Pensiones en México: entre la responsabilidad social y la sustentabilidad financiera

BANCO INTERAMERICANO
DE DESARROLLO
Pensiones en México: entre la responsabilidad
social y la sustentabilidad financiera
20 de Septiembre, 2017
David S. Kaplan
División de Mercados Laborales y
Seguridad Social
dkaplan@iadb.org

Seguramente ya lo han
leído y estudiado , pero
por si acaso se puede
descargar de este sitio
http://tinyurl.com/jcystsq

La complejidad técnica y política del diseño del
sistema de pensiones
-3-
 La baja cobertura contributiva y los bajos montos de las
pensiones representan un problema de protección social
 Sistema de pensiones ya se ha convertido un problema fiscal y
los costos fiscales seguirán subiendo
 Sistema de pensiones es afectado por los problemas del
mercado laboral
 Sistema de pensiones puede empeorar el funcionamiento del
mercado laboral

Cuatro objetivos de una reforma de pensiones
-4-
 Imaginémonos una reforma del sistema de pensiones que
– Sube los montos de las pensiones
– Amplía la cobertura del sistema
– Sin comprometer las finanzas públicas del país
– Sin empeorar el mercado laboral
 Pienso que sería difícil que una reforma de pensiones lograra
esos cuatro objetivos
 Solo una reforma fiscal, laboral, y de seguridad social (incluyendo
pensiones) podría lograr los cuatro objetivos

Problema 1: mercado laboral disfuncional
-5-
 En el segundo trimestre de 2017, solo 37.5% de trabajadores
tenía seguridad social a través su empleo
 Hay muchos asalariados informales
 Aun los trabajadores independientes no ahorran
 Los trabajadores domésticos tampoco

La informalidad de México es altísima
-6-
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0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
2,500 7,500 12,500 17,500 22,500
Tasa de informalidad versus el PIB per cápita
ajustado por la paridad de poder adquisitivo
(valores del 2014 o el año anterior más reciente)
Fuente: Sistema de Información de Mercados Laborales y Seguridad Social (SIMS) del Banco Interamericano de Desarrollo
(http://www.iadb.org/en/databases/sims/home,20137.html). Los datos de informalidad son del 2014, con la excepción de Chile (2013) y
Nicaragua (2012). Datos del PIB per cápita ajustado por paridad de poder adquisitivo del World Economic Outlook database del Fondo Monetario
Internacional, versión de abril 2016 (https://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2016/01/weodata/download.aspx).
PIB per cápita en 2014 ajustado por la paridad de poder adquisitivo
Porcentajedetrabajadores
quenocotizaalapensión

Mucha informalidad de asalariados
-7-
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0%
10%
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2,500 7,500 12,500 17,500 22,500
Tasa de informalidad de trabajadores asalariados versus el PIB per cápita
Porcentajedetrabajadoresasalariados

También para trabajadores independientes
-8-
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40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2,500 7,500 12,500 17,500 22,500
Tasa de informalidad de trabajadores independientes versus el PIB per cápita
Porcentajedetrabajadoresindependientes

La expansión de cobertura de pensiones ha sido
principalmente por las no contributivas
16.3%
22.6% 23.4% 24.6% 25.3% 26.1% 25.9%
4.1%
5.0% 6.9%
23.8% 24.8%
30.7%
47.2%
2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014
Cobertura de pensiones contributivas y no contributivas en
adultos con al menos 65 años en México: 2002 a 2014
cobertura de pensiones contributivas cobertura de pensiones no contributivas
(http://www.iadb.org/en/databases/sims/home,20137.html). Cobertura de pensiones contributivas implica recibir una pensión contributiva.
Cobertura de pensiones no contributivas implica recibir una pensión no contributiva sin recibir una pensión contributiva.
Suma = 73.1%
Suma = 56.8%
Suma = 50.1%Suma = 48.4%
Suma = 30.3%Suma = 27.6%
Suma = 20.4%

Y el mercado laboral mejora, pero solo marginalmente
-10-
61%
62%
63%
64%
65%
66%
67%
68%
69%
70%
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Porcentaje de trabajadores sin seguridad social en México: 1995 a 2017
Fuente: Quinto Informe del Gobierno (2016 - 2017). Cifras son del segundo trimestre de cada año.

