3. Como república federal, integrada por estados libres y soberanos y por
municipios libres, México ha requerido siempre apoyar su desarrollo
educativo en la concertación y coordinación de políticas y acciones
entre la Federación, los estados y los municipios.
4. Entre los proyectos centralizados más importantes destacaron dos: el
de Justo Sierra y el de José Vasconcelos.
5. Aprovechando las propuestas de los dos primeros
congresos pedagógicos del magisterio (1889 y
1891), en las postrimerías de la dictadura porfirista,
Justo Sierra logró la creación de la Secretaría de
Instrucción Pública y Bellas Artes, pero tuvo
problemas para obtener el apoyo presupuestario
que esta dependencia requería.
Al iniciarse la etapa constructiva de la Revolución
Mexicana tocó al entonces rector de la Universidad
Nacional, José Vasconcelos, formular el proyecto
de la Secretaría de Educación Pública como
organismo nacional centralizado, actualizando las
ideas de Justo Sierra y defendiendo el proyecto
ante el Congreso de la Unión que lo consideraba
incompatible con el sistema federal.
6. Así, a partir de 1921, se inició un vigoroso proceso de desarrollo y
expansión de la educación pública apoyada por el gobierno federal, que a lo
largo de más de 67 años ha derivado en un sistema altamente centralizado
que cumplió su misión histórica pero que, por sus proporciones, por su
complejidad y por la naturaleza peculiar de los procesos educativos, resulta ya
inmanejable a nivel central.
7. Problemas generadores por el centralismo educativo
Conforme a la experiencia de muchos sistemas educativos,
la centralización de los servicios educativos suele obedecer
a la necesidad de expansión del sistema; este fenómeno va
asociado con procesos de burocratización excesiva, lentitud
de trámites, estancamiento o retroceso en los índices de
eficiencia, eficacia y calidad de la educación.
8. Los 30 000 000 de mexicanos mayores de 15 años que no
han logrado terminar su educción básica, constituyen un
dramático indicador de los efectos negativos del
centralismo educativo. Cada año, más de medio millón se
queda sin terminar la educación básica.
9. Entre los problemas que ha generado el centralismo
educativo en México pueden mencionarse los siguientes:
1º. Multiplicación de líneas de autoridad entre funcionarios que actúan a
nivel nacional, estatal y local, sin coordinación entre sí.
2º. Existen 40 direcciones generales de la SEP sin suficiente coordinación
Entre sí.
3º. Duplicaron innecesaria de esfuerzos entre la Federación, los estados y
los municipios, confusión de mandos y conflictos inter gremiales.
4º. Se observan desequilibrios injustos en la distribución de oportunidades
educativas.
5º. El desempeño de funciones de autoridad en el sistema educativo nacional
se ve más como explotación de un recurso de poder que como el desempeño
de una misión de servicio.
6º. Los gobernantes de los estados se ven en ocasiones amenazados por las
presiones del Comité Ejecutivo Nacional del SNTE, teniendo además que
enfrentar las presiones del propio SNTE estatal.
10. 7º. Existen numerosas experiencias educativas desarrolladas a nivel estatal o
municipal que no han sido tomadas en cuenta por las autoridades centrales de la
SEP.
8º. Tampoco suelen tomarse en cuenta las experiencias de las instituciones
privadas que se relacionan con el mejoramiento cualitativo de la educación.
9º. La excesiva centralización en la elaboración de planes y programas de
estudio hace que éstos no dejen en la práctica margen suficiente para el
tratamiento de temas relacionados con los problemas y necesidades locales y
regionales.
10º. Los tramos de control de la acción educativa se vuelven infranqueables y la
supervisión educativa, cuando existe, no logra cumplir con sus propósitos de
asearía y orientación.
11º. La participación de los padres de familia y de la comunidad local en la
educación básica no es valorada por las autoridades centrales de la SEP, a no
ser que se trata de programas o proyectos promovidos por la propia SEP.
