Apostila básica de direito adminsitrativo, ótimo para iniciantes.

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NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO - 12 (doze) questões. Atividade administrativa:
conceito; natureza e fins; princípios básicos; poderes e deveres do administrador público; o uso e
o abuso de poder. Atos Administrativos: conceito; requisitos; atributos; invalidação. Lei n.
8.429/1992 (Lei de improbidade administrativa). Normas aplicáveis aso servidores públicos
federais (Lei 8.112/1990).
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ATIVIDADE
ADMINISTRATIVA
Para Hely Lopes Meirelles, Administração
Pública é “todo o aparelhamento do Estado
preordenado à realização de serviços, cujo objetivo
é a satisfação das necessidades coletivas”.
Segundo Maria Silvia Zanella Di Pietro,
Administração Pública abrange as atividades
exercidas pelas entidades, órgãos e agentes
incumbidos de atender concretamente às
necessidades coletivas.
No entanto, há que se ressaltar que
Administração e Governo não são a mesma coisa.
A Administração não pratica atos de
governo; pratica tão somente atos de execução,
com maior ou menor autonomia funcional, segundo
a competência dos órgãos e de seus agentes.
Trata-se da atividade típica do Poder Executivo,
mas também pode ser exercido pelos Poderes
Legislativo e Judiciário, ao exercerem atividade
administrativa interna (Provimento dos próprios
cargos, contratação de serviços internos, etc.).
O Governo, por sua vez, é o conjunto de
órgãos constitucionais responsáveis pela função
política do Estado, ou seja, compreende as
atividades típicas dos três Poderes, Executivo,
Legislativo e Judiciário, onde, a atividade típica do
Executivo é administrar, a do Legislativo é legislar e
do Judiciário é exercer o Poder Jurisdicional.
No que se refere à prestação dos serviços
pela Administração Pública, podemos reconhecer
três fenômenos distintos:
I. Centralização administrativa: Quando o Estado
atua em nome próprio, por meio de sua estrutura
própria, ou seja, da chamada “Administração
Direta”.
II. Desconcentração administrativa: Quando o
Estado distribui internamente suas competências a
“órgãos”, ou seja, unidades administrativas não-
dotadas de personalidade jurídica. São os
ministérios, secretarias, sub-secretarias, comissões,
etc.
Existe organização hierárquica dentro da
desconcentração administrativa, resultante de um
escalonamento vertical de competências e
atribuições o qual tem por objetivo coordenar e
garantir eficiência no cumprimento do grande
número de atribuições do Estado e, portanto,
relação de subordinação entre os órgãos.
III. Descentralização administrativa: Ocorre por
meio da distribuição de atribuições a “entidades”, ou
seja, a unidades de atuação dotadas de
personalidade jurídica própria. Assim, o estado age
indiretamente a partir da “Administração Indireta” ou
ainda da prestação de serviços públicos por
particulares.
A descentralização administrativa deriva da
vontade estatal de conferir determinadas atividades
a entidades dotadas de personalidade jurídica
própria, com autonomia em relação ao Poder
Central, exatamente para poder cumprir com suas
atribuições de maneira mais ágil, célere e efetiva.
Em razão dessa autonomia concedida às
entidades da Administração Indireta, inexiste
relação de subordinação entre ambos, mas mera
vinculação funcional entre o Ministério responsável
e a entidade.
No art. 4º, do Decreto nº 200/67, com
redação dada pela Lei nº 7.596/87, há uma
enumeração expressa dos entes que compõem a
Administração Pública:
“Art. 4º. A administração federal compreende:
I – A administração direta, que se constitui
dos serviços integrados na estrutura
administrativa da Presidência da República e
dos Ministérios;
II – A administração indireta, que compreende
as seguintes categorias de entidades dotadas
de personalidade jurídica própria:
a) autarquias;
b) empresas públicas;
c) sociedades de economia mista e
d) fundações públicas.”

2. 2
Desconcentração Administrativa Descentralização Administrativa
NATUREZA E FINS DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
Com relação à natureza e fins da
Administração Pública, não muito há de ser falado.
Natureza: A natureza da Administração Pública é a
de um múnus público. Múnus: Emprego, encargo.
Funções que um indivíduo exerce obrigatoriamente.
Ou seja, a administração tem o encargo de realizar
a defesa, conservação e o aprimoramento dos bens,
serviços e interesses da coletividade.
Fins: Os fins da administração pública resumem-se
num único fim: O bem comum da coletividade
administrada. Toda atividade do administrador deve
ser voltada para esse objetivo. A vontade do
administrador não é o fim. Consagração do Princípio
da Primazia ou Supremacia do Interesse Público.
ADMINISTRAÇÃO DIRETA
É constituída pelos serviços integrados na
própria estrutura administrativa do Estado, por meio
das entidades políticas (União, Estados, Distrito
Federal e Municípios), de seus órgãos e de seus
agentes, todos integrantes da própria estrutura
estatal, ou Poder Central.
Órgãos Públicos são centros especializados
de competência, ou feixes de atribuições e
responsabilidades estabelecidos dentro da própria
estrutura administrativa estatal. Pode se dizer
também que são unidades de atuação do Estado
desprovidas de personalidade jurídica.
São exemplos de órgãos públicos:
Ministérios, secretarias, departamentos, comissões,
repartições, etc.
CARACTERÍSTICAS DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS:
Integram a estrutura de uma pessoa jurídica
– Quer dizer que o órgão é apenas parte de uma
entidade dotada de personalidade jurídica própria.
Não possui personalidade jurídica –
Significa dizer que um órgão não possui capacidade
de agir no mundo, ou seja, não pode firmar
contratos (exceto “contratos de gestão” com o
Poder Central) e não podem ser parte em processo,
ou seja, não possuem capacidade processual
(Exceto para a impetração de Mandado de
Segurança em defesa de direito subjetivo seu).
São resultado de desconcentração
administrativa – Os órgãos públicos têm origem na
necessidade de se distribuir atribuições e
responsabilidades a unidades de atuação
diferenciadas, não dotadas de personalidade
jurídica.
