Intervention de Arnaud Pélissier et Christophe Disic lors de l'atelier "Comment gérer l'expression politique dans les supports de la collectivité ?" au Forum Cap'Com 2012.

1. La conquête III
Comment gé rer l’expression
politique dans les supports de
la collectivité ?
Animé par
Arnaud PÉ LISSIER
Avocat - Barreau de Lyon
et
Christophe DISIC
Directeur adjoint aux Publications
- Mairie de Saint-Ouen

2. Plan d’intervention
- ASPECTS JURIDIQUES DE L’EXPRESSION POLITIQUE
DANS LES SUPPORTS DE LA COLLECTIVITÉ
Par Arnaud PÉ LISSIER
Avocat au Barreau de Lyon – SCP d’Avocats VEDESI
Chargé d’enseignement
à l’Institut d’Etudes Politiques de Lyon
- ASPECTS FONCTIONNELS DE L’EXPRESSION
POLITIQUE
DANS LES SUPPORTS DE LA COLLECTIVITÉ
Par Christophe DISIC
Directeur de la communication adjoint aux Publications
Mairie de Saint-Ouen
Auteur et formateur

3. Plan d’intervention
-Distinction entre expression de l’opposition et expression de la majorité
-Loi du 27 fev 2002 (Art. 9), CGCT (L.2121-27-1, L.3121-24-1, L4121-23-
1)
-Objet du droit d’expression
-Supports du droit d’expression
-Bé né ficiaires du droit (Communes, Intercommunalité s, Dé partements,
Ré gions)
-Dé finition des modalité s au Rè glement inté rieur
-Dé termination de l’espace ré servé à l’expression de l’opposition
-Format du droit d’expression de l’opposition
-Exercice sur plusieurs supports
-Contrô le du droit d’expression de l’opposition
-Atteinte au droit d’expression de l’opposition

4. Comment gé rer l’expression politique dans les supports de
la collectivité ?
ASPECTS JURIDIQUES
DE L’EXPRESSION POLITIQUE DANS
LES SUPPORTS DE LA
COLLECTIVITÉ
Par
Arnaud PÉ LISSIER
Avocat au Barreau de Lyon – SCP d’Avocats
VEDESI
Chargé d’enseignement
à l’Institut d’Etudes Politiques de Lyon

5. Comment gé rer l’expression politique dans les supports
de la collectivité ?
Une distinction doit ê pré alablement é tablie entre :
tre
l’expression politique de l’opposition municipale et
intercommunale et des groupes d’é lus des conseils gé né raux et
ré gionaux, qui est spé cifiquement institué e par la loi ;
l’expression politique de la majorité municipale et
intercommunale, qui est de l’ordre de la faculté et relè ve d’une
dé libé ration spé cifique.

6. intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux
et ré gionaux
L’EXPRESSION DE L’OPPOSITION
MUNICIPALE ET INTERCOMMUNALE ET
DES GROUPES D’É LUS
DÉ PARTEMENTAUX ET RÉ GIONAUX
La loi n° 2002 du 27 fé vrier 2002 relative à la dé mocratie de proximité ,
notamment codifié e aux articles L.2121-27-1, L.3121-24-1 et L.4132-
23-1, a cré é au profit des conseillers n’appartenant pas à la majorité
municipale, d’une part, et des groupes d’é lus des conseils gé né raux et
ré gionaux, d’autre part, un droit d’expression dans les bulletins
d’information gé né rale sur les ré alisations et la gestion de ces
collectivité s.

7. L’expression de l’opposition municipale et
intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux
et ré gionaux
L’OBJET DU DROIT D’EXPRESSION
Le droit d’expression a pour objet de permettre aux conseillers
n’appartenant pas à la majorité , pour les communes et
intercommunalité s, et aux groupes d’é lus, pour les conseils gé né raux
et ré gionaux, de s’exprimer sur les actions mené es par la collectivité et
sa gestion, afin d’assurer aux administré s une information pluraliste.
Le droit d’expression doit en principe porter sur les ré alisations et la
gestion de la collectivité : ce n’est pas une tribune gé né raliste, ni un
encart d’information sur la vie et l’actualité d’une formation politique.

