行政學

1. 1、 三大理論 (傳統時期---修正時期---整合時期)
傳統理論
1. 科學管理學派(又稱管理技術學派)
(1). 泰勒(Taylor):
 出身基層,研究基層人員工作方法的改進
 重要著作:《論件計酬》、《科學管理的原理》
 科學管理的原理一書提出四項基本原理
a. 以動時研究發展科學法則取代傳統資識，履行唯一最好的方法
b. 以科學方法遴選工人
c. 按件計酬鼓勵工人
d. 重心設計工作流程，促成效率工程科學興起
 泰勒認為無效率是管理者的問題
 科學管理最顯著的要素: 任務
2. 行政管理學派(又稱程序學派)
(1). 費堯(Fayol)
 現代管理理論之父
 14 點原則，5 大功能(POCCC)計畫、組織、指揮、協調、控制
 OSCAR: 目標、專業化、協調、職權、責任
(2). 古立克(Gulick): POSDCORB
P 計畫、O 組織、S 用人、D 指揮、CO 協調、R 報告、B 預算
3. 官僚型模學派(又稱科層體制學派)
(1). 韋伯(Weber): 《經濟與社會》、資產價值觀的旗手
 認為權威的演變為: 傳統 ---超人(奇魅)---合法合理權威
傳統權威: 服從我，因為我們的人民一直這樣作
超人權威: 服從我，因為我能改變你們的生活
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2. 合法合理權威: 服從我，因為我是你們的法定長官
 這個時代的命運與特徵:
理性化、理智化、解除世界魔咒
 理想型官僚型模的特徵:
a. 層級節制
b. 人員有固定正式職掌，依法行使職權: 會造成目標錯置(Merton)
c. 依法辦事，對事不對人
d. 專業分工和技術訓練
e. 永業化的傾向: 會造成成就與年資的衝突
f. 薪資給付、依人員之年資和地位
 韋伯認為官僚制度之發展，將會使人的熱情與自信被禁錮他稱為:鐵的牢籠
4. 動態管理學派
(1). 傅麗德 (Follett)
 傳統時期第一位注意到人員的心理層面學者
 額外價值: 個人生活在團體中，一定會受到團體影響
 組織衝突與調合的解決方式: 整合
 協調原則: 直接交涉原則---早期交涉原則---互惠原則---連續原則
 情勢法則: 主管人員發號施令必須去除人的因素
 職能合作: 長官與部屬的關係不再是命令與服從的關係，而是職能合作的關
係
傳統理論的重要原則
1. 系統化
2. 效率化
3. 標準化
4. 計劃化: 凡事豫則立，不豫則廢
5. 協調化
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3. 傳統理論的缺失
1. 過分強調機械效率觀，抹煞人性的尊嚴
2. 過分強調組織的靜態面，忽略心理動態面
3. 將組織視為封閉系統
4. 對人性作了不切實際的假設
5. 憑個人經驗所歸納之知識，經不起普遍的驗證
修正理論時期
1. 霍桑實驗
a. 在西方電器公司所作的一項實驗
b. 實驗內容:
 接力裝配試驗(繼電器裝配實驗): 發現人格尊重的重要性，社會與心理因素
才是決定員工生產的主要原因
 面談計畫: 參與及情緒發洩
 接線室工作研究實驗: 發現非正式組織的存在
c. 羅次力斯伯格(Roethlisberger)提出士氣觀念
2. 激勵保健理論(兩因理論)
a. 赫茲博格(Herzberg)提出
b. 保健因素 = 不滿足因素 = 維持因素 ex. 薪資、 人際關係….
c. 激勵因素 = 滿足因素 = 可以提昇 ex. 成就 、責任 、工作本身
d. 兩因理論提供了工作豐富化的基礎
e. 屬激勵理論的內容論
3. 激勵(動機)理論: 紅蘿蔔與棍子
(1). 內容理論:
a. Maslow: 生理需求、 安全、愛及隸屬、自尊、自我實現
b. Herzberg 激勵保健理論
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4. c. Alderfer ERG 理論: 生存關係成長
 麥克里蘭提出三需要理論: 成就、親和、權力
(2).過程理論
a. Vroom 期望理論: M= E x V x I (期望 x 期望值 x 工具)
期望: 其值 0 ~ 1
期望值: 其值 -1 ~ 1
工具: 其值 0 ~ 1
 House 途徑目標理論由 Vroom 的期望理論引申而來
b. Adams 公平理論: 源於巴納德貢獻與滿足的平衡理論
c. 增強理論(行為改變途徑): Skinner
正增強 、負增強 、消弱 、懲罰
＊ 與貢獻與滿足理論有關的學者有 3 人：
Barnard（巴納德）、Adams（亞當斯）、Simon（賽蒙）
4. 動態平衡理論
(1). 巴納德(Barnard): 《主管人員的功能》
 互動體系論
 非正式組織 (巴納德被尊稱為非正式組織理論的先驅學者)
 貢獻與滿足平衡
 權威接受論: 權威不在發令者而在受命者，權威之接受須符合四個條件
(a). 受命者確已瞭解
(b). 合於組織目標
(c). 不違背受命者的利益
(d). 受命者有能力完成
每個人均有一個無異議區，符合上述四個條件，受命者將無條件接受命令
 責任道德觀(創造性道德)
 溝通: 溝通是組織中的核心問題
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5. ＊霍桑實驗奠定了非正式組織研究的基礎
＊巴納德為非正式組織理論的先驅學者
＊非正式組織易形成六同關係: 同學、同事、同鄉、同宗、同好、同個性
5. 理性決策理論(滿意決策、有限理性)
(1). 賽蒙(Simon): 《行政行為》獲得諾貝爾經濟學獎
(2). 決策包含三個階段:
(a). 情報活動
(b). 設計活動
(c). 抉擇活動(所花時間最少)
(3). 對行政學研究的主張
(a). 事實與價值可以區分
(b).目的---手段的連鎖
(c). 認為行政原則只不過是行政諺語
(d). 認為溝通如同人的血液
(e). 認為人類有限理性的原因有 3:
社會的多元價值、注意力的限制、未來不確定因素
(f). 被丹哈特(Denhardt)歸納為行政控制典範
(g). 行政乃是將事情完成的藝術
6. 需要層級理論 (滿意累進模式)
(1). Maslow 人本主義心理學之父《健全心理管理》，人的需求共五種:生理需求、
安全、愛及隸屬、自尊、自我實現。需要的滿足程度與該需要成為激勵因素之
強度成反比。
(2). 匱乏性需求: 生理需求、 安全、愛及隸屬
成長性需求: 自尊、自我實現
(3). 第六層次需求: 審美需求(後設激勵)
7. 人性本善理論
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6. (1). 麥克格瑞格(McGregor): 《企業的人性面》提出 X、Y 理論
(2). X 理論: 人性本惡
Y 理論: 人性本善
整合時期
1. 社會係統理論:
(1). 帕森斯(Parsons)提出四種功能 A G I L
A 適應作用
G 目標達成
I 整合
L 模式維持: 一方面甄補新成員，另一方面使其社會化接受系統的特有模式
(2). 帕森斯(Parsons) 三個次級系統:
策略次級系統: 適應作用、模式維持。 與外在環境的關係: 開放
協調次級系統: 適應作用、整合。 與外在環境的關係: 半開放、半封閉
技術次級系統: 目標達成。 與外在環境的關係: 封閉
2. 次級系統論: 卡斯特和羅森威(Kast & Rosenzweig) 分成 5 個次系統，
(1).結構次級系統 : 工作說明書、辦事細則
(2).技術次級系統
(3).心理社會次級系統: 組織氣候
(4).目標價值次級系統
(5).管理次級系統: 貫穿整個組織，主要作用是整合、協調、設計、 控制
(口訣: 結技心目管)
3. 環境系統理論
席爾(Sill)，特定環境因素包括 5 個:
(1). 顧客 (2).供應者 (3).競爭者 (4).技術 (5).政治社會因素
4. 生態系統理論
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7. (1). 制度不能生硬的移值 、水土不服 、橘逾淮為枳
(2). 高斯(Gaus) 第一位使用生態觀點研究行政學的學者
(3). 雷格斯(Riggs) ，《行政生態學》、行政生態理論集大成者。
雷格斯認為在稜柱型的行政模中，有異質性(指在同一個社會的同一時間、
同一地區內，並存有許多不調和的現象)、重疊性、形式主義(指理論與實
際的嚴重脫節，事實的與應該的之間有一大段距離)三大特色。
鎔合(未開發—農業社會)---稜柱(開發中—過渡)---繞射(已開發—工業社會)
雷格斯(Riggs) 認為稜柱社會在經濟體制上是市場食品店 、政治體制是鬥雞場 、
行政體制是沙拉。
5. 比較行政制度的類型
開發國家
(1). 開發國家的行政文化特質為，
 理性主義
 功績主義
 相對主義
 冒險主義
 事實取向主義
 行政中立主義
(2).根據黑第(Heady)從政治文化角度的劃分，將開發國家行政系統分類分為四
類
(A).古典行政系統：以法(國家行政學院)、德(基爾特)為代表。
(B).公民文化的行政：以英、美為代表。英國文官制度的特色是貴族化；美國文
官制度的特色有四點，民主化、分權化、政治化、專業化。（這四點有考過
選擇題，問何者不是，所以還是背一下）
(C).邁向現代化的行政：以日本為代表，高級文官具有「貴族化」、「學閥化」的
