Apostila disciplina completa

Gestão Pública Conceito, Normas, Gestão Estratégica e Evolução Histórica Prof. Ivan Jacomassi Junior Material de apoio para disciplina junto aos cursos de formação superior. Índice Tema 01 – Por que Estudar Gestão Pública04 Tema 02 – Debate – Crescimento com Estabilidade08 Parte 01 – Conceito de Estado Tema 03 – Conceitualização11 Tema 04 – Noção de Estado13 Tema 05 – Funções Básicas do Estado16 Tema 06 – Estado e Sociedade18 Tema 07 – Estudo de Caso – Estado Mínimo e Estado Máximo21 Parte 02 – Ambientes de Atuação – Ênfase no Município Tema 08 – Macroambiente Municipal25 Tema 09 – Microambiente Municipal36 Parte 03 – Orçamento e Planejamento Tema 10 – Planejamento e Ciclo Orçamentário44 Tema 11 - Relação entre Orçamento x Planejamento x Processo Orçamentário51 Tema 12 – Estudo de Caso – Orçamento Participativo74 Parte 04 - Descentralização do Estado Tema 13 – Administração Pública87 Tema 14 – Instituições para Descentralização88 Tema 15 – Atividade Prática93 Parte 05 – Planejamento Estratégico Tema 16 – Oficina de Gestão Pública – Criação de Programa de Governo97 Tema 17 – Oficina Prática116 Tema 18 – Plano Pluri Anual – PPA116 Tema 19 – Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO129 Tema 20 – Lei Orçamentária Anual – LOA134 Tema 21 – Estudo de Caso – PPA Município de São Paulo149 Parte 06 – Legislação Tema 22 – Noções de Direito Administrativo149 Tema 23 – Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF151 Tema 24 – Pesquisa Complementar – LRF153 Parte 07 – Especial Tema 25 – Evolução Histórica do Estado163 Tema 01 - Por que estudar Gestão Pública ? Preliminarmente, antes de iniciarmos nossos estudos, devemos situar a disciplina frente ao curso, bem como as expectativas inerentes à mesma. Seja em qual curso você estiver, existem duas classes de disciplinas: - Específicas; e - Generalistas. As matérias específicas são típicos ferramentais de trabalho do profissional, quando o mesmo exerce seu ofício. Exemplo: Para o curso de Engenharia existe a disciplina específica de “Elaboração de Projetos”, que é ferramenta básica de trabalho do engenheiro. Já no mesmo curso podemos dizer que a disciplina “Matemática” é generalista, pois não se trata da aplicação das fórmulas em si, pois são vistas de forma abstrata, o que se faz é criar uma visão geral no discente que possibilite a aplicação do ferramental futuramente. Neste caso, estamos tratando de disciplina “específica”, pois estaremos aprendendo a estrutura administrativa pública e inserindo ferramental de trabalho específico à área. O contexto em que se insere esta disciplina é muito polêmico no Brasil atualmente. Em geral a população (e por conseqüência boa parte dos discentes) possuem tabus e parâmetros pré-definidos, contraproducentes, e demonstram por vezes resistência ao aprendizado de técnicas e metodologias de trabalho neste ínterim, pela associação negativista entre “política” e “gestão pública”. Veja, devemos distinguir o que buscamos aqui, que não é a Política em si, embora esta tome parte no debate, mas a essência da Administração Pública. “Política é conjunto dos princípios e dos objetivos que servem de guia a tomadas de decisão e que fornecem a base da planificação de atividades em determinado domínio.” “Administração pública é, em sentido pratico ou subjetivo, o conjunto de órgãos, serviços e agentes do Estado, bem como das demais pessoas coletivas públicas (tais como as autarquias locais) que asseguram a satisfação das necessidades coletivas variadas, tais como a segurança, a cultura, a saúde e o bem estar das populações.” O cenário nacional, onde a mídia estampa freqüentemente escândalos relacionados à homens envolvidos com a Administração Pública, somados à falta de inserção da temática no cotidiano das pessoas potencializa o repúdio do público pelo tema. Mas precisamos mudar este cenário, com extrema urgência ! A Gestão Pública corresponde, em última análise, a gestão de nossas próprias vidas, bem como a de nossos semelhantes. Desta forma não podemos perder de vista aspecto de nosso maior interesse. A mídia em geral, seja televisiva ou escrita, ocupa enormes espaços de suas plataformas com temas referentes à esportes, sexualidade e excentricidades, mas poucas são as iniciativas de sucesso em Economia, Administração Pública e Ciências. Muitas vezes passamos horas analisando formações táticas de clubes de futebol, mas quando devemos fazer uma análise dos investimentos públicos realizados em nosso país, estado ou cidade, simplesmente torcemos o nariz e buscamos estereótipos. Entretanto, o processo de cidadania exige um misto de consciência e técnica, onde nós, situados em nossas obrigações morais, devemos tomar parte atuante, ativa nos processos de captação, gestão, fiscalização e alocação dos recursos públicos, que em última análise correspondem ao nosso próprio dinheiro, seja pelo pagamento dos tributos, seja pelo fato de que, sendo oriundos de nosso patrimônio ou não, uma vez incorporados, os valores de impostos passam a pertencer a toda comunidade. A Gestão Pública é uma combinação de diversos elementos: Ferramentas de Administração; Legislação; Política; e Desejos Sociais. Estudaremos, dentro da proposta do curso e limitações de grade horária, o máximo possível de cada temática. A complexidade do desafio se mostra mais latente na próxima página, onde apresentamos um mapeamento do fluxo das ações administrativas que envolvem a disciplina. center-236855 O desafio é grande, mas a necessidade do país também. Ainda, a nação tem sofrido por séculos pela precariedade das técnicas e pesquisas na área. Via de regra, as instituições têm desenvolvido a ciência administrativa somente com o foco nas entidades privadas, sendo que estes modelos não são adequados às especificidades da administração pública. Isto tem ocorrido por que o foco dos profissionais muitas vezes é pelos lucros e dividendos diretos que a iniciativa privada pode pagar. Ainda, vide um cenário pouco conhecido pela massa, onde a maioria dos cargos públicos é de provimento via concurso público, e os cargos de direção e comando são muitas vezes de provimento por indicação do governante, como ocorre na iniciativa privada em dirigentes de empresas, entretanto, surge como componente apartado na administração pública a questão da ideologia partidária.Existem hoje no país muitos cargos em aberto, carentes de profissionais capacitados na área, com salários e expectativas funcionais interessantes. Devemos por fim, citar a escassa disposição temática do assunto na distribuição de grades curriculares no ensino superior, sendo que na maioria das vezes a questão é abordada em profundidade somente em cursos de pós-graduação lato sensu ou stricto sensu. Estrutura de Tópicos junto a Disciplina: Parte 01 – Conceito de Estado Conceitualização Noções de Estado Funções Básicas do Estado Estado e sociedade Estudo de Caso – Tamanho Ideal do Estado - Prof. Claudio Shikida Parte 02 – Ambientes de Atuação com ênfase no Município Macroambiente Municipal Microambiente Municipal Parte 03 – Orçamento e Planejamento Planejamento e Ciclo Orçamentário Relação entre Orçamento x Planejamento x Processo Orçamentário Estudo de Caso – Orçamento Participativo – Prof. Rinaldo Gomes Parte 04 – Descentralização do Estado Entidades Paraestatais Estudo de Caso – Prof. Ivan Jacomassi Junior Parte 05 – Planejamento Estratégico Oficina de Gestão Pública – Criação de Programa de Governo Plano Pluri Anual - PPA Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO Lei Orçamentária Anual – LOA Estudo de Caso – P.P.A. no Município de São Paulo Parte 06 - Legislação Noções de Direito Administrativo Lei de Responsabilidade Fiscal Estudo de Caso – LRF – Prof. Fabio Castro e Outros Parte 07 - Especial Evolução Histórica do Estado Estudo de Caso Tema 02 – Debate: O Desafio do Crescimento com Estabilidade Texto: O Brasil tem grandes desafios a vencer nos próximos anos. Crescer de forma sustentada, mantendo a estabilidade econômica. Garantir o desenvolvimento econômico e social com respeito ao meio ambiente, à justiça social e à democracia. Investir maciçamente tanto em infra-estrutura econômica como na área social. Ao mesmo tempo, é necessário que os investimentos sejam direcionados para a geração de emprego e renda para a população. O crescimento não é um fim em si mesmo. O objetivo é atender melhor às necessidades do cidadão, elevando a qualidade de vida dos brasileiros no seu dia-a-dia. Trata-se de assegurar que toda a população tenha acesso à saúde, à educação, à segurança, à habitação, ao saneamento, com níveis de qualidade cada vez mais elevados. Paralelamente, busca-se a redução das disparidades sociais e regionais. Menor desigualdade é fundamental para se criar um país mais justo, onde todos os cidadãos possam se beneficiar dos frutos do crescimento econômico. O modelo concentrador de renda deve ser substituído por um sistema no qual a riqueza seja melhor dividida. Para que o País possa crescer com distribuição de renda, é primordial a manutenção da estabilidade econômica. Sem ela, não há desenvolvimento que se possa sustentar a médio e longo prazos. E a própria sociedade já demonstrou que não está disposta a abrir mão da estabilidade. Ela é uma conquista. Ninguém quer a volta da inflação, que corroía os ganhos do trabalhador, especialmente dos mais pobres. A estabilidade, entretanto, depende do equilíbrio das contas públicas. Cabe ao governo fazer um esforço permanente para ajustar suas despesas às receitas disponíveis, assegurando os benefícios sociais já conquistados nos últimos anos e a melhoria da qualidade de vida da população. A nova administração pública A superação dos desafios para a construção da nova realidade desejada por todos exige mudança radical na forma de atuação do governo federal. Não há mais lugar para uma administração pesada, lenta e ineficiente. O velho e desgastado modelo burocrático tem de sair de cena, para dar lugar ao Estado moderno e mais próximo do cidadão. O Estado deve servir à sociedade. Ser mais ágil, mais eficiente, com mais capacidade para resolver os problemas cotidianos do cidadão. Os brasileiros exigem que as ações do governo sejam mais eficazes e que o dinheiro dos contribuintes seja melhor aplicado. Em suma, a sociedade quer uma administração pública orientada para resultados que se traduzam em mais alimentos, emprego, segurança, escolas, hospitais, moradias, água e esgoto. O desafio gerencial Para tornar o Estado mais ágil, o governo decidiu mudar a forma de planejar e executar suas ações. A partir de 1º de janeiro do ano 2000, os órgãos da administração federal passarão a trabalhar dentro de um novo modelo de atuação: a gestão empreendedora. O que se quer é criar na administração pública uma nova mentalidade, uma cultura gerencial nos moldes do que já é praticado pelas organizações que estão vencendo o desafio da modernização e da globalização. Seguindo a experiência bem-sucedida do Brasil em Ação, todas as atividades e projetos executados pelo governo estarão estruturados em programas voltados para o atendimento dos problemas da sociedade. Os programas foram construídos de forma integrada, visando o desenvolvimento econômico e social, o meio ambiente, a difusão da informação e do conhecimento. Os programas Os programas são os