Alguns possuem autonomia gerencial,
orçamentária e financeira – São tipicamente os
órgãos autônomos, conforme a classificação que
veremos abaixo. Possuem capacidade de dispor
sobre sua própria organização interna.
Podem firmar contratos de gestão – É o
único contrato passível de ser firmado por um órgão
público, eis que, em regra, não possui capacidade
para firmar contratos. O contrato de gestão está
previsto pelo artigo 37, § 8°, da Constituição
Federal.
Não possui capacidade para representar
em juízo a pessoa jurídica que integram – Os
órgãos são apenas uma “parte” da pessoa jurídica
em que se encontra, não podendo, portanto,
representá-la em juízo.
Alguns possuem capacidade processual
para defesa em juízo de suas prerrogativas
funcionais – Como regra geral, o órgão público, por
não possuir personalidade jurídica própria, não

3. 3
possui capacidade processual. No entanto, doutrina
e jurisprudência sustentam a capacidade
processual de certos órgãos para a defesa de suas
prerrogativas mediante Mandado de Segurança. Tal
capacidade poderia ser utilizada quando da
violação da competência de um órgão por outro.
Não possuem patrimônio próprio – Se não
possuem os órgãos personalidade jurídica,
evidentemente não podem possuir propriedade
sobre nada.
CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS:
I. De acordo com a posição estatal:
a) Órgãos Independentes: Está no topo da estrutura
hierárquica e, portanto, não se submete à
subordinação de ninguém. Ex. Presidência da
República, Supremo Tribunal Federal, Congresso
Nacional, juízes, etc.
b) Órgãos Autônomos: Não é independente, mas
goza de grande autonomia para o exercício de suas
atribuições. Ex. Tribunal de Contas, Ministério
Público, etc.
c) Órgãos Superiores: Não possui independência,
nem autonomia. Se subordina aos dois citados
acima, mas possui certo poer de decisão. Ex:
Gabinete, procuradorias, etc.]
d) Órgãos Subalternos: Meros órgãos de execução.
Ex: Depto. De almoxarifado, Recursos Humanos,
etc.
II. De acordo com a atuação funcional:
a) Órgão singular ou unipessoal: É composto por
um único agente (Juiz, Presidência da República,
etc...)
b) Órgão colegiado: Composto por mais de uma
pessoa, por uma comissão.
ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
A idéia de Administração Indireta funda-se
no conceito da descentralização da Administração
Pública, que vem a ser a distribuição de
competências e atribuições do Estado para outras
pessoas jurídicas, conforme visto acima.
A Administração Indireta pode ser
observada quando o poder público cria uma nova
pessoa jurídica, seja ela de direito público ou
privado, e a ela atribui a titularidade e a incumbência
da execução de determinado serviço público, ou de
interesse público, exercendo, assim, a
descentralização administrativa.
Conforme ensina Hely Lopes Meirelles,
Administração Indireta “é o conjunto dos entes
(entidades com personalidade jurídica) que
vinculados a um órgão da Administração Direta,
prestam serviço público ou de interesse público”
IMPORTANTE! Inexiste qualquer relação de
subordinação entre as entidades da Administração
Indireta e a Administração Direta. O que existe é
mera relação de vínculo funcional entre estas
entidades e o órgão responsável.
Todas as entidades da Administração
Indireta, conforme veremos a seguir, possuem
necessariamente as seguintes características: a)
personalidade jurídica própria, seja ela de direito
público ou privado; b) patrimônio próprio; c)
vinculação a órgãos da Administração Direta.
As entidades da Administração Indireta,
segundo os arts. 4º e 5º, do Decreto-Lei nº 200/67,
são divididas nas seguintes espécies: Autarquias,
Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista
e Fundações Públicas.
a) Autarquia(Art. 5º, I, DL nº 200/67): “o
serviço autônomo, criado por lei, com personalidade
jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar
atividades típicas da Administração Pública, que
requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão
administrativa e financeira descentralizada”.
Em suma, as autarquias são entes
administrativos autônomos, criados por lei
específica, com personalidade jurídica de direito
público interno, para a consecução de atividades
típicas do poder público, que requeiram, para uma
melhor execução, gestão financeira e administrativa
descentralizada.
As autarquias, por terem personalidade
jurídica de Direito Público, nascem com privilégios
administrativos típicos da Administração Direta, tais
quais:
a) Imunidade de impostos sobre patrimônio, renda
e serviços vinculados às suas finalidades (art.
150, § 2º, da CF/88);
b) Prescrição qüinqüenal de suas dívidas passivas
(DL nº 4.597/42);
c) Execução fiscal de seus créditos (CPC, art.
578);
d) Ação regressiva contra servidores causadores
de danos a terceiros (CF/88, art 37, § 6º);
e) Impenhorabilidade de seus bens e rendas
(CF/88, art. 100, §§);
f) recurso de ofício das sentenças que lhe forem
contrárias (CPC, art. 475, III);
g) Prazo em quadruplo para contestar e em dobro
pra recorrer (CPC, art. 188);
h) Não sujeição a concurso de credores ou
habilitação de crédito em falência para a cobrança
de seus créditos (CC, art. 1571).

4. 4
Possuem as autarquias capacidade
específica, a qual é estabelecida na Lei que a criou,
significando que as autarquias só podem
desempenhar as atividades para as quais foram
instituídas, sendo impedidas de exercer quaisquer
outras atividades. Excetuamos aqui as autarquias
territoriais (os territórios), que são dotadas de
capacidade genérica para todos os atos de
administração.
As autarquias desempenham atividades
públicas típicas, ou seja, o Estado outorga, por meio
de lei, à autarquia a função de desempenhar
determinado serviço público. Em função de tanto, as
autarquias são denominadas de serviços públicos
descentralizados, serviços estatais
descentralizados, ou simplesmente serviços
públicos personalizados
De acordo com o que diz no art. 37, XIX, as
autarquias são criadas por lei específica, de forma
que a simples publicação da Lei já faz nascer sua
personalidade jurídica, não sendo necessária a
realização de seus atos constitutivos pelo Poder
Executivo.
