privados, que tienen la
capacidad de movilizar recursos, capacidades institucionales e intereses para promover
el desarrollo de las UPAs. La importancia de contar con consejeros provenientes de los
ámbitos empresarial, académico, y estatal es que se puede promover una política activa
de empleo, en el marco del PEA, que se impulse por medio de la coordinación de
políticas estatales, por la cooperación entre las instituciones del SNCTI y las UPAs, y por
la orientación de los gremios en cuanto a las demandas empresariales para garantizar
los mercados.

Los Departamentos de Economía Auto-gestionaria, DEA, se conciben como un
departamento administrativo o una subdirección en cada CCF, que tienen por función y
objetivo general dar impulso a las UPAs por lo que deben establecer los mecanismos
para la formulación y la evaluación de factibilidad de los proyectos productivos, y en
particular, tiene las responsabilidades de planificación, ejecución y evaluación de los
recursos asignados a los proyectos productivos ejecutados por las UPAs. En el modelo
de gobernanza propuesto en el modelo general, gráfico 1, los DEA hacia arriba, se
constituyen como las secretarías técnicas del CNPEA en el sentido que deben procurar
implementar sus orientaciones y acuerdos, y hacia abajo, interactúan con las UPAs
atendiendo a sus requerimientos. En el ámbito de externo, los DEAs son las encargadas
de interactuar con las instituciones del SNCTI, del SNFTDH, con las entidades de
fomento para establecer los convenios de consultoría tecno-científica e identificar fuentes
de financiamiento de los proyectos.

Gráfico 1. Modelo general del PEA

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La dinámica del modelo tiene como punto de partida la constitución del CNPEA el
cual establecerá los estatutos de participación de los diferentes agentes en el PEA. Los
DEA, en su calidad de Secretaría Técnica, gestionarán los convenios necesarios para
poner en operación la primera fase que corresponde a la convocatoria y capacitación de
los candidatos a ser beneficiarios, en esta fase de capacitación se puede apelar a los
subsidios de desempleo.

El programa de capacitación se desarrollará en el marco de la educación
empresarial que ya opera en las CCF pero re-formulado para ajustarlo a las
características de la Auto-gestión. En el diseño y ejecución de la capacitación también
deben participar instituciones del SNFTDH y del SNCTI quienes posteriormente también

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participarán en la elaboración, evaluación y asesoría de los proyectos. La capacitación
culmina con la elaboración de un proyecto.

Los proyectos, además de superar las pruebas de calidad y viabilidad, deben
corresponder a las orientaciones puestas por el CNPEA, en particular las que provengan
de los gremios, empresarios, y de estudios de potencialidades productivas en los
contextos regionales en que se inscriben las CCF. Otra característica de los proyectos es
prever que los bienes o servicios que se van a producir cumplan con los requerimientos
de calidad para poder ser integrados en el circuito de comercialización de los super-
mercados de las CFF. El caso de la vivienda es de especial interés por cuanto las
constructoras que tienen relación con las CCF son un importante objetivo de mercado
dado que algunas UPAs pueden especializarse en la producción de insumos para la
construcción, incluso en el largo plazo se puede prever la constitución de UPAs
dedicadas a la construcción de viviendas. Para el caso de los servicios de turismo y
recreación, se puede contar con proyectos orientados a aumentar el bienestar de las
familias.

Ahora bien, una vez que los proyectos que se aprueben por su calidad, viabilidad
y pertinencia, deben ser presentados a consideración por parte de entidades de fomento,
nacionales y externas, buscando adicionalidad en la financiación, caso en el que los
fondos prestables de PEA sean una contrapartida que apalanque otros recursos. La
instancia encargada de facilitar y asesorar la entrega de los proyectos a otras entidades
es los DEA.

La implementación de los proyectos implica entonces haber constituido las UPAs,
haber gestionado la co-financiación de cada uno, y su puesta en marcha con la asesoría
constante de las instituciones del SNFTDH y del SNCTI. El monitoreo constante sobre la
evolución de los proyectos también es una de las funciones de los DEA.

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4. Discusión final

Está libre de toda duda el hecho de que el SCF ha sido un mecanismo redistributivo que
disminuye la iniquidad derivada de las diferencias salariales, por lo que los beneficiarios
lo han percibido como una prestación social a la cual tienen derecho. Por su parte, los
empresarios han persistido en la idea que ellos son los aportantes por lo que defienden
la eliminación del SCF pensando en ahorrar costos de producción en el corto plazo. El
Gobierno Nacional insiste los aportes tienen un carácter de parafiscalidad por lo que
promueven reformas para asignarles funciones propias del Sistema General de
Seguridad Social.

A pesar de los retornos sociales positivos debidos a los servicios sociales
prestados por las instituciones financiadas con los fondos parafiscales, desde hace más
de una década se han promovido iniciativas para disminuir los aportes que realizan los
empresarios. El argumento principal es que su disminución o eliminación aumentaría el
empleo, o lo que es lo mismo, son generadores de desempleo. Esta discusión se ha
actualizado recientemente pero los resultados de los estudios no han sido contundentes,
tal como anunció el ex-ministro Palacios en 2010: “ninguno de los estudios hechos en el
país aporta evidencia clara de que una reducción de los parafiscales conduciría a un
mayor empleo o a una mayor formalización"5.

