1. Регулирование защиты
ОБЗОРНАЯ СТАТЬЯ
прав потребителей в
регионах с ограниченным
доступом к финансовым
услугам: возможности для
содействия ответственному
финансированию
О тветственное финансирование в последнее
время широко освещается в средствах
1
массовой информации , поскольку последствия
Являются ли обсуждаемые в настоящее время
проблемы защиты прав потребителей и пути
их решения значимыми для регулирующих
применения безответственной финансовой органов развивающихся стран или же отличие их
практики и финансовых продуктов в Соединенных рынков, продуктов, поставщиков и потребителей
Штатах и других странах с развитой рыночной финансовых услуг слишком велико?
экономикой продолжают сказываться на мировых В настоящей обзорной статье предпринимается
финансах. Просчеты в регулировании, несомненно, попытка найти ответ на этот вопрос, используя
сыграли свою роль в обвале финансовой разного рода диагностические исследования
системы2. Одним из положительных последствий защиты прав потребителей, проведенные
мирового финансового кризиса является то, что CGAP в более чем десяти странах, широкие
сейчас защите прав потребителей финансовых консультации с представителями регулирующих
услуг уделяется больше внимания. Дискуссии органов, результаты исследований и анализ
в законодательных органах и центральных опыта развитых и развивающихся стран, а также
банках стран с высокоразвитыми финансовыми результаты сравнительного исследования стран
рынками высвечивают наличие связи между «Охват населения финансовыми услугами – 2009»
защитой прав потребителей финансовых услуг и (Financial Inclusion 2009)3. В ней приводятся
стабильными эффективными рынками. Одной из показательные примеры, а также подтверждение
первоочередных задач является восстановление их эффективности (в случаях, когда имеются
доверия потребителей к финансовой системе. данные).
1 В настоящей статье понятие «ответственное финансирование» определяется как оказание розничных финансовых
№ 60 услуг на принципах прозрачности и справедливости. Упор делается на финансовых продуктах, процедурах и
политике, обеспечивающих надлежащий баланс между интересами клиентов и поставщиков финансовых услуг,
Февраль 2010
а также предотвращение наносящего ущерб и несправедливого отношения. Ответственное финансирование
года
обеспечивается с помощью мер, которые могут включать регулирование защиты прав потребителей, кодексы
поведения и стандарты, принятые в отрасли или конкретными поставщиками услуг, а также повышение финансовой
устойчивости потребителей.
2 В 2007 году бывший член Совета управляющих ФРС Эдвард Грэмлих отметил: «На рынке стандартного ипотечного
кредитования, где должно быть меньше надзора, его много. На рынке субстандартного кредитования, где надзор
крайне необходим, большинство займов осуществляются при крайне незначительном надзоре. Это подобно городу,
Лора Брикс и в котором есть уголовное право, но нет полицейских, охраняющих правопорядок».
Катарин Макки 3 В этом ежегодном исследовании приняли участие представители регулирующих органов 129 развивающихся
и развитых стран, которые ответили на вопросы относительно доступа к финансовому сектору, поставщиков
финансовых услуг и нормативно-правового климата в их странах. Результаты исследования представлены в
публикации CGAP 2009c.

2. 2
Задача, стоящая перед регулирующими органами,
заключается в том, чтобы воплотить эти общие Вставка 1. Основные принципы
принципы в законы, нормативно-правовые
акты и меры по обеспечению их выполнения, Поведение поставщиков финансовых
действенные в самых разных ситуациях. услуг должно определяться тремя
Приоритеты и практическая реализация основными принципами независимо от того,
будут значительно отличаться в зависимости предоставляют ли они услуги неопытным
от стадии развития финансового сектора покупателям домов в Соединенных Штатах
страны, целей охвата населения финансовыми или осуществляют микрофинансирование
услугами, способности соответствующих клиентов в развивающихся странах. К
органов осуществлять нормативно-правовое поставщикам финансовых услуг должны
регулирование, опыта клиентов, пользующихся предъявляться следующие требования: (i)
официальными финансовыми услугами, и четкое раскрытие ключевой информации
4
потребительской культуры . Независимо от по соответствующим вопросам до, во
расчета необходимого времени и определения время и после осуществления сделки;
этапов, ключом к успеху является учет (ii) справедливое и этичное отношение
характерных для страны рисков и общих к клиентам; а также (iii) обеспечение
условий. Пакетное заимствование законов механизмов обращения за помощью
и нормативно-правовых актов других стран для действенного исправления ошибок,
редко бывает уместным ввиду различия рассмотрения жалоб и разрешения споров.
культурных, правовых и экономических условий.