Observe-se a necessidade de ser uma lei
específica para a criação de uma autarquia, de
forma que, se, por exemplo, a União desejar criar
dez autarquias, será necessária a promulgação de
dez leis específicas, uma para cada autarquia a ser
criada. No entanto, caso pretenda extingui-las todas,
bastará uma única lei para tanto.
A organização das autarquias dá-se por
meio de Decreto expedido pelo Poder Executivo
(vide Poder Regulamentar).
Autarquias em Regime Especial:
Autarquia em regime especial é aquela
instituída por lei, tais quais as demais autarquias,
porém com uma diferença: A lei que a institui a
concede privilégios específicos e maior autonomia,
em comparação com outras autarquias.
Na definição de Hely Lopes Meirelles, “o
que posiciona a autarquia como em regime especial
são as regalias que a Lei criadora lhe confere para o
pleno desenvolvimento de suas finalidades
específicas, observadas as restrições
constitucionais”.
Exemplos são vários: Banco Central do
Brasil (Lei nº 4.595/64); entidades regulamentadoras
de profissões, tais como OAB, CREA, CREFI,
CONFEA e as agências reguladoras, tais como
Agência Nacional de Telecomunicações – ANATEL,
Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL,
Agência Nacional do Petróleo – ANP, etc.
b) Empresa Pública (Art. 5º, II, DL nº
200/67): “a entidade dotada de personalidade
jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e
capital exclusivo da União, criado por lei para a
exploração de atividade econômica que o Govêrno
seja levado a exercer por fôrça de contingência ou
de conveniência administrativa podendo revestir-se
de qualquer das formas admitidas em direito”.
Muito embora o dispositivo acima transcrito
diga que as empresas públicas serão criadas por lei,
na verdade sua criação será apenas autorizada por
lei, conforme disposto na Constituição Federal (art.
37, XIX), o que implica na necessidade de que, após
a edição da lei autorizadora, o Poder Executivo
pratique todos os atos de constituição de pessoa
jurídica necessários para sua criação.
Sua personalidade jurídica é de direito
privado; seu capital exclusivamente público, o que
não quer dizer que todo capital deva pertencer à
mesma entidade. É possível que o capital pertença
a diferentes entidades do Poder Público, como a
União e um Estado-membro, por exemplo.
Observe-se que, muito embora as empresas
públicas sejam pessoas jurídicas de direito privado,
submetem-se a algumas normas de direito público,
tais quais, a obrigatoriedade de realizarem licitações
e concursos públicos, e a vedação de seus
servidores acumularem cargos públicos de forma
remunerada.
O regime de trabalho predominante nas
empresas públicas é o celetista. No entanto, muito
cuidado: Nos cargos de gestão, cuja nomeação se
dá por indicação dos chefes do Poder Executivo a
que se vinculam, temos a presença de servidores
comissionados, submetidos ao regime estatutário,
lembrando que não é admitido o provimento de
empregos públicos em comissão.
IMPORTANTE! Segundo Lição de Maria Silvia
Zanella Di Pietro, as empresas públicas e
sociedades de economia mista poderão ser
divididas entre: a) empresas que executam atividade
econômica de natureza privada e b) empresas que
prestam serviço público.
De acordo com o disposto no § 1º, do art. 173, da
CF/88, tanto as empresas públicas, quanto as
sociedades de economia mista que explorarem
atividade econômica, terão tratamento jurídico
diferenciado das demais entidades da Administração
Indireta, inclusive para a contratação de bens e
serviços, mediante uma lei própria de licitações.
No entanto, referida lei própria para este tipo de
entidades ainda não foi editada, razão pela qual a
elas tem se aplicado a lei geral. No caso das
licitações, a Lei é a nº 8.666/94.
Segundo os termos de mencionado dispositivo
constitucional:
“§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da
empresa pública, da sociedade de economia mista e
de suas subsidiárias que explorem atividade
econômica de produção ou comercialização de bens

5. 5
ou de prestação de serviços, dispondo sobre:
I - sua função social e formas de fiscalização pelo
Estado e pela sociedade;
II - a sujeição ao regime jurídico próprio das
empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e
obrigações civis, comerciais, trabalhistas e
tributários;
III - licitação e contratação de obras, serviços,
compras e alienações, observados os princípios da
administração pública;
IV - a constituição e o funcionamento dos conselhos
de administração e fiscal, com a participação de
acionistas minoritários;
V - os mandatos, a avaliação de desempenho e a
responsabilidade dos administradores”.
No entanto, cuidado! Apenas se submetem à essa
regra as empresas estatais que exerçam atividades
econômicas, não aquelas que prestem serviços
públicos
c) Sociedade de Economia Mista (Art. 5º, III, DL nº
200/67): “a entidade dotada de personalidade
jurídica de direito privado, criada por lei para a
exploração de atividade econômica, sob a forma de
sociedade anônima, cujas ações com direito a voto
pertençam em sua maioria à União ou a entidade da
Administração Indireta”.
São semelhantes à empresa pública.
Segundo Hely Lopes Meirelles, a Sociedade de
Economia Mista “deve realizar, em seu nome, por
sua conta e risco, atividades de utilidade pública,
mas de natureza técnica, industrial ou econômica,
suscetíveis de produzir renda e lucro...".
Seguindo o pensamento de Maria Silvia
Zanella Di Pietro, as Sociedades de Economia
Mista, tais quais as empresas públicas, podem ser
divididas entre a) aquelas que exercem atividade
econômica ou b) aquelas que prestam serviço
público.
As Sociedades de Economia Mista, a
exemplo das Empresas Públicas, têm sua criação
autorizada por lei, possuem personalidade jurídica
de direito privado e, em via de regra, exercem
atividades de cunho econômico. No entanto, se
diferencia daquelas pelo fato de o capital ser
diversificado (público e privado) e por só poder
assumir a forma de Sociedade Anônima, conforme
os termos da Lei nº 6.404/76.
Obrigatoriamente as ações com direito a
voto deverão pertencer em sua maioria ao Poder
Público. Isso não quer dizer que necessariamente a
maioria do capital será público.
Como ocorre com as empresas públicas,
não se aplica às Sociedades de Economia Mista o
regime de direito privado em sua íntegra, posto que
estas também devem obedecer às regras referentes
a concursos públicos, licitações, etc.