8. L’expression de l’opposition municipale et
intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux
et ré gionaux
LES SUPPORTS DU DROIT
D’EXPRESSION
L’exercice du droit d’expression est indiffé rent à la nature du support
concerné . Ce droit est ouvert sur tout bulletin d’information gé né rale
sur les ré alisations et la gestion de la collectivité , quelle que soit la
forme sous laquelle il est diffusé : « toute mise à disposition du public
de messages d’information portant sur les réalisations et la gestion du
conseil municipal doit être regardée, quelle que soit la forme qu’elle
revêt, comme la diffusion d’un bulletin d’information générale » (CAA
Versailles, 17 avr. 2009, Ville de Versailles, req. n° 06VE00222).

9. L’expression de l’opposition municipale et
intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux
et ré gionaux
LES SUPPORTS DU DROIT
D’EXPRESSION
La notion de bulletin d’information gé né rale sur les ré alisations et la
gestion d’une collectivité n’a pas é té dé finie par le lé gislateur. Une
publication pourra ê tre regardé e comme relevant du champ
d’application du droit d’expression si elle ré pond aux trois conditions
cumulatives suivantes :
elle a un caractè re d’information gé né rale ;
elle porte sur les ré alisations et la gestion de la collectivité ;
elle a un caractè re pé riodique.

10. L’expression de l’opposition municipale et
intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux
et ré gionaux
LES SUPPORTS DU DROIT
D’EXPRESSION
Un bulletin institutionnel peut ê tre regardé comme pré sentant un
caractè re d’information gé né rale s’il donne des informations diverses
portant sur les diffé rentes compé tences exercé es par une collectivité .
La ré fé rence à l’information gé né rale permet d’é carter de son champ
d’application les supports d’information thé matique. Sont ainsi exclues
de l’exercice du droit d’expression les publications qui pré sentent de
maniè re spé cifique une action municipale (CE, 28 janv. 2004,
Commune du Pertuis, req. n° 256544) ou les notes techniques (TA
Amiens, 30 nov. 2010, req. n° 0803472).

11. L’expression de l’opposition municipale et
intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux
et ré gionaux
LES SUPPORTS DU DROIT
D’EXPRESSION
Les publications thé matiques ne sont toutefois exclues du champ
d’application du droit d’expression qu’à la condition qu’elle ne puisse
pas ê tre regardé e comme fournissant dans leur ensemble une
information gé né rale aux administré s. La jurisprudence a par exemple
qualifié de bulletin d’information gé né rale un bulletin connaissant
quatre ou cinq publications par an consacré es à un dossier à thè me,
comportant le plus souvent un billet du maire et exposant les actions
accomplies ou futures de la commune dans le domaine abordé dans la
publication (CAA Versailles, 8 mars 2007, Commune du Vésinet, req.
n° 04VE03177).

12. L’expression de l’opposition municipale et
intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux
et ré gionaux
LES SUPPORTS DU DROIT
D’EXPRESSION
Le caractè re d’information gé né rale s’appré cie encore au regard des
destinataires de l’information. La publication doit s’adresser au grand
public et non à un public restreint.

13. L’expression de l’opposition municipale et
intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux
et ré gionaux
LES SUPPORTS DU DROIT
D’EXPRESSION
L’exercice du droit d’expression implique que le bulletin institutionnel
porte sur les ré alisations et la gestion de la collectivité concerné e.
Cette exigence, qui pourrait de prime abord apparaî tre comme
surabondante, permet d’exclure du champ d’application du droit
d’expression les publications pé riodiques pré sentant un caractè re
purement informatif, telles que l’annuaire annuel des services de la
collectivité .

14. L’expression de l’opposition municipale et
intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux
et ré gionaux
LES SUPPORTS DU DROIT
D’EXPRESSION
L’exercice du droit d’expression implique l’existence d’un bulletin
institutionnel, c’est-à-dire d’une publication pré sentant un caractè re de
pé riodicité .
Le fait que cette pé riodicité ait un caractè re irré gulier est sans
influence.
A contrario, une publication purement ponctuelle ne pourra pas être
l’objet du droit d’expression.

15. L’expression de l’opposition municipale et
intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux
et ré gionaux
LES SUPPORTS DU DROIT
D’EXPRESSION
L’indiffé rence de la forme du support a pour consé quence que le droit
d’expression pourra s’exercer sur tout mé dia, quelle que soit la forme
qu’il revê qu’il s’agisse de supports imprimé s, é lectroniques ou
t,
audiovisuels. Il s’exercera notamment :
dans les bulletins d’information gé né rale diffusé s sur internet ;
sur la page acheté e pé riodiquement dans la presse locale par une
collectivité ;
dans l’é mission financé e par une collectivité et diffusé e sur une
chaî ne de té lé vision locale.