Recomendación 1a: no empeorar mercado
laboral
-11-

Recomendación 1b: hacer que independientes y
trabajadores domésticos coticen
-12-
4.8%
20.8%
31.0%
6.1%
37.4%
no remunerados
(todos son
informales)
independientes
remunerados
(informales)
subordinados
remunerados
(informales)
independientes
remunerados
(formales)
subordinados
remunerados
(formales)
trabajadores informales = 56.5% de ocupados trabajadores formales = 43.5% de ocupados
sin seguridad
social
sin seguridad
social
sin seguridad
social
sin seguridad
social
con seguridad
social
Fuente: Indicadores estratégicos de informalidad laboral del Instituto Nacionalde Estadística y Geografía (http://tinyurl.com/gqvahvo).
La definición de informalidad y la metodología se pueden consultar de este sitio (http://tinyurl.com/z9wrbzz).
Distribución del empleo según tipo de trabajador, formalidad versus informalidad,
y acceso a la seguridad social (México, segundo trimestre de 2017)
4.4% son trabajadores
domésticos informales

Problema 2: falta de integración de pilares
contributivos y no contributivos
-13-
 Alguien que cotiza 1,249 semanas
– No recibe pensión contributiva
– Sí recibe una gran devolución de recursos
– Y recibe la Pensión para Adultos Mayores (580 pesos al mes)
 Alguien que cotiza 1,250 semanas
– Tiene derecho a la Pensión Mínima Garantizada
(la mayoría tendrá esta pensión)
– Pierde 100% de la Pensión para Adultos Mayores

Recomendación 2: integrar pilares contributivos
y no contributivos
-14-
 Permitir que alguien que ha cotizado, pero no llega a las 1,250
semanas, recibe una pensión reducida
– Monto mayor a la Pensión para Adultos Mayores
– Monto menor a la Pensión Mínima Garantizada
– El propósito del sistema de pensiones es entregar pensiones, no
devoluciones de recursos
 Permitir que todos (o algunos) con pensión contributiva reciba
PAM
– Ayuda a alinear incentivos en mercado laboral

Problema 3: ahorrar 6.5% simplemente no es
suficiente
-15-
 Veamos la publicación “Panorama de la Pensiones” (OCDE, BM,
y BID)
 Suponen densidad de cotización de 100%
(trabajadores cotizan durante toda la trayectoria laboral)
 Estiman pensiones iguales a 30% del salario
 Aun sin informalidad, desempleo, periodos fuera del mercado
laboral, 6.5% simplemente no es suficiente

Recomendación 3: se tiene que ahorrar más
-16-
 Probablemente es inevitable subir la tasa de cotización
 Tratar de no hacerlo para trabajadores de bajos ingresos
– Combinar pensiones contributivas y no contributivas ayudaría

Problema 4: costo creciente de pensiones
-17-
 Especialmente si aceptan mis recomendaciones 1 a 3

Cambios demográficos más que triplicarán costos
fiscales de pensiones no contributivas de aquí al 2050

En 1997 había 19 cotizantes al IMSS por cada jubilado,
ahora son 9 y tendencia a la baja continúa
19.2 en enero
de 1997
9.4 en septiembre
de 2017
8
10
12
14
16
18
20
1997/Ene
1997/Jul
1998/Ene
1998/Jul
1999/Ene
1999/Jul
2000/Ene
2000/Jul
2001/Ene
2001/Jul
2002/Ene
2002/Jul
2003/Ene
2003/Jul
2004/Ene
2004/Jul
2005/Ene
2005/Jul
2006/Ene
2006/Jul
2007/Ene
2007/Jul
2008/Ene
2008/Jul
2009/Ene
2009/Jul
2010/Ene
2010/Jul
2011/Ene
2011/Jul
2012/Ene
2012/Jul
2013/Ene
2013/Jul
2014/Ene
2014/Jul
2015/Ene
2015/Jul
2016/Ene
2016/Jul
2017/Ene
2017/Jul
Fuente: Elaboración propia con información del Cubo de Información del Instituto Mexicano del Seguro Social
(http://189.202.239.32/cubo_cp.asp).
Fuente: Elaboración propia con información del Cubo de Información del Instituto Mexicano del Seguro Social
(http://189.202.239.32/cubo_cp.asp).
Trabajadores registrados con IMSS por cada pensionado
del régimen de retiro, cesantía, y vejez

Las pensiones contributivas son compromisos,
austeridad  reducir otros gastos
-20-
 Cambios de 2013 a 2018
– Gasto público en pensiones contributivas 37.3% mayor
– Gasto público en pensiones contributivas 24% menor
– Fuente: https://tinyurl.com/y985qkpz
 PPEF 2018 plantea recortes en términos reales a los Ramos de
salud (4.5%), de educación (1.8%), y de desarrollo social (3.4%)
– Fuente: https://tinyurl.com/y8xc4trv