IMPORTANTE! As Sociedades de Economia Mista,
bem como as Empresas Públicas que exerçam
atividade econômica não poderão gozar de
privilégios fiscais não extensivos às demais
empresas do setor privado (Art. 173, § 2º, CF/88). O
Objetivo desta proibição é evitar que as empresas
governamentais exerçam concorrência desleal em
relação às empresas privadas comuns.
d) Fundação Pública:(Art. 5º, IV, DL nº 200/67) “a
entidade dotada de personalidade jurídica de direito
privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de
autorização legislativa, para o desenvolvimento de
atividades que não exijam execução por órgãos ou
entidades de direito público, com autonomia
administrativa, patrimônio próprio gerido pelos
respectivos órgãos de direção, e funcionamento
custeado por recursos da União e de outras fontes”.
Temos uma fundação quando atribuímos
personalidade jurídica a um patrimônio, que a
vontade humana destina a uma finalidade social.
Ou seja, trata-se de um patrimônio dotado de
personalidade jurídica.
Quando criada a figura da fundação pública,
por meio do DL n 200/67, a intenção era criar uma
entidade de Direito Privado para exercer atividades
que não fossem tipicamente públicas, mas que
envolvessem o interesse público, tais quais as
atividades de cunho cultural, de lazer, pesquisa,
ensino, etc.
No entanto, muito embora referido Decreto
determine que as fundações tenham personalidade
jurídica de Direito Privado, a doutrina tem sido
divergente no que se refere à sua natureza jurídica.
Celso Antônio Bandeira de Mello
1
, é
enfático ao referir que as fundações públicas, a
exemplo das autarquias, são pessoas jurídicas de
direito público, ao referir que:
“É absolutamente incorreta a afirmação
normativa de que as fundações públicas
são pessoas jurídicas de direito privado. Na
verdade são pessoas jurídicas de direito
público, consoante, aliás, universal
entendimento que só no Brasil foi
contendido.”
O mesmo autor vai ainda mais longe, ao
referir serem as fundações figuras idênticas às
autarquias, porém com estrutura diferenciada, ao
mencionar que:
“Em rigor, as chamadas fundações públicas
são pura e simplesmente autarquias, às
1 Celso Antônio Bandeira de Mello. Curso de
Direito Administrativo. 2007. Págs. 183 e 185.

6. 6
quais foi dada a designação
correspondente à base estrutural que têm”
Ou seja, para Celso Antônio Bandeira de
Mello, as fundações idênticas às autarquias, sendo
todas elas, inclusive, possuidoras de natureza
jurídica de direito público, somente
Diferentemente, Maria Silvia Zanella Di
Pietro
2
ensina que as Fundações Públicas podem
ser de Direito Público ou Privado conforme a lei que
a instituir. Ou seja, para Di Pietro, a Lei que
autorizar a criação da entidade, determinará sua
personalidade jurídica, se de direito público, ou de
direito privado, conforme se conclui de sua lição, a
qual segue transcrita:
“Colocamo-nos entre os que defendem a
possibilidade de o poder público, ao instituir
fundação, atribuir-lhe personalidade de
direito público ou de direito privado. (...)
Quando o Estado institui pessoa jurídica
sob a forma de fundação, ele pode atribuir a
ela regime jurídico administrativo, com
todas as prerrogativas e sujeições que lhe
são próprias, ou subordiná-las ao Código
Civil, (...).”
A tese defendida por Maria Silvia Zanella Di
Pietro costuma ser a adotada pela Fundação Carlos
Chagas – FCC em suas questões.
Mencione-se, por oportuno, que as
fundações públicas, de acordo com o que é
determinado pelo art. 37, § 8º, da Constituição
Federal, terão sua área de atuação estabelecida
por Lei Complementar – LC.
PRINCÍPIOS DE DIREITO ADMINISTRATIVO
Os princípios básicos da Administração
Pública são regras gerais de observância
permanente e obrigatória para o bom administrador.
Existem algumas controvérsias entre os
doutrinadores quanto a quantos são e quais
especificamente são esses princípios. A lição mais
utilizada pelas bancas de concursos é a de Hely
Lopes Meirelles, no entanto, ainda assim, faremos
menção, mesmo que breve ao que ensinam os
demais juristas.
Segundo Hely Lopes Meirelles, os princípios
básicos da Administração Pública são os seguintes:
Legalidade, moralidade, impessoalidade ou
finalidade, publicidade, eficiência, razoabilidade,
proporcionalidade, ampla defesa, contraditório,
segurança jurídica, motivação e supremacia do
interesse público.
2 Maria Silvia Zanella Di Pietro. Direito
Administrativo. 2008. Págs. 412 e 413.
Os primeiros cinco princípios estão
expressos no caput do art. 37, da CF/88, e,
exatamente por estarem expressos na Constituição
Federal, não existe qualquer discussão quanto a
estes princípios. Segundo os termos do caput do art.
37 da Constituição:“A administração pública direta e
indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência
e, também, ao seguinte”:
a) Princípios Expressos da Administração Pública:
I. Legalidade (art. 37, caput): Muito comum é a
máxima “à Administração Pública só é dado fazer o
que estiver expressamente previsto ou autorizado
por lei”. Ou seja, não existirá qualquer tipo de ação
Diante de tal A eficácia de toda atividade
administrativa está vinculada ao atendimento da Lei
e do Direito. O administrador está obrigatoriamente
vinculado aos mandamentos da Lei.
Na Administração não há liberdade, nem
vontade pessoal. Enquanto entre particulares é
permitido fazer tudo o que a Lei não proíbe, na
administração só é possível fazer aquilo que a Lei
expressamente prevê ou permite.
Segundo Hely Lopes Meirelles, o princípio
da legalidade compreende a obrigação de cumprir
com os preceitos da Lei e do Direito (Lei 9.784/99),
ou seja, além da Lei, deve o administrador cumprir
também com os princípios de direito.
Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello,
o Princípio da legalidade traz 3 (três) exceções,
quais sejam: 1. Medidas Provisórias; 2. Estado de
Defesa e 3. Estado de Sítio.
Medidas Provisórias: Conforme disposto no art.