12º. Los organismos centralizados de educación aparecen como un conjunto
agregado y anárquico de estructuras obsoletas que se caracterizan por su
lentitud, burocratismo e ineficiencia, que aunque utilizan sistemas
computarizados de información, no dejan de ser arcaicos.
11. 13º. Existen organismos descentralizados como el Instituto Nacional para la
Educación de los Adultos (INEA) que operan en la práctica con excesiva
centralización y en los que dos tercios del gasto se los lleva la administración,
quedando sólo un tercio para el personal que opera los servicios
(coordinadores, promotores y asesores o instructores).
14º. Finalmente conviene hacer notar que el centralismo educativo no es sino
un reflejo de la administración pública altamente centralizada en todos los
sectores.
15º. Durante los últimos años, cada vez que se aprobó el presupuesto anual de la
Federación, el Congreso de la Unión recomendó que no se afectaba el gasto social.
12. Primeros esfuerzos de descentralización y
desconcentración de la SEP
Contando con el apoyo de las secretarías de la Presidencia y de Hacienda
y Crédito Público, la Secretaría de Educación Pública formuló un proyecto para
la creación de nueve unidades regionales de servicios administrativos
descentralizados, durante el periodo 1973-1974.
Para 1978, la acción de las unidades casi había desaparecido.
A partir de los estudios de diagnóstico que fundamentaron el Plan Nacional
de Educación (1977-1982), la administración del secretario Fernando Solana
(1978-1982), formuló una estrategia de desconcentración para el desarrollo de
los programas y metas del sector educativo, mediante la creación de 31
delegaciones generales de la SEP en todas las entidades de la República, con
excepción del Distrito Federal.
Nery, B 1993
13. Mediante el establecimiento de las delegaciones se intentaba lograr los
siguientes objetivos:
Acelerar la ampliación de los servicios educativos y buscar el desarrollo
equilibrado de los mismos en el estado;
Adecuar el sistema educativo a las necesidades específicas de cada región,
sin perder por ello su carácter nacional;
Mejorar la calidad de la enseñanza;
Elevar la eficiencia del sistema, y por tanto, racionalizar la utilización de
recursos humanos, materiales y financieros,
Fortalecer el federalismo.
14. El proceso de descentralización comprendió dos etapas: la primera, de
inicio y desarrollo (1978-1980) y la segunda, de creación de
infraestructura y consolidación (1981-1982).
En síntesis, el proceso de desconcentración de la SEP, con la creación y
desarrollo de las delegaciones generales, sirvió como una gran plataforma
para la introducción de cambios cualitativos y para la formación en la acción
de personal técnico y administrativo que coordinara los servicios de educación
pública, estableciendo, además, una infraestructura institucional de planta
física y equipos para continuar con el proceso de descentralización en la
administración 1982-1988.
15. El proceso de descentralización
En su discurso de toma de posesión (1º. de diciembre de 1982) el presidente
de la República Miguel de la Madrid dio a conocer la decisión de transferir a los
gobiernos locales los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y
normal, así como los recursos financieros correspondientes.
16. Los pasos formales del proceso:
1º. Creación de comités consultivos para la descentralización educativa en
los distintos estados de la República.
2ª. Modificación del reglamento de la SEP, que convierte a sus
delegaciones generales de los estados en Unidades de Servicios Educativos a
Descentralizar (USEDES).
3ª. Creación de la Coordinación General para la Descentralización
Educativa, con dos direcciones generales: una de apoyo administrativo y otra de
enlace y coordinación.
4ª. Celebración de acuerdos de coordinación con los estados en el marco
de los convenios únicos de desarrollo para establecer comités consultivos que
recaben y analicen información y formulen recomendaciones sobre la
transferencia de servicios educativos en cada entidad. Esta función de los
comités fue sugerida por el SNTE.
5ª. Decreto del 19 de marzo de 1984 para acelerar el proceso de
descentralización, que incluía: la creación de Consejos Estatales de Educación
Pública y la transformación de las USEDES en Direcciones Generales de
Servicios Coordinados de Educación Pública en los Estados.