傾向。
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8. (D).共產主義下的行政
開發中國家
(1). 開發中國家的行政文化特質為，
 權威主義
 家族主義
 因緣主義
 形式主義
 人情主義
 官運主義
 通才主義：認為官大學問一定大
 特權主義
6.權變理論: 費德勒(Fielder)
(1).組織及其管理並無唯一最佳法則 ，需視實際情形而定（要有彈性）。
(2). 理論內涵:
 否定兩極論: 組織應視為一個由封閉到開放的連續體
 彈性運用
 效率與效果並重
 殊途同歸: 條條大路通羅馬
二、行政基礎理論和發展
(一)、公共行政成為一門獨立的學科，以 1887 年威爾遜(Wilson) 的《行政的研
究》一文為行政的濫觴。 被尊稱為行政學之父。《行政的研究》一文的看法:
1. 行政是企業的領域，應從政治的即興之作掙脫出來。
2. 行政的運作不在於追求政治智慧的永久格律
3. 好的行政只有一條共同規則，那就是任何政府都擁有兼具效用和效率的健全
行政結構
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9. 4. 主張廢除分贓制，實施功績制。認為行憲比制憲困難、主張政治行政二分。
(二)、政府達成任務的執行工具
1.現金給付
2.底層結構建設與養護: 例如，機場、港口、道路、大眾運輸系統等。
3.服務提供
4.行為管制: 最具政府特色
5.治理能力: 例如，政策規劃
(三)、艾波比(Appleby)在《大民主》一書認為政府的職能和態度至少有 3 個互補的
面向，
1. 範圍、影響和考量的廣度 2. 公共的責任 3. 政治的性格
(四)、羅斯(Rose)認為政府是由以下 5 要素組成:
1.法律 2.稅賦 3.組織 4.公務員 5.計畫
行政學的典範
一、典範的意義，首先是從孔恩(Kuhn)的《科學革命的結構》一書中提出。
常態---異例---危機---革命
二、亨利(Henry)行政的五大典範:
1. 政治與行政二分時期: 懷特《公共行政研究導論》一書，確立公共行政學術地
位。古德諾(Goodnow)認為「政治是過家意志的表現；行政是國家意志的執行」---
政治觀點 (考過 N 次)
2. 行政原則的確立時期: 公共行政成為學術正統的全盛時期。但賽蒙認為行政
原則只不過是行政諺語。
3. 公共行政即政治學時期
4. 公共行政即管理學時期: 馬區和賽蒙《組織學》、賽特和馬區《廠商的行動理
論》、馬區《組織手冊》、湯普森《行動中的組織》。
5. 公共行政即公共行政時期
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10. 三、丹哈特的行政典範
1. 行政控制典範: 賽蒙，公共行政長期以來的發展，且大部分的著作都與行政
控制有關
2. 組織學習典範: 哥倫比亞斯基為代表。將現象學應用至行政相關論述，以哈
蒙的行動理論最具建設性。
3. 政治教育典範: 瓦爾多，政治與行政不可分離。行政倫理的倡導為政治教育
典範的核心課題。
4. 政治結構典範: 歐斯洞，政治結構典範中的政治結構是屬於公共選擇理論。
歐斯洞認為官僚組織反應不夠迅速靈敏。民主行政強調重疊的職權、權威的
割裂、多元權威中心。
三、公共利益的功能
顧賽爾(Goodsell)認為有(1).凝聚功能 (2).合法功能 (3).授權功能 (4).代表功能
 補充：顧賽爾提出 5M，手段(means)、倫理(morality)、民眾(multitude)、市
場(market)、任務(mission)。
四、公共性的對象
1.多元團體模式: 公共即利益團體
2.公共選擇模式: 公共即理性選擇
3.代議政治模式
4.服務顧客模式
5.公民資格模式: 公共是指具有知識又肯參與公共事務的公民
五、全鍾燮認為民主行政應具備 6 個特色:
1.公共利益的表達
2.代表性: 行政機關的人力組成結構應具備社會母群體人口的組合特色(代表性
官僚體制)
3.開放性
4.超越派閥黨團
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11. 5.嚴防專業主義對民主的傷害
6.參與
六、民主行政的倫理原則
伍偉克(Warwick)提出 5 項倫理原則:
1.公共取向
2.反省性選擇
3.真誠
4.程序的尊重
5.手段的限制
七、正義理論
羅爾斯(Rawls)所著《正義理論》一書提出兩個正義原則:
1.公平機會平等原則
2.差異原則
羅爾斯(Rawls)再提出一個概念來強調說明原初情境，那就是無知之幕。
行政國與行政權力
一、行政國
1. 起源:1948，Waldo
2. 行政部門提案的主要來源
3. 行政權力擴張之原因:
(1).自由放任經濟思想受到批評
(2).社會經濟變遷
(3).立法權分散無力
(4).司法退卻
4. 政府成長理論，原因:
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12. (1). 工商企業需要政府提供穩定的經濟和政治環境，政府的服務不斷增加:華格
納法則
(2). 利益團體對政府機關遊說施壓，而成本是由社會大眾分擔: 普樂現象。
(3). 政府機關幾乎沒有競爭者，難以控制效率及生產力: 包默病症
(4). 人民在戰爭時忍受賦稅的程度會增加，但恢復常態後，政府並不會降低支
出，於是每經歷一次社會危機，人民忍受賦稅的程度就會往上移位: 皮考克
和魏斯曼的移位效果理論。
5. 行政機關的角色
(1).盧爾克將行政機關的角色形容為否決團體
(2).培里(Perry)稱為無正當性的權力影武者
(3).巴薩克稱為侏儒耍大刀
三、 行政倫理
1. 福利國家=大政府=行政國
有限國家= 警察國家
瓦爾多(Waldo) 《行政國》來形容政府職能不斷提升與民眾日益依賴的現象。
2. 麥迪遜(Madison)曾說:「在設計一個由人來統治人的政府體制時，最大的困境
就在於，一方面政府有能力來治理人類，另一方面，政府本身能夠自我控制」
3. 傑佛遜(Jefferson) 曾說:「當一個人承擔公共信託後，那麼他應將自己視為公
產」
4. 行政倫理:
 誰來監督守衛者?
 行政倫理是指行政人員對其行為和決策的對錯與好壞所進行的一項反思
和原則取向的規範判斷
 我國行政倫理：清、慎、勤。
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13. 四、行政責任的確保途徑
(一)、內部正式
1. 行政控制: 確保行政責任途徑中 ，法制性最強
2. 調查委員會
3. 人事、主計、政風之雙重隸屬監督體系: 人事、主計、政風一條鞭
(二)、內部非正式
1. 代表性科層體制:
2. 專業倫理: A.我國公務員服務法是公務員倫理行為的主要法律依據及倫理規
範。
B.禁止旋轉門條款---公務員離職後三年不得擔任與其離職前五年之職
務直接相關之營利事業
3. 弊端揭發: 公務員弊端揭發，美國於 1978「文官改革法」受到正式的保護
(三)、外部正式
1. 議會控制
2. 司法控制
3. 行政監察員: 最早見於瑞典
4. 選舉: 人民主權課責的最後手段
(四)、外部非正式
1. 公民參與
2. 傳播媒體: 媒體又稱為社會的第四權
3. 資訊自由
 刑事責任之罪行如是專屬公務員身份的行為稱: 職務犯
 公務員犯罪加重其刑二分之一，稱為: 準職務犯
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14. 五、內控與外控
1. 房納(Finer): 外部控制
2. 費得瑞區(Friedrich): 內部控制，
他認為行政責任有雙重標準 a.技術知識 b.百姓感受
3. 中立倫理: 行政人員只是執行政策的工具，不被預期行使本身的道德判斷
結構倫理: 應為政策負起道德判斷責任的主體應該是行政機關，而不是個人
 行政責任的障礙因素:
(1).責任動線的衝突
(2).責任內涵模糊不清: 無臉的政府，不易確認違法失職的負責機關和人員
(3).政府腐化: 最嚴重
 哈伯瑪斯(Habermas)，溝通的四個條件(理想的言談情境):
(1).可理解性
(2).真實性
(3).真誠性
(4).正當性
 哈伯瑪斯認為行政的理性模式是技術旨趣
六、 哈蒙的三元責任
哈蒙(Harmon) 三元責任:
1.政治責任:
2.專業責任: 對專業責任的鼓吹以新公共行政(NPA)和黑堡宣言為代表。
需授予行政人員必要的裁量權
3.個人責任: 當一位有責任感的公務人員不慎違法失職時，愧疚之情不是來自
上級主管的懲罰，也不是來自同事間的鄙視，而是來自內心的責備。哈蒙稱
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15. 為受煎熬的靈魂。要實踐個人責任必須有賴兩種機制，(a). 自我反省的能力
(b). 交互主觀性
七 、行政的定義與各種界說
一、公共行政的定義
羅聖朋(Rosenbloom)認為公共行政可以透過政治、管理、法律途徑加以界定
二、公共行政的法律界說
1. 公共行政是種管制: 公共行政最古老的功能、漢摩拉比法典規定「泥水匠蓋
房子壓死人，即處以死刑。」
2. 公共行政是國王的恩典: 公共行政最早的定義、現代國家的福利制度源於此
3. 公共行政是種竊盜行為: 苛政猛於虎、代表社會資源的重新分配
三、公共行政的職業界說
1. 公共行政是文稿競賽
2. 公共行政是行動中的理想主義