Способность регулирующих органов конкретной
страны реализовывать правовые принципы опытом пользования официальными
и осуществлять надзорную функцию также финансовыми услугами, и подходящих
имеет решающее значение. Многие страны, для регионов с ограниченным доступом к
на рынках которых наблюдается дефицит финансовым услугам (например, регионов,
услуг, все еще не обеспечили осуществление где нет широкого доступа к официальным
адекватного, разумного надзора за деятельностью финансовым услугам, особенно для людей
финансовых учреждений. Будет ли упор на защиту с низкими доходами, и где осуществляется
прав потребителей в условиях ограниченных ограниченное нормативно-правовое
возможностей нормативно-правового регулирование соответствующими органами)5;
регулирования отвлекать ресурсы от других • пакет мер «следующего поколения», которые
важных функций? могут быть реализованы позднее, по мере развития
рынков, увеличения конкуренции, появления более
В данной обзорной статье рассматриваются многочисленных и разнообразных продуктов, а
различные современные методы и варианты также укрепления системы нормативно-правового
разработки и реализации основных правил регулирования и углубления опыта;
защиты прав потребителей с акцентом на регионы • анализ вариантов нормативно-правового
с ограниченным доступом к финансовым услугам, регулирования для содействия внедрению
включая: трех основных принципов защиты прав
потребителей – прозрачности, справедливого
• пакет основных правил защиты прав отношения и действенного механизма
потребителей, учитывающих проблемы рассмотрения жалоб – в регионах с
малоимущих клиентов с незначительным ограниченным доступом к финансовым услугам;
4 Например, культура активизма, характерная для Соединенного Королевства, обеспечивает в этой стране действенность
некоторых мер, которые, вероятно, были бы менее успешными в других развитых странах, не говоря уже об обществах,
где гражданам, в частности малоимущим, не свойственно отстаивать свои права и обращаться с жалобами.
5 Далее в настоящем документе рассматриваются регионы с ограниченным доступом к финансовым услугам, при этом
признается, что расширение охвата населения финансовыми услугами и развитие нормативно-правового регулирования
соответствующих органов не всегда происходят параллельно.

3. 3
• наблюдение за реализацией, мониторингом и воспользуются продуктами, которые могут
обеспечением выполнения пакетов основных нанести им вред (такими, как заем, который
мер и мер «следующего поколения»; невозможно выплатить). Возможности
• обсуждение того, как две другие основные поставщиков использовать в своих интересах
опоры ответственного финансирования – имеющееся у них превосходство в сфере
отраслевые стандарты и повышение финансовой информации и ведения переговоров еще более
устойчивости потребителей – могут дополнить и велики, если уровень конкуренции на их местных
усилить нормативно-правовое регулирование. рынках низок.
В Приложении A представлен примерный Регулирование защиты прав потребителей
комплекс мер для содействия регулирующим финансовых услуг также преследует цель
органам в выявлении, определении устранения конкретных перекосов и слабых
приоритетности и решении проблем защиты мест в области спроса. Потребители отвечают
прав потребителей на их внутреннем рынке. В за собственное информирование, недопущение
Приложении B приведены информация и анализ того, чтобы их недостаточной осведомленностью
плюсов и минусов различных регулирующих мер воспользовались, а также за принятие разумных
по защите прав потребителей финансовых услуг. решений. Это может быть трудноосуществимо
для клиентов с низкими доходами, у которых
меньше опыта использования официальных
финансовых услуг и меньше возможностей.
Защита прав потребителей Они могут быть недостаточно осведомлены,
финансовых услуг в регионах иметь ограниченные познания и навыки для
с ограниченным доступом к оценки адекватности финансовых продуктов,
финансовым услугам а также связанных с ними затрат и рисков. К
другим факторам, которые могут усугубить
Почему регулирующим органам проблемы защиты прав потребителей, относятся
следует осуществлять вмешательство принадлежность к женскому полу или группе,
на финансовых рынках для подвергающейся дискриминации, либо незнание
защиты прав потребителей? доминирующего языка. Систематическое
отсутствие объективности в том, как люди
Возможно, наиболее важной целью нормативно- воспринимают свои возможности и принимают
правового регулирования является устранение финансовые решения, может еще более усугубить
существующего информационного дисбаланса рассматриваемые проблемы6.
между поставщиками и потребителями
финансовых услуг. Например, когда поставщики Дело не только в том, что малообеспеченные
финансовых услуг размещают вводящую в потребители могут быть более уязвимы в
заблуждение рекламу либо сообщают частичную отношении неправомерных действий со стороны
или дезориентирующую информацию о своем поставщиков финансовых услуг и менее способны
продукте, клиенты с большей вероятностью защитить себя, но и в том, что последствия
примут неадекватное решение или даже совершаемых ими финансовых ошибок могут
6 Проведенное недавно исследование в сфере поведения показывает, что потребители постоянно недооценивают одни риски
(например, им свойственны оптимистические допущения относительно своих будущих доходов) и переоценивают другие
(например, они перестраховываются в отношении определенных возможных событий). Они придают большее значение
своим текущим поступлениям по сравнению с будущими. Исследования также указывают на склонность потребителей
переоценивать профессионализм в финансовых вопросах и излишне доверять советам авторитетных лиц (например,
оформителей ссуд или брокеров). Искушение принять заманчивое предложение, возможно, носит всеобщий характер,
если судить по периодически появляющимся известиям о схемах инвестиционных пирамид. Хотя основой исследований на
сегодняшний день являются главным образом страны с развитой рыночной экономикой, появляются новые любопытные
данные о малоимущих потребителях в странах с развивающейся рыночной экономикой. См., например, Collins et al. (2009),
Banerjee and Duflo (2006), Tiwari et al. (2008), а также Microfinance Opportunities (2008). Продолжение таких исследований
внесло бы существенный вклад в усилия регулирующих и директивных органов по защите прав потребителей.

