DIREITO ADMINISTRATIVO CONCEITOS BÁSICOS

0 DIREITO ADMINISTRATIVO
DIREITO
ADMINISTRATIVO
CARREIRAS FISCAIS
Leonardo Back Pereira
2013

SUMÁRIO
1 CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO ..................................................................................................................1
2 FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO......................................................................................................................1
2.1 Lei......................................................................................................................................................................1
2.2 Doutrina ............................................................................................................................................................1
2.3 Jurisprudência ...................................................................................................................................................1
2.4 Costumes...........................................................................................................................................................2
2.5 Princípios Gerais de Direito...............................................................................................................................2
3 SISTEMAS DE CONTROLE ............................................................................................................................................2
3.1 Sistema Francês (Contencioso Administrativo).................................................................................................2
3.2 Sistema Inglês (Controle Judicial)......................................................................................................................2
4 REGIME JURÍDICO .......................................................................................................................................................3
4.1 Privado (comum)...............................................................................................................................................3
4.2 Administrativo (público)....................................................................................................................................3
5 CONCEITO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ..................................................................................................................4
6 ATIVIDADE ADMINISTRATIVA .....................................................................................................................................4
6.1 Desconcentação (atividade desconcentrada) ...................................................................................................4
6.2 Descentralização (atividade descentralizada)...................................................................................................5
7 DESCENTRALIZAÇÃO...................................................................................................................................................5
7.1 Entidades da administração (Pessoas Jurídicas) ...............................................................................................6
8 PRINCÍPIOS APLICÁVEIS À ADMINISTRAÇÃO ..............................................................................................................7
8.1 Legalidade .........................................................................................................................................................7
8.2 Impessoalidade .................................................................................................................................................8
8.3 Moralidade Administrativa ...............................................................................................................................8
8.4 Publicidade........................................................................................................................................................9
8.5 Princípio da Eficiência .....................................................................................................................................10
8.6 Razoabilidade..................................................................................................................................................11
8.7 Proporcionalidade...........................................................................................................................................11
8.8 Impessoalidade ...............................................................................................................................................11
8.9 Princípio da Segurança Jurídica.......................................................................................................................12

8.10 Autotutela .......................................................................................................................................................12
9 HIPÓTESES DE DESCENTRALIZAÇÃO .........................................................................................................................14
9.1 Descentralização Administrativa.....................................................................................................................14
9.2 Aspectos Iniciais ..............................................................................................................................................14
9.3 Autarquias.......................................................................................................................................................15
10 RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO................................................................................................................16
10.1 Legitimidade Passiva .......................................................................................................................................19
11 FUNDAÇÕES PÚBLICAS ........................................................................................................................................20
12 EMPRESA PÚBLICA...............................................................................................................................................21
13 SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA ......................................................................................................................22
14 ÓRGÃOS PÚBLICOS..............................................................................................................................................26
14.1 Conceito ..........................................................................................................................................................26
14.2 Criação e Extinção ...........................................................................................................................................26
14.3 Órgão central e local .......................................................................................................................................26
14.4 Classificação ....................................................................................................................................................27
14.4.1 Órgãos Independentes ...........................................................................................................................27
14.4.2 Órgãos Autônomos.................................................................................................................................28
14.4.3 Órgãos Superiores ..................................................................................................................................28
14.4.4 Órgãos Subalternos ................................................................................................................................28
14.5 Estruturas dos Órgãos .....................................................................................................................................28
14.5.1 Órgãos simples e compostos:.................................................................................................................28
14.5.2 Órgãos singulares e colegiados: .............................................................................................................29
15 AGENTES PÚBLICOS.............................................................................................................................................30
15.1 Classificação de agentes públicos ...................................................................................................................30
15.1.1 Classificação de Hely Lopes Meirelles ....................................................................................................30
15.1.2 Classificação de Celso Antônio Bandeira de Mello.................................................................................31
15.2 Relação de “Poder-dever” do agente público.................................................................................................32
15.2.1 Deveres do Administrador......................................................................................................................32
15.2.2 Poderes do Administrador......................................................................................................................32
16 ATOS ADMINISTRATIVOS.....................................................................................................................................34

16.1 Conceito de Ato Administrativo......................................................................................................................34
16.2 Requisitos (Elementos) do ato administrativo ................................................................................................36
16.2.1 Competência...........................................................................................................................................36
16.2.2 Objeto.....................................................................................................................................................39
16.2.3 Motivo ....................................................................................................................................................39
16.2.4 Finalidade ...............................................................................................................................................40
16.2.5 Forma .....................................................................................................................................................40
16.3 Atributos do ato administrativo......................................................................................................................41
16.3.1 Presunção de legalidade (legitimidade, veracidade)..............................................................................41
16.3.2 Imperatividade (poder extroverso) ........................................................................................................42
16.3.3 Tipicidade ...............................................................................................................................................42
16.3.4 Exigibilidade............................................................................................................................................42
16.3.5 Executoriedade.......................................................................................................................................42
16.4 Classificação dos Atos Administrativos ...........................................................................................................43
16.4.1 Atos negociais.........................................................................................................................................43
16.4.2 Atos simples, compostos e complexos...................................................................................................43
16.4.3 Ato perfeito, válido e eficaz....................................................................................................................44
16.5 Anulação..........................................................................................................................................................44
16.6 Convalidação (Lei 9.784/99)............................................................................................................................44
16.7 Revogação .......................................................................................................................................................45
17 SERVIDORES PÚBLICOS........................................................................................................................................46
17.1 Espécies de Regimes Jurídicos.........................................................................................................................46
17.2 Estatuto do Servidor Público Federal (Lei 8.112/90).......................................................................................46
17.2.1 Destinatários ..........................................................................................................................................46
17.2.2 Atos de provimento................................................................................................................................47
17.2.3 Nomeação ..............................................................................................................................................49
17.2.4 Investidura..............................................................................................................................................50
17.2.5 Cargo público..........................................................................................................................................51
18 PODERES DA ADMINISTRAÇÃO............................................................................................................................53
18.1 Poder Disciplinar .............................................................................................................................................53

18.2 Poder de Polícia...............................................................................................................................................54
18.2.1 Conceito..................................................................................................................................................54
18.3 Poder Regulamentar .......................................................................................................................................55
18.4 Poder Hierárquico ...........................................................................................................................................56
19 LICITAÇÕES E CONTRATOS...................................................................................................................................57
19.1 Regras e Exceções em licitar ...........................................................................................................................57
19.2 Contrato ..........................................................................................................................................................57
19.3 Princípios específicos aplicáveis a Licitação ....................................................................................................58
19.3.1 Princípio da vinculação ao instrumento de convocação ........................................................................58
19.3.2 Princípio do julgamento objetivo ...........................................................................................................58
19.4 Modalidades de Licitação................................................................................................................................58
19.4.1 Diferenças quanto ao valor ....................................................................................................................59
19.4.2 Princípio da adjudicação obrigatória (compulsória)...............................................................................60
19.4.3 Habilitação..............................................................................................................................................60
19.4.4 Publicidade .............................................................................................................................................60
19.5 Concorrência ...................................................................................................................................................62
19.6 Tomada de Preços...........................................................................................................................................62
19.7 Convite ............................................................................................................................................................62
19.8 Concurso .........................................................................................................................................................63
19.9 Leilão ...............................................................................................................................................................63
19.10 Pregão (Lei 10.520/02)....................................................................................................................................64
19.11 Contratação Direta..........................................................................................................................................65
19.11.1 Licitação Dispensável..............................................................................................................................66
19.11.2 Licitação Inexigível..................................................................................................................................68
19.12 CONTRATOS ADMINISTRATIVOS .....................................................................................................................69
19.12.1 Tipos de contrato....................................................................................................................................69
19.12.2 Instrumentalização (Formalização) ........................................................................................................69

1 CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
Direito Administrativo é o conjunto de regras e princípios que regem a Administração Pública.
Objeto: Administração Pública.
2 FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO
O Direito Administrativo é um ramo do Direito que rege as relações jurídicas de direito público, cujo objeto é a
Administração Pública. Tal estudo se dá mediante fontes do direito, pelas quais regem suas regras e princípios,
devendo tais ditames ser obedecidos. Destarte, são fontes do Direito Admirativo:
 Lei
 Doutrina
 Jurisprudência
 Costumes
 Princípios Gerais de Direito
Passamos agora ao estudo individualizado de cada fonte, lembrando que a lei é fonte primária, enquanto que as
demais são fontes acessórias, isto é, secundárias.
2.1 LEI
A lei é fonte primária do Direito Administrativo e tem como fundamento o princípio da legalidade.
Importante ressaltar que o entendimento de lei como fonte do Direito Administrativo é aquela em sentido amplo,
incluindo-se, não apenas as leis decorrentes de processo legislativo, mas também todas aquelas normas feitas para
regular as relações jurídicas, independentemente do Poder que a regule. Assim, além das leis em sentido estrito (lei
ordinária, lei complementar, lei delegada, etc.), são fontes do direito administrativo os Decretos, Regulamentos,
Portarias, etc.
Assim, para ser considerada a lei como fonte primária deve-se conter as seguintes características:
 Sentido amplo
 Ato estatal
 Geral
 Abstrato
 Imperativo
2.2 DOUTRINA
Entende-se por doutrina todas as ideias voltadas ao ramo jurídico do Direito Administrativo, servindo como norte para
o julgamento das relações jurídicas que o compõe. Tais ideias são elaboradas por estudiosos do Direito, servindo
apenas como fonte secundária.
2.3 JURISPRUDÊNCIA
A Jurisprudência em regra não vincula, isto é, serve tão somente como fonte secundária do Direito. No entanto, com o
advento da EC 45/2004 agora se constitui como fonte primária as denominadas Súmulas Vinculantes, além dos
julgamentos oriundos do controle concentrado de constitucionalidade.