3. 公共行政是種專業的活動: 專業必須具備 6 個條件
(1).全職的職業
(2). 具備規範與倫理典則
(3).專業組織
(4).以教育訓練為基礎
(5).以服務為導向
(6).享有自主權
4. 行政學之父: 威爾遜(Wilson) 在《行政的研究》一文中主張行政的領域是企業
的領域，應該師法企業。威爾遜(Wilson)主張廢除分贓制，實施功績制。
認為行憲比制憲困難、 主張政治行政二分。
 我國行政學之父---- 張金鑑《行政學的理論與實際》、15M
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16.  美國第一本行政學的教科書，懷特(White) 《公共行政研究導論》
四、公共行政的政治界說
1. 政府認務分為 7 種:
(1). 保護人民生命財產與權利: 政府天經地義的職責
(2). 確保民生資源供給無虞
(3). 照顧無依民眾
(4).促進經濟穩定成長
(5).提昇生活品質與個人成就機會:教育發達、住宅普及、文化生根、休閒娛
樂。
(6).保護自然環境
(7).獎勵科學技術發展
2. 李普曼認為，假如一個人能夠看得清楚、理性思考以及公正與仁慈的行動 ，
那麼他所做的選擇就符合公共利益了。
3. 全鍾燮認為行政機關決策是否符合公共利益可參考以下的標準(口訣: 非公民
知開利理論)
(1).非預期結果
(2).公民權利
(3).民主程序
(4).專業知識
(5).充分開放
(6).共同利益
(7).倫理與道德標準
(8).輿論民意
五、公共行政的管理界說
1. 公共行政是種官樣米老鼠
2. 公共行政是種藝術而非科學:
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17. 六、政治的觀點
1. 威爾遜(Wilson)1887 年在《行政的研究》主張行政的領域是企業的領域，應該
師法企業。威爾遜(Wilson)主張廢除分贓制，實施功績制。
認為行憲比制憲困難、 主張政治行政二分。
2. 古德諾(Goodnow)認為「政治是過家意志的表現；行政是國家意志的執行」---
政治觀點 (考過 N 次)
七、 公共性的觀點
1968 年 Waldo 瓦爾多召開明諾布魯克會議，倡公共行政的目標在實現公共利益，
此即為新公共行政學派(NPM)或稱明諾布魯克觀點。 主要論點有 5 點:
1.主張入世相關的公共行政
2.主張後邏輯實證論
3.主張適應動盪不安的環境
4.主張建構新的組織型態: 科哈特的協和式組織
5. 主張發展以服務為對象為重心的組織
 行政學發展的歷程: 政治---管理---公共政策---公共性
 Waldo 瓦爾多
1. 1968 年提出新公共行政學派
2.首先提出行政國
3.政治是希臘的，行政是羅馬的
4.在《公共行政的事業》中，將國家分為: 服務國家、獎勵國家、管制國家、福利國
家、公平國家(最佳的國家功能)
5. 社會性效率
6.未來官僚型態應兼顧: 服務性、參與性、代表性官僚。
7. 公共行政應像醫學
8.丹哈特(Denhart)歸納為政治教育典範
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18. 9. 行政學面臨認同危機
10. 認為組織譬喻是瞎子摸象
黑堡宣言 (為官僚辯護)
由萬斯來與其它學者共同發表，黑堡宣言又稱為新制度論，受到新公共行政運
動的影響。
1. 奠基於制度的明諾布魯克觀點
2. 呼籲常任文官應扮演 5 種角色
(1). 扮演執行與捍衛憲法的角色
(2). 扮演人民受託者角色
(3). 扮演賢明少數的角色
(4). 扮演平衡輪的角色
(5). 扮演分析者與教育者的角色
行政組織理論
一、組織的意義(動靜生心)
1.動態觀點: 組織人員的交互行為來研究組織
2.靜態觀點: 由組織結構和組織系統表來表示
3.生態觀點 : 組織乃人員團體意思
4.心態觀點: 組織為一有機之生長體
二、組織的譬喻: 莫根(Morgan)所提出《組織意象》
1. 組織是種機器: 為官僚制度發展基石
2. 組織是種有機體: 不同環境會採不同型式組織
3. 組織是種大腦: 大腦扮演全像圖的作用，組織透過負向回饋作用 ，使組織成
為具有矯正作用的學習型組織。
4. 組織是種創造的社會實體
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19. 5. 組織是種政治體系: 組織的重點不在於目標是否已被最佳化，而在何種目標
才是被視為合法的。莫根更將組織形容為迷你國家。
6. 組織是種心靈囚籠:
7. 組織是種流變與轉變: 賀拉特賴脫說過「你不可能兩次踏進同一條河，因為其
它的和河水不停的流過來。」
莫根認為組織變遷的邏輯有 4:
(1). 組織乃自我形成與創生的體系
(2). 就混沌和複雜的邏輯將組織變遷視為是種主流型態
(3). 組織變遷並非過去機械的因果關係，而是互為因果的邏輯
(4). 以辯證變遷的邏輯來描述組織本身就是正、反、合的作用
8. 組織是種宰制工具: 米勒(Miller)的《推銷員之死》和伯曼的死於工作》
 現代化組織與傳統組織最大的不同點在於，對「理性的執著」與否。
三、非正式組織
非正式組織分類由道爾頓(Dalton)提出
1.垂直集團
(1). 垂直共棲集團: 人員之間有高度的依賴性，長官多維護其部屬，部屬也維護
長官的利益。
(2). 垂直寄生集團: 下級人員多寄生於上級主管，只享權利不盡義務。
2.水平集團
(1). 水平防守集團: 為維護本身的權利地位，多由資深，既得利益者組成
(2). 水平攻擊集團: 多由新進的人員組成
3. 非正式組織的缺點
(1).反對改變
(2).角色衝突
(3).傳播謠言
(4).順適(即在團體裡大家如果都說好，即使自己覺得不好 ，也不敢發表意見，
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20. 會和大家一起說好。) 抹煞創造性 、抹煞人員的個性。
(5).循私不公
四、組織病象
(一)、規模龐大所產生的病象
1.人員之間溝通不易
2.天高皇帝遠的現象
3.失去個人的自我價值感
4.決策上推 ，首長獨裁
(二)、法規森嚴所產生的病象
1.形式主義
2.目標錯置: 莫頓(Merton)錯把手段當目標
3.官僚作風和科員政治
4.紅包現象
(三)、權力集中所產生的病象
1. 多作多錯，少做少錯，不做不錯。(規避錯誤)
(四)、白京生定律
1.行政首長喜好增加部屬，即組織中所謂的建立王國，人員每年總要增加百分
之五、六。
2.機關成立越久，其成員素質越低，因為首長用人都選不如自己的人
3.機關開會時間的長短與議題的重要性成反比
4.機關採用委員會型態的組織必越來越多
5.機關內部行政效率低落 ，但外面的建築及辦公設備卻日趨豪華
6. 機關可用之錢必然用完，因為如果不用完，下年度預算必被減少
(五)、寡頭鐵律
密歇爾(Michels)認為寡頭政治是最普遍的制度。於《政黨》一書認為，領導者權力
的增加與組織之龐大成正比，與成員之權力成反比。
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21. (六)、莫非定律
問題常起於看似細微之處，「小疏忽會釀成大災禍」，因此必須「防微杜漸、見微
知著」，否則「小蝦米會吃掉大鯨魚」。另外黨斯(Downs)提出「不完全控制定律」，
行政主管或高階主管越想控制部屬行為，越屬月會挖空心思去逃避或反制此一
行為。
莫非定律:
1.會出錯的事一定會發生
2. 會出錯的事一定在最糟糕的時候發生
3.事情絕不像外表看起來那麼簡單
4.假如眾多事情都有機會出錯， 那出錯者一定是危害最大的事
5.每件事情都會托拖拉遲
6.不管事情放任他去 只會讓事情更糟
7.老天總是偏坦隱性缺失
8.假如任何事情看起來都運作順利 ，那你一定忽略了某些事
 黨斯(Downs) 《官僚內幕》
1.爬升者
2.保守者
3.熱心者
4.倡導者
5.政治家: 是為總體福利和理性官僚
(七)、彼得定律
在層級節制的體系中 ，每一位成員傾向被擢昇至其無法勝任的職位上
(八)、麥爾斯定律: 職場決定立場
(九)、不希罕效應
組織成員認為組織的革新的錯施了無新意，只不過是舊酒裝新瓶，只要消極以
對 革新自然無疾而終
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22. (十)、工作異化
1.無力感：個人對行為後果之發生及其報酬只有低度的掌控能力 ，無力感高的
人認為一切命中注定 ，再怎麼努力也沒用，因此只要注重風水 、拜拜、依附權貴。
2.無規範感：為了達成既定的目標，對於社會不，允許的手段，認為是必要的。
例如，為達目的不擇手段、為求升官而行賄。
3.自我疏離感：指在工作中失去內在意義或榮耀感，工作只是為了外在價值。
改進之道
1.分權制度
2.簡化方化
3.民主化
我國改造策略: 四化
1.去任務化
2.地方化
3.法人化
4.委外化
組織設計三大途徑
就組織過程與設計而言，管理、政治、法律三大途徑各有其特色：
1、 管理途徑:
1.強調經濟、效率與效能的價值
2.重視組織的分部化工作的水平化
二、政治途徑
1.多元主義
2.自主性
3.與國會的聯繫
4.分權
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23. 三、法律途徑
1.建立公平裁決與化解衝突的機構