motores da mudança do antigo modelo burocrático para a nova cultura gerencial. O foco é o cidadão. A partir de um problema concreto na sociedade, é criado um programa para solucioná-lo. Ou seja, um conjunto de ações que convergem para a solução do problema. Define-se, então, um objetivo a ser alcançado e um indicador capaz de medir os avanços conquistados, o que vai assegurar uma avaliação permanente das ações de governo. Todos os programas terão um gerente responsável pelos custos e pelos resultados a serem obtidos. Caberá a cada um deles organizar ações em várias áreas, mobilizar recursos fora do governo federal por meio de parcerias, superar obstáculos para a consecução das metas definidas. A tarefa exige pessoas com alta capacidade de negociação e de iniciativa, além de grande dinamismo e autonomia para resolver os problemas que surgem na condução das políticas públicas. Transparência e controle social O controle das ações de governo pela sociedade é a forma mais efetiva de impulsionar a mudança. Os programas do Plano Plurianual e dos Orçamentos da União vão deixar claro para o cidadão quais problemas o governo está combatendo, que prioridade está sendo atribuída e quanto será gasto para isso. A sociedade vai saber onde e como estão sendo aplicados os recursos que ela entrega ao governo na forma de tributos. Integração planejamento e orçamento A integração entre o Plano Plurianual e os Orçamentos da União é condição essencial para assegurar a aplicação dos recursos públicos segundo o interesse da sociedade. O Plano e os Orçamentos terão a mesma linguagem. Os programas que constam do Plano vão aparecer também nos Orçamentos, com suas ações traduzidas em projetos e atividades. Isso assegura uma efetiva integração entre o planejamento e a execução, objetivo recomendado pelas melhores práticas administrativas. A estruturação em programas representa uma mudança profunda na forma de elaboração dos Planos e Orçamentos do setor público, pois substitui a chamada classificação funcional-programática, um procedimento utilizado nos últimos 25 anos pelo governo federal, estados e municípios. No modelo anterior, a preocupação básica era classificar os gastos públicos segundo tabelas rígidas, organizadas por funções de governo - saúde, educação, transporte, cultura, entre outras -, e, dentro delas, por programas, subprogramas, projetos e atividades padronizados, sem relação com o problema específico a ser resolvido. A alocação dos recursos por função - o que significa dizer por ministério - deixa de ser o primeiro passo no processo de planejamento e orçamento. Até porque, em muitos casos, são necessárias ações de vários ministérios para se solucionar um problema na sociedade. Agora, as demandas da população, explicitadas claramente nos objetivos dos programas, serão a referência básica para a distribuição dos recursos. A classificação do gasto por função, importante para a consolidação das estatísticas nacionais, passa a ser uma etapa posterior do processo. Ganha-se mais transparência. Evita-se a dispersão do dinheiro público. Parcerias O governo federal está consciente de que não é capaz de financiar, isoladamente, todos os investimentos estratégicos para o desenvolvimento. Daí, a necessidade de parcerias entre governo federal, estados, municípios, organismos internacionais, organizações não-governamentais e empresas privadas para viabilizar a execução dos programas. As parcerias estão na base da construção dos programas. Cada parceiro assume determinados compromissos para permitir que um objetivo seja atingido. A redução da mortalidade infantil, por exemplo, implica medidas nas áreas de saúde, saneamento, agricultura, educação, entre outros, por parte das três esferas de governo, de organizações não-governamentais e do setor privado. O sucesso de um programa dependerá, e muito, do trabalho integrado desses parceiros. Além de contribuir com recursos para a realização dos projetos, as parcerias permitem a incorporação de novas tecnologias e métodos de gestão pelo setor público. Ação dos Discentes no Debate Observe pelo conteúdo do texto que a Administração Pública busca um novo paradigma de atuação, profissionalizando sua gestão, atuando com foco em programas e viabilidade orçamentária. Entretanto, ao mesmo tempo em que a máquina pública busca sua desburocratização e agilidade na atuação, também determina para si a obrigação de ampliar sua rede de assistência. Note então um paradoxo, pois quanto maior (estrutural e financeiramente) uma entidade, maior a necessidade de burocracia, métodos de controle e planejamento, fato que prejudica sua flexibilidade O grupo deverá posicionar-se quanto ao desafio de atender a uma demanda cada vez maior e estruturar-se de forma ágil e flexível. Reflitam sobre pontos fundamentais em qualquer administração, como: Qual o foco desejado em relação às obrigações do Estado ? Prioridades e amplitude de ação. Metas e avaliação de eficiência. Parte 01 – Conceito de Estado Nesta parte estaremos iniciando o estudo da disciplina em si, após a reflexão inicial nos dois primeiros temas. Preliminarmente iremos atribuir ao aluno à visão do que representa o “Estado” do ponto de vista jurídico-administrativo, recortando o tema, para que possamos posteriormente situá-lo e expor o ferramental de trabalho necessário. Tema 03 – Conceitualização Estado Poder Público AbstraçãoConcreto Edificação $ Pessoas Formas de Governo Autoritário Democrático CidadãoEstado Legislação Super Estruturado Visões de Estado Pouco Estruturado Qual Estado Queremos ? Não há resposta correta, é uma questão de ideologia, onde confrontamos a idéia de serviços ofertados por instituições públicas e a iniciativa privada. Ex: Serviços de Saúde (Posto Público x Cooperativas Privadas). O importante é não nos esquecermos de que existe um custo básico inerente ao serviço que é o mesmo, independente de ser desenvolvido por empresas ou pelo Estado. Portanto, um Estado bem estruturado exige uma carga tributária alta, enquanto que a desoneração de impostos implica em potencial desaparelhamento Estatal. Alta ComplexidadeBaixa ComplexidadeServiços $ Ideologias “A ideologia da esquerda é geralmente associada ao projeto socialista (carente de uma definição precisa). É a quimera da igualdade, fraternidade (não paternalista), nacionalista (não xenófobo; na verdade internacionalista numa etapa mais avançada) e distributivista (mesmo que a distribuição igualitária e absoluta seja utópica). Nesse modelo, o Estado teria maior participação no planejamento global das atividades, especialmente na alocação dos investimentos (públicos e privados), visando a uma economia de bem-estar, mais justa; objetivos estes mais desejáveis do que o crescimento econômico a qualquer custo, sem sustentabilidade. A história nos forneceu alguns exemplos autoritários, na implantação de regimes socialistas e comunistas não muito compatíveis com os fins que se dizia atingir. Daí por que muita gente não considera essa posição ideológica como democrática, o que é um lamentável erro. A ideologia da direita, excluídos, como sempre, os radicalismos (nazifascismo, militarismo, colonialismo, imperialismo), é geralmente associada ao regime capitalista (mais fácil de definir porque convivemos nele e com ele). Aqui prevalecem as forças do mercado, com forte componente mercadológico (“marketing”) e consumista. Mais recentemente de forte conteúdo financeiro. É o modelo da “mão invisível”, da iniciativa privada, onde o Estado se limita às funções reguladoras e às atividades socialmente importantes que não são lucrativas. Dessa forma, as necessidades da sociedade seriam bem atendidas. Todos, na busca egoísta do seu bem-estar, provocariam o almejado bem-estar geral. Aquela é a ideologia da solidariedade, esta a da competitividade. Aquela é um projeto, a despeito das tentativas mal-sucedidas. Esta o deja vu, a espera das conseqüências. Ambas se justificam com suas ótimas intenções ... Ambas as visões são criações humanas, defendidas e colocadas em prática por pessoas e, como tais passíveis dos humores, defeitos, ambições e vilezas do ser humano. Como também nas idealizações religiosas.” Tema 04 - Noções de Estado Estado é uma instituição organizada política, social e juridicamente, ocupando um território definido, normalmente onde a lei máxima é uma Constituição escrita, e dirigida por um governo que possui soberania reconhecida tanto interna como externamente. Um Estado soberano é sintetizado pela máxima quot;
Um governo, um povo, um territórioquot;
. O Estado é responsável pela organização e pelo controle social, pois detém, segundo Max Weber, o monopólio da violência legítima (coerção, especialmente a legal). Normalmente, grafa-se o vocábulo com letra maiúscula, a fim de diferenciá-lo de seus homônimos. Há, entretanto, uma corrente de filólogos que defende sua escrita com minúscula, como em cidadania ou civil. Não com o objetivo de ferir a definição tradicional de Estado, mas a fim de equiparar a grafia a outros termos não menos importantes. O reconhecimento da independência de um estado em relação aos outros, permitindo ao primeiro firmar acordos internacionais, é uma condição fundamental para estabelecimento da soberania. O Estado pode também ser definido em termos de condições internas, especificamente (conforme descreveu Max Weber, entre outros) no que diz respeito à instituição do monopólio do uso da violência. O conceito parece ter origem nas antigas cidades-estados que se desenvolveram na antiguidade, em várias regiões do mundo, como a Suméria, a América Central e no Extremo Oriente. Em muitos casos, estas cidades-estados foram a certa altura da história colocadas sob a tutela do governo de um reino ou império, seja por interesses econômicos mútuos, seja por dominação pela força. O estado como unidade política básica no mundo tem, em parte, vindo a evoluir no sentido de um supranacionalismo, na forma de organizações regionais, como é o caso da União Européia. A instituição estatal, que possui uma base de prescrições jurídicas e sociais a serem seguidas, evidencia-se como quot;
casa fortequot;
das leis que devem regimentar e regulamentar a vida em sociedade. Desse modo, o Estado representa a forma máxima de organização humana, somente transcendendo a ele a concepção de Comunidade Internacional (Supra nacionalismo). Definições Sobre Estado Embora o termo inclua freqüentemente todas as instituições de governo, ou de regras antigas e modernas, o Estado moderno agrega um número de características que foram pela primeira vez consolidadas no início do século XV, quando o termo quot;
estadoquot;
também adquiriu o seu atual significado. Assim, o termo é frequentemente utilizado em sentido estrito para se referir apenas aos modernos sistemas políticos. Em uso casual, as palavras quot;
paísquot;
, quot;
naçãoquot;
e quot;
estadoquot;