4. 4
быть более серьезными, приводящими к утрате новых потребителей доверия к официальным
ими доходов, активов и возможности потребления. финансовым услугам. Эти меры могут также
Все эти факторы, вместе взятые, свидетельствуют способствовать повышению эффективности
о необходимости обеспечения директивными и рынков и устранению на них дискриминации
регулирующими органами того, чтобы меры по благодаря поощрению здоровой конкуренции,
защите прав потребителей должным образом приводящей к совершенствованию продуктов и
отвечали потребностям малообеспеченных или методов финансовой деятельности. Кроме того,
неопытных потребителей. все бoльшую поддержку, по крайней мере в
странах с более развитой рыночной экономикой,
Регулирование защиты прав потребителей может получает точка зрения о том, что эффективное
способствовать охвату населения финансовыми регулирование защиты прав потребителей
услугами в нескольких планах. Оно решает финансовых услуг может содействовать общей
вопросы информационной асимметрии и прочих финансовой стабильности.
факторов, ограничивающих способность
потребителей определять наиболее подходящие
финансовые продукты и избегать опасных С какими проблемами могут
продуктов и методов финансовой деятельности. столкнуться потребители в
Повышение прозрачности и справедливое регионах с ограниченным доступом
отношение могут способствовать появлению у к финансовым услугам?
Хотя такие проблемы могут существенно
различаться, общими для всех рынков
Вставка 2. Ответственное вопросами поведения на рынке являются, в
финансирование в регионах с частности, прозрачность ценообразования,
ограниченным доступом к финансовым надлежащая практика продаж и взыскания
услугам долга и особенно, по мере роста конкуренции,
меры по предотвращению образования
Ответственное финансирование – это чрезмерной задолженности. Некоторые вопросы
оказание розничных финансовых услуг на и проблемы возникают только в отношении
принципах прозрачности и справедливости. определенных финансовых продуктов, другие
Стратегии стимулирования ответственного же, такие как агрессивные методы продаж,
финансирования включают регулирование сохранение конфиденциальности данных и
защиты прав потребителей; стандарты обеспечение механизма рассмотрения жалоб,
поставщиков финансовых услуг и актуальны независимо от типа продукта (см.
отраслевые стандарты, такие как кодексы вставку 3).
поведения; а также инициативы по
повышению осведомленности и финансовой
состоятельности потребителей. В настоящей Какие виды нормативно-правового
статье основное внимание уделяется мерам регулирования защищают права
регулирования защиты прав потребителей, потребителей финансовых услуг?
подходящим для регионов с ограниченным
доступом к финансовым услугам, то есть Несколько видов нормативно-правового
для регионов, где отсутствует широкий регулирования служат защите прав потребителей
доступ к официальным финансовым услугам и способствуют справедливому отношению к ним
(особенно для людей с низкими доходами) на рынке. Основополагающим среди них является
и где осуществляется ограниченное непруденциальное регулирование защиты прав
нормативно-правовое регулирование потребителей, определяющее рыночное
соответствующими органами. поведение7 поставщиков в отношении
пользователей финансовых услуг. В идеале, в

5. 5
его рамках должны быть установлены правила конкуренции может остановить такую практику,
для осуществления деятельности и определены как создание необоснованных препятствий для
характеристики продуктов по всем типам смены поставщиков услуг, которая может иметь
поставщиков финансовых услуг, которые негативные последствия как для потребителей,
применимы ко всем поставщикам аналогичных так и для конкурентов на рынке. В результате
продуктов и услуг. Регулирование защиты прав во многих странах ответственность за защиту
потребителей сфокусировано главным образом прав потребителей финансовых услуг разделена
на продуктах, а пруденциальное регулирование между многочисленными финансовыми и
направлено на сохранение прочного нефинансовыми регулирующими органами, а
финансового положения и состоятельности также правоохранительными органами.
финансовых учреждений и, в более широком
смысле, финансовой системы. Пруденциальное
регулирование, тем не менее, также вносит О каких потребителях идет речь?
свой вклад в защиту прав потребителей,
стремясь предотвратить убытки мелких Как правило, регулирование защиты прав
неискушенных вкладчиков и поощряя надежных потребителей имеет целью защиту прав и
поставщиков, способных предложить надежный интересов всех розничных потребителей10.
доступ к финансовым услугам на протяжении Особое внимание может быть уделено
8, 9
значительного периода времени . Некоторые сегментам, которые более уязвимы в отношении
положения о защите прав потребителей злоупотреблений или несправедливого отношения.
служат целям как пруденциального, так и Во многих развивающихся странах, в которых
непруденциального регулирования (например, охват финансовыми услугами становится все
положения, касающиеся неразумного более важной задачей экономической политики,
кредитования, которые направлены на одной из приоритетных групп могут быть
предотвращение негативных последствий менее опытные потребители (например, те, кто
как для кредиторов, так и для заемщиков). только начинает пользоваться официальными
Обеспечение соблюдения других законов финансовыми услугами), которые часто относятся
и нормативно-правовых актов (например, к группам наименее обеспеченных, а также
законов и актов, касающихся мошенничества, малообразованных потребителей. Именно этот
финансовых преступлений и банковской тайны) сегмент основного рынка рассматривается в
посредством гражданско-правовых санкций настоящей Обзорной статье. Центральной
и уголовного наказания может также иметь проблемой, с которой сталкиваются эти
значение для защиты прав потребителей в потребители, является слишком ограниченный
таких случаях, как раскрытие и ликвидация выбор качественных официальных финансовых
финансовых пирамид. Нормативно-правовое услуг, необходимых им для того, чтобы справиться
регулирование в целях обеспечения здоровой со сложными финансовыми аспектами их жизни11.