2. 由於對建立公平裁決與化解衝突爭議重視有加，故其組織過程特別著重:
(1).獨立性
(2).委員會的形式
(3).隔離片面的接觸和影響
(4).獨立聽證的行政法官
(5).裁決的人事配套
(6).另類的爭議化解
3. 法律途徑強調: 獨立性非層級性，講究程序的公平而非效率，重視個人權利
而非團體的表達
行政組織結構
1.業務部門 (又稱實作部門或運作單位) : 組織中實際執行及推動工作之部門。是
擔任完成組織目標的工作單位。業務部門是對外的。
2.幕僚部門: 幕僚部門的工作是對內的，其性質，
(1).是輔助單位而非權力單位
(2).是事務部門而非實作部門
(3).是調劑性質而非管轄性質
(4).是參贊性質而非決定性質
(考題時常會把前後顛倒！)
3.組織衝突:
(1).賽蒙認為組織衝突，解決之道有四種:
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24. (a).問題解決 (b).說服 (c).協商 (d).政治
(2).勞倫斯(Lawrence)認為組織衝突，解決之道有三種:
(a).面對問題或解決問題 (b).潤滑歧異 (c).強迫決定
4. 個人衝突的反應
(1).攻擊
(2).退讓: 恢復到原始反應傾向而表現出一種欠缺成熟的幼稚行動
(3).固著
(4).折衷
(5).補償
6. 個人目標衝突種類（趨:好的、想要；避: 不好的、想要逃避。）
(1).雙趨(兩個好的都想要,但只能選其中一個): 魚與熊掌不可兼得
(2).雙避(兩個壞的都不想要,但還是要選其中一個): 例如：期末考不想被當也不
想開夜車唸書
(3).趨避衝突(既期待又怕受傷害，一好一壞): 例如，想燙頭髮又怕傷髮質
 補充: 對衝突的看法
1. 傳統學派認為必須加以減少或消除；行為學派認為是不可避免發生的現象，
所以應該設法加以解決，偶爾也鼓吹透過衝突來增加組織的效能；互動學派
認為衝突是必然的。
2. 雷辛(Rahim)認為處理衝突的型態有：整合(高度關心自己和關心)、取悅(低度
關心自己和高度關心別人)、支配(高度關心自己和低度關心別人)、逃避(低度
關心自己和低度關心別人)、妥協(中庸)。
7.組織文化 = 符號管理
(1). 席恩(Schein)將組織文化區分為，器物與創造物、價值觀念和基本假定三個
層次。
(2).信念: 指人們對於世界如何運作的主張，或是人們對事實的認知狀況
價值觀念: 指一個人對於某一種事實、現象、人物，表現出個人喜好偏好的程
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25. 度。
基本假定
8. 組織氣候
在一個特定環境中個人直接或間接的對這一環境之察覺狀態。組織氣候
是內部環境持久的特質，組織成員會感受到這種特質，而行為也會受其影響。
但組織文化，則指組織共同的信仰、價值觀與基本假設。
組織氣候只是一種組織氣氛，可以刻意營造。 而組織文化則比氣候更為深刻，
更無法意識的意義體系。
9.. 美日兩國組織文化的特性
(1). 威廉大內(W.Ouchi)所著《Z 理論》一書，認為日本式的管理稱為 Z 組織文化，
具有：a.長期雇用 b.緩慢升遷 c.參與共識的決策 d.對團體的決策人負責 e.
全局取向
(2). Peters & Waterman《追求卓越》一書為 80 年代最暢銷之企業管理與組織文化
論著。
10. 組織發展(OD)
(1).受到李文(Lewin)所領導的「實驗室訓練法」(又稱敏感性訓練、感應訓練、
T -Group)、「調查研究與回輸方法」的影響。＊李文(Lewin)推動組織發展的先驅。
(2). 組織發展運用行為科學之知識技術，採計畫性變革，使組織隨時有能力面
對與解決問題。組織發展的目的，乃在運用組織變遷機制或諮商專家以增加組
織的信賴感、面對問題的能力。
(3).發展個人的方法
 敏感性訓練，依其參與者彼此關係分為三類
(a).陌生人實驗法
(b).堂兄弟實驗法
(c).家庭實驗法
 工作豐富化: 賦予員工更具有挑戰性的工作內容與自主性，擴大員工的工作
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26. 滿足感（赫資伯格的兩因理論為工作豐富化的理論基礎）
 人際溝通分析
 管理格道
(4).組織變革，李文分成三個步驟: 解凍---移動---結凍
(5).組織的學習障礙
 彼得.聖吉(Peter Senge)提出七種障礙：(a).本位主義的思考 (b).歸罪於外的
態度 (c).負起責任的幻想 (d).專注於個別事件(e).煮蛙的譬喻 (f).從經驗中學
習的錯覺
(g).管理團隊的迷思
 五項修鍊技術
(a).系統思考 (最重要的神髓)
(b).自我超越
(c).改善心智模式: 改善傳統主管以權威方式一意孤行的行為
(d).建立共同願景
(e).團隊學習
6. 組織學習的種類
(1).理性抉擇的觀點：標準作業程序(SOP)
(2).行動的理論的觀點：單圈回饋、雙圈回饋。
 組織學習的基本單位: 團隊
八、組織分類
(一)、以人員的順服度為標準
艾桑尼(Etzioni)分為 3 種(口訣: 強利規)
1. 強制型組織: ex. 監獄、集中營
2. 功利型組織: ex.銀行、保險公司
3. 規範型組織: ex. 學校、教會、政黨
(二)、以主要受惠者為標準
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27. 布勞(Blau)和史考特(Scott)分為四種(口訣: 互服企公)
1.互利組織:
(1). 例如: 政黨、工會、商會、宗教團體
(2). 主要課題: 維持內部民主程序
2.服務組織
(1). 例如: 大學、醫院
(2). 主要課題: 協調專業人員與行政人員之間的衝突
3.企業組織
(1). 例如: 組織的所有者或股東
(2). 主要課題: 謀求利潤和效率
4.公益組織
(1). 例如: 警察機關、行政機關、軍事機關
(2). 主要課題: 加強外在民主控制
 半自願性組織: 參加時並無充分自由，但脫離時不受任何限制, ex. 行政機關
和企業公司
九、組織結構的功能
1.效率: 以最小的輸入，求得最大的產出。(技術與經濟觀點)
能及時有效的解決問題或困題 (管理與計畫的觀點)
 效率:
(1).當其用宏其用
(2).並非只是機械概念
(3).並非只問目的不擇手段
(4).並非冷酷無情
 績效 = 效率 + 效能
 生產力：產出對投入的比率
 影響行政機關生產力的因素：人力因素、程序因素、產品因素。
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28. 2.溝通
3.工作滿足
4.齊一組織
十、組織結構的要素
(一)、組織結構由 3 個要素構成
1.複雜化
2.正式化
3.集權化
當複雜化、正式化、集權化三者都很高時會形成機械性結構，如韋伯的科層組織、
人造絲公司，當複雜化、正式化、集權化三者都很低時會形成有機式性結構 ，
如專案組織 (矩陣組織) 、電子公司。
 機械式和有機式的組織由伯恩斯(Burns)和史塔克(Stalker)提出
(二)、組織結構的原則
穆尼(Mooney)和雷利(Reiley)提出
1.梯階原則: 組織的層級節制
2.機能原則
3.幕僚原則
4.協調原則
(三)、新興組織
1. 專案組織 = 矩陣組織 = 柵欄組織
兼顧功能分部化與產品分部化的優點，特徵如下:
(1).臨時性組織
(2).開放性團體
(3).人員互動頻繁
(4).為特殊目的而成立
專案組織優點有:
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29. (1).任務明確
(2).可訓練通才管理人員
(3).由個單位借調而來的專業人才，可充分發揮專長
(4).具有彈性
(5).為特殊任務而成立，可消除傳統組織所形成的本位主義
專案組織缺點有:
(1). 專案主管與功能部門主管間易產生衝突
(2). 組織設備不可能完全由一專案所佔用易妨礙原有部門的工作
(3). 專案組織是臨時性組織，使人員心理缺乏安全感
(4). 部分人員產生了雙重忠貞的問題
2. 極端集權的集體領導: 鐘型組織結構
專家的擴增: 直立橄欖球組織
組織的民主化: 同心圓形組織結構
自由式組織(多重型式組織): 阿米巴(變形蟲)
 事業部門制: 史龍(Sloan)
(1).集權式的政策
(2).分權式的管理
(3).產品中心、利潤中心
(4).堅強的幕僚群
3. 分部化是古立克和尤偉克首創，分部化是組織水平面擴張。
分部化 4P: place 地點、 顧客 person、目的 purpose、程序 process
4. 為何專業化能提昇生產力: 重覆性
5. 組織分部化的整合方式:
(1).領導: 最直接有效的途徑
(2).協調: 行動上的一致。李特爾(Litterer)提出 3 個協調的基本途徑:
a. 層級節制體系 b. 行政管理系統 c.各種志成性的活動
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30. (3).監督: 基層監督重在如何有效的完成工作，中層監督重在設計、協調和溝
通，高層監督重在發動、督導和賞罰
※ (4).溝通: 溝通是手段，協調是目的
6. 分部化方式:
(1).功能分部化: 是最普遍的分部化方式，但易產生濃厚的本位主義
(2).程序或設備分部化