são muitas vezes usadas como se fossem sinônimos, mas num sentido mais estrito, devem ser distinguidas: Nação e País denota um povo que acredita-se partilhe região aduaneira comum, origem e história. No entanto, os adjetivos nacional e internacional também se referem a questões relacionadas ao que são estritamente Estados, como capital nacional, o direito internacional. Estado refere-se ao conjunto de instituições que regulam e apóiam a soberania ao longo de um território definido e uma população. Cite-se ainda as teorias contratualistas: As teorias contratualistas de Hobbes e Locke explicitam em comum a interpretação individualista, dado o contrato ser um ato firmado entre indivíduos conscientes e deliberados que abrem mão em parte ou em todo de seu arbítrio para que outrem o exerça. Esse é o exercício estatal, ao prescrever condutas que devem ser observadas e seguidas de forma heterônoma e externa pelos indivíduos sob a sua tutela. Teoria do Estado Moderno Em 1815, no Congresso de Viena, o Ato Final só reconheceu 39 Estados soberanos no sistema diplomático europeu e, como resultado, foi firmemente que, no futuro, novos estados foram reconhecidos pelos outros estados. A teoria constitutiva foi desenvolvida no século XIX para definir o que é e o que não é um Estado. Com esta teoria, a obrigação de obedecer ao direito internacional depende de uma entidade de reconhecimento por outros países. Devido a isto, os novos estados não poderiam tornar-se imediatamente parte da comunidade internacional, ou ser obrigado pelo direito internacional, reconhecendo que essas nações, a princípio, não têm obrigação de respeitar o direito internacional nas suas relações com eles. Uma das principais críticas deste sistema é a confusão causada quando alguns estados reconhecem uma nova entidade, mas outros estados não. Convenção de Montevidéu Um dos critérios mais comumente citados no que diz respeito à dificuldade em obter o reconhecimento internacional é o Convenção de Montevidéu. A Convenção foi assinada em Montevidéu, 26 de dezembro de 1933 pelo Estados Unidos, Honduras, El Salvador, República Dominicana, Haiti, Argentina, Venezuela, Uruguai, Paraguai, México, Panamá, Bolívia, Guatemala, Brasil, Equador, Nicarágua, Colômbia, Chile, Peru e Cuba, mas nunca foi consenso na comunidade internacional. A Convenção de Montevidéu tem quatro condições que uma entidade deve cumprir para se tornarem um Estado: Uma permanente população Território definido Governo Capacidade de entrar em relações com outros Estados Devido a dificuldade de se cumprir sempre todos os critérios, a Convenção de Montevidéu não foi aceita plenamente pela comunidade internacional, embora sirva como referência para nortear estas análises. Tema 05 – Funções Básicas do Estado O Estado surge a partir da necessidade de organização de um povo, distribuído sobre um território, que para assegurar seus direitos se organiza politicamente. A partir da Constituição de um Estado este passa a ter a incumbência de provimento das necessidades relacionadas à segurança externa, à ordem interna e à administração da justiça. O conceito de necessidades públicas foi-se ampliando ao longo do tempo. O crescimento da economia e o maior nível de conscientização dos indivíduos levaram o Estado a revisar seu papel tradicional. Assim suas ações se estenderam no campo da saúde, educação, previdência, ciência e tecnologia, assistência entre outros. O custeio das necessidades públicas se dá por meio da transferência de parcelas dos recursos dos indivíduos e das empresas para o governo. Forma-se assim o ciclo financeiro entre sociedade e governo. Este ciclo é composto por dois seguimentos: De um lado a política de captação de recursos onde o foco maior se dá na tributação; De outro lado, há a política de aplicação dos recursos, que se materializa por meio do orçamento publico. O Estado tem por obrigação ponderar um equilíbrio entre os dois seguimentos observando a capacidade contributiva da população atendendo os anseios de justiça fiscal, ou seja, a tributação proporcionalmente maior para quem aufere rendimentos mais elevados e detém maior patrimônio. A captação de recursos e sua direta aplicação fazem do Estado o agente fundamental que interfere decisivamente na atividade econômica de uma nação. É por isso que se torna tão importante a função orçamentária e financeira da Administração Publica. Em países desenvolvidos onde a conscientização política é mais estruturada a população participa de forma efetiva do processo de alocação e utilização dos recursos públicos. Dada a relevância da natureza da atividade financeira de um país é de suma importância identificar e avaliar a destinação final dos gastos públicos, que tem por atividade fim atender as necessidades da população. Tipos de Serviços Públicos Por serviços públicos, em sentido amplo, entendem-se todos aqueles prestados pelo Estado ou delegados por concessão ou permissão sob condições impostas e fixadas por ele, visando a satisfação de necessidades da comunidade. Serviços Privativos do Estado Estes são serviços públicos que a Administração presta diretamente à sociedade, por serem considerados próprios do Estado e, como tal, competir-lhe exclusiva e privativamente, em virtude do reconhecimento de sua característica de atendimento de necessidades coletivas e permanentes. Ex: Policiamento (segurança pública), Transplantes (saúde pública). Serviços de Utilidade Pública Serviços de utilidade pública são os serviços públicos prestados por delegação do Poder Público, sob condições fixadas por ele. Prestação de serviço de utilidade pública por concessão: A concessão de serviços é um procedimento pelo qual uma pessoa de direito público, denominada autoridade concedente, confia mediante delegação contratual a uma pessoa física ou jurídica, chamado concessionário, o encargo de explorar um serviço público. Em contrapartida, o concessionário deve sujeitar-se a certas obrigações impostas pelo Poder Público. A concessão é um ato que deve ser amparado por autorização legislativa, onde fiquem claramente definidas as condições de execução dos serviços. Entretanto, o serviço, apesar de concedido continua público, aliás, sobre controle e fiscalização da concedente, que goza de poder unilateral de modificação da concessão. A remuneração pela prestação do serviço se dá por tarifas, visando a garantia do equilíbrio econômico-financeiro. Os usuários também podem exercer fiscalização sobre a correta prestação do serviço, visto tratar-se de utilidade pública, interesse coletivo e caráter continuado. Prestação de serviço de utilidade pública por permissão: Prestação por permissão representa a concessão, pela autoridade permitente, a delegação a título precário para execução de obras e serviços de utilidade pública, ou ainda o uso excepcional de bem público, podendo ser a outorga gratuita ou remunerada, desde que atendidas as condições estabelecidas pela permitente. São regulamentadas referidas permissões através de Decreto pelo Executivo, após processo de concorrência pública. Ex: Prestação de serviços de transporte coletivo, banca de jornais, etc. Prestação de Serviços Mista A prestação de serviço mista, é aquela executada pela Administração, por seu dever de Estado, entretanto, pode também ser executada por pessoa física ou jurídica de caráter privado, independentemente de permissão ou concessão. Exemplo: Ensino fundamental, médio ou superior. Serviços de saúde. Importante salientar a ambigüidade em referida prestação quanto ao caráter do serviço em relação ao órgão prestador, ou seja, quando prestado pelo Estado, serão serviços públicos, quando prestados por entes particulares, serão privados. Tema 06 – Estado e Sociedade O mundo vive um momento de profunda efervescência social, com reformulações de conceitos, ideologias, globalização do comércio e formação de blocos, qualidade total, informatização, etc. Desta forma, as ciências sociais, intimamente ligadas ao ser humano e suas relações, também buscam a melhoria continuada, adaptando-se as necessidades sociais criadas pela interação dinâmica: SociedadeEconomiaPolítica Figura 1 Neste ambiente, são latentes as disparidades entre as organizações criadas para atender as demandas inerentes aos componentes da figura 1. Quando tratamos de gestão, impossível não notar as disparidades entre os setores público e privado, havendo uma espécie de consenso social de que o primeiro é moroso e demasiado burocrático, enquanto o segundo seria mais flexível e eficiente. Entretanto, as divergências de atuação se devem por aspectos próprios, dentre os quais podemos destacar: - Legislação regulamentadora;- Finalidade e comprometimento social;- Complexidade de gestão;- Abrangência dos serviços/produtos ofertados;- Know-how e tecnologia desenvolvidos;- Dinâmica de interação entidade/cliente;- “Atores” de mercado;- etc.GovernoIniciativa Privada Organizações privadas buscam métodos gerenciais alternativos, visando aumentar sua competitividade, reduzindo custos e dinamizando o mercado. A Administração Pública possui escopo de atuação diferente, uma vez que a competitividade é fator de baixa expressão, muitas vezes atinente somente a casos isolados, devido ao monopólio de serviços públicos típicos, e ainda, deve-se frisar que a atuação pública busca a satisfação de necessidade coletivas, não individuais, e ainda, não visando interesse comercial, está inserida na prestação de serviços indisponíveis. Resume-se estas peculiaridades no quadro à seguir: CompetitividadeInteressesServiçosPúblicoBaixaColetivosIndisponíveisPrivadoAltaIndividuaisOpcionais Ocorre que as discussões envolvendo os custos das operações envolvem as esferas pública e privada, uma vez que as ações de uma interferem na outra. Veja, as entidades privadas buscam a redução/otimização categórica de seus custos, pelas gestão dos mesmos associadas à técnicas de aumento da eficiência do sistema empresarial, entretanto, na ramificação da contabilidade de custos, destacou-se um componente que está fora dos limites de atuação da organização. Em nível nacional chamamos isto de “Custo Brasil”, pois refere-se a desembolsos gerados por: Deficiência de infra-estrutura; Encargos, contribuições e tributos; Deficiências do sistema educacional; e Insuficiência do sistema de saúde; Estas deficiências não incorrem somente em casos singulares, prejudicando a competitividade de empresas isoladas, pois causam problemas a níveis regionais ou nacionais, sendo portanto, sistêmicos na sociedade, fato que re-equilibra a competitividade interna das instituições. Entretanto, embora não sejam fatores decisivos na competição do mercado interno, representam importantes gastos para as instituições, comprometendo o potencial de investimento a médio e longo prazos. Ainda, em nível global estas diferenças podem se transformar em fraquezas para as empresas sediadas em determinados países. Inobstante, se para as empresas o Governo representa uma parte dos custos de seus produtos, para o Governo, as empresas em conjunto como os demais cidadãos, representam praticamente a totalidade de seus investimentos. Devemos considerar que órgãos públicos são prestadores de serviços, e todos os seus custos são dimensionados para atender as necessidades das instituições e pessoas, portanto, se para as empresas a atuação do Governo representa custos indiretos, para o Governo a sociedade, nela compreendida o conjunto de entidades que ocupam o mesmo território sob seu controle, correspondem diretamente à estrutura de despesas a serem realizadas. Ainda, a otimização de gastos não parece ser regra para esfera pública, que aplica recursos em volume crescente. Entretanto, devemos considerar esta oferta em ascensão financeira por um conjunto de fatores: População