17. Ante las presiones sindicales, el entonces secretario de Educación
Pública, Jesús Reyes Heroles, tuvo que declarar:
La descentralización educativa no es un acto, un instante… Es todo
un proceso que debe iniciarse y proseguirse con decisión y realismo.
Reyes Heroles Jesús 1983
18. Intervención del SNTE en el proceso de
descentralización
se comienzan a sentir las presiones del Comité Ejecutivo Nacional del
Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (CEN-SNTE); en primer
lugar, para lograr que se nombrara a sus propios candidatos como delegados
generales de la SEP en los estados.
de la Madrid Hurtado Miguel 1982
19. El SNTE no sólo es uno de los sindicatos más grandes del mundo, sino
el que ha logrado acumular más poderes ajenos a la función de
representación laboral.
El origen del poder del SNTE de las tendencias corporativas de los
gobiernos emanados de la Revolución Mexicana.
Con el apoyo del propio presidente de la República, los sindicatos de
maestros lograron unificarse en el SNTE, a partir de diciembre de
1943, convirtiéndose con el tiempo en la mayor fuerza de apoyo
ideológico con que han contado los gobiernos de la Revolución.
La bandera inicial de la lucha del SNTE fue que la descentralización no
podía hacerse sin los maestros.
20. El enorme poder del SNTE no ha promovido el mejoramiento ni la
superación de los maestros en servicio; por el contrario, los maestros
se ven sometidos a presiones antidemocráticas que tienden a inhibir
los esfuerzos de superación.
El poder del SNTE ha llegado a plantear amenazas y presiones contra
el propio presidente de la República.
21. Situación actual del proceso de descentralización de la educación
básica y normal.
De acuerdo con la información recogida, durante el sexenio 1982-1988
el proceso de descentralización no sólo no avanzó lo que se esperaba
sino que de alguna manera retrocedió o se complicó.
Nunca se logró la meta inicial de transferir a los gobiernos locales los
servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y normal, y los
recursos financieros correspondientes.
Fue tal el atropello a la soberanía de los estados que se llegó a
imponer como directores generales de servicios coordinados a
funcionarios recomendados por el SNTE y la SEP.
IPN-ESCA 1988
22. OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE DESARROLLO
Como objetivos específicos de la descentralización se proponen los siguientes:
1º. Democratizar la educación pública mediante una distribución más justa
y equitativa de oportunidades y el establecimiento de políticas de compensación
para los sectores marginados.
2º. Redistribuir en forma más armoniosa y ordenada las funciones y
competencias educativas entre la Federación, los estados y los municipios,
establecer los principios y criterios para los particulares y las instituciones de la
sociedad civil que participen en la educación.
3º. Fomentar la participación de la comunidad local y de las organizaciones
sociales en el desarrollo de programas educativos.
4º. Aprovechar mejor los recursos locales, regionales, estatales y
nacionales disponibles para el desarrollo de la educación.
23. 5º. Fomentar la coordinación y colaboración entre los diferentes sectores
de la administración pública relacionados con la educación.
Diario Oficial 8/08/83, 19/03/84
6º. Transformar y modernizar la estructura, organización y administración
del sistema educativo.
7º. Vincular la educación pública con los procesos de desarrollo económico
y sociocultural del entorno.
8º. Apoyar, en forma más efectiva, la preservación y el desarrollo de las
culturas étnicas, regionales y locales.
9º. Consolidar la unidad nacional, dentro de la diversidad sociocultural de
las entidades y grupos humanos que la integran.
10º. Garantizar la educación básica para toda la población mediante el
desarrollo de alternativas apropiadas a las condiciones económicas y
socioculturales de las regiones, entidades y grupos que integran el país.
11º. Ampliar y diversificar las alternativas de educación media para la
juventud y los adultos.
12º. Ampliar y diversificar las alternativas de educación superior.
13º. Vincular el desarrollo económico y socioculturales y con el desarrollo
de la ciencia y la tecnología.