(3).人或物分部化:例如：行政院青年輔導委員會、行政院原住民輔導委員會、
百貨公司。
(4).地區分部化
十一、層級化與控制幅度
1. 層級化是指組織的垂直分工 (p.s 分部化是組織水平分工)
2.控制幅度，由葛倫卡納斯(Graicunas)提出，認為主管與部屬的關係，並非單
純的上下關係。 部屬的人數呈算術級數增加 ，上級與部屬的關係呈幾何級
數增加。
3. 費堯主張控制幅度不應超過 5 或 6 人
4. 對部屬的人數嚴格控制，組織層級數目勢力增加，造成高架式組織。
採較廣的控制幅度，造成平架式組織
十二、溝通
1. 溝通管道分為:
(1).下行溝通: 主管對部屬
(2).上行溝通: 部屬對主管
(3).平行溝通
(4).斜行溝通: 例如第一科科長和第二科科員的溝通
 把你的腳放進他人的鞋子試試看，設身處地為對方著想，也就是移情作
用
2. 溝通的障礙:
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31. 地位上的障礙
(1). 主管:
a. 硬塞理論:
b. 嚷叫理論: 主管自傲心理不，屑聽取部屬意見
c. 愚民政策: 民可使由之，不可使知之
(2). 部屬
a.駝鳥心態: 多說多錯，不說不錯
b.表功主義: 部屬對上司只報喜不報憂
 良好的工作監督包括 4 項:
1. 工作指派
2. 工作指導
3. 工作控制
4. 工作考核: 考核的原則，公正、公開、客觀、切實
 卡茲(Katz)認為身為管理人員應具備：概念、人際、技術技能。
新政府運動(政府再造) → 企業型政府
1. 政府再造運動，簡稱勵革運動(REGO)或政府再造，引進競爭的市場機制
2. 奧斯本(Osborne)和賈伯樂(Gaebler)兩人提出新政府運動，倡議以企業型
政府的觀念來引導政府改造的方向。
3. 1933 年柯林頓總統，針對聯邦政府進行國家績效評鑑(NPR)，是以企業型
政府的精神為藍本
4. 柯林頓總統成立國家績效評估委員會，主要目標有 4
(1).刪減法規 (2).撙節開支 (3).顧客至上 (4).充分授權
5. 英國柴契爾夫人(新右派)提出續階計劃被視為政府再造的重要里程碑
 英國續階計劃，將政府機關分成政策部門與政策執行部門
 梅傑發表公民憲章以提高公民服務精神
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32. 6. 政府再造運動，簡稱勵革運動(REGO)或政府再造
7. 政府再造的 10 項原則
(1).政府應扮演導航的角色，勿扮演操槳的角色
(2).鼓勵公民參與
(3).創造公共服務的市場機制
(4).政府機關應以目標和任務為導向
(5).以實際的績效為工作重點
(6).顧客導向的服務
(7).強調如何開源，而非一味的節流
(8).事先的預防重於事後的補救
(9).分權化的政府運作
(10).深信市場的機能優於官僚的機制
8. 雙環困境 (可想成內外兩種困境)
對內---改革者若欲撙節施政成本，常會引起內部成員的抗拒(不希罕效應)
對外----改革者若欲提高服務效能，滿足民眾期望，勢必要增稅，此一舉動必會
引起民眾反彈
8.歐斯本(Osborne)和普拉斯崔克(Plastrick)《解構科層體制》政府再造的 5C 策略
(1).核心策略: 政府的功能在領航非操槳
(2).效果策略: 設計公平、客觀及科學的績效酬賞制度。最具影響力的策略
(3).顧客策略
(4).控制策略
(5).文化策略: 最隱誨難明的部分
9. 企業型官僚(=創新)所扮演的角色:
(1).優越的協調能力
(2).創新且勇於承擔責任
(3).察覺公共需求、快速回應
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33.  我國政府再造綱領:
(1).組織再造(研考會推動)
(2).人力及服務再造(人事行政局推動)
(3).法制再造(經建會推動)
 行政革新可分成 3 個層次: 技術的層次、結構的層次、文化的層次
 蔣公提出行政三聯制: 計畫、執行、考核，與計畫評核術(PERT)相似
 比較以下兩者
1. 行政發展: 除弊
2. 發展行政: 革興
10.各國政府再造運動
美國，國家績效評鑑委員會
英國，效率運動、續階計畫、公民憲章
澳洲，公民文化運動
紐西蘭，行政文化重塑運動、邁向公元 2010 年
領導
1. 領導者產生影響力的方式:
(1).見賢思齊
(2).開誠建議
(3).理性說服
(4).強制命令
2.領導的基礎
傅蘭其(French)和雷芬(Raven)提出獎勵、強制、合法、歸屬(參照)和專家的權利。
(口訣: 獎法強參家)
(1). 獎勵的權力
(2). 強制的權力: 擔心受到懲罰不得不接受領導
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34. (3). 合法的權力
(4). 參照的權力: 組織成員對部份成員高尚德行的景仰
(5). 專家的權力: 源於專家知識 ，會形成自然領袖
(6). 資訊的權力
(7). 關聯的權力: 例如: 機關首長的機要秘書或司機，也被稱為連針人
 害怕受到懲罰不得不接受領導，是何種權利?
(A).懲罰的權利 (B). 強制的權力
Answer: B (領導的基礎沒有懲罰的權利)
3. 領導的研究方法
(1).人格特質研究法: 例如，英雄造時勢 。戴維斯(Davis)認為領導者具 4 項特質，
(a).智慧 (b).社會成熟性與廣博性 (c).內在動機與成就慾 (d).人群關係的態度
＊戴維斯(Davis): 組織交互作用圖
＊莫里諾: 社交測量圖
＊領導的研究 3 大途徑: 特質、行為、權變
(2).環境決定論: 例如，時勢造英雄
(3).功能研究法: 領導權在專業人才的手裡
4. 領導的方式
(1). 二分式的領導方式: 體制型與體諒型的領導
(2). 三分式的領導方式: 由李文(Lewin)、懷特(White)、李皮特(Lippit)三人提出，
分為獨裁式領導、民主式領導、放任式領導
(3). 四分式的領導方式:李克特(Likert)提出，分為
系統一：剝削權威
系統二：仁慈權威(X 理論)
系統三：咨商民主
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35. 系統四：參與民主 (系統四最好的)
(4). 五分式的領導方式: 由布來克(Blake)和毛頓(Mouton)於《管理格道》一書中提
出兩個變數來衡量組織氣候。一是對人員的管理、二是對生產工作的關懷。
共產生了 9x9=81 種管理型態。
 無為式管理(1，1)
 鄉村俱樂部式管理(1，9)
 業績中心式管理(9，1)
 組織人式管理(5，5)
 團隊式管理(9，9)
(5).明茲伯格指出領導者需扮演的三種角色：人際關係的角色、資訊的角色、決策
的角色。
權變領導理論
首先由費德勒(Fielder)提出，以 LPC 量表(最難共事同仁量表)為測驗的工具。
LPC 量表分數高採員工導向的領導，LPC 量表分數低採工作導向的領導。這兩
種風格取決於 3 項變數:
1.職位權利
2.工作結構
3.領導者與部屬的關係
若以上三種變數處於有利或不利兩個極端，採工作取向的領導方式；三種變數
處於處於中度有利或不利時，採員工取向的領導方式。
目標途徑理論
豪斯(House)由佛洛母(Vroom)的期望理論(M=ExVxI)引申而來的，領導者應以
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36. 4 種行為作架構:
1.工具行為
2.支持行為
3.參與行為
4.成就導向行為
 團體的形成有 4 個階段: 形成期、風暴期、規範期、績效期
情境領導模式(生命週期的領導理論)
赫賽(Hersey)和布蘭查(Blanchard)視被領導者的人格成熟度，分為 4 種領導型
態:
1.授權式領導
2.參與式領導
3.推銷式領導
4.告知式領導
轉換型領導
轉換型領導=變革型領導(交易+魅力領導)
轉換型領導，1990 首先由伯恩斯(Burns)提出，結合交易領導(ex.士為知己者
死)和魅力領導(Weber)。
轉換型領導的構成要素:
1.個別的關懷 (考試常改成集體的關懷)
2. 動機的啟發和精神感召
3.才智的激發
4.相互的影響力
轉換型領導者的特質:
1.創造前瞻願景
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37. 2.啟發自覺意識
3.掌握人性需求
4.鼓舞學習動機
5.樹立個人價值
6.樂在工作
府際關係
一、意涵: 不同政府層級間之互動關係
二、美國的府際關係發展階段 (年代要記)
1. 1930 年以前: 雙軌式聯邦主義
2. 1930~1950 年: 合作式聯邦主義，羅斯福總統的新政。
3. 1950~1970 年: 創設式聯邦主義，詹森總統的大社會。專案性補助
4. 1970~1985 年: 新式聯邦主義，尼克森總統的公式建構補助制度。
5. 1985 年以後: 新新聯邦主義
 美國學者以夾心蛋糕、斑紋蛋糕、水龍頭、柵欄等譬喻的方式來形容美國的
府際關係。
三、府際關係的類型:
1.單一制(中央集權): 權力完全掌握在中央,地方只能被動接受。以法國為代表。
2.邦聯制: 邦聯制是由許多自主的分子國組成，邦聯是依條約而非憲法組成。如:
歐洲聯盟
3.聯邦制: 聯邦制是在中央政府和地方政府之間分配權力，雙方各享有一定的自