em crescimento permanente e acelerado; Especialização dos serviços demandados cada vez maior; Surgimento de novas necessidades sociais pela evolução de paradigmas; EmpresasPessoasGovernoPopulação CrescenteServiços EspecializadosNovas Necessidades Note que Pessoas, Empresas e Governo estão inter relacionados, pois os dois primeiros geram demanda direta ao terceiro, que por sua vez retorna os serviços e, ao disponibilizá-los entra na estruturação de encargos da própria sociedade. Tema 07 – Estudo de Caso – Estado Mínimo x Estado Máximo O Estado mínimo é um termo derivado das consequências do pensamento oriundo da Revolução Francesa e Revolução Americana, que prega o liberalismo. A burguesia consegue após essas revoluções alcançar esse patamar e fazer com que o Estado interferisse minimamente. O Estado de intervenção mínima cuidava apenas da segurança interna e externa. Vários problemas começaram a surgir em razão desse Estado, principalmente após a Revolução industrial, que a burguesia passa a deter além do poder econômico, os meios de produção. Só então, começam os primeiros rumores, de que o Estado deveria também interferir no social. O Totalitarismo (ou regime totalitário) é um sistema político onde o Estado, normalmente sob o controle de uma única pessoa, político, facção ou classe, não reconhece limites à sua autoridade e se esforça para regulamentar todos os aspectos da vida pública e privada, sempre que possível. O totalitarismo é caracterizado pela coincidência do autoritarismo (onde os cidadãos comuns não têm participação significativa na tomada de decisão do Estado) e da ideologia (um esquema generalizado de valores promulgado por meios institucionais para orientar a maioria, senão todos os aspectos da vida pública e privada). Os regimes ou movimentos totalitários mantêm o poder político através de uma propaganda abrangente divulgada através dos meios de comunicação controlados pelo Estado, um partido único que é muitas vezes marcado por culto de personalidade, o controle sobre a economia, a regulação e restrição da expressão, a vigilância em massa e o disseminado o uso do terrorismo de Estado. Transcrição de Artigo - Por que um estado mínimo inevitavelmente leva a um estado máximo ? A minarquia é possível? Claro que é. É duradoura? Não e nem pode ser. O maior problema da minarquia é que ela sempre acaba gerando o pior dos monstros: um estado poderoso e totalitário. A pergunta do título não apenas pode ser explicada em bases teóricas como também pode ser comprovada pela simples empiria. Comecemos pelo melhor e mais patente exemplo de todos: o caso americano. O experimento americano no século XVIII - isto é, a Revolução Americana e o conseqüente estabelecimento de uma República Constitucional soberana e independente - foi feito com a clara intenção de criar e manter o menor governo da história mundial. Esse era o objetivo dos fundadores da república dos EUA. George Washington, John Adams, Thomas Jefferson, James Madison, Alexander Hamilton, Benjamin Franklin e John Jay, sob as influências pós-iluministas e com as idéias de estado mínimo pregadas por Adam Smith, se propuseram o objetivo específico de criar o menor governo da história mundial. Muito bem. Agora, suponha que eu diga que descobri a cura para a AIDS, e que basta tomar esse remédio por mim inventado e você estará imune à infecção. Se todo mundo tomar do meu remédio e o resultado for a maior epidemia de infecção de HIV da história mundial, especificamente infligida sobre aqueles que tomaram meu remédio, então, nesse cenário, poderíamos dizer com certeza que meu remédio não apenas não está funcionando, mas está fazendo justamente o oposto: está infectando pessoas ao invés de curá-las. Essa seria a conclusão lógica do meu experimento. Meu remédio não é uma cura; ao contrário, ele produz a infecção. Da mesma forma, passemos a analisar qual foi o resultado do experimento governamental minarquista americano, com estados praticamente autônomos e com um governo federal mínimo. Primeiro, não há dúvidas de que o sistema minarquista foi clara e objetivamente adotado: não havia impostos de renda, o governo federal era minúsculo, não havia impostos estaduais - apenas uma ou duas tarifas sobre bens de consumo -, não havia um exército permanente, o governo não controlava a oferta monetária e não havia dívida interna. Havia uma Constituição que era tida como a lei suprema e havia um Congresso cuja única função era garantir que essa Constituição não fosse desrespeitada. Sem dúvida alguma era um sistema maravilhosamente bem concebido. Não creio que você e tampouco eu poderíamos fazer melhor - afinal, as pessoas que criaram esse sistema eram extremamente inteligentes, como podemos notar em suas escritas. Volto a enfatizar: o experimento americano foi especificamente concebido para criar o menor governo possível, sendo que havia várias ferramentas que possibilitavam manter um controle efetivo sobre o tamanho do governo. O objetivo máximo do experimento era suprimir o poder do governo, impedindo que ele se agigantasse e se tornasse um mero substituto do Rei George III, de quem os colonos haviam se declarado independentes. E qual foi o resultado desse experimento? Bem, o resultado da tentativa de criar e manter o menor governo da história mundial foi a criação do maior e mais poderoso governo que o mundo jamais viu. Faça uma pausa agora para poder digerir por completo essa constatação, pois de fato é algo estarrecedor. O objetivo do experimento americano era criar o menor e mais enxuto governo que o mundo já viu, e o resultado foi a criação do maior, mais intruso e mais poderoso governo que o mundo jamais viu, dotado de armas de destruição em massa, mais de 700 bases militares ao redor do planeta e com a capacidade de exterminar toda a vida da terra. Trata-se de um governo que faria o Império Romano parecer uma agência local do DETRAN. E isso é perfeitamente explicável. É algo tristemente natural e inevitável. Pois quanto menor é o estado, quanto mais você o restringe, mais produtivo torna-se o mercado. Quanto mais produtivo é o mercado, mais rápido a economia cresce e mais riqueza ela gera. E o livre mercado é tão produtivo que ele é capaz de agüentar por muito tempo um enorme crescimento da tributação e um grande agigantamento do poder estatal - até chegar a um ponto em que ele inevitavelmente irá ceder. (E este é exatamente o momento que os EUA estão vivendo agora). Portanto, o que acontece é que, quando você minimiza o governo, paradoxalmente você faz com que a lucratividade de se aumentar posteriormente o tamanho do governo seja muito maior, pois haverá muito mais riqueza para tributar e mais recursos para se controlar - ambas as coisas que mais seduzem qualquer governo. E como o governo adquire muito mais dinheiro e poder quando ele tributa uma economia que se desenvolveu e enriqueceu com um livre mercado, ele ganha a capacidade de fazer coisas terríveis, como desenvolver armas de destruição em massa, manter um incomparável estado belicista e assistencialista e comprar grandes seções da população, tornando-as permanentemente dependentes do estado. É como se você fosse um fazendeiro e descobrisse um modo de fazer com que suas vacas produzissem dez vezes mais leite que o normal. Qual seria o resultado? Você estaria fazendo com que suas vacas passassem a ser muito mais valiosas sob a ótica dos outros fazendeiros, que passariam a fazer de tudo para tê-la. Da mesma forma, quando você tem um governo mínimo, cada indivíduo torna-se muito mais produtivo por causa da escassa interferência governamental. Qual será a conseqüência? Esse indivíduo tornar-se-á muito mais atraente para o estado, que sem dúvida irá querer comandá-lo no futuro. Os menores governos sempre produzem os maiores governos. É completamente impossível que não seja assim. Nunca houve um contra-exemplo na história e nem nunca haverá. Peguemos a Inglaterra. O governo que surgiu como resultado da separação entre Igreja e estado, bem como do subjugo da aristocracia no final do século XVIII e início do século XIX, era de longe o menor governo da Europa. O que ele produziu? Ora, produziu o Império Britânico. Os países escandinavos vivenciaram o mesmo processo. Estados enxutos até o final da Segunda Guerra - da qual eles não participaram, o que ajudou a preservar sua riqueza - geraram estados agigantados que controlam o cidadão do berço até o túmulo. O exemplo mais recente talvez seja o da Irlanda. Um estado falido até o final dos anos 1980 encolheu e deu lugar a uma economia vibrante. Qual a situação atual? Um inchaço sem precedentes do setor público, um estado assistencialista como nunca visto na história do país, o empreendedorismo reprimido, um déficit gigante e um governo que passou a participar de setores-chave como transportes, mídia (rádio e televisão), e geração e transmissão de eletricidade. A educação primária, secundária e universitária tornou-se quot;
gratuitaquot;
, a saúde é quot;
públicaquot;
e a previdência é controlada pelo estado. O orçamento do governo, obviamente, estourou. Como disse, tudo isso não só é previsível como também é inevitável. Sempre que você minimiza o governo, você aumenta o valor de toda a economia - o que significa que o governo terá alimento para aumentar seu tamanho e poder para dimensões ainda maiores do que as atuais. Portanto, se você sonha em diminuir seu estado para algum limite constitucionalmente imposto - e suponhamos que você de fato consiga isso -, o que irá acontecer é que todo o processo de agigantamento irá inevitavelmente recomeçar após algum tempo. Sim, você poderia desfrutar alguns anos de liberdade, mas sem dúvida seus filhos e netos seriam submetidos a um governo ainda mais totalitário do que aquele sob o qual você viveu. No início minarquista, rapidamente percebi que as teorias de estado mínimo são insustentáveis, para não dizer contraditórias. Desde então concluí que, ou você aceita o estado como ele é, ou passa a defender isso. Ação dos Discentes no Estudo de Caso O aluno deve se posicionar quanto ao ponto de vista exposto no artigo, concordando ou não, e expondo seus próprios argumentos sobre o assunto. Parte 02 – Ambientes de Atuação com ênfase no Município Nesta parte estaremos estudando os diferentes ambientes em que a Administração Pública atua, interno e externo, de forma a estudar a interação entre os elementos que atuam conjuntamente no processo. Estaremos focando o exemplo municipal, entidade componente da federação, como forma de exemplificar concretamente a dinâmica abordada. Tema 08 - Macroambiente Municipal A Administração Financeira deve ser analisada em quatro aspectos inter-relacionados: AmbienteFatores de IntervençãoAgentesCondicionantes Legais O Município deve ser entendido como espaço físico onde ocorre a produção de bens e serviços, a circulação de mercadorias, e onde são realmente implementadas todas as ações governamentais, sejam de origem Federal, Estadual ou Municipal. O Município é a menor unidade administrativa de nosso sistema Federativo , sendo que nele se encontram as condições mais adequadas pra que seja formado um quadro nacional democrático, considerando que nesta unidade territorial são criadas as situações mais favoráveis de intervenção, tendo em vista sua proximidade direta ao cidadão e seus