2SISTEMAS DE CONTROLE
Obs.: A ausência de defesa técnica, constituída por advogado, não invalida o Processo Administrativo (STF).
2.4 COSTUMES
Os costumes existentes dentro da própria Administração são fruto do comportamento social, tais como ocorre na vida
privada. Assim, tais costumes são extraídos dentro da Administração.
2.5 PRINCÍPIOS GERAIS DE DIREITO
Alguns administrativistas incluem como fonte secundária do Direito Administrativo os denominados Princípios Gerais
de Direito. Os princípios gerais do direito são os alicerces do ordenamento jurídico, informando o sistema
independentemente de estarem positivados em norma legal. São exemplos:
 Falar e não provar é o mesmo que não falar;
 Ninguém pode causar dano, e quem causar terá que indenizar;
 Ninguém pode se beneficiar da própria torpeza;
 Ninguém deve ser punido por seus pensamentos;
 Ninguém é obrigado a citar os dispositivos legais nos quais ampara sua pretensão, pois se presume que o juiz os
conheça;
 Ninguém está obrigado ao impossível;
 Não há crime sem lei anterior que o descreva.
ATENÇÃO: Não há hierarquia entre as fontes secundárias.
3 SISTEMAS DE CONTROLE
São os sistemas adotados para a correção dos Atos Administrativos. Existem dois sistemas: Sistema Francês
(Contencioso Administrativo) e Sistema Inglês (Controle Judicial).
3.1 SISTEMA FRANCÊS (CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO)
Neste sistema as questões administrativas são levadas a um Tribunal específico, na esfera Administrativa, enquanto
que os demais litígios são de competência dos tribunais do Poder Judiciário. Assim, as questões administrativas não
podem ser levadas ao Judiciário, pois estas decisões do Tribunal Administrativo faz coisa julgada, ao passo que as
outras ações de âmbito não-administrativo serão remetidos ao Tribunal do Poder Judiciário.
3.2 SISTEMA INGLÊS (CONTROLE JUDICIAL)
Neste sistema somente o Poder Judiciário faz coisa julgada (sistema de jurisdição única). É o sistema adotado no
Brasil. Este sistema também é conhecido como (sinônimos): controle Judicial, controle do sistema Judiciário e de
jurisdição única.

4 REGIME JURÍDICO
Conjunto de regras e princípios.
4.1 PRIVADO (COMUM)
O regime jurídico privado (ou comum) é corolário do princípio da isonomia (igualdade) e do princípio da liberdade
(autonomia). Tal regime é adotado em sua essência para as relações jurídicas de direito privado, isto é, relações entre
particulares.
 Isonomia (igualdade)
 Liberdade (autonomia)
4.2 ADMINISTRATIVO (PÚBLICO)
O regime jurídico administrativo, também conhecido como regime de direito público, tem seu fundamento no
princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado, fundamento este que atribui ao Estado certas
prerrogativas (poderes) atinentes a sua função estatal como corolário do interesse público, que deve predominar
sobre as relações privadas. Noutro giro, o Estado da mesma forma que recebe da lei certos poderes (prerrogativas) a
esta deve obediência, não podendo, portanto, contraria-la, estando a esta vinculada.
 Prerrogativas (poderes)
 Sujeições (limites decorrentes dos princípios e da lei)
Com base neste regime jurídico, enquanto que aos particulares é permitido todos os atos aos quais não há disposição
contrária em lei, para a Administração é diferente, pois está vinculada à lei que a possibilita de exercer determinados
atos (princípio da legalidade). Assim, se para os particulares é permitido tudo aquilo que a lei não proíbe, para o
Estado somente é possível exercer aqueles atos que a lei o permite realizar.
Obs.: A Administração pode atuar em ambos os regimes. Quando aplicado o regime privado pela Administração
doutrina entende que há um denominado sistema híbrido:
 Prerrogativas  Igualdade (isonomia)
 Liberdade  Sujeições (princípios) (aquilo que a lei permite).
Regime híbrido é aquele em que o Estado atua, por exemplo, como agente financeiro, ou exercendo serviço de
natureza predominantemente privada, tais como o Banco Central (BACEN), a CAIXA Econômica Federal (CEF), etc.
Assim, por exemplo, a CEF é uma Empresa Pública, mantendo um regime jurídico predominantemente privado no que
concerne a sua atividade fim. No entanto, tal empresa necessita contratar seus funcionários mediante concurso
público.
Tendo em vista tratar-se de relações entre particulares sobre os quais o Estado vem a exercer determinada atividade
cujo regime é predominantemente privado, nestas atividades (fim) não há prerrogativas ao Estado, pois não se está
aqui exercendo atividade em prol da supremacia do interesse público. Ademais, caso assim o fizesse estaria exercendo
concorrência desleal, ferindo o princípio da isonomia, princípio este que rege as relações entre particulares. Destarte,
ao Estado não há prerrogativas (poderes), mas, para exercer tais atividades, não estará também preso às sujeições
que teria se estivesse exercendo uma atividade dotada do Regime Jurídico Administrativo (público).
Assim, a Administração mesmo no regime jurídico privado há sujeições (limites) aos princípios, leis e moralidade. O
que não há, neste caso, é as prerrogativas (poderes) da Administração, pois as relações jurídicas devem ser
isonômicas. Por isso, neste caso, o regime jurídico é tido como hibrido.

4CONCEITO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Obs.: A expressão “regime jurídico da Administração” é utilizada nos regimes de direito público e de direito privado a
que pode submeter-se a Administração.
5 CONCEITO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Antigamente utilizava-se um conceito de Administração Pública demasiadamente ampla, que abrangia toda a
atividade realizada pelo Estado, incluindo-se as atividades ditas de Governo, ou políticas de Estado. Tal conceito hoje
se encontra em desuso, sendo tais atividades objeto de estudo do Direito Constitucional. Atualmente, faz-se um
conceito estrito de Administração Pública, a saber:
É a Atividade Administrativa realizada por:
 Pessoas jurídicas (Ex: União, Estados, DF e Municípios).
 Órgãos (Administrativos) (Ex: Ministérios, Secretarias).
 Agentes (Ex: Auditor)
Obs.: A Atividade Administrativa tem caráter instrumental.
 Administração em sentido subjetivo (orgânica / formal): é a análise da atividade das pessoas que exercem a
Atividade Administrativa.
 Administração em sentido objetivo (funcional / material): é a atividade realizada (o que interessa é a atividade
exercida).
 Administração em sentido orgânico: advém de órgãos, sendo assim, é sinônimo de sentido subjetivo.
Destarte, a Administração Pública em sentido estrito:
 É toda a Atividade Administrativa, excluída as atividades de Governo, Estado e Política.
 São exercidas pelas pessoas jurídicas da Administração (Direta e Indireta), bem como seus Órgãos e Agentes,
excluindo-se, assim, os Órgãos de Estado / Governo e Agentes políticos.
A atividade administrativa pode abranger:
 Fomento: estimular determinada atividade pelo particular utilizando propriedade pública.
 Polícia: condicionar; impor limites legais a atividade privada.
 Serviço público: possui natureza residual (aquilo que não é fomento, polícia ou atividade econômica).
 Atividade econômica: trata-se de uma exceção, seu regime é predominantemente privado.
6 ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
A atividade administrativa pode ser exercida de duas formas: forma descentralizada e desconcentrada.
6.1 DESCONCENTAÇÃO (ATIVIDADE DESCONCENTRADA)
É a fragmentação da competência dentro da mesma pessoa frente a seus órgãos. Exemplo:
União (pessoa jurídica)
Presidência
Ministérios
Gabinetes
Secretarias
Obs.: Há hierarquia entre os órgãos e a
pessoa jurídica.

6.2 DESCENTRALIZAÇÃO (ATIVIDADE DESCENTRALIZADA)
É a atribuição de uma competência estabelecida por lei de uma pessoa jurídica para outra (criação de uma nova
pessoa jurídica). Exemplo:
Assim, o controle exercido pela entidade centralizada em face da entidade descentralizada ocorre da seguinte forma:
 Tutela administrativa
 Supervisão ministerial
 Controle finalístico
Obs.: Princípio implícito do Controle para que haja fiscalização do ente da administração pública indireta.
Na descentralização uma pessoa jurídica (ex: União) cria uma nova pessoa jurídica ou contrata (por meio de uma
concessão ou permissão) uma empresa privada para o exercício da atividade administrativa. Esta forma de divisão da
função exercida pela Administração visa uma especificação do trabalho, cujo escopo é tornar a atividade
administrativa mais eficaz.
ATENÇÃO: Em São Paulo há a figura da Subprefeitura, que é um Orgão, sendo, portanto, uma Desconcentração, e
não uma Descentralização.
7 DESCENTRALIZAÇÃO
A descentralização administrativa ocorre quando há a transferência da competência administrativa para pessoa
jurídica diversa daquela originária.
Obs.: Não confundir Descentralização Política com Descentralização Administrativa.
a) Geográfica (Territorial): A descentralização territorial ocorre quando destacamos um fragmento territorial
dando-lhe personalidade jurídica e capacidade administrativa. Exemplo digno de nota é quando o Acre quando
era um Território.
b) Por Serviço (Funcional ou Técnica): A descentralização por serviço ocorre quando há a criação de Autarquias,
Fundações, Sociedades de Economista, Empresa Pública e as Associações Públicas (entes da Administração
Pública Indireta). A Lei transfere a pessoa jurídica a titularidade e a execução.
O controle exercido pela entidade central objetiva a observância pelo ente descentralizado das finalidades previstas
na lei (controle finalístico). Ademais, a retomada da titularidade e da execução do serviço pela entidade central
somente se dará através de lei.
União INSS
Obs.: Não há hierarquia, e sim uma vinculação (controle finalístico, de
acordo com a lei que autorizou ou criou a entidade descentralizada).
LEI

6DESCENTRALIZAÇÃO
No que tange ao regime de concessão é diferente, pois a transferência ocorre tão somente da execução, não sendo,
portanto, transferida a titularidade, de modo que a entidade central poderá retomar o serviço a qualquer tempo. O
princípio em que se funda a transferência da competência administrativa é o princípio da especialidade.
Para a doutrina este tipo de descentralização se dá mediante outorga, ou seja, pela transferência da titularidade e da
execução através de uma lei.
c) Por Colaboração: Ocorre quando há um contrato ou ato administrativo, pela qual há a transferência da execução
a uma Empresa, por exemplo, podendo ser mediante concessão ou permissão. Assim sendo, a transferência se
dá, tão somente, quanto à execução do contrato, permanecendo a titularidade com a entidade concedente.
7.1 ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO (PESSOAS JURÍDICAS)
Entidades Estatais (Políticas):
d) União
e) Estados e Distrito Federal ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA
f) Municípios
Entidades Administrativas:
 Autarquias
 Fundações
 Sociedades de Economia Mista ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA
 Empresa Pública
 Associações Públicas
Obs.: As Associações Públicas se formam através dos consórcios públicos, quando se tratar de pessoas jurídicas cujo
regime adotado seja de direito público.
No que tange as denominadas entidades paraestatais importante ressaltar que estas não compõem a Administração
Pública (nem direta, nem indireta). São entidades que estão ao lado do Estado, isto é, entidades que colaboram com o
Estado. Trata-se do denominado terceiro setor
1
, tais como as entidades inseridas no denominado “Sistema S”, tais
como o SENAR, SENAC, SESC, SESCOOP, SENAI, SESI, SEST, SENAT, SEBRAE, INCRA, dentre outros, tais como as OSCIPS.
Tais entidades exercem atividades de interesse social, recebendo incentivo do Estado para exercer tais atividades.
1
As entidades paraestatais estão localizadas no terceiro setor porque não se tratam do estado e nem de atividade
privada lucrativa, tratam-se de atividades de interesse coletivo protegendo os valores da ordem pública.