24. CONDICIONES DE OPERACIÓN PARA LA
DESCENTRALIZACIÓN EDUCATIVA
Las principales condiciones de operación que hacen viable la
descentralización educativa son las siguientes:
1ª. Voluntad política firme por parte del presidente de la República, del
secretario de Educación, de los gobernadores de los estados y de sus
respectivos secretarios de educación, cultura y bienestar social, así
como de los directores generales de Servicios Coordinados de
Educación Pública.
2ª. Apoyo del magisterio nacional, tanto de los maestros en servicio
como
de las secciones estatales del Sindicato Nacional de Trabajadores de
la Educación y neutralización de las resistencias y bloqueos que ha
interpuesto el Comité Ejecutivo Nacional del SNTE.
25. 3ª. Apoyo de las organizaciones sociales, colegios profesionales y
sociedades de padres de familia al proceso de descentralización.
4a. Realización de reformas legales y reglamentarias relacionadas con
fracciones adicionales al Artículo 3º. Constitucional, la Ley Federal de Educación y
los reglamentos de las instituciones educativas.
5ª. Actitud de respeto efectivo por parte de gobierno federal a la soberanía
de los estados y libertad de los municipios.
6ª. Reconocimiento de funciones normativas específicas para que los
estados y los municipios puedan formular políticas propias de desarrollo educativo.
7ª. Reconocimiento o transferencia de poderes de decisión a los estados y
municipios por parte de los órganos del gobierno federal.
8ª. Transferencia de recursos financieros y de infraestructura organizativa
por parte de la Federación a los Estados y al Departamento del Distrito Federal.
9ª. Mayor participación de los estados y municipios en la recaudación fiscal.
10ª. Establecimiento de un sistema de subsidios para los estados y
municipios más pobres por parte de la Federación.
11ª. Unificación del mando de la educación básica y normal en los estados.
12ª. Establecimiento de consejos estatales y municipales de educación,
integrados con una representatividad más amplia de los sectores sociales
interesados.
13ª. Transferencia de plazas federales a los estados y el Distrito Federal e
incremento en la creación de nuevas plazas estatales.
26. 14ª. Establecimiento de una Coordinación Nacional de la
Descentralización integrada por elementos nuevos y representantes de
los estados que no estén empeñados en mantener la estructura y
organización actual del sistema educativo y sí comprometidos con el
proceso de descentralización.
15ª. Aprovechamiento del personal que se ha ido formando en las
delegaciones generales y Servicios Coordinados de Educación para el
apoyo a la descentralización.
27. LINEAS DE ACCIÓN Y ESTRATEGIAS PARA LA
DESCENTRALIZACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO
1ª. Organización de reuniones de trabajo y consultas del presidente de la
República y el secretario de Educación Pública con los gobernadores y sus
respectivos secretarios de educación.
Los objetivos de estas reuniones serán:
1. Actualizar el diagnóstico sobre el estado que guarda la educación pública
en la entidad.
2. Precisar los problemas peculiares que enfrentará la descentralización
educativa en cada estado.
3. Motivar a los gobernadores de los estados y a sus secretarios para que
asuman las responsabilidades de la descentralización.
4. Recoger observaciones y sugerencias para instrumentar el proceso de
descentralización educativa en el estado.
5. establecer bases para realizar la transferencia a los estados de servicios
educativos y de los recursos de financiamiento, dentro de los convenios de
desarrollo.
28. 2ª. Reuniones de trabajo y consulta del secretario de Educación
Pública
con los directores generales de Servicios Coordinados de Educación
Pública en los estados.
Estas reuniones tendrán como objetivo:
1. Conocer el estado que guardan los servicios federales de educación
en cada entidad.
2. Recoger observaciones y sugerencias sobre la descentralización del
sector educativo.
3. Decidir sobre alternativas de unificación del mando de la educación
pública a nivel estatal.
29. 3ª. Descentralización del Sindicato Nacional de Trabajadores de la
Educación, negociando la unificación de las secciones federales y
estatales del SNTE, bajo una sola representación estatal ante el
gobierno del estado.