62, da Constituição Federal, trata-se a medida
provisória de uma forma excepcional, colocada
à disposição do Presidente da República, para
disciplinar certos assuntos, sendo que a lei
seria a via normal para sua regulação.
Estado de Defesa: Estabelecido pelo art. 136
da Constituição Federal, o Estado de Defesa
pode ser decretado pelo Presidente da
República para preservar ou restabelecer, em
locais restritos e determinados, a ordem pública
ou a paz social ameaçados por grave e
iminente instabilidade institucional ou atingidas
por calamidades de grandes proporções na
natureza.
Estado de Sítio: Previsto pelo art. 137 da
Constituição Federal, o Estado de Sítio poderá
ser decretado em função de comoção grave de
repercussão nacional ou ocorrência de fatos
que comprovem a ineficácia de medida tomada
durante o estado de defesa, ou ainda quando

7. 7
da declaração de estado de guerra ou resposta
a agressão armada estrangeira.
II. Moralidade (art. 37, caput): Cumprir a lei na
frieza de seu texto não basta. A administração deve
ser orientada pelos princípios de Direito e Moral,
para que, ao legal, se junte o honesto e o
conveniente.
O agente administrativo, como ser humano
capaz de agir, deve necessariamente saber
distinguir o certo do errado, o honesto do desonesto,
o bem do mal. O entanto, segundo Hely Lopes
Meirelles
3
, a “moralidade administrativa não se
confunde com a moralidade comum; ela é composta
por regras de boa administração, ou seja, pelo
conjunto das regras finais e disciplinares suscitadas
não só pela distinção de Bem e Mal, mas também
pela idéia geral de administração e pela idéia de
função administrativa”.
Os tribunais vêm entendendo que um ato
administrativo, mesmo que legal, quando imoral, é
passível de anulação pelo Poder Judiciário.
Segundo o Tribunal de Justiça do Estado de São
Paulo: “O controle jurisdicional se restringe ao
exame da legalidade do ato administrativo; mas por
legalidade ou legitimidade se entende não só a
conformação do ato com a Lei, como também com a
moral administrativa e com o interesse coletivo”.
III. Impessoalidade ou finalidade (art. 37, caput):
Impõe ao administrador que somente pratique o ato
para o seu fim legal, qual seja, o atingimento do
interesse público, excluindo-se, então, a
possibilidade do exercício de qualquer atividade
administrativa motivada por interesses pessoais ou
individuais.
Este princípio proíbe qualquer forma de
promoção pessoal de agentes e autoridades em
cima de feitos, obras ou serviços públicos. Não pode
o nome da autoridade ser vinculado ao da
Administração Pública como responsável pelos
feitos e obras públicas.
O princípio da impessoalidade, ainda, é
manifestado na realização de concursos públicos
para o provimento de cargos e empregos públicos e
de licitações para a contratação de particulares, eis
que são estes instrumentos que oferecem critérios
objetivos para tais atos, impedindo, assim,
discriminações detrimentosas e benéficas a um ou
outro particular.
IV. Publicidade (art. 37, caput): Trata-se do dever
de a Administração manter plena transparência de
seus atos e comportamentos. Todo ato deve ser
público pois pública é a Administração que o realiza.
A publicação dos atos administrativos,
quando exigida por lei, é requisito de eficácia do ato
3
administrativo. A publicidade não é elemento
formativo do ato, ou seja, o ato pode ser perfeito,
mesmo quando não publicado. No entanto, o ato
administrativo, mesmo que perfeito, não surtirá seus
efeitos até que seja feita sua publicação oficial.
O princípio da publicidade abrange não
apenas a publicação oficial de determinado ato,
quando determinada em lei, mas a possibilidade de
livre acesso por toda população a qualquer atuação
administrativa. Ou seja, implica não apenas na
divulgação dos atos, mas também na
disponibilização de informações internas, como
andamento de processos, pareceres de órgãos
técnicos e jurídicos, despachos intermediários,
despesas públicas, etc.
Quando obrigatória a publicação oficial de
ato administrativo, deverá esta ocorrer nas
seguintes formas: a) publicação em Diário Oficial; b)
publicação em veículo privado contratado
especificamente para esse fim ou c) afixação dos
atos e leis municipais na sede da prefeitura ou da
Câmara, onde não houver órgão oficial, desde que
em conformidade com a Lei Orgânica do Município.
V. Eficiência (art. 37, caput): Exige que a
Administração atue com presteza, perfeição e
sempre tenha por objetivo o atingimento de
resultados práticos (busca pelo interesse público).
Também chamado de princípio da boa-
administração. Aqui, a Administração não deve se
contentar em exercer seus atos dentro da
legalidade, mas buscando resultados positivos para
o serviço público.
É considerado o “caçula” dos princípios
expressos na Constituição, posto que foi acrescido
ao caput de seu 37 apenas em 1998, em função da
EC nº 19/98.
b) Princípios não-expressos, ou implícitos Na
Constituição Federal e Expressos na Lei nº
9.784/99:
VI. Razoabilidade e proporcionalidade (Implícito
na CF/88 e expresso na Lei nº 9.784/99): É o
princípio da proibição de excesso, que tem por
objetivo aferir a compatibilidade entre os meios e os
fins, de modo a evitar restrições desnecessárias ou
abusivas por parte da Administração Pública.
Sua aplicação está mais presente da
discricionariedade administrativa, servindo-lhe de
instrumento de limitação. É a adequação entre
meios e fins. Veda imposições, obrigações,
restrições e sanções em medida superior àquelas
estritamente necessárias ao atendimento o
interesse público.
VII. Segurança Jurídica (Implícito na CF/88 e
expresso na Lei nº 9.784/99): É a exigência de
estabilidade nas situações jurídicas, mesmo
daquelas que, em sua origem, apresentam vícios de

8. 8
ilegalidade. Não é errado entender que, em muitas
hipóteses o interesse público prevalecerá sobre
vício que acometeu ato em sua origem, mas que,
pelo decurso de tempo, observou-se ser mais
prejudicial sua invalidação do que sua manutenção.