8 PRINCÍPIOS APLICÁVEIS À ADMINISTRAÇÃO
O regime jurídico administrativo é composto por prerrogativas (poderes) ou sujeições (limitações), estas são
decorrentes do princípio da indisponibilidade do interesse público, enquanto que aquelas decorrem do princípio da
supremacia do interesse público sobre o interesse privado. Neste tópico serão analisados os limites direcionados à
atividade administrativa.
8.1 LEGALIDADE
O princípio da legalidade limita a atividade do administrador, sendo certo que a Administração não possui autonomia
de vontades, de modo que o Estado somente poderá atuar quando houver lei permitindo
2
. Esta lei deve ser entendida
em sentido amplo, abrangendo todo o ato estatal, imperativo, geral e abstrato.
Assim, lei em sentido amplo deve possuir as seguintes características:
 Ato Estatal
 Imperativo
 Geral
 Abstrato
Assim, por exemplo, um Decreto editado por Prefeito do município de São Paulo restringindo o tráfego de caminhões
de carga em determinado horário e local é considerada uma lei em sentido amplo, caso preenchidos os requisitos
acima descritos (ato estatal, imperativo, geral e abstrato), sendo imprescindível que haja uma lei em sentido estrito
(genuíno) (a lei decorrente de atividade legislativa) permitindo o Poder Executivo a editar estas medidas por meio de
seus instrumentos legais (Decreto, Portaria, etc.).
Em síntese, o princípio da legalidade abrange a lei em sentido formal como a lei em sentido substancial (ou material).
A lei outorga à Administração dois modos de atuação:
 Atuação Vinculada: não há margem de liberdade.
 Atuação Discricionária: há uma margem de liberdade.
Na atuação vinculada ocorre uma limitação absoluta na liberdade da Administração, não possuindo margem de
liberdade, devendo a Administração exercer sua atividade somente na forma estabelecida em lei. Em contrapartida,
quando a lei outorga à Administração uma margem de liberdade ocorre uma atuação discricionária, possibilitando a
inserção de um juízo de valor (mérito administrativo), sempre respeitando os princípios atinentes à Administração
Pública.
Assim, a atuação discricionária permite um juízo de valor, isto é, uma margem de liberdade. Esta margem de
liberdade, entretanto, é limitada pela lei. Destarte, não há uma manifestação ilimitada, e sim limitada, pois há de ser
feita com permissão da lei. Noutro giro, a atuação vinculada não há margem de liberdade, de modo que a atuação da
Administração deve ser feita de acordo com a lei.
A expressão poder vinculado nos dá uma ideia de que a Administração é submetida aos comandos da lei, isto é, de
maneira limitada (sujeições).
2
Diferentemente do que acontece no regime jurídico do direito privado, em que o indivíduo possui autonomia de
vontades, podendo realizar tudo aquilo que a lei não proíbe.

8PRINCÍPIOS APLICÁVEIS À ADMINISTRAÇÃO
8.2 IMPESSOALIDADE
Deve-se buscar o interesse público.
O princípio da impessoalidade possui as seguintes vertentes:
 A coisa pública: o Administrador deverá, em obediência à impessoalidade, dar-lhe destinação pública. Disso
decorre o dever de prestar contas.
 Os Administrados: os Administrados devem ser tratados de maneira igual, buscando a satisfação do interesse
público. Pode-se, no entanto, realizar-se uma discriminação, de como a
 Atos Administrativos: os atos praticados não constituem manifestação pessoal do agente, e sim da
Administração.
São sujeitos da nossa atividade administrativa:
 Pessoas jurídicas
 Órgãos
 Agentes
Os Atos Administrativos constitui a manifestação da Administração. Assim, um agente público que pratica um ato o
está exercendo em decorrência de uma manifestação da Pessoa Jurídica.
Obs.: Não se pode falar que o agente público é representante de pessoa jurídica, nem mandatário da pessoa jurídica,
pois o agente público é a mesma pessoa. Os Órgãos e os Agentes fazem parte de um todo, que é a Pessoa Jurídica.
Assim, quando estes estão atuando quem está agindo é a própria Administração Pública, em decorrência disso é que
nasce a Teoria da Imputação (Teoria do Órgão).
Teoria da Imputação (Teoria do Órgão):
Segundo a teoria da imputação, as manifestações dos agentes públicos serão imputadas diretamente à Pessoa
Jurídica. Constitui, na verdade, manifestação desta (pessoa jurídica).
Ordem: Agentes  Órgãos  Pessoas Jurídicas
CUIDADO: A conduta do agente público que se vale da publicidade oficial para realizar promoção pessoal atenta
contra os seguintes princípios da Administração Pública: impessoalidade e moralidade.
8.3 MORALIDADE ADMINISTRATIVA
Os conjuntos de princípios ou padrões morais que norteiam a conduta dos agentes públicos no exercício de suas
funções e a prática dos atos administrativos refere-se à moralidade administrativa.
A moralidade deve obedecer aos seguintes aspectos:
 Ética
 Honestidade
 Probidade
Costumes: Devem ser contemporâneos ao Ato Administrativo. Diante disso, a aferição da moral administrativa
decorre dos costumes, de modo que o juiz deve submeter-se a análise do ato no momento em que este é praticado.
Deve obediência a moral administrativa os agentes públicos e também do particular quando se relaciona com a
Administração. Ademais, ressalte-se que pode existir um ato legal, porém imoral. Em tais casos é possível a anulação
do ato, quando em desacordo com o princípio da moralidade administrativa.

A moralidade guarda uma relação próxima com a probidade, e esta surge para a Administração como um dever. A
Constituição Federal trata da probidade, protegendo-a, impondo-lhe àquele que a afronta as seguintes sanções (art.
37,§ 4º):
 Suspensão dos direitos políticos
 Perda de Função
 Ressarcimento ao Erário
 Indisponibilidade de bens
8.4 PUBLICIDADE
Publicidade é a divulgação ampla dos atos administrativos.
Esta divulgação ampla nem sempre ocorrerá, existindo, portanto, exceção ao princípio da publicidade. Tal exceção
não proíbe a divulgação dos atos a seus destinatários, mas sim a impossibilidade de publicidade ampla dos atos
oficiais.
A publicidade deve estar em consonância à dignidade da pessoa humana e a intimidade do indivíduo, sendo exceção,
por exemplo, do princípio da publicidade a divulgação em atos oficiais dados de particulares que ferem a intimidade
da pessoa.
A publicidade não é requisito para a validade do ato, isto é, não é elemento deste. Todavia, o ato não irá produzir
efeitos. Destarte, conclui-se que a publicidade é requisito de eficácia do ato administrativo. Ademais, de acordo com a
doutrina, também constitui requisito de moralidade.
Regra:
 Divulgação ampla: os atos são dotados de publicidade, ressalvadas as hipóteses previstas em lei.
Exceção:
 Intimidade
 Segurança jurídica
 Em razão de imperativos de ordem pública
A publicidade de ato administrativo que produz consequências jurídicas fora do órgão que o emite confere-lhe
validade (eficácia) perante as partes e terceiros. (vide exemplo do Decreto do prefeito de São Paulo).
EXEMPLO: O processo licitatório faz parte do princípio da publicidade, no entanto, há propostas que serão sigilosas,
para a manutenção da igualdade (isonomia) entre os licitantes. Assim, a publicidade segue espaço para a observância
de outro princípio: o da igualdade, com o intuito de manter a isonomia entre as partes contratantes.
OBSERVAÇÕES FINAIS de acordo com o princípio da publicidade:
 Os atos normativos não podem ser resumidos.
 Não é elemento formativo do ato.
São elementos constitutivos do ato administrativo:
 Competência
 Objeto
 Motivo
 Finalidade
 Forma

A publicidade não se encontra entre os elementos formativos (constitutivos) do ato administrativo. Não sendo,
portanto, requisito (elemento) do ato administrativo. Em suma, a publicidade constitui apenas condição de eficácia e
de moralidade.
Obs.: A publicidade torna possível a produção de efeitos de forma imediata, no entanto, a lei pode dispor que os
efeitos ocorrerão em outro momento posterior. Assim, a publicidade é condição necessária para que haja efeitos.
Todavia, não é obrigatório que haja uma produção imediata dos efeitos.
8.5 PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA
O princípio da eficiência sempre esteve presente na Constituição, de forma implícita. Todavia, somente com o
advento da EC 19/1998 é que passou a estar presente expressamente em nossa Constituição.
São características para que haja eficiência:
 Presteza
 Rapidez
 Economia (custo x benefício – princípio da economicidade).
A doutrina entende que dentro da eficiência há um princípio menor: o princípio da economicidade.
A relação adequada de custo x benefício há o princípio da economicidade. Em provas de concurso público, caso não
haja dentre as assertivas o princípio da economicidade quando se referir a custo x benefício, a alternativa correta será
o que dispuser sobre o princípio da eficiência, pois este aborda a essência de economicidade. Assim, quando a prova
trouxer o princípio da economicidade entre as alternativas estará se referindo a adequação de custo x benefício.
ATUAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO:
 Vinculada: através da lei (princípio da legalidade)
 Discricionária: Margem de liberdade: trata-se de mérito administrativo, abrangendo um juízo de valor
(conveniência e oportunidade).
Obs.: O ato discricionário pode ser corrigido pelo Poder Judiciário, desde que este ato afronte a lei ou princípios.
Assim, o Poder Judiciário poderá corrigir o ato no que concerne a legalidade, a razoabilidade e da proporcionalidade.
Isto não quer dizer que o Judiciário está ingressando no mérito administrativo, e sim dispondo que o ato agiu em
desacordo com a lei e aos limites impostos pelos princípios administrativos.
Se os cônjuges são servidores públicos quando há a remoção de um dos servidores para outro local, ao outro cônjuge
há o direito de ser removido para acompanhar o seu cônjuge. Neste caso a Admiração tem o dever de remover o
cônjuge, pois a esta há o direito por lei.
Quando a lei prevê que a remoção se dará para satisfazer o interesse público esta lei está dando uma margem de
liberdade a Administração.
Destarte, são princípios limitadores de uma atuação discricionária:
 Legalidade
 Razoabilidade
 Proporcionalidade