7 Под рыночным поведением (или ведением бизнеса) в настоящей статье понимается взаимодействие между поставщиком
и потребителем. Хотя регулирование может относиться и к другим аспектам ведения бизнеса, таким как взаимодействие
поставщиков с другими поставщиками или инвесторами, здесь рассматривается рыночное поведение, ориентированное на
потребителя.
8 Это различие относится, скорее, к характеру регулирования защиты прав потребителей, нежели к сфере
правоприменения. Основная часть нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы защиты прав потребителей, в
настоящее время контролируется и приводится в действие органами пруденциального регулирования.
9 Защите прав потребителей служат также другие меры, такие как страхование вкладов.
10 В некоторых странах к розничным потребителям относят очень мелкие коммерческие предприятия, тогда как в других
это понятие ограничивается физическими лицами.
11 Например, в публикации Collins et al (2009) собраны текущие финансовые записи сотен малообеспеченных семей,
проживающих в Бангладеш, Индии и Южной Африке, и показано, что домохозяйства в течение года использовали в
среднем от 8 до 10 различных финансовых инструментов, включая сберегательные механизмы, займы, переводы денежных
средств и страхование. В этой работе высказывается важное соображение для нормативно-правового регулирования:
малообеспеченным слоям удается извлекать выгоду из финансовых инструментов, которые могут казаться неприемлемыми
ввиду их низкого качества для внешних сторон, таких как регулирующие органы. Поэтому уменьшение возможностей
выбора должно осуществляться с большой осторожностью.

6. 6
Вставка 3. Какие проблемы могут возникнуть?
Типичные проблемы, требующие Проблемы, касающиеся конкретных продуктов
межсекторальной защиты прав потребителей
• Продукты, относящиеся к вкладам.
• Прозрачность продуктов. Потребители Сбережения потребителей фактически
не представляют себе общую стоимость уменьшаются ввиду скрытых сборов или
услуг; такое неведение может усугубляться же происходит потеря вкладов в результате
лживыми объявлениями, слишком мошенничества.
мелким шрифтом, сложными терминами, • Продукты, относящиеся к кредитам.
отсутствием надлежащей квалификации у Потребители не понимают положений и
сотрудников и т. д. условий заключаемых ими договоров займа,
• Взимание завышенной и/или дополнительной например того, что произойдет в случае
платы. С потребителей взимаются просроченной задолженности или невыполнения
дополнительные платежи и комиссионные, обязательств по платежам; они платят слишком
которые не разрешены или являются высокую цену; они берут на себя слишком
неадекватными. большой долг; им приходится контактировать
• Практика продаж. Потребители сталкиваются с должностными лицами, вымогающими
с методами агрессивных продаж в рамках «подарки»за завершение процедуры
предложений продуктов или услуг, такими как предоставления займа, за рекомендацию
обход квартир и офисов, или предложения, для получения более крупного займа или за
действующие в течение ограниченного срока. ускорение процесса одобрения займа; они
• Недостаточная документация. Потребители подвергаются запугиванию, злоупотреблениям
не получают экземпляров контрактов, или унижениям со стороны штатных
квитанций и т. д. работников/агентов по взысканию долгов.
• Конфиденциальность, безопасность, • Услуги по оплате. Потребители перечисляют
разрешение делиться сведениями с третьими деньги не тому лицу или на неверный номер
сторонами. Потребители не могут быть мобильного телефона и не знают, как исправить
уверены в том, что с их личными данными ошибку; они теряют свой персональный
будут обращаться надлежащим образом. идентификационный номер или его
• Механизм рассмотрения жалоб. Потребители перехватывает мошенник, действующий в сети.
не знают, что у них есть право на обращение с • Страхование. Потребители не знают о
жалобами и исправление допущенных ошибок; страховых выплатах по страховому полису
они могут знать о наличии у них такого или не получают их (например, не получают
права, но не знать как и куда обращаться с полной компенсации в случае смерти члена
жалобами; они знают как и куда обращаться с семьи); они не понимают, что стоимость займа
жалобами, но не могут добиться надлежащей включает страхование кредита в случае
компенсации. смерти заемщика, и поэтому выплачивают
больше, чем предполагалось, и не могут
воспользоваться выгодой от страхования.
Еще один сегмент, который мог бы быть силу того, что имеет слишком большой выбор.
приоритетным для регулирующих органов, В таких странах, как Россия, Бразилия, Южная
составляют служащие низшего звена – Африка и Индия, где наблюдается резкий рост
формирующийся сегмент среднего класса, рост потребительского кредита, таких служащих
которого в некоторых странах происходит засыпают предложениями кредита и подвергают
очень быстро. В отличие от малообеспеченных сильному давлению с использованием агрессивных
потребителей, эта группа уязвима именно в методов продаж, извлекая выгоду из ограниченности

7. 7
их опыта в использовании официальных охваченных банковскими услугами клиентов более
финансовых услуг. Потребители в этом сегменте низких стандартов безопасности и качества.