Recomendación 4: la reforma de pensiones
debe ser parte de una reforma fiscal más amplia
-21-
 Aun sin reforma de pensiones, se necesitará una reforma fiscal
por los cambios demográficos
 Algunas de medidas para mejorar el sistema (universalizar la
pensión no contributiva por ejemplo), costarán aún más
 Y medidas para reducir el costo laboral también cuestan
– Reducir ISR a asalariados
– Universalizar elementos de seguridad social y financiarlos con
impuestos generales

Problema 5: aspectos institucionales
-22-
 Veamos primero el caso de la Pensión para Adultos Mayores
 Eje fundamental del sistema
 La gran expansión de cobertura ha sido por la PAM y otras
pensiones no contributivas

Y las pensiones no contributivas mejoran
bienestar
Galiani, Gertler, y Bando (2016) encontraron que el
programa “70 y más” (http://tinyurl.com/gvebvau)
 Reduce depresión
 Aumenta consumo
 Reduce probabilidad de empleo a partir de los 70 años
 Aun con el monto bajo

Se podría fortalecer la institucionalidad del pilar
no contributivo
-24-
 La Pensión para Adultos Mayores es un programa, no tiene el
respaldo de una ley
 El monto y otras características se fijan cada año en la Reglas de
Operación
 Difícil proyectar los costos fiscales si no sabemos cómo
evolucionará en el tiempo

Monto real de la Pensión para Adultos Mayores sin
tendencia clara
500
525
580 580 580 580
479 483
515 500 488
459
2012 2013 2014 2015 2016 2017
Evolución de monto mensual de la Pensión para Adultos Mayores
(en términos nominales y reales)
monto en pesos nominales monto en pesos del 2010
Fuente: Elaboración propia. Los montos reales se calculan usando el Índice de Precios al Consumidor del mes de junio del año de referencia.

Otros aspectos de institucionalidad
-26-
 ¿Quién tiene la rectoría del sistema de pensiones?
– ¿STPS?
– ¿Hacienda?
– ¿Consar?
– ¿Sedesol?
 El nuevo Comité Actuarial en El Salvador podría ser modelo a
analizar
– Determina monto de la pensión mínima (pilar contributivo)
– Analiza sostenibilidad financiera del sistema
– Supervisa estudios actuariales
– Remite recomendaciones de mejora a la Asamblea Legislativa

Recomendación 5: Fortalecer la
institucionalidad del sistema de pensiones
-27-
 Criterios claros, tal vez indexaciones automáticas, de parámetros
claves como montos y edades de jubilación
 Retomar la iniciativa de la Ley de la Pensión Universal
 Considerar un comité encargado de revisar el sistema, identificar
problemas, y emitir recomendaciones de reforma
 Establecer adecuada supervisión y coordinación de los muchos
programas de pensiones en el país

Bosquejo de una reforma integral
(integración de pilares)
-28-
 Universalizar la pensión no contributiva
 Ahora la pensión contributiva no tiene que ser suficiente. La
suma de las dos pensiones tiene que ser suficiente
 Esta integración reduce la necesidad de subir la tasa de
cotización, especialmente para trabajadores de bajos ingresos
 Entregar pensiones reducidas para personas que cotizan pero no
llegan a 1,250 semanas
 Pero obviamente implica un costo fiscal

(reducir costos laborales)
-29-
 Probablemente será necesario subir la tasa de cotización a la
pensión, al menos para algunos trabajadores
 Sin otra reforma, implicaría mayor incentivo a la informalidad
 Buscar reducir el costo laboral total
– Universalizar y desvincular elementos de la seguridad social del
mercado laboral
– Reducir ISR para asalariados formales
– Ley Federal del Trabajo más eficiente
 Pero obviamente implica un costo fiscal

(obligatoriedad para más trabajadores)
-30-
 Trabajadores independientes y domésticos envejecen igual que
los subordinados
 Y hay mucha rotación laboral, el subordinado de hoy puede ser
independiente mañana
 Es un reto hacer que estos grupos coticen, pero hay países que
lo hacen mejor que México
 También seguir reforzando la fiscalización para mayor
cumplimiento de la ley

(reforma fiscal amplío que incluye pensiones)
-31-
 Porque es necesario financiar el costo de estatus quo y de las
reformas por venir
 Pero no solo pensar en evitar déficit/deuda, sino también en un
sistema fiscal que fomente la productividad y el empleo formal

(reforzar la institucionalidad)
-32-
 Tener una Ley de la Pensión Universal, en vez de un programa
 Establecer criterios claros, o indexación automática, de
parámetros como montos y edades de jubilación
 Garantizar una revisión técnica constante, con responsabilidades
y atribuciones claras cuando se detecten problemas
 Fortalecer la coordinación intersecretarial y con los estados y
municipios

¡MUCHAS GRACIAS!
dkaplan@iadb.org

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