8.6 RAZOABILIDADE
O princípio da razoabilidade nos dá uma ideia de:
 Sensatez
 Coerência
 Racionalidade
E exige também uma congruência.
Há dois momentos distintos: A razoabilidade ocorre em um primeiro momento, impondo à Administração uma
atuação sensata, coerência e racional. Depois disso, em um segundo momento – quando o ato é praticado – é que se
analisa a proporcionalidade, que analisará a atuação do meio e da finalidade do ato, objetivando proibir excessos
(abusos).
8.7 PROPORCIONALIDADE
A proporcionalidade nos dá uma ideia de proibição de excessos. Assim, a atuação proporcional é aquela cuja
adequação entre os meios e os fins objetivando o interesse público.
Obs.: Os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade não estão expressos na Constituição Federal, e sim na Lei
9.784/99 (Processo Administrativo no âmbito da Administração Pública Federal).
8.8 IMPESSOALIDADE
O princípio da impessoalidade diz respeito a defesa da coisa pública, tal como o dever de prestar contas. Os
instrumentos da prestação de contas ocorrerá mediante a:
 Publicidade dos atos; e sua
 Motivação
A motivação é a exteriorização dos motivos do ato administrativo. A princípio, devemos entendê-la como regra.
Trata-se dos fundamentos de sua decisão (exposição dos motivos que fundamentam a decisão do ato).
A motivação constitui requisito do ato administrativo?
R: São requisitos (elementos) do ato administrativo a competência, objeto, motivo, finalidade e forma. A motivação
está dentro da forma (modo pelo qual o ato se apresenta). Não confundir com o motivo. Assim, a motivação é
requisito de forma.
Em síntese:
 A publicidade não é elemento do ato administrativo.
 A motivação quando exigida, é requisito (elemento) de FORMA do ato.
A motivação não possui forma específica, poderá ser concomitante ou não ao ato e praticada por órgão diverso
daquele que decidirá (motivação aliunde).
Exemplo: motivação proferida através de parecer da Procuradoria (órgão diverso) em relação a processos
administrativos de cobrança de tributos oriundos da Receita Federal. A Administração poderá utilizar a motivação do
processo “A” para os demais processos que possuem matéria semelhante.

8.9 PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA
O princípio da segurança jurídica pode ser visto de diversos aspectos:
 Prescrição
 Decadência
 Proibição da retroatividade da nova interpretação de determinada norma.
O princípio da segurança jurídica que não permite depois de percorrido certo período da anulação de determinado ato
(decadência e prescrição), constitui limitação da autotutela.
O princípio da autotutela permite a Administração Pública anular os atos por ela praticados quando forem ilegais;
poderá, ainda, revogar os atos por ela praticados quando inconvenientes ou inoportunos.
Pode-se afirmar que como manifestação da autotutela, a Administração deverá anular os atos ilegais, tal medida não
pode ser feita em prazo indeterminado. Como por exemplo: recebimento de licença ilegal por beneficiário de boa-fé.
No exercício da autotutela a Administração deverá anular o ato, todavia, deverá efetuar esta anulação por prazo de
cinco anos, não o fazendo neste prazo não poderá mais fazê-lo, pois a lei estabelece limitações, com fito na segurança
jurídica.
Assim, o princípio da segurança jurídica surge para a Administração Pública como limitador da autotutela, proibindo-
se a anulação de atos quando decorridos os prazos prescricionais e decadenciais.
Observação: A Lei 8.112/90 impõe que o servidor que comete crime contra a Administração deverá ser demitido.
Neste sentido faz-se necessário a definição do que seria um “crime contra a Administração”. Um crime contra a ordem
tributária (ex.: sonegação), seria um crime contra a Administração?
Hoje se entende que crime contra a administração não se deve ater ao rol disposto na lei, e sim todo o crime que
agride a Administração. A nova interpretação estabelece que, além dos crimes previstos no Código Penal, podem
haver outros, inclusive os Crimes Contra a Ordem Tributária. Assim, a sonegação fiscal hoje é um crime contra a
Administração, podendo, portanto haver demissão do agente causador do delito.
Não houve mudança na lei, mas sim nova interpretação. A nova interpretação que a Administração dá a dispositivos
legais não poderá retroagir, com fulcro na segurança jurídica. Assim, os atos cometidos anteriores à nova
interpretação não poderão ser penalizados.
A segurança jurídica de acordo com o que prevê a Lei 9.784/99 proíbe expressamente a retroatividade de nova
interpretação adotada pela Administração Pública.
8.10 AUTOTUTELA
A Tutela Administrativa (princípio da tutela) é o controle por vinculação que as entidades da Administração Direta
exercem sobre as entidades da Administração Indireta, com o objetivo de assegurar a observância das finalidades
legais. Assim, o controle que decorre da vinculação, e não da subordinação. Tal controle pode ser denominado como
controle finalístico ou de supervisão ministerial.
TUTELA ADMINISTRATIVA AUTOTUTELA
DESCENTRALIZAÇÃO DESCONCENTRAÇÃO
Pessoa Jurídica (entidade política) da Administração
Direta fiscaliza (controle finalístico) a pessoa jurídica
(entidade administrativa) da Administração Indireta.
Controle uma entidade controlando seus órgãos
A Administração busca a realização do princípio da
especialidade.
A Administração busca o controle de gastos.
Controle decorrente da vinculação (e não subordinação) Controle interno (subordinação).
Princípio da boa-fé

A autotutela constitui um controle interno, onde uma pessoa jurídica controla seus órgãos. Diante desse controle
admite-se que a Administração anule os seus próprios atos quando ilegais, mas também permite a Administração que
também revogue seus atos quando inconvenientes e inoportunos. Trata-se de uma estrutura hierarquizada (com
subordinação) e desconcentrada.
O princípio da autotutela permite que a Administração Pública anule ou revogue os seus próprios atos. Trata-se de
controle interno caracterizado pela subordinação.
A Administração anulará seus próprios atos independentemente de intervenção do Judiciário, pois o ato de anulação
é um ato administrativo e, com isso, é autoexecutável. Todavia, ficará garantido ao interessado, o recurso ao
Judiciário.
Presunção (convicção inicial) de determinado assunto. As presunções podem ser:
 Absolutas: não admitem prova em contrário.
 Relativas (juris tantum): admitem prova em contrário.
Os atos administrativos tem caráter de presunção relativa.
Exemplo: Menor comete crime. A presunção de incapacidade dele é uma presunção absoluta, isto é, não admite
prova em contrário. Assim, o menor de 18 anos é presumidamente incapaz, pois a lei assim determinou. Não podendo
assim presumir-se imputável por prova pericial alegando o contrário, pois a lei o faz inimputável. Quando este jovem
completa os 18 anos de idade a lei o torna imputável, podendo ser responsabilizado criminalmente pelos atos
subsequentes.
Nos atos administrativos há a presunção de legalidade, de modo que uma demissão por exemplo, presume-se legal.
Quando esta demissão for ilegal, apesar deste vício ela irá produzir efeitos, pois a sua presunção é relativa. De modo
que esta presunção acaba (sucumbe) quando há a demonstração da ilegalidade (prova em contrário).
A administração ao praticar os atos deve demonstrar que o ato é legal?
R: Não, pois a presunção é que seus atos são legais. Cabe assim a parte contrária discordar e provar que o ato é ilegal.
Há, portanto, uma inversão do ônus da prova.
A presunção da legalidade constitui um atributo do ato administrativo, que permite a sua produção de efeitos ainda
que ilegal. Tal presunção é relativa (juris tantum), pois admite prova em sentido contrário. Duas consequências delas
decorrem:
 Eficácia imediata
 Inversão do ônus da prova
Obs.: A presunção de legalidade decorre de um princípio da legalidade, sendo assim, uma sujeição (não é uma
prerrogativa).
Não há, em regra, direitos adquiridos em relação a atos ilegais. Diferentemente ocorre com a revogação, que deverá,
em regra, respeitar direitos adquiridos.
 A anulação retroage.
 A revogação não retroage, pois o ato é legal, devendo os efeitos decorridos do ato ser mantidos.
O regime jurídico das pessoas jurídicas de direito privado que integram a Administração Pública (ex.: Empresas
Públicas e Sociedades de Economia Mista) é celetista, isto é, são regidas pela CLT.
No entanto, há pessoas jurídicas cuja interferência é diferenciada, como acontece por exemplo com a Caixa
Economica Federal (CEF), cuja atividade fim é econômica, com os CORREIOS.

14HIPÓTESES DE DESCENTRALIZAÇÃO
O CORREIO é uma entidade prestadora de serviço público, cuja atividade é exercida exclusivamente pelo Estado, não
havendo quaisquer interferências com relação a isonomia o desiquilíbrio.
9 HIPÓTESES DE DESCENTRALIZAÇÃO
9.1 DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
A descentralização administrativa (funcional ou técnica) ocorre por serviço. O que motiva a existência desta
descentralização é o princípio da especialização (especialidade).
O princípio da especialidade guarda relação com a descentralização por serviço.
Necessário que haja uma lei, que crie ou autorize a criação de entidades – integrantes da Administração Pública
Indireta, que são:
 Autarquias
 Fundações
 Sociedades de Economia Mista
 Empresas Públicas
 Associações (Consórcios Públicos)
Obs.: Quando a lei transfere a titularidade e a execução do serviço denomina-se descentralização por outorga.
9.2 ASPECTOS INICIAIS
Autarquias: São pessoas jurídicas de direito público, que são criadas por lei, a rigor, para o exercício de atividades
típica da Administração. Assim, por exercer atividade típica da Administração, podem exercer prerrogativas inerentes
do Estado, tais como, por exemplo, o poder de polícia, a exemplo da ANVISA (Autarquia Federal).
Fundação Pública: São pessoas jurídicas que podem ser de direito público ou de direito privado. Conceitua-se
fundação como um patrimônio com personalidade jurídica. Destarte, as pessoas não são importantes para a
constituição da entidade fundação, e sim o patrimônio sobre o qual esta se incorpora.
FUNDAÇÃO PRIVADA FUNDAÇÃO PÚBLICA
Patrimônio privado Patrimônio público
Personalidade jurídica de direito privado Personalidade jurídica de
direito público
Personalidade jurídica de
direito privado
No que concerne à fundação pública, o legislador poderá conceder personalidade jurídica de direito público ou de
direito privado.
 Em regra, as fundações públicas de direito público são as Universidades Públicas.
 A FUNAI, por exemplo, é uma fundação pública com personalidade jurídica de direito privado, pois o legislador
entendeu que assim ela poderia ter uma gestão mais célere.
Sociedades de Economia Mista e Empresas Públicas: São entidades empresariais, de personalidade jurídica de direito
privado, que, em regra, possuem atividade econômica.
Quando tais entidades possuam atividade econômica terão as mesmas obrigações tributárias, trabalhistas, civis e
comerciais da iniciativa privada, pois caso contrário haveria uma afronta à livre concorrência, Destarte, não é possível
a concessão de benefícios fiscais para tais entidades que não se estendam às outras empresas privadas.