anseios, mostrando-se mais capaz de atender às demandas sociais. Entretanto, apesar deste potencial na prestação de serviços, os municípios em geral possuem a menor arrecadação per capita entre as esferas de governo, conforme exemplo adiante: 2005200620072008UniãoR$ 8.720,97R$ 8.890,64R$ 8.137,04R$ 7.185,02Estado SPR$ 1.905,16R$ 2.056,58R$ 2.333,10R$ 2.917,89Região Metropolitana CampinasR$ 1.596,19R$ 1.711,32R$ 2.044,39R$ 2.325,68Município Amparo/SPR$ 870,01R$ 1.209,30R$ 1.569,21R$ 1.836,31 Receita per Capita Anual (Fonte: IBGE e SEADE – valores 2010) Historicamente, e principalmente com a promulgação da Constituição de 1988, quando os municípios alcançaram um novo patamar de autonomia e responsabilidade, observe que estas unidades federativas vem agregando cada vez mais atribuições: Saúde, pelos regimes de gestão plena e semi-plena; Educação, por meio da municipalização; Políticas urbanas e habitacionais; etc. Ainda, os Municípios vêm buscando suplementar a atuação deficitária do Estado e União, uma vez que o modelo centralizado está em vias de exaustão em diversos serviços, tais como: Policiamento ostensivo; Serviços de apoio à Merenda Escolar; Serviços de apoio à Polícia Civil; Suporte financeiro à Hospitais Públicos. O Poder Público deve aparelhar-se para atuar junto à sociedade, dentro das seguintes possibilidades: PoderPúblicoProdução deBens e ServiçosRegulamentação das Atividades Por empregarem de forma geral o modelo de gestão burocrático de Max Weber, os órgãos públicos tendem a adotar uma estrutura hierárquica funcional, segregada em níveis que atendem a diferentes especialidades de necessidades coletivas subordinadas aos diversos escalões de comando. Vide exemplo de organização municipal: GovernoSaúde...Depto VISADepto SaúdeNúcleo FiscalNúcleo Técnico......1º Escalão de Comando2º Escalão de Comando3º Escalão de ComandoChefe do Executivo Diga-se que esta sistemática estrutural visa a atender as diversas “funções” da administração pública. As funções exercidas pelo Estado estão classificadas, para fins orçamentários, junto a Portaria nº 42 de 1999 - MPOG: 01 – Legislativa 031 – Ação Legislativa 032 – Controle Externo 02 – Judiciária 061 – Ação Judiciária 062 – Defesa do Interesse Público no Processo Judiciário 03 - Essencial à Justiça 091 – Defesa da Ordem Jurídica 092 – Representação Judicial e Extrajudicial 04 – Administração 121 – Planejamento e Orçamento 122 – Administração Geral 123 – Administração Financeira 124 – Controle Interno 125 – Normatização e Fiscalização 126 – Tecnologia da Informação 127 – Ordenamento Territorial 128 – Formação de Recursos Humanos 129 – Administração de Receitas 130 – Administração de Concessões 131 – Comunicação Social 05 - Defesa Nacional 151 – Defesa Aérea 152 – Defesa Naval 153 – Defesa Terrestre 06 - Segurança Pública 181 – Policiamento 182 – Defesa Civil 183 – Informação e Inteligência 07 – Relações Exteriores 211 – Relações Diplomáticas 212 – Cooperação Internacional 08 – Assistência Social 241 – Assistência ao Idoso 242 – Assistência ao Portador de Deficiência 243 – Assistência à Criança e ao Adolescente 244 – Assistência Comunitária 09 – Previdência Social 271 – Previdência Básica 272 – Previdência do Regime Estatutário 273 – Previdência Complementar 274 – Previdência Especial 10 – Saúde 301 – Atenção Básica 302 – Assistência Hospitalar e Ambulatorial 303 – Suporte Profilático e Terapêutico 304 – Vigilância Sanitária 305 – Vigilância Epidemiológica 306 – Alimentação e Nutrição 11 – Trabalho 331 – Proteção e Benefícios ao Trabalhador 332 – Relações de Trabalho 333 – Empregabilidade 334 – Fomento ao Trabalho 12 – Educação 361 – Ensino Fundamental 362 – Ensino Médio 363 – Ensino Profissional 364 – Ensino Superior 365 – Educação Infantil 366 – Educação de Jovens e Adultos 367 – Educação Especial 13 – Cultura 391 – Patrimônio Histórico, Artístico e Arqueológico 392 – Difusão Cultural 14 – Direitos da Cidadania 421 – Custódia e Reintegração Social 422 – Direitos Individuais, Coletivos e Difusos 423 – Assistência aos Povos Indígenas 15 – Urbanismo 451 – Infra-Estrutura Urbana 452 – Serviços Urbanos 453 – Transportes Coletivos Urbanos 16 – Habitação 481 – Habitação Rural 482 – Habitação Urbana 17 – Saneamento 511 – Saneamento Básico Rural 512 – Saneamento Básico Urbano 18 - Gestão Ambiental 541 – Preservação e Conservação Ambiental 542 – Controle Ambiental 543 – Recuperação de Áreas Degradadas 544 – Recursos Hídricos 545 – Meteorologia 19 – Ciência e Tecnologia 571 – Desenvolvimento Científico 572 – Desenvolvimento Tecnológico e Engenharia 573 – Difusão do Conhecimento Científico e Tecnológico 20 – Agricultura 601 – Promoção da Produção Vegetal 602 – Promoção da Produção Animal 603 – Defesa Sanitária Vegetal 604 – Defesa Sanitária Animal 605 – Abastecimento 606 – Extensão Rural 607 – Irrigação 21 – Organização Agrária 631 – Reforma Agrária 632 – Colonização 22 – Indústria 661 – Promoção Industrial 662 – Produção Industrial 663 – Mineração 664 – Propriedade Industrial 665 – Normalização e Qualidade 23 – Comércio e Serviços 691 – Promoção Comercial 692 – Comercialização 693 – Comércio Exterior 694 – Serviços Financeiros 695 – Turismo 24 – Comunicações 721 – Comunicações Postais 722 – Telecomunicações 25 – Energia 751 – Conservação de Energia 752 – Energia Elétrica 753 – Combustíveis Minerais 754 – Biocombustíveis 26 – Transporte 781 – Transporte Aéreo 782 – Transporte Rodoviário 783 – Transporte Ferroviário 784 – Transporte Hidroviário 785 – Transportes Especiais 27 – Desporto e Lazer 811 – Desporto de Rendimento 812 – Desporto Comunitário 813 – Lazer 28 – Encargos Especiais 841 – Refinanciamento da Dívida Interna 842 – Refinanciamento da Dívida Externa 843 – Serviço da Dívida Interna 844 – Serviço da Dívida Externa 845 – Outras Transferências 846 – Outros Encargos Especiais 847 – Transferências para a Educação Básica Câmara Municipal Com o advento da Constituição Federal de 1988, a Câmara Municipal passou a deter poder de ingerência junto à Administração Pública do Município. Dentre as competências previstas, está a elaboração da Lei Orgânica Municipal, onde o Legislativo pode estabelecer procedimentos capazes de permitir a interferência, ou melhor, uma participação na gestão da administração. Desta forma, torna-se co-responsável pelo estabelecimento de diretrizes e objetivos, bem com políticas públicas estratégicas. Podemos classificar a ação do Legislativo Municipal em três horizontes: Longo Prazo: A Câmara atua diretamente na elaboração e aprovação da Lei Orgânica do Município (lei municipal maior, de caráter permanente com diretrizes de atuação administrativa) e Plano Diretor (Lei que define as normas e diretrizes para o desenvolvimento e distribuição do espaço urbano). Médio Prazo: A Câmara avalia e aprova os projetos e programas constantes no Plano Pluri Anual (PPA) onde constam as diretrizes, objetivos e metas da Administração para as despesas de capital, bem como as de duração continuada. Curto Prazo: A Câmara atua ainda na elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), Lei Orçamentária Anual (LOA) e Legislação Tributária, que interferem diretamente nas projeções de arrecadação do poder público local, assim como em sua capacidade de investimento. Câmara MunicipalLongo PrazoMédio PrazoCurto PrazoLei OrgânicaPlano DiretorPlano DiretorL.D.O.L.O.A.Legislação Tributária Tribunal de Contas Embora exista delegação à Câmara Municipal de função de controle sobre o Executivo, existe a necessidade de verificação se os critérios desta estão adequados em função das normas e procedimentos legalmente instituídos, e também, de garantir que a legalidade dos atos se torne não apenas uma questão de acordo político entre Executivo e Legislativo. Devido a esta necessidade, a Constituição Federal de 1988 determinou que o controle externo das contas será realizado pelo Tribunal de Contas. Segundo a Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, compete ao mesmo: Apreciar e emitir pareceres sobre a prestação anual de contas da administração financeira dos municípios. Julgar as contas dos gestores e demais responsáveis pelos bens e valores públicos. Apreciar a legalidade dos atos relacionados com Pessoal (Contratações, Salários, etc.). Realizar auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial. Avaliar a execução das metas previstas no Plano Pluri Anual, LDO e LOA. Fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pelo Estado. Comunicar à Câmara Municipal qualquer irregularidade verificada nos atos da administração pública. Observe alguns pontos extraídos do site do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo: “Competência ... Ao Tribunal de Contas compete atuar na fiscalização contábil, financeira orçamentária, operacional e patrimonial do Estado de São Paulo e de seus Municípios, exceto o da Capital, bem como na das respectivas entidades de administração direta ou indireta e na das fundações por eles instituídas ou mantidas, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação de subvenções e renúncia de receitas. A jurisdição do Tribunal alcança administradores e demais responsáveis por dinheiro, bens e valores públicos, além das pessoas físicas ou jurídicas, que, mediante convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres, apliquem auxílios, subvenções ou recursos repassados pelo Poder Público.” “Missão ... 1 – Cumprir seus objetivos constitucionais e legais, de forma a assegurar que a ação administrativa do Estado e dos Municípios se efetive com observância dos princípios da legalidade, economicidade e legitimidade; 2 – Desenvolver suas atividades de maneira racional e seletiva, a partir de prioridades definidas em função da natureza e da complexidade dos setores auditados; 3 – Incentivar a prática da orientação e da prevenção como forma de concorrer para a redução das irregularidades dos atos administrativos sob sua alçada; 4 – Promover o permanente desenvolvimento dos recursos humanos, formando um quadro de servidores com habilidades específicas para atender aos diversos setores de sua atuação; 5 – Aprimorar os seus recursos tecnológicos e instalações para permitir maior eficácia de suas ações técnicas e administrativas.” “Política de Qualidade ... Promover o conhecimento e a melhoria contínua do trabalho, em ambiente de cooperação e respeito, para que suas ações, internas e externas, sempre se desenvolvam com eficiência, celeridade e otimização de recursos, objetivando o cumprimento de sua missão constitucional e legalquot;