рынка как правило плохо подготовлены для того,
чтобы разобраться в существующих возможностях, Нормативно-правовое регулирование
сделать правильный выбор и избежать переплаты. порождает прямые и альтернативные затраты
Поэтому при определении приоритетного сегмента для регулирующих органов, поставщиков и
рынка регулирующим органам необходимо потребителей. Прямые затраты на мониторинг
рассмотреть то, как наилучшим образом и обеспечение соблюдения основных правил
разработать меры по защите прав потребителей поведения и выполнения законов и норм могут
с учетом конкретных условий данного сегмента, быть количественно определены легче, чем выгоды
чтобы обеспечить эффективность этих мер. от развития ответственного финансового сектора.
Это может навести на мысль о неоправданности
введения нового нормативно-правового
Какова связь между охватом регулирования в регионах с ограниченным
финансовыми услугами и доступом к финансовым услугам, где регулирующая
защитой прав малообеспеченных способность или затраты на совершение операций
потребителей? по обслуживанию малообеспеченных людей
представляют большую проблему. Возникает
Хотя лидеры финансовой отрасли, журналисты много закономерных вопросов такого рода: будут
и ученые горячо спорят по поводу имеющихся ли новые правила защиты прав потребителей
фактических данных, большинство из осуществляться надлежащим образом, чтобы
них в настоящее время признают, что обеспечить получение предполагаемых выгод?
доступ к разнообразным официальным Будут ли издержки, связанные с соблюдением этих
финансовым услугам может улучшить жизнь правил, переложены на потребителей, затрудняя
малообеспеченных людей. В сущности, доступ к услугам для малообеспеченных? Сочтут
доступ к хорошо продуманным финансовым ли поставщики финансовых услуг, что затраты
услугам может дать существенные выгоды на соблюдение основных правил поведения
малообеспеченным домохозяйствам в плане их (изложение понятным языком сообщаемых
защиты. Например, возможность воспользоваться данных о ценах, достоверная реклама и
своими сбережениями или кредитом надежного справедливая деятельность по взысканию долгов
финансового учреждения может помочь или обеспечение механизма рассмотрения жалоб)
малообеспеченным людям преодолеть кризисную являются столь обременительными, что лишают
ситуацию, например болезнь, без необходимости стимулов к обслуживанию клиентов, не охваченных
продавать свои активы12. банковскими услугами? Предположение о
том, что простейшие меры по защите прав
Таким образом, в регионах с ограниченным потребителей создадут существенные препятствия
доступом к финансовым услугам регулирующие для ответственных поставщиков, предлагающих
органы должны особо позаботиться о том, чтобы надлежащие продукты и услуги, является
затраты на соблюдение новых правил защиты малообоснованным.
прав потребителей не сделали обслуживание
малообеспеченных клиентов непривлекательным Рассмотрим болезненный вопрос о стоимости
для ответственных поставщиков финансовых услуг, кредита для малообеспеченных. Регулирующие
непредусмотренным результатом чего может стать органы, беспокойство которых вызывают
«несовместимость защиты прав малообеспеченных поставщики услуг по высокой цене и содержащая
с рынком». В то же время задача охвата ложную информацию реклама, могут, например,
финансовыми услугами не обязательно принять следующие меры: (i) ввести стандартные
подразумевает применение в отношении не требования раскрытия информации для всех
12 См., например, Collins et al. (2009).

8. 8
поставщиков услуг кредитования на рынке, (ii) прав потребителей. Они приняли поэтапный,
проинформировать потребителей об их праве на соразмерный подход, постепенно внедряя новые
получение такой информации и (iii) выработать правила, учитывающие конкретные риски
эффективные с точки зрения затрат меры потребителей, приоритетные цели страны по
правоприменения. Ответственные участники рынка охвату населения финансовыми услугами, а также
финансовых услуг, вероятно, сочтут посильными потенциал нормативно-правового регулирования.
однократные предварительные затраты на Под «поэтапными» и «соразмерными» имеются
соблюдение вводимых требований (введение в виду меры регулирующих органов, которые
новых бланков, рекламной, фирменной и прочей разработаны с учетом: (i) характера и остроты
документации, обучение персонала новым правилам наиболее серьезных проблем; (ii) выгод или
и т. д.) и текущие расходы. Однако для участников последствий непринятия мер для потребителей,
рынка, модель бизнеса которых основывается на поставщиков финансовых услуг и рынка в целом;
непрозрачной системе цен и вознаграждений для (iii) затрат поставщиков по соблюдению новых
обеспечения его прибыльности, новый нормативно- правил и того, как эти правила могут повлиять
правовой режим может сделать предоставление на доступность и наличие услуг поставщиков, к
услуг на этом рынке нерентабельным. которым они применимы, и продуктов в целом;
и (iv) возможностей осуществления надзорной
Является ли это потерей с точки зрения охвата функции и наличия политической воли для
финансовыми услугами? Как правило, нет, если реализации и обеспечения применения положений
целью является ответственное финансирование, нормативно-правового регулирования13. В
при котором коммерческая практика и продукты регионах с ограниченным доступом к финансовым
обеспечивают баланс интересов поставщиков услугам регулирующим органам не следует
услуг и их клиентов. Положения о защите прав считать, что их подход должен основываться на
потребителей в регионах с ограниченным доступом принципе «все или ничего» или что они должны
к финансовым услугам должны защищать сделать слишком много за слишком короткий
интересы потребителей, поощряя предоставление срок. Если возможности регулирующих органов в
качественных услуг и честную конкуренцию. сфере осуществления надзора и правоприменения
Уход с рынка тех участников, услуги которых ограниченны, то излишне амбициозный новый
имеют низкое качество и основаны на обмане нормативно-правовой режим может породить
и злоупотреблениях, или тех, кто стремится к ожидания, которые вряд ли оправдаются.