Os CORREIOS poderão ter imunidade tributária recíproca, pois exercem atividade típica de Estado (atividade não
econômica), pois exercem serviço público essencial e sem concorrência.
Passa-se agora ao estudo individualizado de cada entidade da Administração Indireta.
9.3 AUTARQUIAS
Autarquia é pessoa jurídica de direito público, criada diretamente por lei
3
específica,
 Criação: Lei específica (monotemática). No que concerne às subsidiárias há uma autorização legal.
 Extinção: Lei específica.
 Competência: específica.
No que tange às subsidiárias, inclusive das Autarquias, estas serão criadas mediante autorização legislativa (e não
diretamente pela lei).
A lei que cria a Autarquia transfere-lhe uma competência administrativa específica (princípio da especialidade). A
partir deste momento a Autarquia exerce um direito, que não poderá sofrer uma ingerência da entidade
Administrativa central, somente se for contrária à lei que a criou.
Conceitos de autarquia:
É a pessoa jurídica de direito público criada por lei para o exercício de atividade típica da Administração. Também é
conhecida como serviço público autônomo personificado.
 Serviço personificado = Autarquia.
 Patrimônio personificado = Fundação.
A entidade política (administração central) exerce um Controle sobre suas Autarquias, por vinculação, isto é, por:
 Tutela administrativa
 Controle finalístico
 Supervisão
No entanto, a própria pessoa jurídica (ex.: Autarquia) exerce um controle interno, que será por subordinação,
havendo neste caso um controle hierárquico. Neste caso haverá um controle denominado Autotutela.
Um exemplo de controle externo é exercido pelo Tribunal de Contas da União (TCU).
3
Neste caso o termo Lei está inserido em seu aspecto estrito, ou seja, Lei ordinária específica. Trata-se do princípio da
reserva legal.

16RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
10 RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
Trata-se da responsabilidade civil relativo ao dano causado a terceiros. Exemplo:
 Pessoa Jurídica  AUTARQUIA
 Órgão  Superintendência
 Agente  Analista
O agente público (analista) causa a terceiro, no exercício funcional, foi causado pela Autarquia.
A manifestação do agente não é a manifestação pessoal deste, e sim da pessoa jurídica sobre o qual ele está
vinculado. Assim, o fundamento que se funda tal responsabilidade está em consonância ao princípio da
impessoalidade e tem como teoria a denominada Teoria da Imputação.
O dano causado pelo agente público a terceiros deve ser entendido como causado pela própria pessoa jurídica, em
razão do princípio da impessoalidade e da Teoria da Imputação (ou Teoria do Órgão).
A natureza jurídica da responsabilidade civil da Autarquia: A responsabilidade civil da Autarquia é, em regra, objetiva.
Quando, excepcionalmente, exercer atividade econômica, a responsabilidade será subjetiva.
A natureza jurídica da responsabilidade civil são conjuntos de regras que estabelecem o dever de indenizar. Podem ser
de responsabilidade civil objetiva e subjetiva.
RESPONSABILIDADE CIVIL
DANO
OBJETIVA SUBJETIVA
Conduta, resultado e nexo causal
(independe de Dolo ou Culpa).
Dolo ou culpa.
O Estado é constituído com fundamento na satisfação do bem comum. A Constituição Federal confere ao Estado a
obrigação de exercer tais interesses da população e, para o exercício de tais atividades, confere-lhe prerrogativas
(poderes), para que assim facilite a sua trajetória na satisfação do interesse público. Portanto, pode-se dizer que o
Estado possui o ônus e o bônus.
Como o Estado atua em todo o momento, é evidente que sua atividade de risco é ainda maior. De modo que quando
o particular atua e causa o dano à responsabilidade é subjetiva, devendo deste dano ser comprovado o dolo ou a
culpa. Em contrapartida, a atuação estatal expõe bens públicos a um risco maior, devendo, desta forma, ser
conferindo-lhe maior ônus, de modo que ao causar um dano o particular não precisará comprovar o dolo ou a culpa
do agente (responsabilidade objetiva). Trata-se do fundamento da Teoria do Risco Administrativo.
O Estado atua constantemente buscando a satisfação do interesse público. Desta forma, acaba expondo maior risco a
população. Quando há um dano estatal quem arcará com o ônus decorrente deste ato ao bem dizer é a coletividade
(todos pagarão a conta).
TEORIA DO RISCO: O Estado responde objetivamente pelos danos causados a terceiros. Há duas teorias do risco:
teoria do risco integral e teoria do risco administrativo. A diferença reside no efeito (consequência) de alguns
eventos que circundam o fato.
RISCO INTEGRAL RISCO ADMINISTRATIVO
O Estado responde objetivamente pelos danos causados
a terceiros.
O Estado responde objetivamente pelos danos causados
a terceiros.
Não permite a existência de atenuantes ou excludentes
da responsabilidade do Estado.
Permite a existência de atenuantes ou de excludentes da
responsabilidade do Estado.
O Estado é sempre responsável. O Estado é responsável, desde que não haja atenuante
ou excludente de sua responsabilidade, tais como: caso
fortuito ou força maior.

No Brasil adotou-se a TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO.
Administração Pública em sentido objetivo, material ou funcional é a Atividade Administrativa. Tal atividade pode ser
exercida mediante serviço público em sentido amplo (fomento, polícia, serviço público) e atividade econômica.
Quando o Estado exerce diretamente ou indiretamente a atividade econômica estará submetido às mesmas regras
civis da iniciativa privada e isto também acontece em relação à responsabilidade civil, que será, portanto subjetiva.
Exemplo: CAIXA Econômica Federal (pessoa jurídica de direito privado que exerce atividade econômica).
Art. 37, § 6º, CF: As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos
responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso
contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PRESTADORA DE SERVIÇO
PÚBLICO – PESSOA JURÍDICA DE DIREITO PÚBLICO
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PRESTADORA DE SERVIÇO
PÚBLICO – PESSOA JURÍDICA DE DIREITO PRIVADO
PESSOA JURÍDICA DE DIREITO PÚBLICO PESSOA JURÍDICA DE DIREITO PRIVADO
Administração Direta: União, Estados, DF e Municípios. -
Administração Indireta: Autarquias, Fundações Públicas. Administração Indireta: Sociedades de Economia Mista,
Empresa Pública, Empresa Privada (como concessionária
de serviço público).
Prestação de serviço público:
Dano: responsabilidade objetiva
Prestação de serviço público:
Dano: responsabilidade objetiva.
Atividade Econômica:
Dano: responsabilidade subjetiva
Atividade Econômica:
Dano: responsabilidade subjetiva.
Portanto, o que interessa é saber qual é a atividade exercida pela Administração. Caso seja uma prestação de serviço
público a responsabilidade será objetiva; caso seja uma atividade econômica a responsabilidade será subjetiva.
O entendimento do STF a respeito de danos causados pela prestadora de serviços ao não usurário de serviço público é
objetiva. Assim, independentemente de ser usuário ou não usuário a responsabilidade é objetiva.
Imperioso ressaltar que o Estado, ao exercer uma prestação de um serviço, pode vir a se responsabilizar tendo em
vista ação (um fazer), ou uma omissão (um não fazer).
Quando há omissão, necessário ingressar na discussão da culpa (se o Estado omitiu ou não), por tratar-se de um
serviço não realizado. Assim, faz-se uma análise da falta do serviço ou má formação do serviço.
Omissão: responsabilidade subjetiva.
Obs.: Não há na Jurisprudência uniformidade sobre o tema.
Exemplo de caso: Alguém tirou a tampa de um bueiro e um terceiro caiu. O STF deixou de responsabilizar o Município
por responsabilidade por culpa (negligência), todavia, o responsabiliza objetivamente, pois o Estado deveria realizar
uma prestação de serviço e não o fez.
Ação de Indenização:
A responsabilidade da Autarquia é objetiva. Caso vencida no processo, a Autarquia deverá reparar o dano sofrido. Não
é possível a garantia da divida mediante penhora, pois tais bens são impenhoráveis.
A dívida, portanto, será cobrada através do art. 100, CF – Regime de Precatórios. Tal regime admite exceção no que
concerne a fila de espera.

18RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
Os bens das Autarquias são bens públicos e, com isso, não podem ser penhorados (impenhoráveis). Tais bens estão
classificados em bens de uso especial. O princípio que funda na impenhorabilidade dos bens das Autarquias é o
princípio da continuidade do serviço público.
Ação Regressiva:
Ocorre quando a Autarquia, após reparar o dano ao terceiro, resolve por cobrar seu agente. Deve, para tanto, provar
o dano ou a culpa do agente na conduta comissiva ou omissiva em relação ao terceiro. Assim, o agente será
responsabilizado pelo dano de maneira subjetiva, isto é, deverá o Estado comprovar o dolo ou a culpa.
Não há possibilidade de escolha, devendo o terceiro ingressar com a ação necessariamente contra o Estado: De
acordo com a Lei 8.112/90, o agente público (estatutário) tem o direito de ser incomodado em lide tão somente pelo
próprio Estado, em ação regressiva, e não pelo terceiro que sofreu o dano. Portanto, nesse caso o terceiro é obrigado
a ingressar ação contra o Estado.
Responsabilidade Tributária: No que se refere a tributos, o que interessa é o estudo da imunidade recíproca.
Exemplo:
 Autarquias  INSS
 O INSS é uma autarquia prestadora de serviço público.
A Constituição Federal expressamente proíbe uma unidade federativa cobrar imposto em relação à outra (imunidade
tributária recíproca). De tal forma, a Autarquia terá benefícios fiscais no tocante à imunidade tributária recíproca.
RESPONSABILIDADE TRIBUTÁRIA NAS AUTARQUIAS
As Autarquias podem possuir benefícios fiscais. Exemplo: Imunidade tributária recíproca (art. 150, § 2º, CF). Tal
imunidade se estende tanto para as Autarquias como paras as Fundações Públicas (Fundações Autárquicas).
Obs.: Caso determinada Autarquia exerça atividade econômica, não terá imunidade e benefícios fiscais que não se
estendam à iniciativa privada.
Assim, no que concerne a responsabilidade civil do Estado, têm-se, em síntese:
RESPONSABILIDADE CIVIL
 Prestação de serviço público
 Responsabilidade objetiva (em regra)
 Por Ação  Responsabilidade objetiva
 Por Omissão  Responsabilidade subjetiva
 Atividade Econômica
 Responsabilidade subjetiva (em regra)
Assim, quando o Estado exerce atividade econômica terá as mesmas obrigações civis, comerciais, tributárias e
trabalhistas da iniciativa privada. Destarte, não haverá privilégios que não forem estabelecidos também aos
particulares.
Diferentemente, quando o Estado exerce uma prestação de um serviço público, estará gozando de prerrogativas de
interesse público e responde objetivamente nas lides envolvendo terceiros.