16. L’expression de l’opposition municipale et
intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux
et ré gionaux
LES BÉ NÉ FICIAIRES
LES COMMUNES
Le droit d’expression est un droit attribué à titre individuel aux é lus
n’appartenant pas à la majorité municipale.
Le rè glement inté rieur peut encadrer l’exercice du droit d’expression,
mais il ne peut pas le restreindre, notamment en le ré servant aux
groupes d’é lus. Tout conseiller municipal n’appartenant pas à la
majorité municipale dispose lé galement et individuellement d’un droit
d’expression dans les bulletins d’information gé né rale sur les
ré alisations et la gestion du conseil municipal, sans que les dispositions
du rè glement inté rieur puissent s’y opposer.

17. L’expression de l’opposition municipale et
intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux
et ré gionaux
LES BÉ NÉ FICIAIRES
LES COMMUNES
L’appartenance d’un é lu à l’opposition municipale ne peut pas ê tre
fondé e sur les ré sultats du scrutin : il faut tenir compte des é volutions
pouvant intervenir en cours de mandat entre majorité et opposition au
sein du conseil municipal. Un é lu doit ê tre regardé comme
n’appartenant pas à la majorité municipale dè s lors qu’il exprime
publiquement sa volonté , par delà des dé saccords purement
conjoncturels ou limité s à un sujet particulier, de se situer de faç on
pé renne dans l’opposition. Le conseiller qui n’appartient plus à la
majorité municipale en cours de mandat doit bé né ficier du droit
d’expression.

18. L’expression de l’opposition municipale et
intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux
et ré gionaux
LES BÉ NÉ FICIAIRES
LES INTERCOMMUNALITÉ S
Le droit d’expression s’exerce au sein des intercommunalité s dans les
mêmes conditions qu’au sein des communes.
Les dispositions des articles L.2121-27-1 et L.5211-1 du CGCT ne
cré ent des droits qu’au profit des conseillers n’appartenant pas à la
majorité intercommunale.
Un é lu intercommunal doit ê regardé comme n’appartenant pas à la
tre
majorité intercommunale dè s lors qu’il exprime publiquement sa
volonté , par delà des dé saccords purement conjoncturels ou limité s à
un sujet particulier, de se situer de faç on pé renne dans l’opposition en
ne votant pas comme la majorité des é lus intercommunaux.

19. L’expression de l’opposition municipale et
intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux
et ré gionaux
LES BÉ NÉ FICIAIRES
LES CONSEILS GÉ NÉ RAUX ET
RÉ GIONAUX
Dans les dé partements et ré gions, le droit d’expression est, en
application des articles L.3121-24-1 et L.4132-23-1 du CGCT, exercé s
dans le cadre des groupes d’é lus.

20. L’expression de l’opposition municipale et
intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux
et ré gionaux
LA DÉ FINITION DES MODALITÉ S
D’EXERCICE
DU DROIT D’EXPRESSION
Les modalité s d’exercice du droit d’expression doivent ê dé finies par
tre
le rè glement inté rieur adopté par l’assemblé e dé libé rante.

21. L’expression de l’opposition municipale et
intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux
et ré gionaux
LA DÉ TERMINATION DE L’ESPACE
RÉ SERVÉ À L’EXPRESSION
Le CGCT ne donne aucune dé finition de l’espace devant ê ré servé à
tre
l’exercice du droit d’expression. C’est au rè glement inté rieur adopté
par l’assemblé e dé libé rante qu’il appartient de le fixer.
L’espace accordé aux titulaires du droit d’expression peut, par
exemple, ê proportionnel à leur repré sentation au sein de l’organe
tre
dé libé rant.
L’assemblé e dé libé rante dispose d’une certaine latitude, sous ré serve
que l’espace accordé soit suffisant pour permettre l’expression d’un
point de vue argumenté , d’une part, et é quitablement ré parti, d’autre
part.