максимальному увеличению прибыли в короткий
срок в ущерб долговременной ценности для Пример Камбоджи ярко демонстрирует, как
клиентов и акционеров, является на самом деле осуществление довольно простых первых
в большинстве случаев одной из основных целей шагов может заложить основу для честного,
такого нормативно-правового регулирования. конкурентного и эффективного оказания
финансовых услуг, расширить основные права
потребителей, а также сократить количество
С чего начинать? Целевой обманных, недобросовестных или вводящих в
поэтапный подход заблуждение финансовых продуктов и методов
финансовой деятельности. Камбоджийские
В небольшой, но растущей группе развивающихся поставщики услуг микрофинансирования
стран и стран с формирующимся рынком обслуживают намного больше клиентов, чем
регулирующие органы разработали новаторские коммерческие банки. В стране практически
и эффективные меры регулирования защиты отсутствовало нормативно-правовое регулирование
13 Термины «соразмерный» (“proportionate”) или «пропорциональный» (“proportional”) в различных контекстах
используются по-разному. Так, например, в документах Управления по финансовыми услугам Соединенного Королевства
говорится: «Ограничения, налагаемые нами на отрасль, должны быть соразмерны выгодам, которые ожидаются в
результате этих ограничений: при принятии решений в этой области мы учитываем затраты для фирм и потребителей.
Одним из основных используемых нами методов является анализ затрат и выгод предлагаемых нормативно-правовых
требований». http://www.fsa.gov.uk/Pages/about/aims/principles/index.shtml.

9. 9
Вставка 4. Начало работы: некоторые ключевые вопросы
• Какие сегменты потребителей обладают рассмотрения жалоб и т. д.) наилучшим образом
наименьшим опытом или наиболее уязвимы в подходят для решения выявленных проблем?
отношении злоупотреблений? • Какие меры, альтернативные нормативно-
• Какие серьезные проблемы защиты прав правовому регулированию, например
потребителей характерны для наших отраслевые стандарты или меры по
кредитных рынков? повышению осведомленности и финансовой
• Возникают ли эти проблемы в связи с состоятельности потребителей, могли
некредитными продуктами, такими как бы дополнить или заменить новые меры
услуги по переводам денежных средств и нормативно-правового регулирования?
осуществлению платежей, а также услуги по • Связано ли непропорционально большое
вкладам и страхованию? число проблем с определенными видами
• Какое нормативно-правовое регулирование поставщиков услуг или продуктов?
введено в действие, если оно вообще введено? • Какой орган или органы должны
Какие правила защиты прав потребителей осуществлять надзор за нормативно-правовым
(требования раскрытия информации, регулированием поведения на рынке?
стандарты справедливого отношения, Как может быть обеспечена надлежащая
ограничения в отношении потенциально способность этого органа или органов
вредных продуктов и методов, механизмы выполнять эту дополнительную функцию?
защиты прав потребителей, поэтому центральный сбоя рыночных механизмов, чтобы разработать
банк начал с определения того, что, по его ответные меры. Однако неспособность
мнению, являлось самой большой проблемой, прогнозировать риски для финансового сектора
с которой сталкиваются обращающиеся может привести к его неэффективности и
за микрозаймами клиенты, – проблема потенциальному ущербу как для всей системы
прозрачности ценообразования, – а затем ввел финансовых услуг в целом, так и для отдельных
простые правила для расчета цен и раскрытия потребителей. Например, на рынках с быстро
информации. Введенная формула потребовала расширяющимся доступом к потребительскому
использования метода уменьшающегося остатка, кредиту предупредительные меры могут быть
а не плоской шкалы (обычной на многих рынках наименее затратным подходом в долгосрочном
микрофинансирования) для расчета процентов. плане благодаря предотвращению увеличения
Нормативно-правовое регулирование позволило числа случаев задолженности или невыполнения
снизить в тот период стоимость кредита для обязательств по платежам. Кроме того,
потребителей и усилить конкуренцию (CGAP 2009a установление с самого начала четких правил
и Clark 2006). Этот первый шаг заложил хорошую может позволить ответственным поставщикам
основу, используя которую Камбоджа может, по финансовых услуг достичь эффективности
мере необходимости, развивать далее положения о благодаря внесению ими одномоментных
14
защите прав потребителей . изменений в свои системы, анкеты и обучение
персонала, которые обусловлены введением
В действительности же перегруженные новых требований нормативно-правового
регулирующие органы нередко ждут очевидного регулирования.
14 Южная Африка служит еще одним примером применения поэтапного, пропорционального регулирования кредитных
рынков. В 1999 году законодатели ввели в действие Исключение из Закона против ростовщичества (an Exemption
to the Usury Act), направленное на пресечение сомнительной практики, применяемой поставщиками услуг в области
кредитования, и поощряющее значительный рост кредитования групп потребителей, недостаточно охваченных данными
услугами. В 2005 году был введен в действие более всеобъемлющий Национальный закон о кредитах, в соответствии
с которым был образован Национальный орган по регулированию кредитования и установлены положения, которые
учитывают дополнительные риски и проблемы, возникающие на быстро растущем рынке.