4ª. Reestructuración profunda y completa de la Secretaría de
Educación Pública para que transfiera sus recursos operativos a los
estados y a las delegaciones del Distrito Federal y mantenga las más
altas funciones normativas.
5ª. La SEP negocia con cada estado las bases o criterios para la
transferencia de servicios educativos de la Federación a la entidad,
respetando en lo posible la estructura y organización que cada estado
proponga.
30. 6ª. La SEP deberá comprometerse a sostener su apoyo de
financiamiento a los programas para promover el desarrollo de la
educación en los estados, y sólo podrá reducirlo en la medida en que
éstos vayan incrementando su base fiscal propia. La SEP, sin embargo,
establecerá
7ª. El número de direcciones generales de la SEP deberá reducirse
sustantivamente, integrando áreas que no tienen por qué separarse y
eliminando las que no se justifiquen.
8ª. Los organismos desconcentrados de la SEP, como el Instituto
Politécnico Nacional y la Universidad Pedagógica, se transformarán en
organismos descentralizados del gobierno federal para que puedan
cumplir mejor con sus objetivos y tengan capacidad para crear y
administrar su propio patrimonio.
9ª. Para la descentralización de la educación básica se establecerá
como meta un periodo no mayor de cuatro años y buscará consolidarse
en la última parte de la administración 1988-1994. una bolsa especial
para programas y proyectos.
31. 10ª. El Instituto Nacional para la Educación de los Adultos podrá
descentralizarse en un periodo de dos o tres años, pero solamente
guardará relaciones de coordinación con el sector estatal de la SEP.
11ª. Se hace necesario separar la educación media (bachillerato y
carreras terminales a nivel medio de contenidos equivalentes) de la
educación superior, eliminando el pase automático y estableciendo
como obligatorio el examen de ingreso a todas las instituciones de
educación superior. El Colegio de Bachilleres ya ha iniciado este
camino.
12ª. La Universidad Pedagógica Nacional iniciará un proceso de
desconcentración y descentralización de sus programas de formación
y actualización, en coordinación con las normales estatales.
32. 13ª. Se vuelve necesario transferir las instituciones de educación
normal que se han establecido en los estados, a las propias entidades
en que se encuentran, para favorecer una mayor coordinación de la
educación normal.
14ª. Hay necesidad de desconcentrar, regionalizar o descentralizar
hacia el interior de los estados a las instituciones de educación
superior.
15ª. Conviene reducir al máximo posible los sistemas de incorporación
de instituciones de educación superior.
16ª. Para favorecer el desarrollo de la educación se hace necesario
que cada institución tenga derecho a crear y administrar su propio
patrimonio, haciéndose responsable ante la comunidad o sociedad a la
que sirve del uso de los recursos.
33. PERSPECTIVAS DE LA DESCENTRALIZACIÓN
EDUCATIVA
La descentralización educativa trata de ser una garantía social efectiva
para todos los ciudadanos en un futuro no remoto.
El Consejo Nacional Técnico de la Educación ha propuesto la bandera
de 11 grados de educación básica.
Desde el punto de vista de la educación media (bachillerato o carreras
de nivel medio), se trata de garantizar una amplia gama de alternativas
para los jóvenes y adultos que han terminado su educación
básica, procurando que se definan objetivos propios de formación
general, además de los terminales y propedéuticos.
34. La educación superior, regionalizada, desconcentrada o
descentralizada estará en mejores condiciones de contribuir al
desarrollo económico, sociocultural y político, y al impulso de la ciencia
y la tecnología en las diferentes regiones y entidades del país.
En principio la descentralización no implica incrementos sustantivos del
gasto ordinario en educación: implica una distribución social más
equitativa y justa del mismo.
Plantear la descentralización con el simple propósito de ahorrar
recursos, de anular el poder del SNTE o de la SEP, o de liberar a ésta
de sus altas responsabilidades nacionales, sería lanzar por un
despeñadero la noble causa de la educación pública.