22. L’expression de l’opposition municipale et
intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux
et ré gionaux
LE FORMAT DU DROIT D’EXPRESSION
Le CGCT laisse le soin au rè glement inté rieur de dé finir les modalité s
de pré sentation du droit d’expression.
Quelques pré cisions ont é té apporté es par la jurisprudence et la
doctrine administrative :
le rè glement inté rieur peut imposer le respecter d’une charte
graphique ;
l’espace ré servé peut figurer dans un document annexe non broché
avec les pages du bulletin municipal, mais glissé s à l’inté rieur de celui-
ci et distribué s en mê temps.
me

23. L’expression de l’opposition municipale et
intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux
et ré gionaux
LE FORMAT DU DROIT D’EXPRESSION
La possibilité d’interdire la publication de photographies ou
d’illustrations est controversé e :
le TA de Lyon a jugé que l’interdiction é dicté e par le rè glement
inté rieur de publier des illustrations seules ou des articles qui en sont
assortis porte une atteinte disproportionné e à la liberté d’expression
(TA Lyon, 10 nov. 2011, req. n° 0902763) ;
le TA de Rouen a jugé que le rè glement inté rieur peut exclure la
publication de photographies sans que cela ait pour objet ou pour effet
d’instaurer un contrô le ou une censure (TA Rouen, 24 mars 2005,
Poilve, req. n° 0202255).

24. L’expression de l’opposition municipale et
intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux
et ré gionaux
L’EXERCICE DU DROIT
D’EXPRESSION
SUR PLUSIEURS SUPPORTS
La circonstance que le droit d’expression s’exercerait dé jà sur un
support de communication n’exonè re pas la collectivité de l’obligation
de ré server un espace d’expression dans les autres bulletins
d’information gé né rale é ventuellement diffusé s à son initiative dè s lors
que ceux-ci peuvent ê regardé s, eu é gard à leur contenu, comme
tre
constituant des bulletins d’information gé né rale distincts (CAA
Versailles, 17 avr. 2009, Commune de Versailles, req. n° 06VE00222).

25. L’expression de l’opposition municipale et
intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux
et ré gionaux
LE CONTRÔ DU DROIT
LE
D’EXPRESSION
Le contrô le que le directeur ou le codirecteur de la publication peut
exercer sur le contenu des tribunes de l’opposition est extrê mement
ré duit : en l’é tat de la jurisprudence, le directeur ou le codirecteur de la
publication ne peut s’opposer à la publication d’un espace d’expression
que si cette publication est de nature à troubler l’ordre public ou
comporte des imputations diffamatoires ou injurieuses.
Cette opposition doit ê justifié e et motivé e.
tre

26. L’expression de l’opposition municipale et
intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux
et ré gionaux
LE CONTRÔ DU DROIT
LE
D’EXPRESSION
La seule circonstance que les propos tenus seraient excessifs,
polé miques ou é lectoralistes n’est pas suffisante pour pouvoir refuser
lé galement leur publication. Le Tribunal administratif de Besanç on a
ainsi enjoint au pré sident d’une communauté de communes de publier
la tribune de l’opposition qu’il avait jugé e diffamatoire ou injurieuse, au
motif qu’il « ressort de l’examen de ladite tribune que les critiques
qu’elle comporte, pour polémiques et excessives qu’elles aient pu
paraître, ne comprennent aucune imputation diffamatoire ou
injurieuse » au sens de la loi de 1881 sur la liberté de la presse (TA
Besanç on, 21 fé vr. 2003, req. n° 03-218).

27. L’expression de l’opposition municipale et
intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux
et ré gionaux
LES ATTEINTES AU DROIT
D’EXPRESSION
LE RÉ FÉ RÉ -LIBERTÉ
Le droit d’expression pré sente le caractè re d’une liberté individuelle.
Ce caractè re est essentiel dans la mesure où il permet à tout titulaire de
ce droit à qui son exercice aurait é té refusé de saisir le juge
administratif d’une demande en ré fé ré -liberté visant à ce qu’il soit
enjoint au directeur de la publication ou au codirecteur de la publication
d’insé rer le texte de la tribune dans la publication à paraî tre.

28. L’expression de l’opposition municipale et
intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux
et ré gionaux
LES ATTEINTES AU DROIT
D’EXPRESSION
LE RÉ FÉ RÉ -LIBERTÉ
Le juge des ré fé ré s du TA de Cergy-Pontoise a ainsi, à la demande
d’une conseillè re n’appartenant pas à la majorité municipale qui s’é tait
vue opposer par le maire un refus de publication de sa tribune, enjoint
au directeur de la publication d’insé rer cette tribune dans le bulletin
municipal (TA Cergy-Pontoise, ord. ré f., 14 sept. 2011, Gouriet c/
Commune de Châtillon, req. n° 1107539).