10. 10
Во вставке 5 представлены два обширных пакета что происходит по мере развития данной отрасли,
мер нормативно-правового регулирования для чтобы найти правильный баланс между доступом
обеспечения общего руководства по адаптации на рынок и защитой прав потребителей при
правил защиты прав потребителей к условиям рассмотрении возникающих рисков.
конкретной страны и выделению ресурсов для
регулирования. Однако важно подчеркнуть,
что традиционное разграничение такого рода
подходит не для всех условий или продуктов.
Три основные цели защиты прав
Вопросы защиты прав потребителей и потребителей
возможности осуществления мер нормативно-
правового регулирования в какой-либо стране Основу политики защиты прав потребителей
могут быть актуальны в разной степени в финансовых услуг в регионах с ограниченным
отношении, например, кредитных продуктов и доступом к финансовым услугам должны
продуктов по страхованию. Во многих случаях составлять три общие цели15:
страны, вероятно, будут применять этот
механизм по отдельности для различных видов 1. Прозрачность – клиенты знают, что они
продуктов и поставщиков услуг. И во всех случаях получат.
они будут опираться на имеющуюся в стране 2. Справедливое отношение – клиентам
законодательную и нормативно-правовую базу. обеспечивается справедливое обращение и
Указанные пакеты служат отправной точкой не продаются неприемлемые/причиняющие
для оценки правил защиты малообеспеченных ущерб финансовые услуги.
потребителей, которые, вероятно, будут 3. Действенный механизм рассмотрения
применимы на различных стадиях развития жалоб – жалобы клиентов рассматриваются
рынка и способности соответствующих органов справедливо.
осуществлять регулирующую функцию.
Прозрачность
Первый пакет включает базовые положения,
которые в наибольшей степени отвечают
Вопросы прозрачности на рынках с ограниченным
условиям ограниченного доступа к финансовым
доступом. Значимые правила прозрачности
услугам. Эти положения, как правило, являются
обеспечивают основу для базового пакета. Они
менее сложными и менее затратными в плане их
занимают важное место среди приоритетов
реализации как для регулирующих органов, так и
директивных органов финансового сектора
для отрасли. Они сопряжены с меньшими рисками
на многих рынках с ограниченным доступом.
появления непредвиденных препятствий для роста
Необходимость введения таких правил особенно
ответственных поставщиков и услуг.
велика, когда мониторинг рынка выявляет
недостаточное понимание потребителем условий
Второй пакет включает меры, которые могут
предоставления ему финансового продукта, наличие
быть реализованы на более позднем этапе, по
агрессивной конкуренции или большого числа
мере развития рынков, усиления конкуренции и
клиентов, взявших займы у нескольких кредиторов,
расширения спектра поставщиков услуг и видов
или же чрезмерное бремя долгов, которое несут
продуктов. Как правило, эти меры являются
домохозяйства.
более дорогостоящими или более сложными для
реализации и обеспечения их выполнения, требуя
Что касается продуктов в сфере кредитования,
большей способности соответствующих органов
то, как свидетельствуют различные данные,
осуществлять регулирующую функцию. Они
прозрачность раскрытия информации об
также требуют более глубокого понимания того,
15 Характерные для конкретной страны факторы, безусловно, определяют важные дополнительные цели защиты прав
потребителей. Примером может служить цель недопущения дискриминации в Южной Африке, Индии и других странах.

11. 11
условиях займов может способствовать Правила прозрачности – цены, положения и
снижению стоимости заимствования, что условия, основные риски. Правила обеспечения
является целью экономической политики во прозрачности базовой информации являются
многих странах. Требование в отношении центральным элементом базового пакета
раскрытия информации представляет собой мер по защите прав потребителей в регионах
более дружественную для рынка альтернативу с ограниченным доступом к финансовым
по сравнению с установлением предельного услугам. Из 129 стран, представивших ответы
уровня процентных ставок. На ряде рынков на вопросы анкеты в рамках ежегодного
с более жесткой конкуренцией, например в обследования CGAP 2009 года, Access to Finance
таких странах, как Камбоджа, Перу и Гана, и (Доступ к финансированию), 47 процентов
многих странах Восточной Европы и бывшего респондентов ввели обязательное условие
Советского Союза, где были приняты и введены раскрытия информации, 30 процентов ввели
в действие новые положения о раскрытии обязательное условие раскрытия информации
информации, значительно снизились процентные и установили верхний предел процентов по
ставки микрофинансирования (Clark 2006 и кредитованию и 23 процента респондентов
Arrunategui 2008). заявили об отсутствии и того, и другого. Наиболее
распространенные требования в плане раскрытия
Проблемы прозрачности также возникают в информации касались процентных ставок по
отношении других видов финансовых услуг, займам (76 процентов от общего числа стран-
помимо кредитования. Например, предоставление респондентов), сборов за ведение банковских
платежных услуг во многих странах счетов (74 процента), изменений условий
сопровождается взиманием различных сборов и займов (61 процент), простого языка договоров
комиссий, особенно в отношении международных (47 процентов) и причин отказа в предоставлении
переводов. Они особенно трудны для понимания, займа (27 процентов). Доля стран, которые ввели
в частности, малообеспеченным и неопытным обязательное условие раскрытия информации о
потребителям. Непрозрачные тарифы и сборы процентных ставках по займам, варьируется от 50
по банковским счетам могут также представлять процентов в Южной Азии до 91 процента в странах
проблему (см. South Africa Competition с более высоким уровнем доходов (CGAP 2009c).