Deve ser interpretado juntamente com os
princípios da boa-fé e do direito adquirido. Baseia-se
esse princípio na confiança que o administrado
nutre em relação à Administração pública.
O princípio da segurança jurídica veda
expressamente “a aplicação retroativa de nova
interpretação de texto legal”.
VIII. Motivação (Implícito na CF/88 e expresso na
Lei nº 9.784/99); Por princípio, as decisões
administrativas devem ser motivadas formalmente,
ou seja, a parte dispositiva deverá vir precedida por
uma explicação ou fundamentos de fato e de direito.
Nos processos e nos atos administrativos a
motivação é entendida como a indicação dos
pressupostos de “fato e de direito”.
IX. Ampla defesa e contraditório (Implícito na
CF/88, mas expresso na Lei nº 9.784/99): Assegura
aos litigantes em processos administrativos, sejam
eles disciplinares ou não, a possibilidade de expor
seus argumentos através de ampla defesa, com
todos os meios e recursos a ela inerentes. Ou seja,
garante aos administrados o direito de refutar
alegações, produzir provas próprias, desde que
lícitas, e recorrer de decisões que ameacem ou
lesem direito seu. Estes princípios decorrem do
disposto nos incisos LIV e LV, do art. 5º, da CF/88.
X. Supremacia do Interesse Público (Implícito na
CF/88 e expresso na Lei nº 9.784/99): Também
conhecido como Princípio da Primazia do Interesse
Público, ou Simplesmente, Princípio do Interesse
Público.
Intimamente ligado ao princípio da
impessoalidade ou da finalidade, posto consistir na
premissa de que todos os atos administrativos
devem ser praticados com um único fim: O
atendimento do interesse público.
No entanto, o Princípio da Supremacia do
Interesse Público vai um pouco além: Também
determina que, em caso de contraposição entre
interesses particulares e interesses públicos, os
últimos devem prevalecer sobre os primeiros. É o
princípio que fundamenta, por exemplo, o exercício
do Poder de Polícia.
O Princípio da Supremacia do Interesse
Público veda a renúncia total ou parcial de poderes
ou competência, salvo quando houver autorização
em lei, o que também é chamado de Princípio da
Indisponibilidade do Interesse Público.
c) Princípios não-expressos ou implícitos da
Administração Pública segundo outros autores:
Não é de se estranhar se alguém encontrar
em outra apostila livro, ensaio jurídico ou mesmo
em decisão judicial alguma menção a princípio não
listado acima. Isso porque até aqui foram listados
apenas os princípios da Administração Pública
expressamente estabelecidos na Constituição
Federal de 1988 e pela Lei 9.784/99 (Lei de
processos administrativos).
No entanto, esse rol não é impositivo ou
taxativo. Outros princípios existem e, muito embora
não estejam expressamente estabelecidos na
Constituição ou na legislação infraconstitucional,
também são de observância obrigatória, tais quais
estes até aqui mencionados. Dentre os princípios
implícitos da Administração Pública, vale
mencionar:
XI. Indisponibilidade do Interesse Público
Determina que o administrador não
representa seus próprios interesses quando atua,
razão pela qual não pode dispor livremente do
interesse público e do exercício de suas
competências. Deve a autoridade agir segundo os
estritos limites impostos pela lei.
XII. Autotutela
A Administração possui a possibilidade de
rever os seus atos com o objetivo de adequá-los à
realidade fática em que postos. Pelo princípio da
autotutela a Administração pode anular seus
próprios atos quando ilegais, ou revogá-los com
base em critérios de conveniência e oportunidade.
PODERES ADMINISTRATIVOS
Para bem atender aos interesses públicos,
a administração pública é dotada de poderes
administrativos. Antes de qualquer ponderação
específica em relação aos Poderes Administrativos,
importante mencionar que é o Poder Executivo
quem detém a função típica de administrar e,
portanto, é quem preferencialmente detém os
Poderes Administrativos.
Para exercer a gestão coletiva, a
Administração Pública é dotada de determinados
poderes, exatamente para que possa fazer aquilo
que os particulares não podem. Em outras linhas,
são instrumentos colocados à disposição da
Administração para que ela desenvolva atividades
objetivando o atingimento dos interesses públicos.
Segundo a lição de Hely Lopes Meirelles,
os Poderes Administrativos são: Vinculado,
discricionário, hierárquico, disciplinar, regulamentar
e de polícia.
A) PODER VINCULADO
No exercício do poder vinculado, o

9. 9
administrador fica totalmente restrito ao que
determina a Lei, de forma que, caso inobservada a
disposição legal, será o ato praticado em
dissonância considerado inválido.
Quando a Administração Pública aposenta
um servidor, seja por invalidez, voluntária ou
compulsoriamente, este ato de aposentadoria
deriva exclusivamente do Poder Vinculado, eis que
as hipóteses de aposentadoria se encontram
taxativamente descritas em Lei, não cabendo ao
administrador ponderar sobre sua conveniência ou
não. Neste caso, toda e qualquer liberdade do
administrador é tolhida em prol do cumprimento
literal do que diz a lei.
B) PODER DISCRICIONÁRIO
No exercício de seu poder discricionário, o
administrador vai praticar atos com certa margem de
liberdade, diante de cada cado concreto e segundo
critérios subjetivos próprios.
Nele o agente público, visando o interesse
da coletividade, aplica a conveniência e
oportunidade na execução do ato administrativo. O
agente público escolhe a melhor solução para o
caso concreto.
Deriva o Poder Discricionário de três
premissas, quais sejam:
a) Intenção deliberada do legislador em dotar a
administração de certa liberdade para que possa
decidir, diante do caso concreto, a melhor maneira
de realização da finalidade legal;
b) Impossibilidade material de o administrador
prever todas as situações fazendo com que a
regulação seja mais flexível para possibilitar a maior
e melhor solução dos acontecimentos fáticos e
c) Inviabilidade jurídica imposta pelo sistema
tripartido, segundo o qual a Administração Pública
deve ser realizada pelo Poder Executivo. Exigir
estrita e permanente subordinação da
Administração à Lei seria suprimir o Poder
Executivo e colocá-lo em posição de inferioridade.