主權。如: 美國、加拿大、澳洲。
四、補助款
補助款是上級政府對下級政府的府際轉移支付。 補助款的類型有 3 種，
1.類別補助款: 針對某特定計畫方案所做的專案補助，嚴格限制補助款挪為他
用。
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38. 2.綜合補助款
3.歲入分成
依據補助款分配公式，分為 3 類:
1.公式化補助款: 透過一定的公式計算補助金額
2.專案型補助款: 採開放競爭的方式
3.配合補助款
人事分類制度
1、 品位分類 (職等劃分較少)
是以人為中心，就是公務員個人所具的資歷，做為分類標準。官員既有官階有
有職位， 官與職是可以分開的。
品位分類的優點:
1.結構富於彈性
2.保障文官之穩定性，使文官有安全感
3.簡單易行
4.晉升幅度較大
5.以名份鼓勵公務員
品位分類的缺點
1.對人不對事
2.年資重於才能
3.忽視專業化
 品位分類制度適用於領導責任的高級文官
二、職位分類 (以美國和加拿大為代表) ＊美國推動職位分類於 1920 年
1.是以事為中心，就職位的工作性質、工作的繁簡難易、責任的輕重及所需資格
條件加以區分。官與職合一，以利鼓勵公務員。
2. 職位分類的要素
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39. (1).職位: 職位是職位分類制度的基礎。
(2).職系: 同一職系中的職位，其工作性質相同，但職責不同。
(3).職組: 工作性質相近的若干職系的集合
(4).職門: 工作性質相近的若干職組的集合(最粗略輪到)
(5).職等: 工作性質或主要事務不同，但困難程度、職責程度、工作所需資格條件
充分相同的職位
3. 職位分類的優點
(1).因事設職，按職擇人。同工同酬，可建立公合理的薪給制度
(2).重視專家，強調專才專用
(3).重視科學管理
(4).易於編制預算，減少浪費情形
 職位分類制度適用於工作有常規、責任固定的中低階文官
＊ 民國 76 年，我國採官職並立制度，官等分為：簡任 10~14、 薦任 6~9、 委
任 1~5 職等。
＊ 必要時一職務得列 2 至 3 個職等。
＊ 最低俸點 160、最高俸點 800 。(兩者相差五倍)
＊ 警察人員的人事制度: 官職分立制
＊ 交通事業機構(郵政、鐵路、公路): 資位制
人事機構的類型
1、 部外制: 人事行政權集中由與各行政部門平行的機關統一行使。
2、 部內制: 人事行政權分由各行政部門自理其人事行政業務者。
3、 折衷制: 兼具部外制與部內制的優點。
1.英國於 1885 年成立獨立的文官委員會
2.美國於 1978 年訂「文官改革法」，另設功績制保護委員會，置特別檢察官，以
保護公務人員的權益。1989 年「弊端揭發人保護法」公布後，別檢察官室脫離功
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40. 績制保護委員會成為獨立機關。
美國於 1978 年訂「文官改革法」，所設定的機關有
(1).人事管理局
(2).功績制保護委員會
(3).聯邦勞動關係局
(4).平等就業委員會
公務人員任用法
1、 官等分為:簡任(10 ~ 14)、薦任(6 ~ 9)、委任(1 ~ 5)。職等分為第一到第十四
職等。簡任和薦任呈請總統任命，委任由各主管機關任命之。
2、 初任各職務人員，應具有擬任職務所列職等之任用資格；未具擬任職務職
等任用資格者，在同等官等高二職等範圍內得予權理。
3、 初任各官等人員，未具擬任職務職責程度相當或低於一職等之經驗六個月
以上者，應先予試用六個月。
4、 高等考試之一級考試或特種考試之一等考試及格者，取得薦任第九職等任
用資格。
5、 高等考試之二級考試或特種考試之二等考試及格者，取得薦任第七職等任
用資格。
6、 高等考試之三級考試或特種考試之三等考試及格者，取得薦任第六職等任
用資格。
7、 普通考試或特種考試之四等考試及格者，取得委任第三職等資格。
8、 初等考試或特種考試之五等考試及格者，取得委任第一職等資格。
9、 公務人員因育嬰、侍親、進修及其它事情，經機關核準，得留職停薪。
10、各機官首長對於配偶及三親等以內血親、姻親，不得在本機官任用。
11、本俸: 依法應領取之基本給與
年功俸: 高於本俸最高俸級之給與
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41. 12、加給分為三種：
(1).職務加給:對主管人員或職責繁重或工作具有危險性者。
(2).技術或專業加給
(3).地域加給
13、公務人員懲戒之種類
a.撤職(最嚴厲的懲戒處份): 停止任用期間至少一年。
b.休職: 停止任用期間至少六個月。二年內不得晉敘、升遷
c.降職
d.減俸
e.記過
f.申誡
14、公務人員考績
(1).甲: 80 分以上，給予一個月俸級總額之一次獎金
乙: 80 ~ 70 分，給予半個月俸級總額之一次獎金
丙: 70 ~ 60 分，留原俸級
丁:60 分以下，免職
(2). 考績採因素評分析法
(3).項目: 工作、學識、才能、操行
(4).保障考績公正性最後一道防線: 可申訴性
(5). 考績種類: 年中考績、專案考績、另予考績。
15、退休種類
(1).自願退休: a.任職滿五年，年滿六十歲 b.任職滿二十五年
(2).命令退休: 年滿六十歲。
 停職事由消滅後，三個月內的申請復職。
 政務官之懲戒只有撤職、申誡。
 英國政務官與事務官的區別始於：1701 年吏治澄清法(或稱王位繼承法)
41
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42.  公務人員協會法 92 年 1 月 1 日成立，中央機關銓敘部第一個成立公務人
員協會。
 公務人員: 派代→送審→銓敘→任命
 三腳完全站立的勞動權:法國，勞動三權：結社權、協商權、罷工權
 股長：薦任第七職等。科長：薦任第九職等。常次：簡任第十四職等。
公共行政運作原則
羅聖朋認為公共行政運作的主要原則有四：
1、 憲政體制
公共行政的公共性，必須經由憲政體制才能實現。有感於艾克敦爵士曾言「權力
有腐化的傾向，絕對的權力，絕對的腐化」，為防止濫權所以設計了分權與制衡
的憲政體制。
2、 公共利益
3、 市場
4、 主權
行政機關為人民主權受託者的角色，應成為公眾信託的主要代言人，其行為應
具備合法拘束力。
民營化
一、民營化一詞最早出現於杜拉克《斷續的年代》一書中。首次付諸實行在柴契爾
夫人的改革。
民營化的方式有:
1.撤資:經由無償移轉的方式進行
2.委託
3.替代(政府處於被動)
二、
42
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43. 民營化的實務有以下幾點
1.契約讓渡: 最普遍的一種
2.替代券
3.補助或減免
4.志公者
5.工作分擔
6.合產
7.解除管制
全面品質管理(TQM)
一、全面品質管理由戴明提出，主要用於製造業。
品質的意義:
1.績效: 首先考慮的面向
2.專業特色
3.可信度
4.持久性: 對民眾一項服務持續的時間長短
5.一致性
6.及時性
7.變動性: 政府應隨時掌握民意趨向和脈動。
二、全面品質管理五大特色
1.顧客導向
2.高層管理者的領導與支持
3.全員的參與
4.重視教育訓練
5.加強團隊合作、協調合作
三、全面品質管理的共同原則
43
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44. 1.顧客為主
2.不斷改善
3.團隊分析
＊ 美國 1978 年，馬康包立治法即是全面品質管理總統獎。
＊ 行政機關應用全面品質管理時將會面對官僚體制文化的限制。
組織再造
韓默(Hammer)和錢辟(Champy)的定義:根本重新思考，徹底翻新作業流程。
資訊科技使得流程運作過程具備三 F 的效果: 更快捷的服務(faster)、更扁平的組
織(flatter)、更親切的服務(friendly)。
美國人事制度 (仕紳制度→分贓制度→功績制度→文官改革法)
一、仕紳制度: 華盛頓總統特別強調「良質適用論」(品格合適的用人標準)，希望
延攬家世好的人進入政府服務。
二、分贓制度（實現政治回應）：傑克遜總統將分贓制度予以法制化分贓制度
乃源於仕紳制度之弊端，仕紳制度入下:
1. 仕紳制度下的長久任期，將使文官與民眾疏離
2. 職業文官深染上流階級之偏見
3.聯邦行政人員久任其位將導致文官體系的老化
三、功績制度（實現效率與效能價值）:1883 年文官法(潘德頓法)通過，象徵
功績制度成為主流。羅斯福總統制定哈契法（Hatch Act）禁止常任文官從事某些
政治活動。
四、1978 年文官改革法（為實現多元價值）: 卡特認為過去的功績制度缺乏激
勵精神，於是重新改組聯邦政府將過去文官委員會分為:
(1).人事管理局
(2).功績制保護委員會
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45. (3).聯邦勞動關係局: 集體協商的進行
(4).平等就業委員會
(5).資深文官職(SES):擴大高級文官的能力與運用的彈性
 行政中立：指公務人員在推動政策的過程中，應保持中立立場，遵循依法
行政、人民至上、專業倫理三項原則。
 金斯來在《代表性官僚體制》一書中認為，要公務員做到行政中立無異是要