. Lei de Responsabilidade Fiscal Aprovada pelo Congresso em maio de 2000, e tornando efetivo o Programa de Estabilidade Fiscal do Governo, de 1998, a LRF é uma contribuição importante para melhorar a transparência orçamentária e fiscal. Ela abrange as atividades fiscais do governo federal e dos governos infranacionais. Exige que sejam estabelecidas metas fiscais para um período de três anos, incluindo as receitas, as despesas, o balanço geral e primário do orçamento e o nível de endividamento em relação ao PIB. Implícita nestas metas está a “regra de ouro” que permite que as operações de crédito sejam utilizadas somente para financiar despesas de capital (isso está explicitamente estabelecido também na Constituição Federal). Requer-se também que sejam estabelecidos os limites da dívida em relação às receitas. A LRF define limites para as despesas não discricionárias e para as despesas com pessoal do setor público, condicionando-as às receitas. As despesas do governo federal com pessoal são limitadas a 50% da receita, e as dos governos infranacionais a 60% da receita. Além disso, os aumentos líquidos das despesas não discricionárias com vigência mandatória por mais de dois anos não podem ultrapassar o aumento das receitas permanentes. A LRF inclui também mecanismos para realinhar o orçamento com as metas, se necessário, e exige previsão realista das receitas. São vedados os empréstimos e o fornecimento de garantias não autorizados. A LRF também faz uma contribuição importante para a transparência fiscal. Ela exige que sejam explicitadas as premissas econômicas, ou de outra natureza, subjacentes às metas, e que sejam publicados relatórios quadrimestrais de gestão fiscal sobre a observância das metas da LRF. Exige também a publicação e ampla divulgação das leis orçamentárias, das contas públicas, dos relatórios da dívida pública e de relatórios bimestrais da execução orçamentária. A análise e o relato das obrigações contingentes e dos riscos fiscais também são exigidos nos documentos orçamentários, além de um registro da dívida do setor público que inclua os governos infranacionais. Os mecanismos para fazer cumprir a LRF incluem sanções legais e fiscais. As autoridades (o Presidente, os Ministros, os Governadores, Prefeitos e Secretários) podem estar sujeitas a sanções legais. Por exemplo, sob a Lei de Crimes Fiscais, as operações de crédito ilegais, a ultrapassagem dos limites das despesas, a realização de despesas não autorizadas, o aumento das despesas com pessoal no último ano de mandato ou a não redução dos empenhos e pagamentos das despesas, quando exigida por lei, podem resultar em prisão, perda do cargo ou multas. Contudo, ainda não houve nenhum processo por crimes fiscais. Do lado das sanções fiscais, as transferências discricionárias do governo federal para os governos infranacionais podem ser retidas em algumas circunstâncias, tais como a falha dos governos infranacionais em coletar adequadamente seus próprios impostos. Embora essas leis fiscais possam ser contornadas por comportamentos oportunistas e relatórios fiscais “criativos”, tudo indica que, nesse momento, no nível federal, a LRF é levada a sério pelo Executivo e, em menor grau, pelo Congresso. Ela criou a obrigação legal de o governo federal atingir o superávit primário do orçamento para os próximos três anos, e isso também tem que ser consistente com o cenário macroeconômico do mesmo período. Entretanto, ainda é muito cedo para saber quão bem sucedida será a LRF, no médio e longo prazos. O problema atual mais importante, no que se refere à disciplina fiscal, parece ser uma certa falta de aceitação pelo Congresso da necessidade de fortes restrições orçamentárias e de um orçamento realista. No entanto, o Congresso, até agora, não tentou criar emendas às metas fiscais anuais da LRF propostas pelo Executivo. Tanto a aceitação da LRF quanto a capacidade de implementá-la podem ser um problema em alguns governos infranacionais, mas eles não estão incluídos nesta revisão. Tema 09 – Microambiente Municipal Para análise do microambiente municipal, trataremos a Administração Pública como uma organização, e não como um conjunto de funções, como é de praxe em outras análises. Um fator importante na análise do relacionamento entre Administração Pública com outros agentes é que o órgão muitas vezes é quem define as normas deste relacionamento. A Administração Pública é agente passivo enquanto sujeito de uma relação e ativo enquanto determinante das relações. Ambiente de AtuaçãoEspaço Social de AtuaçãoFontes de RecursosHumanosMateriais/ServiçosFinanciamentosAdministraçãoPública- Determinações Legais- Fatos Internacionais- Fatos Nacionais- Cultura- Meios de Comunicação- Associações de Classe- Associações de Bairros- Poder- Fatores Condicionantes- Outros Fontes de Recursos Fontes de recursos são os fornecedores de insumos para o exercício das atividades públicas de forma continuada. Classificam-se em três tipos: RecursosHumanosMateriais, bens e ServiçosFinanceiros Recursos Humanos: Conjunto de colaboradores que possuem vínculo com a organização e fornecem mão de obra. São os chamados servidores públicos. Recursos Materiais: São fornecedores de recursos materiais (escritório, suprimentos, alimentos) prestadores de serviços (obras, manutenção). Recursos Financeiros: São os agentes financeiros e os contribuintes. Fornecem crédito financeiro e tributos. Espaço Social de Atuação O espaço social de atuação compreende a dimensão formada pelo conjunto de relações entre os agentes fontes e entre estes e a organização. Ambiente de Atuação Formado pelos agentes, pelo espaço social de atuação e todos os demais fatores que influenciam os agentes e suas relações. Nessa categoria enquadram-se os determinantes e implicações legais, a imprensa e os meios de comunicação, as associações de bairros, as associações de classes profissionais, entre outras. Produção de Bens e Serviços A produção de bens serviços consiste no conjunto de atividades que são realizadas pelos diversos órgãos da administração pública, que permite o exercício das funções governamentais e a satisfação das necessidades públicas. Ciclo Operacional O ciclo operacional cria uma padrão de entradas e saídas de caixa não sincronizadas e incertas, ou seja, não ocorrem ao mesmo tempo, nem tampouco são completamente definidas. ProduçãoSocialAdministração PúblicaFontes de RecursosCaptação de RecursosPagamento dos Agentes Os processos e etapas pelos quais o fluxo monetário passa, no âmbito da administração, compõem o denominado ciclo financeiro. Ciclo Financeiro O ciclo financeiro é um reflexo do ciclo operacional. Origina-se no momento da captação de recursos, pois ao ser realizada referida operação são criados vínculos e obrigações à administração. Termina com a contrapartida aos agentes, que extingue as obrigações assumidas. Tal reflexo é parcial, pois o ciclo operacional envolver todas as relações, enquanto o ciclo financeiro abrange apenas as relações que envolvem recursos financeiros. Pode-se dizer que o ciclo financeiro está contido junto ao ciclo operacional. Ciclo Operacional Ciclo Financeiro Processos Licitatórios Licitação é o procedimento administrativo para contratação de serviços ou aquisição de produtos pelos governos Federal, Estadual, Municipal ou entidades de qualquer natureza. No Brasil, para licitações por entidades que façam uso da verba pública, o processo é regulado pela lei ordinária brasileira nº 8666/93. Segundo o renomado jurista Hely Lopes Meirelles, trata-se do procedimento administrativo mediante o qual a Administração Pública seleciona a proposta mais vantajosa para o contrato do seu interesse. O ordenamento brasileiro, em sua Carta Magna (art. 37, inciso XXI), determinou a obrigatoriedade da licitação para todas as aquisições de bens e contratações de serviços e obras realizados pela Administração no exercício de suas funções. É composto de diversos procedimentos que têm como meta os princípios constitucionais da legalidade, da isonomia, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência com o intuito de proporcionar à Administração a aquisição, a venda ou uma prestação de serviço de forma vantajosa, ou seja, menos onerosa e com melhor qualidade possível, é a chamada quot;
eficiência contratóriaquot;
. Isso acontece utilizando-se de um sistema de comparação de orçamentos chamados de propostas das empresas que atendam as especificações legais necessárias, todas constantes dentro do edital. A empresa que oferecer maiores vantagens ao governo, será a escolhida para o fornecimento do produto ou do serviço. Oferta mais vantajosa, na legislação brasileira entende-se pelo critério de menor preço ou a de melhor técnica ou a de técnica e preço ou, por fim, a de maior lance ou oferta para os casos de alienação de bens ou de concessão de direito real de uso. Dentre estes, o critério 'menor preço' é comumente mais utilizado. Ao lado deste, figuram o critério de 'Melhor Técnica', quando se leva em consideração, além do preço, a qualificação do licitante e as características de sua proposta; e 'Maior Lance', utilizado quando o objetivo é alienar (vender) bens públicos, como ocorre nos leilões. Como fonte de consulta, há uma publicação do Tribunal de Contas da União, disponível no site do TCU, que versa sob questões relacionadas ao processo licitatório. Chama-se edital o documento através do qual a instituição compradora estabelece todas as condições da licitação que será realizada e divulga todas as características do bem ou serviço que será adquirido. A correta elaboração do edital e a definição precisa das características do bem ou serviço pretendido pela entidade licitadora são essenciais para a concretização de uma boa compra ou contratação. No Brasil, os procedimentos licitatórios são orientados principalmente pelas Leis Federais n° 8.666/1993 e 10.520/2002 que definem as seguintes modalidades de licitação: Concorrência Concorrência Pública é uma modalidade de licitação para contratos de grande vulto, que se realiza, com ampla publicidade, para assegurar a participação de quaisquer interessados que preencham os requisitos previstos no edital convocatório. Não é exigido registro prévio ou cadastro dos interessados, mas que satisfaçam as condições prescritas em edital, que deve ser publicado com, no mínimo, trinta dias antes da data de recebimento das propostas. Caso seja adotado um certame de acordo com os tipos, como os de menor preço, técnica e preço e melhor técnica, esse intervalo mínimo é dilatado para quarenta e cinco dias. Estimando-se o valor do contrato posterior, a concorrência é a modalidade obrigatória em razão de determinados limites, que por sua vez se sujeitam a revisões periódicas. Contudo, independentemente do valor, a lei prevê que a modalidade concorrência deve ser adotada nos seguintes casos: a) compra de bens imóveis; b) alienações de bens imóveis para as quais não tenha sido adotada a modalidade leilão; c) concessões de direito real de uso, serviço ou obra pública; d) licitações internacionais. Além desses casos específicos previstos, versa o Estatuto das Licitações e Contratos Públicos que a concorrência é obrigatória quando, em havendo parcelamento, o valor das licitações das parcelas, em conjunto, correspondam a montante igual ou superior ao previsto para a modalidade concorrência. Tomada de Preços Licitação por Tomada de preços é uma modalidade de licitação presente no Direito Administrativo Brasileiro, onde a escolha do fornecedor mediante a oferta de preços, baseár-se-a em um cadastro prévio dos interessados, onde será analisado a situação e a conformidade da empresa, com o disposto na lei ordinária brasileira nº 8666/93. Tal cadastro pode ser executado em até 3 dias antes da data de recebimento das propostas. Esta modalidade somente poderá ser aplicada para valores até R$ 650 mil no caso de materiais e serviços e até R$ 1 milhão e 500 mil para a execução de obras de engenharia. O processamento das propostas deverá ser executado por uma comissão composta por no minimo 3 membros, sendo destes 2 do quadro de funcionários permanente do órgão responsável pela licitação. Leilão O leilão ou hasta é uma modalidade de venda, atualmente muito difundida em órgãos públicos e empresas privadas, do qual administradores e servidores necessitam solucionar de maneira simples e rápida a venda de bens. O leilão funciona da seguinte forma,o leiloeiro irá ler as condições de venda descritas no catálogo, as quais deverão ser acompanhadas por todos os compradores. O leiloeiro é um agente público, pertencente à categoria agente delegado, conforme classificação doutrinária do Direito Administrativo Brasileiro. Em seguida os lotes em leilão serão anunciados um a um. Assim que o lote de interesse da pessoa for anunciado, ela deverá levantar a mão para dar um lance (se necessário falando ao leiloeiro o valor do seu lance). Lote é um conjunto formado de um ou mais bens que serão leiloados. No caso de leilão de veículos um lote pode ser formado por apenas um automóvel, enquanto em um leilão de materiais um lote pode ser constituído por um conjunto de motores e peças diversas. Caso existam mais pessoas interessadas no mesmo lote inicia-se uma disputa para decidir quem dará o maior lance começando com o lance minimo. É basicamente uma disputa de quot;