29. L’expression de l’opposition municipale et
intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux
et ré gionaux
LES ATTEINTES AU DROIT
D’EXPRESSION
LE RECOURS EN EXCÈS DE POUVOIR
Les titulaires du droit d’expression peuvent é galement saisir le juge
administratif par la voie du recours pour excè s de pouvoir.

30. L’expression de l’opposition municipale et
intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux
et ré gionaux
L’UTILISATION DU DROIT
D’EXPRESSION
À DES FINS DE PROPAGANDE
É LECTORALE
L’exercice du droit d’expression ne peut pas ê interdit en pé riodes
tre
pré é lectorale et é lectorale et un texte ne peut pas ê refusé au motif
tre
que son contenu serait polé mique, partisan ou é lectoraliste.
Ainsi que l’a ré cemment jugé le Conseil d’Etat, « la commune ne
saurait contrôler le contenu des articles publiés dans ce cadre, qui
n’engagent que la responsabilité de leurs auteurs » (CE, 7 mai 2012,
Elections cantonales de Saint-Cloud, req. n° 353536).

31. L’expression de l’opposition municipale et
intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux
et ré gionaux
L’UTILISATION DU DROIT
D’EXPRESSION
À DES FINS DE PROPAGANDE
É LECTORALE
Anté rieurement à cet arrê la jurisprudence considé rait que l’exercice
t,
du droit d’expression à des fins de propagande é lectorale pouvait ê tre
sanctionné sur le fondement du deuxiè me aliné a de l’article L. 52-8 du
Code é lectoral. Le Conseil d’Etat avait ainsi qualifié une tribune invitant
les habitants d’une commune à se joindre à l’appel lancé par une
candidate en vue des é lections municipales de mars 2008, de don
provenant d’une personne morale, prohibé par l’article L. 52-8 du Code
é lectoral (CE, 3 juill. 2009, Elections municipales de Montreuil-sous-
Bois, req. n° 322430).

32. L’expression de l’opposition municipale et
intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux
et ré gionaux
L’UTILISATION DU DROIT
D’EXPRESSION
À DES FINS DE PROPAGANDE
É LECTORALE
Le Conseil d’Etat est revenu sur cette jurisprudence dans un arrê du 7
t
mai 2012. Il a considé ré que « si de tels articles sont susceptibles
d’être regardés, en fonction de leur contenu et de leur date de parution,
comme des éléments de propagande électorale de leurs auteurs, ils ne
sauraient être assimilés à des dons émanant de la commune, personne
morale, au sens des dispositions de l’article L. 52-8 du code électoral »
(CE, 7 mai 2012, Elections cantonales de Saint-Cloud, req. n° 353536).

33. L’expression de l’opposition municipale et
intercommunale et des groupes d’é lus dé partementaux
et ré gionaux
L’UTILISATION DU DROIT
D’EXPRESSION
À DES FINS DE PROPAGANDE
É LECTORALE
Dè s lors, si une collectivité territoriale ne peut pas s’opposer à
l’exercice à des fins é lectorales du droit d’expression, elle ne saurait en
contrepartie ê tenue pour responsable de celui-ci.
tre

34. L’expression politique de la majorité municipale ou
intercommunale
L’EXPRESSION POLITIQUE DE LA
MAJORITÉ MUNICIPALE OU
INTERCOMMUNALE
Les é lus de la majorité municipale ou intercommunale peuvent
é galement disposer d’espaces d’expression politique.
L’attribution d’un tel espace d’expression ne peut pas trouver son
fondement juridique dans les dispositions de l’article L.2121-27-1 du
CGCT : l’espace d’expression visé par cet article est ré servé à
l’expression des seuls conseillers n’appartenant pas à la majorité
municipale (TA Rouen, 24 mars 2005, Poilve, req. n° 0202255).

35. L’expression politique de la majorité municipale ou
intercommunale
L’EXPRESSION POLITIQUE DE LA
MAJORITÉ MUNICIPALE OU
INTERCOMMUNALE
Les dispositions de cet article ne font toutefois pas obstacle à ce qu’un
tel espace soit é galement ouvert dans le journal municipal aux é lus de
la majorité (CAA Marseille, 16 dé c. 20010, Commune de Montpellier,
req. n° 08MA05127).
L’ouverture d’un espace d’expression aux é lus de la majorité devra ê tre
dé cidé e par dé libé ration, prise sur le fondement des dispositions de
l’article L. 2121-29 du CGCT.