公務員「出家當和尚」。賴格羅父子認為行政中立是「價值中立的虛幻」。
 瑞得利(Rudkey)的政治中立包括：專業中立、變色龍。
新興價值
柯林納(Klingner)要求重返個人主義、小型政府、社群責任。
1.個人價值的要求
2.有限及分權的政府
3.社會服務的社群責任
財務行政
1、 公共財
1.是指兼具集體消耗性和無排他性的財貨或服務。
2.無敵對性：當某一個人對該財貨或服務的消耗，並不會因而使得該財物可資
耗的量或質減少。
3.無排他性：政府一旦提供財貨或服務予人民消費時，並不能禁止其它人也去
消耗此勞務。
二、財務行政的研究對象：預算制度、會計制度、決算制度、審計制度。
＊財政為庶政之母
三、現今財務行政原則 (以下五點考試時常會故意前後顛倒)
1.由節流的到當用的
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46. 2.由聚斂的到培養的
3.由消費的到生產的
4.由年度財政計畫到長期計劃
5.由行政目的到綜合目的
四、複式預算 = 經常預算 + 資本預算
經常預算，包括一般經常性費用，例如：人事費用。資本預算，包括一切公共投
資之支出，以公債或其它信用方法的收入來籌措之，例如：建築物
5、 績效預算 PB（現代預算制度的起源）
績效預算又稱計劃預算，即是科學管理思潮下的產物。績效預算一詞由胡佛委
員會首先使用。績效預算乃是運用企業管理的科學管理方法和成本會計的原理來
進行預算的編制。基於政府的職能、業務、計畫所編列之預算，重視產出的績效。
6、 設計計畫預算制度(PPBS)
設計計畫預算制度，是將目標的設計、計畫的擬定和預算的籌編三者相結合。
美國蘭德公司為美空軍研究有關武器系統分析之計畫預算時，發展的設計計畫
預算制度。首先應用於美國國防部。詹森總統指示，要求聯邦政府二十一個行部
門推行此項新技術。設計計畫預算制度是由上而下，來彙編總預算。
7、 零基預算（ZBBS）
創始人彼得皮爾，零基預算由德州儀器公司開始試用，後由卡特總統鼓吹各
州政府採行但至雷根擔任總統後廢止。重視決策的設計和編制，任何一種新增
或既有計畫，欲獲得預算編列，均需重新受到審查以證明其存在的必要性。
8、 預算的過程【編制→審議→執行→監督】
1. 預算編制
2. 預算審議
3. 預算執行: 分配預算
4. 預算監督
九、
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47. 1.概算：各主管機關依其施政計畫初步估計的收支
2.各機關動支預備金，每筆數額超過五千萬元者，應先送立法院備查
3.政府機關於未來四個會計年度所需支用之經費，立法院得為未來授權之承諾
4.行政院應於會計年度開始九個月前 訂定下年度之施政方針
5.立法院依規定應於十一月底以前審議完成總預算案。
6.預算不成立時，其補救方法有三：
(1).沿用上年度預算（實行預算）
(2).編制臨時預算
(3).假預算
 我國預算跨三個年度。
6.我國預備金
第一預備金：於單位預算中設置之，以其經費總額百分之一為限。分散制
第二預備金：於總預算內設置。集中制
7.特別預算
遇有下列情況之一，可提出特別預算
(1).國家緊急設施或戰爭
(2).國家經濟上重大變故
(3).重大災變
(4).不定期或數年一次之重大政事
8.賦稅的分類
(1).所得稅：個人所得稅
(2).消費稅：貨物稅、營業稅、關稅、印花稅
(3).財產稅：地價稅、房屋稅、贈與稅、遺產稅
9. 賦稅制度是根據負擔能力原則而設計的，其中累進稅制（量能刻稅）被認
為是較公平的稅制。
10.非賦稅收入
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48. (1).企業收入
(2).行政收入
(3).財產收入
(4).公債收入：屬非實質收入。
11. 決算：指執行預算結果的最後報告。行政機關為表明責任，須在預算執行完
畢後，將收支情形編制為決算報告，送立法院始得解除其責任。
決算的功能:
(1).行政機關藉以向立法機關表明責任
(2).人民藉以監督與考核政府
(3).可以解除政府財務責任
(4).可以防止浪費公帑
(5).可作為考核行政效率的憑藉
(6).公開財政事實
(7).作為下年度編制預算之參考
12.決算審核三階段：行政審核→監察審核→立法審議
13.我國政府財政行政的四大機構:
(1). 行政院主計處：掌理全國歲計、會計、統計事宜的行政機關。負責預算的籌劃、
概算的編擬、會計的控制及政績之統計。
(2). 財政部: 掌理財政調度與管理工作者，在中央為財政部，縣市為財政局。
(3). 中央銀行
(4). 審計部
14. 美國總統策定預算收支的基本方針，是由三個幕僚機構負責：
(1).經濟顧問委員會 (2).管理預算局 【扮演刪砍預算的黑臉】 (3).財政部
15.美國國會的預算過程涉及三個主要行動者:
(1).國會預算局 (2).眾院與參院預算委員會 (3). 眾院與參院撥款委員會
16. 1921 年以前聯邦政府預算案由國會編制。
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49. 17.美國總統可拒絕行政機關支用其原已撥配的款項，稱為截留
公共政策
1、 定義：
1.戴伊(Dye)將公共政策界定為：「政府選擇作為或不作為的行動。」
2.伊斯頓(Easton) 將公共政策界定為：「公共政策是指政府對社會價值所作的
權威性分配。」
3. 賴納(Lerner)和拉斯威爾(Lasswell)合著「政策科學」一書，被視為公共政策研
究濫觴。
 伊斯頓(Easton)的系統模式: 轉換過程是指政治系統的種種作為，此過程常
被學者稱為黑箱，因為一般人無法瞭解政府運作相關的過程。
4. 公共政策的研究包括(依照順序)
政策問題的形成 （第一步驟）→政策規劃→政策合法化→政策執行 →政策評
估
 唐恩(Dunn)的五種政策分析方法
(1).問題建構
(2).政策預測
(3).政策推薦
(4).政策監測
(5).政策評估
 魏達夫斯基(Wildavsky)認為向「權貴說真理」，政策評估的最好方法是：自
我評估。
 魏達夫斯基(Wildavsky)認為政策分析是「2/3 的政治加上 1/3 的規劃」
5.安得森(Anderson)從政治、科學、和專業三個角度來研究公共政策
(1). 基於政治理由: 旨在確保政府採行正確的政策，以達成正確的目標。
(2). 基於專業理由: 旨在應用科學知識以解決實際的社會問題。
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50. 6. 公共政策之類型，主要可分成四類
(1).分配性政策：
a.指政府機關將利益、服務或成本，義務分配給不同的標的人口享受或承擔的政
策。
b.非零和賽局: 一方之所得不會造成另一方的損失
c.各種社會福利政策
(2).重分配性政策：
a. 指政府機關將某一標的人口利益或成本轉移給另一標的人口享受承擔的政策。
b. 零和賽局: 一方之所得會造成另一方的損失
c.例如：綜合所得稅（所有的稅收政策均是）
(3).管制性政策：
a. 指政府機關設立一種特殊的原則或規範，以指導政府機關及標的人口從事某
些行動。
b. 零和賽局: 一方獲利，而另一方失去利益
c. 例如：空氣汙染管制、出入境管制政策
(4).自我管制性政策：
a. 指政府機關對於某一標的人口的活動僅予原則性的規範
b. 非零和賽局
c. 例如：政府授權各出口同業公業自行檢驗管制出口商品品質的政策
7. 政策方案決策途徑（理性程度由低到高排列如下）
(1).政治性決策模式
(2).漸進決策模式(枝節的途徑)：林布隆（Lindblom）的《政治與市場》，著重從
現在已有的政策或措施，去找尋漸進的代替性政策，而不做大幅度的政策變動。
承平時代最常使用，因為爭議少；預算政策為代表。
 林布隆:「民主的智慧寓於社會互動之中」
(3).垃圾桶式決策模式：決策乃於組織化的無秩序狀態下作成【組織的無政府狀
態】。由柯漢(Cohen)、馬區(March)和歐爾森(Olsen)提出，指組織的決策過程就
50
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51. 好像是將許多解決方案、問題與決策者丟置在一個容器中隨機碰撞的結果。組織
化的無秩序其特質為:有問題的偏好、不明確的技術、流動式的參與。
垃圾桶中決策形成的四個要素:PPSC (a).問題 problems (b).解決方案 solutions
(c).參與者 participants (d).選擇的機會 choice opportunities
 政策窗口: 金頓，有三流，政治量流 、政策量流、 問題量流。
(4).混合掃瞄決策模式：政策為理性與漸進的綜合。由艾桑尼(Etzioni)所提倡。一
方面可顧及長遠目標又可兼顧現實考量。
(5).滿意決策模式：又稱有限理性決策模式，由賽蒙所提出，反對古典經濟學家
所主張「經濟人」的觀點，而認為人是「行政人」，行政人只追求滿意的或夠好的
決策。
(6).廣博理性決策模式：又稱綜合理性模式，認為人是經濟人，即人是追求最大
經濟利益者。
8. 政府對公共問題所抱持的態度（由消極到積極）
(1).扼阻事件發生（非決策、偏袒性決定）：除非絕對必要，否則應儘量避免此
種情況的發生，因此種情況如處理不當，可能會引起更大的不滿及反抗。（又稱
為權力的第二面貌）