quem dá maisquot;
(NBS). Lance mínimo é o menor preço para que um determinado lote seja vendido, se o lance mínimo não for atingido será aceito um lance condicional, quot;
lance condicionalquot;
é o termo utilizado quando o maior lance ofertado por um bem leiloado não atinge o valor mínimo de venda exigido por seu vendedor (arrematante). Concurso Concurso público é um processo seletivo que permite o acesso a emprego ou cargo público de modo amplo e democrático. É um procedimento impessoal onde é assegurada igualdade de oportunidades a todos interessados em concorrer para exercer as atribuições oferecidas pelo Estado, a quem incumbirá identificar e selecionar os mais adequados mediante critérios objetivos. No Brasil, a Constituição Federal (CF) reza que um dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil é a construção de uma sociedade livre, justa e solidária. Tal orientação tem por finalidade minimizar as desigualdades entre concidadãos brasileiros, oferecendo a estes as mesmas oportunidades e condições para exercerem seus direitos e cumprirem seus deveres. O Estado Democrático de Direito não pode ser amoldado a certas condutas estatais que se voltam para a particularidade de uns ou interesse escuso de outros. Um dispositivo constitucional corolário do princípio democrático e que implica no ideal de uma sociedade justa, é o artigo 37, inciso II: “A investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração”. Por isso um concurso público é uma forma de selecionar os melhores candidatos de maneira impessoal. Assim todos que se inscreverem para realizar a prova terão as mesmas chances de obter o cargo público. Convite Convite é modalidade de licitação (regulada pela lei brasileira 8.666/93) entre interessados do ramo pertinente a seu objeto, cadastrados ou não, escolhidos e convidados em número mínimo de três pela unidade administrativa, a qual afixará, em local apropriado, cópia do instrumento convocatório e o estenderá aos demais cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem seu interesse com antecedência de até 24 horas da apresentação da proposta. Chama-se Carta Convite quando a referida carta substitui o Edital da Licitação. Pregão - Presencial ou Eletrônico (através de Tecnologia da Informação) Pregão é uma das 6 modalidades de licitação utilizadas no Brasil, considerada como um aperfeiçoamento do regime de licitações para a Administração Pública Federal, Estadual, Distrital e Municipal. Esta modalidade possibilita o incremento da competitividade e ampliação das oportunidades de participação nas licitações, por parte dos licitantes que são Pessoas Jurídicas ou Pessoas Físicas interessadas em vender bens e/ou serviços comuns conforme os editais e contratos que visam o interesse público. Também chamado de Leilão Reverso ou Holandês, o Pregão é realizado em lances sucessivos e decrescentes, no chamado quot;
quem dá menosquot;
(NBS). Desta forma, a Administração Publica que está comprando, gera economia significa o bom uso do dinheiro público. O pregão pode ser Presencial (onde os licitantes se encontram e participam da disputa) ou Eletrônico (onde os licitantes se encontram em sala virtual pela internet, usando sistemas de governo ou particulares). O designado responsável pelo pregão tem o nome de Pregoeiro. O pregão é caracterizado por inverter as fases de um processo licitatório comum regido pela lei 8.666/93. Ou seja, primeiro ocorre a abertura das propostas das licitantes e depois é procedido o julgamento da habilitação dos mesmos. O Pregão é regido pela Lei Federal Brasileira nº 10.520/2002 Licitação na modalidade Pregão Eletrônico foi introduzida na lei de licitações posteriormente a 8.666/93 e pode ser realizada por sites específicos do órgão licitante. Apesar de ter sua lei específica, ainda é subordinada a lei n° 8.666/93. O Pregão, na forma eletrônica, se tornou obrigatório para aquisição de bens e serviços comuns a partir do Decreto 5450/2005. O Portal de Compras do Governo Federal - COMPRASNET, sítio www.comprasnet.gov.br, é o local no qual os órgãos ou entidades integrantes do SISG e os que aderirem ao sistema do Governo Federal disponibilizarão a íntegra do edital. A lei 8666/93 é uma lei federal brasileira, criada em 21 de junho de 1993. Esta lei estabelece normas gerais sobre licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. A revogação só pode ocorrer na instância administrativa por razões de interesse público decorrente de fato superveniente. Já a anulação ocorre tanto na esfera administrativa (princípio da autotutela) como no judiciário devendo ser amplamente fundamentadas pelos organismos que as declarem. Revoga-se o que é lícito, mas não é conveniente ao interesse público. Anula-se o que é ilegal. Parte 03 – Orçamento e Planejamento Nesta etapa estaremos demonstrando a relação intrínseca entre o ato de planejar na administração pública e a execução orçamentária. Tema 10 – Planejamento e Ciclo Orçamentário Planejamento no Setor Público Toda organização deve ter objetivos a serem atingidos. Seja ela de pequeno ou grande porte. Quando de pequeno as informações tendem a se manter na cabeça dos administradores, e conseqüentemente, os planos e projetos são tacitamente conhecidos por todos. À medida que a organização cresce e envolve um grande número de pessoas surge à necessidade de expressar, de forma detalhada, os objetivos a serem atingidos, as estratégias a serem utilizadas, as políticas administrativas e os padrões de comportamento desejáveis dos seus membros. Evidencia-se, cada vez mais, a impossibilidade de a administração simplista atender às exigências organizacionais sendo primordial a adoção de um instrumento que garanta a unidade da instituição e propicie o controle de suas atividades. O planejamento tem sido um instrumento de grande valia para as organizações. Sua metodologia de trabalho contribui para soluções de problemas da organização, especifica, com antecedência, as ações e os recursos materiais, humanos e financeiros necessários. No que diz respeito às organizações do Setor Público a Carta Magma de 1988 estabeleceu a inter-relação dos instrumentos legais que compõem o processo de planejamento: o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e o Orçamento Anual. A eficácia desse princípio constitucional está fortemente condicionada à estruturação dos órgãos envolvidos no processo de planejamento das administrações públicas, a fim de dar maior clareza e rapidez ao processo decisório. Processo de Planejamento Planejamento é uma metodologia de trabalho pelo qual se estabelecem e decidem os objetivos visando à solução de problemas identificados, especificando, com antecedência, as ações e os recursos materiais, humanos e financeiros necessários. Em suma, o planejamento é o processo pelo qual se procura definir claramente o que fazer e como fazer, visando à utilização racional dos recursos disponíveis para que, com eficiência, eficácia, efetividade e humanização, os objetivos pretendidos possam ser atingidos. Níveis de Planejamento O nível identifica onde o processo decisório ocorre. São representados da seguinte forma: Nível Estratégico - caracteriza-se pelas decisões mais abrangentes de filosofia, diretrizes básicas e objetivos globais da administração. Ocorre nos escalões mais elevados do processo de planejamento, com conotação eminentemente política, indicando o que deve ser feito, evidenciando o ideal da administração a ser perseguido, baseado nas aspirações, nos desejos e nos valores individuais e íntimos das pessoas e dos sistemas sociais envolvidos e interessados. Neste nível de planejamento, não há, normalmente, grande preocupação com a precisão do período em que os objetivos deverão ser atingidos, servindo como indicativo do que se deve perseguir. Nível Tático – o segundo da hierarquia do processo decisório, tem como função estabelecer o que pode ser feito, delimitado pelo que deve ser realizado estabelecido no nível estratégico, condicionado pelo intervalo de tempo e pelas restrições financeiras, organizacionais e tecnológicas. Nível Operacional, delimitado pelo que deve e pelo que pode ser feito, estabelecidos nos níveis anteriores, define o que será feito. Tem como principal característica o detalhamento das decisões do nível tático com a preocupação de implementação operacional do que efetivamente será realizado, estabelecendo as ações para que as metas possam ser atingidas. Etapas de Planejamento As etapas de planejamento indicam a metodologia que deve ser adotada para uma coerente definição e detalhamento dos objetivos da administração. Tradicionalmente, identificam-se as seguintes etapas: Diagnóstico – explica a realidade sobre a qual se quer atuar e mudar. Definição dos Objetivos – esta definição deve ser feita em duas etapas: 1º – Objetivos Globais – são a manifestação dos serviços principais que a organização se propõe a prestar, ressaltando seus aspectos de natureza e de qualidade, devendo ser fixados em termos claros e, principalmente, de modo a torná-lo de amplo conhecimento da administração, com o que se estará eliminando grande parte dos conflitos no processo decisório. Como exemplo pode ser citado o de reduzir o índice de mortalidade infantil em 20%. 