A doutrina majoritária entende que havendo:
 Conduta comissiva (por ação): responsabilidade objetiva.
 Conduta omissiva (por omissão): responsabilidade subjetiva.
Entretanto, o Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu recentemente que na omissão ou na ação a responsabilidade do
Estado será objetiva.
IMPORTANTE: Em provas de concursos público, necessário que sejam conhecidos os entendimentos recentes da
doutrina e da jurisprudência. Assim, recomenda-se a inscrição do candidato nos informativos dos Tribunais Superiores
(STJ e STF).
Portanto, para que seja reconhecida a responsabilidade da Autarquia, necessário que seja conhecida à atividade que
esta exerce. Em regra, as Autarquias realizam atividade de serviço público, e, sendo desta forma, terão
responsabilidade civil objetiva.
10.1 LEGITIMIDADE PASSIVA
Trata-se de quem figura no polo passivo da demanda.
É sabido que a responsabilidade objetiva não demanda a demonstração de dolo ou culpa, bastando que sejam
comprovados os elementos: conduta, resultado e nexo causal, nascendo, assim, a responsabilidade civil do Estado.
Pode o autor escolher o sujeito passivo da demanda, ao passo de executar o agente público ao invés da pessoa
jurídica?
R: Não, pois o agente público somente responde perante a Fazenda Pública, em ação regressiva. Isso quer dizer que o
agente público é protegido de acordo com o Estatuto do Servidor Público, dando-lhe o direito de responder somente
perante o Estado, não podendo ser importunado contra terceiros. Assim, caberá ao Estado, após o pagamento ao
terceiro, ingressar contra o agente público, em ação regressiva, caso em que a responsabilidade será subjetiva.
O STF, ao tratar do tema, sustentou que independe deste agente ser de âmbito federal, estadual ou municipal,
devendo este agente ser incomodado somente por meio de ação regressiva, realizada pelo Estado.
Quando o particular vence a ação perante o Estado, há um título executivo judicial, a ser executado frente a uma
Autarquia, devendo:
 Regra: Aplicação do art. 100, CF – Regime de Precatórios. Neste caso o particular, para receber a indenização
pelo sistema de precatórios entrará na fila para receber o pagamento.
 Exceção: Ações de pequeno valor, ou seja: de até 60 (sessenta) salários mínimos.
As Autarquias são pessoas jurídicas criadas por lei especial para atividades precípuas de interesse público, exercendo
serviços públicos indispensáveis ao interesse público e, assim, tendo em seus bens um uso especial, de modo que tais
bens são impenhoráveis, visto que do contrário haveria afronta ao princípio da continuidade do serviço público.
Ademais, tais bens são imprescritíveis, pois não admitem a usucapião.

20FUNDAÇÕES PÚBLICAS
11 FUNDAÇÕES PÚBLICAS
A Fundação é o patrimônio personificado.
Fundações são aquelas entidades cujo capital investido é público ou privado.
 Direito público: Fundações autárquicas (Autarquia Fundacional) – Regime jurídico administrativo.
 Direito privado: Fundações públicas de direito privado – Regime Jurídico Administrativo. Assim, tais fundações
deverão obedecer aos princípios e outros limitadores (sujeições).
As fundações públicas de direito público são criadas diretamente por lei, visto que é uma espécie de Autarquias (por
isso a denominação Fundações Autárquicas). Por outro giro, as fundações privadas são autorizadas por lei.
Fundações de direito privado:
A lei específica autoriza a criação da Fundação de direito privado, cabendo, posteriormente, um mero Decreto do
Executivo que realizará o registro junto ao órgão competente. Destarte, é a partir do registro que a entidade passa a
ter personalidade jurídica, ou seja, a existir.
Obs.: Lei complementar regulará os meios de atuação das fundações, todavia, no que concerne a criação destas
entidades, necessário, tão somente, a edição de uma lei ordinária especial autorizando a criação destas por meio de
um Decreto.
A Administração Pública, ao criar fundação de direito privado, submete-a ao direito comum em tudo aquilo que não
for expressamente derrogado por normas de direito público. (CORRETO).
Ressalte-se que são Atividades Administrativa do Estado:
 Fomento
 Polícia
 Serviço Público
 Atividade Econômica
Quanto a atividade econômica, esta pode ocorrer de forma direta ou indireta. No que tange a forma indireta, o
Estado cria a denominada entidades empresariais (empresas estatais), casos em que serão criadas as Sociedades de
Economia Mista e Empresa Pública.
As sociedades de economia mista e empresas públicas que exerçam atividade econômica terão as mesmas
obrigações civis, comerciais, tributárias e trabalhistas da iniciativa privada.
Desta forma, conclui-se:
 Em relação à responsabilidade civil, tais entidades receberão o mesmo tratamento que empresas da iniciativa
privada (responsabilidade civil subjetiva).
 Já no campo tributário, tais entidades não poderão receber benefícios que não se estenda à iniciativa privada.
 Quanto ao regime adotado, este será o mesmo da iniciativa privada, qual seja, o regime celetista (CLT).

12 EMPRESA PÚBLICA
Empresa Pública é uma pessoa jurídica de direito privado.
 Criação: exige autorização legislativa. Dependerá, assim, do registro.
 Capacidade: Administrativa.
 Patrimônio: Patrimônio próprio (patrimônio privado).
 Capital: O capital é público.
 Forma: Qualquer forma prevista em Direito Empresarial (pode ser, por exemplo, uma S/A).
Nas empresas públicas, independentemente da atividade que vem a exercer, seu patrimônio é de regime de direito
privado. Todavia, tal patrimônio está protegido em certas ocasiões devido ao princípio da continuidade do serviço –
quando a atividade for de serviço público (exceção) –, mas não perde a natureza jurídica de direito privado.
Obs.: Caso extinta a Empresa Pública, seu patrimônio retornará para a entidade central.
ATENÇÃO: É possível a partição de capital de pessoa jurídica de direito privado na Empresa Pública desde que seja
integrante da Administração Pública Indireta (v.g. Sociedade de Economia Mista).
Atividade exercida pela Empresa Pública:
 Regra: Atividade Econômica
 Exceção: Prestadora de serviço público.
Obs.: Fazendo uma correlação, como prestadora de serviço público, a Empresa Pública estaria trabalhando como uma
concessionária de serviço público.
Controle: Destarte, está sujeita ao controle estatal (controle finalístico).
Foro competente:
 Federal  Justiça Federal
 Estadual  Justiça Estadual
 Municipal  Justiça Estadual
Assim, quando empresa pública for federal o foro competente é da Justiça Federal, ao passo que quando tal empresa
for estadual ou municipal o foro competente será da Justiça Estadual.
As empresas públicas podem ser S/A e, assim, admitir a participação de seu capital por pessoa jurídica de direito
privado.

22SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA
13 SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA
A título de exemplo, temos a Petrobras e o Banco do Brasil, tais entidades possuem as seguintes características:
 Personalidade: Personalidade jurídica de direito público
 Criação: autorização legal
 Capacidade: Administrativa (autoadministração)
 Patrimônio: Privado
 Capital: Misto (público e o privado)
 Forma de organização: obrigatoriamente ser uma S/A.
As ações que dão direito a voto devem ser majoritariamente pertencentes ao Estado. Assim, portanto, a capacidade
de gerencia deve ser estatal, ainda que isso não represente o numerário maior.
A Sociedade de Economia Mista também está sujeita ao controle do Estado na forma vinculada, isto é: tutela
administrativa (controle finalístico ou supervisão ministerial).
Foro competente:
 Federal: Justiça Estadual
 Estadual: Justiça Estadual
 Municipal: Justiça Estadual
A Constituição Federal não prevê o foro competente das sociedades de economia mista, diferentemente no que
concerne às empresas públicas. O art. 109, CF dispõe acerca da competência federal, que possui rol taxativo. Assim,
não havendo disposição neste artigo, deverão as ações comuns ser julgadas na Justiça Estadual, de forma indistinta.
SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA FEDERAL EMPRESA PÚBLICA FEDERAL
BANCO DO BRASIL S.A. CAIXA ECONÔMICA FEDERAL
FORO COMPETENTE: JUSTIÇA ESTADUAL FORO COMPETENTE: JUSTIÇA FEDERAL
Regime de Contratação:
O Regime a ser adotado é o regime contratual, isto é, o regime que tem adoção na CLT (empregados públicos). Tanto
nas empresas públicas como nas sociedades de economia mista.
Obs.: Regime institucional é o regime estatutário; regime contratual é o regime da CLT.
VENCIMENTO:
 Regra: não se submete ao teto constitucional.
 Exceção: quando houver dinheiro público para o custeio de pessoal ou despesas em geral.
ACUMULAÇÃO REMUNERADA DE CARGOS E EMPREGOS:
 Regra: não pode a acumulação (proibição).
 Exceção: somente quando respeitada o teto remuneratório (caso exista) e houver compatibilidade de horários.
EXCEÇÕES DE ACUMULAÇÃO DE CARGOS:
 1 Técnico / Científico + 1 Professor
 1 Professor + 1 Professor
 1 Saúde + 1 Saúde
O problema surge da conceituação de cargo técnico. O que manda não é a denominação, e sim na substância do
cargo.

ATENÇÃO: Quando se fala da proibição de acumular cargos e empregos, a regra é que haja proibição,
independentemente de ter ou não dinheiro público.
A condição de dinheiro público ocorre somente no que diz respeito ao teto remuneratório, de modo que no que se
diz respeito à acumulação de cargos públicos, tal acumulação em regra não poderá ocorrer e, de forma excepcional
esta é permitida somente nos casos expressamente previstos, independentemente de ter ou não dinheiro público.
As sociedades de economia mista, por se tratarem de pessoas jurídicas com personalidade de direito privado, quando
publicarem programas, obras ou serviços de suas atividades, estão vinculadas à vedação de não inserirem nomes,
símbolos e imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades, com fulcro no princípio da impessoalidade.
A Constituição Federal estabelece que, por meio de lei, haja um procedimento simplificado (especial) destinado para
as Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista.
CARACTERÍSTICAS SEMELHANTES DA SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTAS COM AS EMPRESAS PÚBLICAS:
 Criação e extinção (Do mesmo modo que a lei autoriza a criação, esta autorizará a extinção, podendo assim
ocorrer a extinção mediante Decreto, com fundamento no princípio da simetria.)
 Personalidade jurídica
 Sujeição a controle estatal (controle finalístico)
 Derrogação do regime privado pelo regime público (São regras de direito privado flexibilizadas pelo direito
público).
 Regime jurídico de pessoal (regime celetista)
Obs.: Não confundir derrogação com ab-rogação: Derrogação é a revogação parcial; já a ab-rogação é a revogação
total.
TRAÇOS DISTINTIVOS ENTRE SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA E EMPRESAS PÚBLICAS:
 Capital: composição do capital
 Forma de organização:
 Empresa Pública: Qualquer forma admitida em Direito Empresarial
 Sociedade de Economia Mista: obrigatoriamente uma S/A.
 Foro competente:
 Se entidade federal: Sociedade de Economia Mista (Justiça Estadual); Empresa pública (Justiça Federal).
 Se entidade estadual / municipal: Justiça Estadual.
Regime jurídico privado será caracterizado pela:
 Igualdade (isonomia): ausência de prerrogativas (poderes).
 Liberdade: autonomia de vontades (faz-se tudo, exceto o que a lei vedar).
Entretanto, para as sociedades de economia mista e empresas públicas o regime jurídico privado não será aplicado
desta forma completamente, de modo que tal regime é derrogado, não se valendo da liberdade estabelecida para as
empresas privadas de forma integral, possuindo os mesmos limites (sujeições) que existem para as pessoas jurídicas
de direito público.

24SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA
Assim, para estas sociedades de economia mista e empresas públicas:
 Igualdade (isonomia)
 Liberdade
 Sujeições
Há, portanto, um regime híbrido. Sendo imprescindível analisar a atividade exercida pela entidade. De modo que há
uma maior preponderância para as regras de direito público quando a entidade exercer uma prestação de serviço
público (exemplo: CORREIOS).
As sociedades de economia mista e empresas públicas têm como atividade precípua, em regra, a atividade econômica.
Quando tais entidades exercerem ATIVIDADE ECONÔMICA, fazem-se os seguintes questionamentos:
1) Podem receber benefícios fiscais?
R: Sim, desde que extensivos à iniciativa privada.
2) Possuem imunidade tributária recíproca?
R: Não, esta imunidade somente se refere às Autarquias e Fundações, com fulcro no art. 150, § 2º, CF.
3) A responsabilidade civil?
R: Subjetiva, pelo simples fato de estar exercendo atividade econômica.
As sociedades de economia mista e empresas públicas têm como atividade excepcional a prestação de um serviço
público. Quando tais entidades exercerem uma PRESTAÇÃO DE UM SERVIÇO PÚBLICO, fazem-se os seguintes
questionamentos:
1) Podem receber benefícios fiscais?
R: Sim, desde que extensivos à iniciativa privada.
ATENÇÃO: De acordo com a Constituição Federal não há previsão legal da imunidade tributária recíproca (de acordo
com o art. 150, § 2º, CF somente há imunidade tributária recíproca para as Autarquias e Fundações). Todavia, de
acordo com o STF, se está prestando serviço público, a imunidade tributária recíproca se estende às sociedades de
economia mista e empresas públicas que prestam serviços públicos (exemplo: Correios).
2) Possuem imunidade tributária recíproca?
R: Não, esta imunidade somente se refere às Autarquias e Fundações, com fulcro no art. 150, § 2º, CF.
3) A responsabilidade civil?
R: Objetiva, quando for uma conduta comissiva (ação); e, no que diz respeito a uma omissão, a responsabilidade
passa a ser subjetiva (entendimento da doutrina). Já para o STF tanto a conduta comissiva como a conduta
omissiva estão sujeitas à responsabilidade objetiva.
Destarte, não é demais salientar que, uma Empresa Pública federal, que explore atividade econômica, deve se
submeter ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis,
comerciais, tributárias e trabalhistas.

PONTOS SEMELHANTES das Sociedades de Economia Mista e Empresas Públicas:
1) Criação / Extinção
2) Privado
3) Pessoa jurídica de direito privado
4) Atividade (econômica – regra; serviço público).
5) Sujeitos ao controle Estatal
6) Regime do Pessoal: CLT.
PONTOS DISTINTIVOS entre Sociedade de Economia Mista e Empresas Públicas:
1) Composição do Capital
2) Forma de organização
3) Foro competente (tal diferença somente ocorre se a entidade for federal).
Lembrando: são Entidades:
 Políticas (Estatais / Governamentais): União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
 Administrativas: entes da Administração Indireta (Autarquia, Fundação, Sociedade de Economia Mista, Empresa
Pública, Associações Públicas).
Obs.: O Estado pode realizar a atividade econômica, de maneira direta (atividade-fim) ou indiretamente (atividade-
meio). Quando realiza atividade econômica possuem responsabilidade subjetiva (art. 173, II, CF).
ATENÇÃO: Agência Reguladora, independentemente de estar regulando atividade econômica ou de serviço público
em ambas as situações estará prestando um serviço público (serviço de regulação), de modo que sua responsabilidade
é sempre objetiva.
CUIDADO:
 AUTARQUIA  Serviço personificado
 FUNDAÇÃO  Patrimônio personificado
AGÊNCIAS REGULADORAS: são Autarquias com poderes especiais, pois possui maior autonomia administrativa.

26ÓRGÃOS PÚBLICOS
14 ÓRGÃOS PÚBLICOS
Administração em sentido subjetivo: são os sujeitos da atividade administrativa, são os seguintes:
 Pessoas Jurídicas
 Órgãos
 Agentes
Tratar-se-á neste tópico acerca dos Órgãos Públicos.
14.1 CONCEITO
 Centro de competências que estão dentro da Estrutura do Estado.
 Não possui personalidade jurídica. Os órgãos possuem CNPJ para fins de fiscalização de movimentação de
receita, tal característica nada tem a ver com a personalidade. Destarte, os órgãos não são titulares de direitos e
obrigações. Tal característica é absoluta, não há exceção, sendo sempre um ente despersonalizado.
EXEMPLO:
 UNIÃO (entidade – pessoa jurídica)
 Presidência da República
 Ministério da Fazenda
 Receita Federal
 Agentes (AFRFB, ATRFB, etc.).
Para a preservação de certas prerrogativas, os Órgãos Públicos podem em nome próprio ser autores de processo,
mas somente nestes casos. Exemplo: Câmara dos Deputados arguiu Mandado de Segurança para discutir direito
líquido e certo.
14.2 CRIAÇÃO E EXTINÇÃO
Criação: Para se criar um Órgão Público necessário Lei, em sentido estrito (princípio da reserva legal), isto é,
condizente com o processo legislativo. No âmbito federal a competência desta Lei é do Congresso Nacional (art. 48,
CF).
Extinção: Mediante Lei (art. 48, CF).
Obs.: Aquilo que o órgão ou agente realiza é imputado ao ente que o criou (teoria da imputação / teoria do órgão).
14.3 ÓRGÃO CENTRAL E LOCAL
ÓRGÃOS CENTRAIS são aqueles que possuem competência em todo o território afeto à pessoa jurídica a que
pertence. Exemplos:
 Prefeitura tem competência sobre todo o território do Município.
 Ministério da Fazenda, pois possui competência sobre todo o território da União.
ÓRGÃOS LOCAIS são aqueles que exercem a sua competência em parte do território afeto à pessoa jurídica a que
pertence. Exemplos:
 Delegacias regionais da Receita Federal, pois exercem a competência somente em parte do território da União.
DICA: Saber à qual pessoa jurídica pertence o Órgão.

EXEMPLO PECULIAR DO ESTADO DE SÃO PAULO:
EXEMPLOS:
 TRE/SP – É um órgão local, pois pertence à União e não exerce competência em todo o território da União, mas
tão somente no Estado de São Paulo.
 TJ/SP – É um órgão central, pois pertence ao Estado de São Paulo, exercendo competência total.
Delegacia Regional de Polícia, órgão público ESTADUAL, sediada em determinado município, é um ÓRGÃO LOCAL,
e tem, dentre outros o objetivo aproximar o Estado de seu cidadão.
14.4 CLASSIFICAÇÃO
Os Órgãos podem ser:
 INDEPENDENTES
 AUTÔNOMOS
 SUPERIORES
 SUBALTERNOS
14.4.1 Órgãos Independentes
 Criados pela Constituição Federal.
 Exercem atividade política (atividade de Estado, Governo).
 Representativos dos Poderes do Estado.
 Possuem independência (e não autonomia). Tais órgãos não possuem hierarquia.
 Sujeitam-se ao Controle Externo. Tal como ocorre com o controle de constitucionalidade de seus atos.
 Possuem capacidade processual (judiciária): poderão assim ir a juízo em nome próprio para a tutela de suas
prerrogativas.
Tais órgãos estão na cúpula (no topo) do ESTADO.
EXEMPLO:
 PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA
 CF
 Política
 Poder Executivo
 Independência
Todo órgão e qualquer do Poder Judiciário independentemente de onde estiver localizado, é Órgão Independente.
Subprefeituras Subprefeituras
Subprefeituras Subprefeituras
Prefeitura
Municipal de SP

28ÓRGÃOS PÚBLICOS
Órgãos Independentes serão representados pelos agentes políticos (posição de Hely Lopes Meirelles).
PERGUNTAS DE CONCURSOS PÚBLICOS
O juiz é um agente político?
R: Sim, pois no que tange os ensinamentos do doutrinador Hely Lopes Meirelles, de acordo com a natureza da função
que o juiz exerce (atividade de Estado) é assim um agente político.
Os Tribunais de Contas Estaduais são órgãos independentes, mas só podem ir a juízo por meio da procuradoria geral
da assembleia legislativa, por não possuírem personalidade judiciária. (ERRADO, pois possuem procuradores próprios
e poderão ir, assim, em nome próprio a juízo).
14.4.2 Órgãos Autônomos
Os Órgãos Autônomos possuem autonomia (e não independência) e possuem as seguintes características.
 Criados / Previstos pela Constituição Federal
 Atividade Política / Governamental
 Participam das decisões governamentais
 Autonomia: administrativa, financeira e técnica.
 Imediatamente abaixo dos órgãos independentes e, com isso, estão sujeitos à hierarquia.
 Possuem capacidade processual (judiciária): poderão assim ir a juízo em nome próprio para a tutela de suas
prerrogativas.
Tais órgãos estão na cúpula (no topo) da ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.
14.4.3 Órgãos Superiores
 São órgãos Administrativos (não são órgãos governamentais).
 Possuem Poder de decisão (levando a matéria que é tratada de sua competência). Por conta disso, não realizam
atividade somente executória.
 Sujeitos à Hierarquia (estão abaixo dos Órgãos Autônomos).
14.4.4 Órgãos Subalternos
 Hierarquizados
 Só possuem capacidade executória (não decidem). Exemplo: Secretaria da Repartição.
14.5 ESTRUTURAS DOS ÓRGÃOS
No que concerne a estrutura dos órgãos, há as seguintes classificações:
14.5.1 Órgãos simples e compostos:
Órgãos simples (unitários): são aqueles que possuem um único centro de competências, não havendo nenhum outro
órgão dentro de sua estrutura (ex.: gabinete).
Órgãos compostos: são aqueles que possuem órgãos menores dentro de sua estrutura.