(2).任由事件發生：政府機關對於已發生的問題，採取消極被動的作法，並不積
極主動的予以處理
(3).鼓勵事件發生：政府機關積極協助當事人界定問題並加以處理；並鼓勵當事
人積極提出問題及參與處理
(4).促其發生：政府機關主動設法讓問題發生，製造輿論，並積極予以處理。
9.政策規劃原則
卡普蘭(Kaplan)提出七項原則:
(1).公正無私原則
(2).個人受益原則：應考慮方案最終的受益者都必須落實到一般人民身上。
(3).劣勢者利益最大原則: 考慮使社會上弱勢團體，能夠受到最大的利益
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52. (4).分配普遍原則：考慮儘速使受益者擴大，即儘量使利益普及於一般人
(5).持續進行原則
(6).人民自主原則
(7).緊急處理原則
10. 政策執行力的研究
愛得華三世認為影響政策執行成敗的因素有四
(1).溝通
(2).資源
(3).執行者意向：「上有政策，下有對策」
(4).機關結構: 包括標準作業程序(S0P)和執行權責分散化
11.政策執行的活動:「徒法不足以自行」正說明執行的重要。
根據瓊斯(Jones)分為三項活動
(1).闡釋性活動：將政方案或用語，轉換成可接受或可行的行動指令
(2).組織性活動：確定權責機關與工作方法，以執行方案的相關活動
(3).應用性活動：所有提供服務、給付、管制及其它為達方案目的所做的相關活動
12.政策監測：
(1).順服功能: 透過政策監測可得知標的人口是否遵守相關規定
(2).審計功能: 透過政策監測可得知所提供的服務是否真正到達標的人口的手中
(3).會計功能
(4).解釋功能
13.政策評估
(1).詹森總統推動「大社會」後，學界對評估研究開始如火如荼的展開。
(2).種類
(A).預評估：預評估又包括三項，規劃性評估、可行性評估、修正方案評估
(B).過程評估
(C).結果評估:
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53. (a).產出評估:執行機關對標人口從事服務數量，給予多少數額的金錢補助等。
(b).影響評估: 某一政策方案造成標的人口或標的事務向期望方向改變的程度
如何。
14 .政策評估的演進:
根據古巴(Guba)和林肯(Lincoln)的說法，.政策評估演進分為四代
(1). 第一代評估:衡量
(2). 第二代評估:描述
(3). 第三代評估:判斷
(4). 第四代評估:協商
15. 評估後對政策的處理方式:
(1).調整: 因政策執行有困難，必須調整執行方法。
(2).持續:
(3).終止
(4).重組: 因政策執行結果，發現問題未能解決，乃是當初對問題界定不當，目
標不明所致，故應重新建構問題。
16. 決策環境的因素
(1).確定情境
(2).風險情境：無法知道後果發生與否，但可預測其發生的機率，可用 PERT 和
博奕理論做為決策技術
(3). 不確定情境
a.悲觀準則: 小中取大
b.樂觀準則: 大中取大
c.憾事準則: 大中取小
d.主觀主義準則:如果不能指出任何一事情較其它事件的發生有更多可能性時，
則每件事件發生的機率，應視為相等。
17. 決定的方法
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54. (1). 非理性的決定方法
求神問卜、訴諸權威、 直覺判斷
(2). 理性的決定方法
常識判斷、邏輯推理、科學方法
 決策有三種判斷：事實判斷、價值判斷、後果判斷。
 第一類型錯誤: 拒絕真實的虛無假設(即虛無假設為真但拒絕)，例如：抽煙
會得肺癌（真）但仍然繼續抽煙（拒絕）。
 第二類型錯誤: 接受一項錯誤的虛無假設(即虛無假設為假但接受) ，例如：
飯後一根煙快樂似神仙。
 第三類型錯誤:用正確的方法解決錯誤的問題。
空間管理及資訊管理(管理資訊系統：1960 年代、決策支援系統：1970
年代、辦公室自動化：1980 年代) ＊年代要記
1、 管理資訊系統 (MIS）：1960 年代，電腦的功能逐漸擴張，透過線上即時
資訊、數理模式及管理科學的應用，乃形成管理資訊系統（MIS）。資料
是資訊的原料，資料是原始物，資訊則是人工的經製品。管理資訊系統以電
計算機為工具，運用科學的方法，有效提供機關內部各階層管理人員日常
計劃。管理資訊系統的建立，可區分為三個階段：(1).分析階段 (2).整合階
段(3).建制階段
2、 決策支援系統 (DSS)：1970 年代，探討非結構化的問題。
3、 辦公室自動化(OA)：1980 年代，所謂辦公室自動化是利用各種現代的辦
公設備，將各種資訊加以處理。辦公室自動化包括六項要素:
(1).資料處理---數字化資訊
(2).文書處理---文字化資訊
(3).音訊處理---口語化資訊
(4).影像處理---圖表化資訊
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55. (5).通訊網路---互通化資訊
(6).人性因素---人性化資訊
四、空間管理: 對機關辦公處所的選擇、內部的佈置、辦公機器的擺設作有系統的
分析研究。
危機管理
1. 危機的形成有階段性：疏緩階段→準備階段→回應階段→復原階段
2. 危機的特性:
(1).不確定性 (2). 時間緊迫迫性 (3).雙面效果性（危機就是轉機）
3. 危機管理的建制
(1). 危機爆發前的管理活動
A.危機計畫系統
B. 危機訓練系統
C.草擬危機處理的劇本【危機劇本】：依照危機情境作沙盤推演過程而製作的
計畫說明書。
(2). 危機爆發時的管理活動
A.設置危機指揮中心
B. 危機情境監測系統
C. 危機資源管理系統
(3). 危機爆發後的管理活動
A.展開系統評估與調查工作
B.加速復原工作
C. 危機管理計畫的再推動
非營利組織
80 年代福利國家過度擴張，使政府在財政上不堪負荷，此時出現各種以非營利
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56. 為目的的組織，填補了政府與民眾之落差，稱之為「非營利組織」或「第三部門」。
＊ 第一部門：行政組織（公共組織）、第二部門：企業組織、第三部門：非營利
組織。
非營利組織特徵:
1. 非營利組織是一種正式組織
2. 非營利組織不用納稅
3. 自己治理：除受政府相關法律的規範外，不受外在團體的控制。
4. 非營利組織的收入依賴募款能力，即主要資金來源是捐贈
5. 扁平式組織，層級節制少
6. 低度手段理性，高度團結一致
7. 利他主義的精神
8. 非營利組織與政府部門的關係: 互補關係、非零合關係
非營利組織存在原因：
1.經濟方面:
(A).市場失靈：消費者對於價格沒有完整的資訊
(B).政府失靈
2.政治方面:第三者政府理論
3.社會方面:志願主義
行政管理技術
1、 計畫評核術(PERT)
起源於美國海軍的北極星飛彈，利用網狀作業圖，將工作內容劃分成若干單元。
以三時估計法，即樂觀時間、悲觀時間、最可能時間進行估計，估算可能的工
作時間。其步驟包括：規劃→配當→跟催。
目標管理(MBO)
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57. 起源於杜拉克《管理實務》一書，重視人性、個人參與、授權與團隊建立的管理方
式。由組織內上下兩級人員確認共同目標。
無缺點計畫 (ZDP)
由美國馬丁公司在 1962 年承製陸軍潘興飛彈計劃所設計出來的一種管理。要求
每一個人在一開始的時候就要有把事情作得好、作得對的信心與決心。因此無
缺計畫是一項心理建設。
行政三聯制
乃是蔣公所提倡，三聯是指計畫、執行、考核，與計畫評核術（PERT）的精神相
似。
 顧志耐指數: 前五分之一高所得者的平均所得，與後五分之一低所得者的平
均所得，兩者相差的倍數。
 檔案一詞起源於清代，檔案管理主要目標在於無漏目、無閒時、無廢卷。
無漏目：指各項案件均有卷目可查。 無閒時：指調閱檔案時，可以迅速調閱，
沒有浪費時間。無廢卷：指保留下來的檔案皆是有參考及保留價值的。
行政學中首開理論先河者
1.行政學之父：威爾遜 ＜行政的研究＞ 一文
2.美國公共行政之父：古得諾(Goodnow)
3.科學管理之父：泰勒(Taylor)
4.行政管理之父(現代管理之父)：費堯(Fayol)
5.人群關係之父：梅堯(Mayo)
6.人本主義心理學之父：馬斯洛(Maslow)
7.政策科學之父：拉斯威爾(Lasewell)
8.我國行政學之父：張金鑑《行政學的理論與實際》
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58. 9.研究非正式組織的先驅：巴納得(Barnard)
10.開起人群關係學派的先河：霍桑實驗
11.公共選擇理論之父：布坎南
12.美國第一本公共行政的教科書：淮特(White) 《公共行政研究的導論》
13.第一人使用生態學觀點來研究政府行政現象：高斯(Gaus)
14.行政生態學理論集大成者：雷格斯(Riggs)
15.首先提出民營化：杜拉克《斷續的年代》
16.首先提出目標管理：杜拉克 《管理與實務》
17. .首先提出分部化(4P: person、place、purpose、process)：古立克(Gulick)、尤
偉克(Urwick)
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