Analistas como Hugo López, después de un extenso trabajo al respecto, ha
indicado lo siguiente: “Baste un ejemplo: frente al salario mínimo los parafiscales (Sena,
cajas de compensación e ICBF) representan hoy el 9 por ciento, y frente al costo salarial
total del empresario (incluyendo salarios indirectos) apenas el 5,3 por ciento; el año
pasado el salario mínimo real (usando el IPC) subió 5,6 por ciento y el costo total real
para el empresario en 5,4 por ciento, lo que hubiera cancelado en un sólo año el impacto
una hipotética supresión de los parafiscales que se hubiera hecho en el 2008.6”
5
Véase. http://www.cambio.com.co/economiacambio/814/ARTICULO-WEB-NOTA_INTERIOR_CAMBIO-
4794026.html
6
Véase: http://www.mineducacion.gov.co/observatorio/1722/article-232308.html

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En esta misma línea de trabajo, un reciente estudio del Observatorio del Mercado
del Trabajo y la Seguridad Social de la Universidad Externado de Colombia, en el cual se
observó el comportamiento del la ocupación en países como Suecia, Finlandia y Chile
donde ya se habían eliminado los parafiscales, concluyó que “una disminución o
eliminación de los aportes parafiscales no aumentará el empleo en Colombia”, indicando
también que: si bien la tasa de ganancia de la empresas ha disminuido en los últimos
años, no se debe a las contribuciones parafiscales a la , sino por aportes externos como
los de Seguridad Social como salud, pensión y riesgos profesionales. "Pueden quitar los
parafiscales y no se soluciona nada", afirma Stefano Farné, director del estudio en
mención.

Finalmente, en un estudio de carácter estructuralista que sopesa los retornos
sociales frente a los costos empresariales, la Contraloría General de la República7,
indica que “para los contribuyentes que la DIAN clasifica como personas jurídicas, los
gastos de la nómina tan sólo representan el 12% de los ingresos; el 22% de los costos
totales; el 18% del patrimonio líquido y el 34% de las deducciones fiscales”; mientras
que: “los aportes al ICBF y Cajas de Compensación representan tan solo el 0,6% de sus
ingresos, el 1% de sus costos totales, el 0,9% de su patrimonio líquido y el 1,6% de las
deducciones fiscales que realizan las empresas.” Con lo que se concluye que “los
parafiscales no son la causa del desempleo que hay en Colombia y mucho menos llegar
a pensar que con la eliminación de los parafiscales se va a reactivar el mercado laboral y
alcanzar un tasa de desempleo de un dígito […] el nivel de los indicadores lleva a pensar
que esa no es la barrera fundamental que tienen los empresarios para generar una
nueva plaza de trabajo, de ahí la necesidad que existe de generar, a partir de los
especialistas en el tema, cierto consenso calificado sobre el tema de los parafiscales”.

7
CGR. (2010). Informe Social 2010
La Política Pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los
sectores laboral y de seguridad
Social Colombianos 2006-2010
. Disponible en el sitio http://www.asocajas.org.co/paginas/PARAFISCALIDAD%20CONTRALORIA.pdf

17


En cuanto a los retornos sociales, afirma la CGR que “los aportes al Sena, al
ICBF y las Cajas de Compensación son fuentes que financian bienes públicos
esenciales y servicios a los trabajadores tal y como se acordó desde un principio y, por
ende, pueden ser considerados como parte del ingreso laboral de los mismos. Sin
embargo, lo que debe replantearse es la urgencia de que la institucionalidad colombiana
y los organismos de control fiscal se preocupen por realizar un mayor esfuerzo para
evaluar la calidad e impacto de los programas de que estas entidades realizan”.

Ahora bien, se plantea un nuevo debate en cuanto al impacto sobre el bienestar
social generado por las instituciones financiadas con fondos parafiscales. Superando los
intereses de cada una de las partes que integran el SCF, resulta conveniente hacer un
nuevo acuerdo social que confronte el problema del desempleo con parte del capital del
SCF. Este acuerdo se debe basar en la noción de que el capital con que cuentan las
CCF de Compensación Familiar es de todos los colombianos, es decir que es el
resultado del trabajo y del ahorro de las generaciones que han realizado sus aportes.

El acuerdo social para implementar una política activa de empleo operada desde
las CCF supera la incapacidad que sufre la estructura económica para generar nuevo
empleo en el sentido que los empresarios ya no son los responsables de generarlo y,
consecuentemente, actuando en un marco de Economía Auto-gestionaria se prevé la
coexistencia de un subsistema de producción que genera empleo y puede replicarse a
mayores escalas.

Los fondos para implementar el PEA en las CCF ya existen y se están ejecutando
en subsidios al desempleo principalmente, pero es necesario avanzar en el marco del
emprendimiento utilizando tales recursos para implementar proyectos productivos bajo el
modelo aquí propuesto.

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