2º - Objetivos Meio – também conhecidos por meta-meio ou, ainda, por produtos, identificam detalhadamente quais são as oportunidades e ação para que os objetivos globais da administração possam ser atingidos. Nesta fase, diante das condicionantes da realidade, quantifica-se o objetivo a ser atingido em determinado período. Como exemplo pode ser indicada à necessidade de construção de postos de saúde para que o objetivo global de redução do nível de mortalidade infantil possa ser atingido. Elementos: As estratégias – Verificar a viabilidade do projeto formulado e conceber a forma de executá-lo. Os planos globais – consistem no documento que consolida as diretrizes gerais que nortearão a administração na especificação dos objetivos globais, dos objetivos-meio e das metas que deverão ser alcançados a médio e longo prazo. Os planos operacionais – são a divisão periódica, normalmente anual, dos planos globais, por meio dos quais são priorizadas as metas que deverão ser viabilizadas em curto prazo, como conseqüência da limitação econômica, de recursos humanos e materiais. Os orçamentos anuais e o seu detalhamento constituem o instrumento mais usual de controle do processo de viabilização e controle do processo de planejamento. O acompanhamento – verifica se as ações estão sendo realizadas, se os meios utilizados estão de acordo com o esperado, se os insumos estão evoluindo conforme o esperado, bem como adota as medidas corretivas necessárias para que as metas possam ser atingidas. A avaliação – procura verificar o grau de atendimento dos objetivos e metas e se os resultados alcançados estão surtindo os efeitos desejados, realimentando o processo de planejamento para redefinição, se for o caso, dos objetivos e das metas. Ciclo Orçamentário O Ciclo Orçamentário é a seqüência das etapas desenvolvidas pelo processo orçamentário. São elas: Elaboração; Estudo e Aprovação; Execução; Avaliação. A elaboração compreende um processo que segue uma série de passos e que observa um conjunto de procedimentos bem determinados, estabelecidos pela Constituição, pelas leis de caráter superordenador (PPA e LDO), por lei específica (Lei 4.320/64), e por norma técnicas e regulamentares. O processo de elaboração desenvolve-se praticamente durante todo o ano, a fim de permitir que o orçamento seja executado a partir do inicio do exercício financeiro seguinte. Na elaboração são fixados os objetivos concretos para o período considerado, bem como o cálculo dos recursos humanos, materiais e financeiros, necessários à sua materialização e concretização. Como conseqüência desta etapa, devemos providenciar a formalização de um documento onde fique demonstrada a fixação dos níveis das atividades governamentais através da formulação dos programas de trabalho das unidades administrativas, e que, em última análise, constituirá a proposta orçamentária. As propostas parciais de orçamento guardarão estrita conformidade com a política econômico-financeira, o programa anual de trabalho do governo e, quando fixado, o limite global máximo para o orçamento de cada unidade administrativa. Caberá aos órgãos de contabilidade ou de arrecadação organizar demonstrações mensais da receita arrecadada, segundo as rubricas, para servirem de base à estimativa da receita, na proposta orçamentária. A estimativa da receita terá como base as demonstrações mencionadas, da arrecadação dos três últimos exercícios pelo menos, bem como as circunstâncias de ordem conjuntural e outras que possam afetar a produtividade de cada fonte de receita. As propostas parciais serão revistas e coordenadas na proposta geral, considerando-se a receita estimada e as novas circunstancias. Acompanhe os exemplos adiante: Etapas Orçamentárias MTO União 2010 238125centerFluxo Orçamentário MTO União 2010 A Importância da Contabilidade no Ciclo Orçamentário A contabilidade é um instrumento que proporciona à Administração as informações e controles necessários à melhor condução dos negócios públicos. Isto quer dizer que a Contabilidade Pública deve abastecer de informações todo o processo de planejamento e orçamento e, em especial, as etapas que compõem o Ciclo Orçamentário. Segundo o Manual de Contabilidade do Governo Federal: A contabilidade é reconhecida cada vez mais no sentido absoluto da palavra, como um instrumento a serviço da Administração e, com tal, deverá ser desenvolvida para satisfazer não somente os requisitos da contabilização, mas proporcionar os vários tipos de dados financeiro, de grande importância para a planificação, análise e seleção de programas, elaboração de orçamentos, administração eficaz nos diversos níveis de governo e controle de custos e atividades em relação aos planos aprovados. Segundo o Art. 83 de Lei Federal n 4.320/64 caberá ainda a Contabilidade: Art. 83 - A Contabilidade evidenciará perante a Fazenda Pública a situação de todos quantos, de qualquer modo, arrecadem receitas, efetuem despesas, administrem ou guardem bens a ela pertencentes ou confiados. A Contabilidade é, pois, um instrumento de registro, controle, análise e interpretação de todos os atos e fatos da Administração Pública, através da escrituração sintética das operações financeiras patrimoniais. Tema 11 – Relação entre Orçamento x Planejamento x Processo Orçamentário Previsão Legal Orçamento A partir de 1988 foram introduzidos pela Constituição Federal dispositivos capazes de nortear a elaboração dos orçamentos públicos de forma a garantir equilíbrio, transparência e melhor distribuição dos recursos. Para tanto mudou-se a sistemática de elaboração, fixando obrigatoriedade da elaboração do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei do Orçamento Anual (LOA) conforme vemos a seguir: Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais. Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: XXIII - enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previstas nesta Constituição. Além de trazer inovações a Constituição devolveu ao Poder Legislativo a prerrogativa de participar, de forma concreta, da elaboração dos planos e orçamentos públicos dos três níveis de governo. Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. OrçamentoP.P.A.L.D.O.L.O.A. Inter-Relação Planejamento/Orçamento Considera-se o estudo do tema Orçamento Público importante por dois aspectos: A sua complexidade econômico-jurídica; e A necessidade do seu estreitamento e aproximação com a sociedade civil. A complexidade econômico-jurídica do Orçamento Público advém do fato dele ser uma lei de iniciativa do Poder Executivo, que estima a receita e fixa a despesa da administração pública. Essas receitas dos orçamentos públicos se originam de recursos extraídos da sociedade. A sua magnitude determina qual será a quantidade possível de bens e serviços de Educação, Saúde, Segurança e outros para atender a demanda da sociedade. A participação da sociedade civil na confecção do Orçamento Público deve ocorrer não só através do conhecimento da lei, mas principalmente nas etapas de elaboração, execução e controle do orçamento. Isso pode colaborar com uma definição mais democrática das prioridades orçamentárias do Governo. Assim, o presente tem como objetivos principais: Apresentar o Orçamento Público como um instrumento de política alocativa de recursos públicos; e Discutir a necessidade da participação da sociedade civil brasileira na confecção do Orçamento Público. Tipos Orçamentários Diversos tipos de orçamentos foram elaborados e implementados em países com realidades bastante diferentes. Cada um deles sofreu uma série de mudanças e adaptações ao longo do tempo, de acordo com as necessidades de cada país. Orçamento de Itens por Linha A conceituação deste tipo de orçamento pode ser explicada como sendo uma relação de itens específicos, como por exemplo a especificação de compras ou gastos. Este tipo de orçamento é o mais rudimentar e não proporciona a visão da relação entre itens e nem entre estes e o Planejamento Global do Governo. Este processo orçamentário originou uma forma mais sofisticada denominada de Orçamento Incremental analisada adiante, no que se refere ao formato. As demais características deste tipo de orçamento são basicamente as mesmas analisadas no Orçamento Incremental. Orçamento Incremental Baseando-se nos gastos do ano corrente, o orçamento propõe um aumento percentual para o ano seguinte, detendo-se no aumento ou diminuição dos gastos ocorrido com um número de itens do orçamento, tais como despesas de pessoal, material, entre outros. Este método entende o orçamento como um processo de negociação política. Um de seus principais problemas é que, apesar de facilitar a implementação, gera custos maiores para que se chegue à decisão. É um dos modelos mais utilizados atualmente. Em uma descrição mais detalhada apresentam-se suas principais características: O Orçamento Incremental não é compreensivo, no sentido de englobar despesas e objetivos das principais atividades do governo; As atividades do governo e de seus órgãos não são revisadas anualmente no sentido de se reconsiderar os valores de programas existentes comparados a todas as possíveis alternativas de execução dos mesmos, uma vez que não são elencados para fins orçamentários; É baseado no orçamento do último ano com foco fundamentalmente em aumentos e diminuições de valores em relação aos respectivos itens de despesa governamental. Esta atuação é voltada para um reduzido número de itens; Envolve muita negociação política em torno de aumentos e diminuições de valores dos itens que estão sendo analisados; É portanto um orçamento por item na medida o processo orçamentário analisa despesas de pessoal, material e não objetivos de programas. O Incrementalismo envolve então, conseqüentemente um conflito de interesses e uma divergência quanto a informações resultando em acomodação de interesses de facções ou partidos diversos através do processo de barganha. Presume-se que realmente o processo de decisões começa por tópicos levantados por relevantes grupos de interesses na sociedade que requerem ou demandam mudanças quanto a situação atual. O processo de decisão não é alguma forma consciente de pura racionalidade, mas em vez disso é um processo de ajuste incremental de práticas existentes. Conclui-se assim que o processo orçamentário está muito relacionado a aspectos políticos com grande complexidade para seu entendimento o qual deve ser aprofundado com autilização dos subsídios da ciência política. Ainda em defesa do incrementalismo, Charles Lindblom um dos principais defensores do indica que o processo fragmentado e incremental possibilita decisões racionais tanto quanto as resultantes de um processo centralizado e compreensivo. O exemplo seria a existência do mercado. Lindblom defende que os participantes de um processo decisório tem várias possibilidades de entendimento entre si, através de barganha, negociação, discussão e outros tipos de ajustamentos mútuos, produzindo decisões coordenadas mais racionais das que derivam de um processo centralizado de decisões. Orçamento Por Funções Agrupa atividades por grandes objetivos muito amplos ou funções de Governo, como por exemplo Saúde, Educação e Defesa. O sentido principal é divulgar à sociedade as realizações do governo em relação a seus grandes objetivos bem como seus custos. Com este enfoque o governo estabelece um elo de ligação com a sociedade, proporcionando uma visão global de suas grandes atividades, denominadas funções e seus respectivos custos, sem uma visão mais detalhada por programas mas também não tão dispersa quanto Itens por linha de compras ou gastos. No Brasil, as funções como Saúde, Educação, Transportes são utilizadas desdobrando-se em programas e subprogramas. Orçamento Por Programas e Desempenho É organizado de forma a relacionar os objetivos específicos de cada órgão (secretaria, agência governamentais, etc.) com os gastos para atingi-los, associando os itens por linha com atividades ou programas. Quando comparado com o tipo de orçamento por linha, é mais flexível e proporciona uma visão de eficiência com que os recursos são utilizados para produção de bens

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