Como esse poder segue os ditames da lei,
ele poderá ser revisado no âmbito da própria
administração ou mesmo na via judicial. No entanto,
neste caso, não seria avaliado o mérito do ato
praticado com discricionariedade (conveniência e
oportunidade), mas apenas os aspectos de
competência, forma e finalidade.
Os atos no exercício do Poder
Discricionário, então, encontram-se vinculados às
seguintes condições: a) ser praticado por agente
competente; b) atender à forma legal estabelecida e
c) ter por finalidade o atendimento do interesse
público.
Por outro lado, o Poder Discricionário
encontra sua liberdade exatamente no que
costumamos chamar de “Mérito Administrativo”,
composto por critérios subjetivos de conveniência e
oportunidade, considerados pelo Administrador para
a realização de atos típicos do Poder Discricionário.
A partir destas três condições podemos
diferenciar a discricionariedade da arbitrariedade.
Na arbitrariedade o agente atua desatendendo a um
dos quesitos acima mencionados, sendo ele
incompetente, inobservando a forma legal correta,
ou fugindo da finalidade estabelecida em Lei para a
prática do ato discricionário.
C) PODER HIERÁRQUICO
A Administração Pública, como ocorre em
qualquer empresa privada, possui estrutura
hierarquizada. Dessa estrutura hierarquizada nasce
a relação de subordinação entre os servidores de
seu quadro de pessoal e entre seus órgãos.
O poder hierárquico, segundo Hely Lopes
Meirelles, “é o de que dispõe o Poder Executivo
para distribuir e escalonar as funções de seus
órgãos, ordenar e rever a atuação de seus agentes,
estabelecendo a relação de subordinação entre os
servidores do seu quadro de pessoal”.
A submissão hierárquica retira do inferior a
possibilidade de ação política, ou seja, o despe de
ação de comando e possui os seguintes objetivos:
a) Ordenação: É a repartição e o escalonamento
vertical das funções entre os agentes públicos, para
maior eficiência no exercício das atividades estatais;
b) Coordenação: É a conjugação das funções, com
o objetivo de obter harmonia na sua efetivação,
resulta na perfeita execução dos serviços
pertinentes a determinado órgão;
c) Controle: Consiste na fiscalização dos
subordinados pelos superiores, para que seja
assegurado o cumprimento das leis e instrução,
inclusive do comportamento e da conduta de cada
um deles;
d) Correção: Os erros administrativos são corrigidos
pela ação revisora dos superiores sobre os atos dos
subalternos.
Do Poder Hierárquico nascem diversas
faculdades implícitas à autoridade que se encontra
em posição de superioridade hierárquica, quais
sejam:
Dar ordens (Art. 116, Lei nº 8.112/90):
Consiste em determinar aos subordinados os atos a
serem praticados e a conduta a seguir em cada
caso concreto. Implica também no dever de
obediência para estes últimos, ressalvadas as
ordens manifestamente ilegais;
Fiscalizar (Art. 53, Lei nº 9.784/99): Trata-se

10. 10
da atividade dos agentes ou órgãos inferiores, para
examinar a legalidade de seus atos e o
cumprimento de suas obrigações, podendo anular
os atos ilegais ou revogar os inconvenientes ou
inoportunos, seja ex officio, seja mediante
provocação dos interessados, por meios de
recursos hierárquicos;
Avocar (Art. 15, Lei nº 9.784/99): Significa
chamar para si atribuições que sejam de seus
subordinados. No entanto, tal prática só poderia
ocorrer na existência de razões que a justifiquem,
posto que a avocação, além de desprestigiar um
servidor, provoca desorganização do funcionamento
normal do serviço. Não pode ser avocada atribuição
que a lei expressamente atribui como exclusiva a
órgão ou agente, mesmo que inferior.
Delegar (Arts. 11 a 14, Lei nº 9.784/99):
Consiste em atribuir temporariamente competências
e responsabilidades que sejam suas, porém não lhe
sejam exclusivas. As delegações são admissíveis
sempre, desde o inferior delegado esteja em
condições de exercê-los e que a lei que atribua a
competência não diga em contrário, sendo esta
delegação revogável a qualquer tempo.
As decisões e os atos praticados por
delegação devem mencionar explicitamente esta
qualidade e considerar-se-ão editadas pelo
delegado. Isso quer dizer que o agente recebeu a
delegação será considerado como o praticante do
ato, devendo responder por todos os efeitos que
dele provierem.
A edição de atos de caráter normativo, a
decisão em recursos administrativos e as matérias
de competência exclusiva do órgão ou autoridade
não podem ser objeto de delegação.
Rever (Art. 53 da Lei nº 9.784/99): É a
atividade de apreciar os atos dos inferiores em
todos os seus aspectos (competência, objeto,
oportunidade, conveniência, justiça, finalidade e
forma), para mantê-los ou invalidá-los, de ofício, ou
mediante provocação de interessado.
Pondere-se eis que importante: A revisão
hierárquica se mostra possível enquanto o ato não
se tornou definitivo para o particular, ou seja, não
gerou um direito adquirido para quem a ele se
relacionar.
D) PODER DISCIPLINAR
Conforme já ensina Hely Lopes Meirelles,
“Poder Hierárquico e Poder Disciplinar não se
confundem, mas andam juntos”. Ou seja, são
poderes diferentes entre si, mas intrinsecamente
ligados, não sendo exagero que um é decorrente do
outro e, por isso andam lado a lado invariavelmente.
Tal afirmação é um tanto quanto óbvia. Ao
se considerar o “controle” pela aplicação de
reprimendas como sendo um dos objetivos do Poder
Hierárquico, tem-se que o Poder Disciplinar é
decorrente direto e imediato daquele Poder.
Isso porque Poder disciplinar, é a faculdade
conferida ao administrador público de reprimir as
infrações funcionais de seus subordinados, assim
como outras pessoas ligadas a órgãos e serviços
administrativos.
Não se deve confundir o Poder disciplinar
com o Poder Punitivo exercido pelo Estado. O Poder
Punitivo é exercido pelo Estado através do Poder
Judiciário, mais especificamente da Justiça Criminal
e tem objetivos sociais mais amplos, visando a
repressão de crimes e contravenções assim
definidas nas Leis Penais.