14.5.2 Órgãos singulares e colegiados:
 Órgãos singulares (unipessoais): são aqueles que se manifestam através de um único agente.
 Órgãos colegiados (pluripessoais): se manifestam pela maioria de seus membros. (ex.: Câmara dos Deputados).
DICA: Para não confundir o órgão simples com o singular, lembrar que o simples é o oposto do composto.
Presidente
Ministérios
Gabinete

30AGENTES PÚBLICOS
15 AGENTES PÚBLICOS
Agentes Públicos é Pessoa Física que tem função pública.
Para que tenhamos agentes públicos, é imprescindível a presença de dois requisitos, um de ordem objetiva e outro de
natureza subjetiva, tais requisitos são cumulativos, a saber:
 Objetiva: exercer uma Atividade Estatal (ter uma função pública).
 Subjetiva: deve estar legalmente investido em função pública.
Exemplos de Investidura:
 Contrato
 Eleição
 Requisição
 Nomeação
Destarte, agente público é pessoa jurídica que exerça atividade estatal (função pública) e que esteja nela legalmente
investido.
Exemplo: Mesário é um agente público (honoríficos), visto que exerce uma atividade estatal e está legalmente
investido. Tal investidura se dá mediante requisição.
15.1 CLASSIFICAÇÃO DE AGENTES PÚBLICOS
Há duas CLASSIFICAÇÕES, a baixo discriminadas:
15.1.1 Classificação de Hely Lopes Meirelles
 Agentes POLÍTICOS
 Agentes ADMINISTRATIVOS
 Agentes HONORÍFICOS
 Agentes DELEGADOS
 Agentes CREDENCIADOS
AGENTES POLÍTICOS
 Prerrogativas constitucionais.
 Exercem função de Estado (representativa dos Poderes do Estado)
Exemplos: Poder Executivo: Chefes do Poder Executivo e Vices, Ministros e Secretários; Membros do Legislativo,
Judiciário, Ministério Público, dentre outros (leva-se em conta a função que estes membros exercem).
AGENTES ADMINISTRATIVOS
 Exercem função Administrativa.
 Possuem uma relação profissional com o Estado.
 Permanência (a relação profissional com o Estado não é transitória)
 Administração Pública Direta e Indireta
Exemplos: Concursados, contratados temporários, comissionados, etc.

AGENTES ADMINISTRATIVOS: são todos aqueles que se vinculam ao Estado ou às suas entidades autárquicas e
fundacionais por relações profissionais, sujeitos à hierarquia funcional e ao regime jurídico determinado pela entidade
estatal a que servem.
AGENTES HONORÍFICOS: São aqueles requisitados para a prestação de um serviço que, em regra, não é
remunerado e é transitório. Possuem tais agentes as seguintes características:
 Particulares
 Requisitados para o exercício de uma função pública
 Transitória
 Sem remuneração
Quando exercem esta função pública estão sujeitos à hierarquia. Exemplos clássicos do mesário nas eleições e dos
jurados.
AGENTES DELEGADOS: São aqueles (particulares) que exercem função pública de caráter profissional que, em
regra, é realizado mediante contrato ou ato administrativo.
 Particulares
 Função pública de caráter profissional, que decorre, em regra, de contrato ou ato administrativo.
 Concessionários
 Permissionários
 Leiloeiros
AGENTES CREDENCIADOS: São aqueles que recebem do Poder Público a incumbência de representa-lo em um
evento, em regra, mediante remuneração.
Exemplo: particular que possua conhecimento técnico para representa o Estado brasileiro em evento sobre economia
(exemplo: economista renomado).
EXEMPLOS de agentes de acordo com a classificação de Hely Lopes Meirelles:
Nome do agente Tipo do Agente Observação
Engenheiro da Petrobrás Agente Administrativo
Juiz e membro do Ministério Público Agentes Políticos É aquele que exerce função pública
de natureza estatal (função política,
governamental).
15.1.2 Classificação de Celso Antônio Bandeira de Mello
De acordo com o iminente jurista Celso Antônio Bandeira de Mello, há três espécies de agentes públicos, a saber:
AGENTES POLÍTICOS, SERVIDORES ESTATAIS e PARTICULARES EM COLABORAÇÃO.
a) AGENTES POLÍTICOS: São aqueles que exercem as funções do Poder Executivo e Poder Legislativo.
b) SERVIDORES ESTATAIS: Está dividida em duas categorias: servidores públicos e servidores de pessoas
governamentais de direito privado. Devem ter os requintes requisitos de relação profissional e permanente com
a função que exerce.
 Servidores Públicos: Pessoas jurídicas de direito público (Administração Direta e Indireta), tais como:
 Autarquias
 Fundações Públicas (fundações autárquicas).
 Servidores de Pessoas Governamentais de direito privado: são aqueles que exercem fundão dentro de uma:
 Sociedade de Economia Mista
 Empresa Pública

32AGENTES PÚBLICOS
 Fundação Pública de direito privado.
c) PARTICULARES EM COLABORAÇÃO: São todos aqueles considerados honoríficos, delegados e credenciados.
EXEMPLOS de agentes de acordo com a classificação de Celso Antônio Bandeira de Mello:
Nome do agente Tipo do Agente Observação
Engenheiro da Petrobrás Servidores de Pessoas
Governamentais de direito privado.
Juiz e membro do Ministério Público Servidores Estatais Muito embora a denominação seja a
mesma que a descrita na
classificação de Hely Lopes Meirelles,
nesta classificação moderna os
magistrados e os membros do
Ministério Público não são agentes
políticos, e sim servidores estatais.
15.2 RELAÇÃO DE “PODER-DEVER” DO AGENTE PÚBLICO
A função é um dever, pois decorre de lei, e, ao exercer tal dever, o faz mediante prerrogativas (poderes). Tal
expressão (dever) também nasce em decorrência de um poder.
 AGENTES PÚBLICOS
 Função pública
 Dever (decorrente de Lei)
 Encargo (múnus público)
Assim, quando o agente exerce sua função pública o faz mediante lei que a regulamenta. Tal atuação é, portanto, um
dever do agente perante a lei e ao interesse público. Ademais, o agente, ao exercer tal dever, possui prerrogativas
(poderes) decorrentes da lei, de modo que podemos dizer que o agente público possui um “poder-dever”.
15.2.1 Deveres do Administrador
 PRESTAR CONTAS: tal prestação ocorre por publicidade
4
e motivação.
 PROBIDADE
 EFICIÊNCIA
Tais deveres devem obedecer à Lei, em sentido amplo.
Dever de Juridicidade (Lei + Princípios = Ordenamento Jurídico).
15.2.2 Poderes do Administrador
 USO DO PODER: agir de acordo com a lei.
 ABUSO DO PODER: atuação ilegal do agente (atuação arbitrária / arbitrariedade). Há dois tipos de abuso:
 Excesso de Poder
 Desvio de Poder (desvio de finalidade)
EXCESSO DE PODER: o ato é maculado, isto é, há uma ilegalidade, que ocorre no fator competência, que poderá
ocorrer de duas formas:
4
Instrumento adequado e hábil para a prestação de contas.

 Absolutamente incompetente: o agente não possui nenhuma competência para exercer o ato.
 Competência excessiva: o agente possui competência, mas excede (vai além da competência estabelecida
em lei). Exemplo: Penalidade de suspensão – diretor de secretaria pode decretar a suspensão até 30 dias (Lei
8.112), caso ele estabeleça a suspensão em 40 dias ele estará cometendo um excesso, existindo um abuso,
na modalidade Excesso de Poder.
Regra de competência  LEI.
DESVIO DE PODER (DESVIO DE FINALIDADE): há uma ilegalidade, entretanto, quem pratica o ato é autoridade
competente (o defeito não está na competência do ato). O defeito decorre sobre a finalidade do ato prevista
(expressa ou implicitamente) na lei.
CUIDADO: Não confundir arbitrariedade com discricionariedade:
 Arbitrariedade: contrario à Lei (agir à margem da lei).
 Discricionariedade: agir com uma margem de liberdade dentro da lei.
O abuso de poder, na modalidade de desvio de poder, caracteriza-se pela prática de ato fora dos limites da
competência administrativa do agente. (ERRADO)

34ATOS ADMINISTRATIVOS
16 ATOS ADMINISTRATIVOS
Assuntos concernentes à matéria Atos Administrativos:
 Conceito
 Requisitos (Elementos)
 Atributos do Ato
 Controle
 Classificação
16.1 CONCEITO DE ATO ADMINISTRATIVO
São elementos conceituais de Ato Administrativo:
 Atos jurídicos
 Manifestação unilateral da Administração Pública
 Possibilidade de eficácia imediata
 Regime Jurídico Administrativo (com prerrogativas da Administração)
 Sujeito ao Controle Judicial (pois se adota o Sistema Inglês – jurisdição única)
Assim, pode-se conceituar ato administrativo como a manifestação unilateral da Administração Pública com
possibilidade de eficácia imediata, sujeito ao regime jurídico administrativo (atuará com prerrogativas) e sujeito ao
Controle Judicial.
ATO JURÍDICO é todo aquele ato que gera consequências jurídicas. Destarte, todos os atos administrativos são
sempre atos jurídicos.
Não se pode esquecer que o Ato Administrativo é, antes de tudo, um ato jurídico. Todavia, tal ato para ser
considerado da Administração deverá ser praticado pela Administração.
Ato jurídico praticado pela Administração = ATO ADMINISTRATIVO (conceito amplo)
Portanto, o que caracteriza como ato administrativo, de modo a distingui-lo do ato jurídico, é o sujeito.
Como é sabido que há dois regimes jurídicos:
 Regime jurídico Privado: caracterizado por liberdade de atuação e isonomia (igualdade).
 Regime jurídico Administrativo: caracterizado por prerrogativas e sujeições (limitações).
Atuação da Administração mediante:
 Regime Jurídico Administrativo  Prerrogativas
 Regime Jurídico Privado  Sem prerrogativas
Ato Administrativo em sentido amplo: é um ato jurídico praticado pela Administração Pública, sob o regime jurídico
administrativo (Atos Administrativos) e também sob o regime jurídico privado (Atos da Administração).
 Atos da Administração: são os atos jurídicos praticados pela Administração SEM prerrogativas.
 Ato Administrativo: são os atos jurídicos praticados pela Administração COM prerrogativas.
Ato Administrativo em sentido estrito: é um ato jurídico praticado pela Administração Pública, sob o regime jurídico
administrativo (Atos Administrativos) somente.
Desta forma, pode-se concluir que Ato Administrativo é todo o ato jurídico praticado pela Administração Pública
cujo regime jurídico adotado contém prerrogativas (poderes) decorrentes de Lei, isto é, o Regime Jurídico

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