Commission 2008). Проблема прозрачности
может также возникать в случае страховых Включаемые в базовый пакет правила
продуктов. Например, кредитное страхование прозрачности должны обеспечивать, прежде
жизни может существенно увеличить стоимость всего, понимание потребителями того, что они
покупки такой услуги в кредит – клиенты могут получают. Это означает предоставление ясной
не знать об этом вплоть до момента подписания и понятной информации о соответствующих
всех документов (в некоторых случаях они не положениях и условиях предоставления
узнают об этом вовсе)16. Страховые полисы на услуг. Такого раскрытия информации следует
случай похорон, распространенные в некоторых требовать до, во время и после продажи
странах, могут выдаваться нерегулируемыми или продукта в зависимости от его характера. В
слабо регулируемыми поставщиками страховых правилах раскрытия информации могут быть
услуг (такими как похоронные бюро), при этом конкретизированы виды информации (такие
приобретатель полиса может не знать сумму как процентная ставка или действующая ставка
страхового возмещения или того, соответствует ссудного процента, сборы, общая сумма платежей,
ли или равна ли стоимость возмещения по такому условия договора, предписывающие немедленное
страхованию в натуральном выражении (то есть, погашение ссуды при наступлении определенных
похорон) стоимости возмещения, указанной в условий, и прочие положения и условия), а также
страховом полисе. способы ее представления (формат, время и место
16 Исследование, проведенное Регулятивным советом по микрофинансированию Южной Африки (South Africa Microfinance
Regulatory Council), например, установило, что кредитное страхование жизни с единовременным страховым взносом
может увеличить стоимость займа на целых 50 процентов.

12. 12
Вставка 5. Базовый пакет защиты прав потребителей для регионов с ограниченным
доступом к финансовым услугам в сопоставлении с Пакетом второго поколения
Базовый пакет формулировки, форматаa, расчета
действующей ставки ссудного процента), что
• Базовая регистрация и охват нормативно-
позволяет лучше осуществлять выбор услуг
правовым регулированием всех поставщиков
за счет их сравнения.
конкретного продукта или услуги, в той
• Основные стандарты поведения. Запрещение
степени, в какой это осуществимо. В идеале,
таких методов, как физическое насилие,
регистрацию следует осуществлять исходя из
мошенничество, обман, неправомерное
рода деятельности, а не институционального
использование личных данных,
типа поставщика услуг, а положения о
дискриминация.
защите прав потребителей распространить
• Основные последствия. В зависимости от
на как можно большее число поставщиков,
серьезности нарушения, санкции (штрафы,
минимизируя при этом количество каких-
удаление заведомо ложной рекламы,
либо пробелов в законодательстве. На
невзыскание не отвечающих правилам
практике может потребоваться введение
займов, тюремный срок, или публичное
исключений для мелких операций и/или для
«обнародование и порицание», которое
поставщиков, осуществляющих крайне малое
выступает как сдерживающее средство в
количество операций. Однако следует серьезно
некоторых регионах).
подумать, прежде чем полностью исключить
• Основной механизм рассмотрения жалоб.
поставщиков, зачастую неофициальных, от
Назначаемое каждым поставщиком
которых могут зависеть потребители с низким
услуг контактное лицо, отвечающее в его
уровнем доходов. Даже для этих поставщиков
организации за получение запросов и жалоб и
может быть введено требование соблюдать
ответы на них и/или принятие мерb.
базовые правила поведения, тогда как стратегия
• Основные инициативы по повышению
надзора и обеспечения выполнения требований
потребительской осведомленности.
в отношении отдельных фирм могла бы
Обеспечение осведомленности потребителей
различаться соразмерно тем рискам, которые
о всех правилах и их информирование об
несут мелкие поставщики финансовых услуг по
их правах и возможностях по возмещению
сравнению с более крупными поставщиками,
ущербаc.
в отношении которых регулирование и/или
• Базовый мониторинг рынка регулирующими
надзор уже осуществляются.
органами. Сведения о жалобах, средства
• Основная информация. Понятная
массовой информации.
информация, предоставляемая потребителям
в письменном виде, до того как они покупают Расширенный пакет «следующего поколения»
финансовую услугу; письменные договоры,
• Расширение запрета на недобросовестные
предоставляемые потребителям, в которых
положения и введение стандартов
ясно указаны сумма займа, депозита
соответствия. Правила, позволяющие
или оплаты, обязательства клиентов и
уменьшить возникающие риски, такие как
поставщиков, и штрафы за неисполнение
чрезмерная задолженность, агрессивные
обязательств; письменное уведомление
продажи, обманный маркетинг или вводящие
потребителям в случае изменения цены или
в заблуждения характеристики продукта.
иных условий финансирования в течение
• Внимание к новой технологии, каналам
срока действия договора. Следующий шаг
распределения и поставки. Например, агенты
вперед должен заключаться во введении
и аутсорсинг, независимое консультирование.
обязательного стандартного раскрытия
информации (например, стандартной