O Poder Disciplinar, por sua vez é exercido
pela própria Administração Pública, internamente
entre seus servidores, com discricionariedade e o
faz para o bom andamento da própria Administração
Pública, de acordo com a conveniência e
oportunidade da punição do servidor.
O Poder Disciplinar tem por característica
sua discricionariedade, eis que a ele não se aplica o
“Princípio da Pena Específica”, aplicável no direito
penal. O Administrador, considerando os deveres do
infrator em relação ao serviço e verificando a falta,
aplicará a sanção que julgar cabível, oportuna e
conveniente, dentre as que estiverem enumeradas
em Lei ou Regulamento para a generalidade das
infrações administrativas.
O próprio art. 128, da Lei nº 8.112/90, deixa
clara essa discricionariedade ao dispôr que: “Na
aplicação das penalidades serão consideradas a
natureza e a gravidade da infração cometida, os
danos que dela provierem para o serviço público, as
circunstâncias agravantes ou atenuantes e os
antecedentes funcionais.”
Tal discricionariedade, no entanto, não pode
ser confundida com condescendência, eis que tem o
administrador o Poder-dever de punir a prática de
conduta ilícita. O não cumprimento desse dever é
considerado Crime Contra a Administração Pública
(CP, art. 320).
Conforme a gravidade do ato a ser punido, a
autoridade escolherá entre as penas legais, a que
consulte ao interesse do serviço e a que mais bem
reprima a falta cometida. É aí que entra a
discricionariedade do Poder Disciplinar.
E) PODER NORMATIVO OU REGULAMENTAR
Conforme se verifica da lição de Hely Lopes
Meirelles, “a faculdade normativa, embora caiba
predominantemente ao legislativo, nele não se
exaure, remanescendo boa parte para o Executivo”.
Ou seja, ao executivo também cabe expedir normas
e regulamentos como Poder a si atribuído.
Trata-se o Poder Regulamentar da

11. 11
faculdade de que dispõem os chefes do Executivo
(Presidente da República, Governadores e
Prefeitos), de explicar a lei por meio de decreto para
sua correta execução, ou de expedir decretos
autônomos sobre matéria de sua competência ainda
não disciplinada por Lei (Art. 84, IV, CF/88).
Trata-se de Poder inerente e privativo do
Chefe do Poder Executivo, sendo, portanto,
indelegável a qualquer subordinado.
Na doutrina podemos notar dois tipos
distintos de regulamentos: quais sejam: executivo e
o regulamento independente ou autônomo.
a) Decreto Executivo: É o Poder da
Administração de explicitar uma determinada Lei,
torná-la exeqüível. Sabidamente as Leis são
abstratas, ou seja, trazem disposições genéricas
sobre determinadas situações fácticas. Os Decretos
trazem mais detalhes ao já disposto na Lei, a fim de
possibilitar o integral cumprimento da Lei.
Por exemplo, a Lei nº 8.213/91 dispõe sobre
o de benefícios da Previdência Social, traz consigo
regras gerais sobre a concessão de benefícios,
quais são esses benefícios, como são calculados
seus valores e quais os critérios para sua
concessão. O Decreto nº 3.048/99 é o Regulamento
da Previdência Social e traz normas mais
específicas para a concessão desses benefícios,
procedimentos, métodos, práticas, etc.
Nem toda lei exige regulamento, mas toda
lei pode ser regulamentada, se a Administração
entender conveniente.
Os Decretos Executivos têm sua previsão
no disposto no art. 84, IV, da CF/88:
“Art. 84. Compete privativamente ao
Presidente da República:
(...)
IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as
leis, bem como expedir decretos e
regulamentos para sua fiel execução”;
Importante: O Congresso Nacional tem
competência para sustar atos normativos do
Executivo que exorbitem o Poder Regulamentar (CF,
art. 49, V).
b) Decreto Autônomo: Também chamado de
independente. É o que dispõe sobre matéria ainda
não regulada por Lei. Inova na ordem jurídica. Não
completa nem detalha nenhuma lei prévia. A
doutrina aceita sua existência para suprir a omissão
do legislador, desde que não invadam a esfera da
lei.
Segundo Hely Lopes Meirelles, os decretos
autônomos sempre existiram no Direito Brasileiro e
derivam do Poder Discricionário conferido ao Chefe
do Poder Executivo.
No entanto, grande parte da doutrina reputa
o nascimento da idéia de “Decretos Autônomos” à
EC nº 32/2001, que alterou a redação do inciso VI,
do mesmo art. 84, da CF/88 acima mencionado.
“VI - dispor, mediante decreto, sobre:
a) organização e funcionamento da
administração federal, quando não implicar
aumento de despesa nem criação ou
extinção de órgãos públicos;
b) extinção de funções ou cargos públicos,
quando vagos;”
Essa corrente doutrinária aceita a expedição
de Decreto independente apenas pelo Presidente da
República, para dispôr sobre a organização e
funcionamento da administração bem como para
extinguir funções ou cargos públicos, quando vagos.
Esse é o entendimento utilizado pela ESAF.
F) PODER DE POLÍCIA
Segundo Hely Lopes Meirelles, Poder de
Polícia “é a faculdade Fundamento de que dispõe o
Poder Público para condicionar e restringir o uso e
gozo de bens, atividades e direitos individuais, em
benefício da coletividade ou do próprio Estado”.
Para José Cretella Jr., Poder de Polícia é o
"conjunto de poderes coercitivos exercidos in
concreto pelo Estado, sobre as atividades dos
administrados, através de medidas impostas a
essas atividades".
O conceito legal de Poder de Polícia vem
trazido pelo art. 78 do CTN, segundo o qual:
“Considera-se poder de polícia atividade da
administração pública que, limitando ou
disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a
prática de ato ou abstenção de fato, em razão de
interesse público concernente à segurança, à
higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da
produção e do mercado, ao exercício de atividades
econômicas dependentes de concessão ou
autorização do Poder Público, à tranqüilidade
pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos
individuais ou coletivos”.
O Poder de Polícia tem por fundamento o
princípio da Supremacia do Interesse Público
sobre o particular, ou da primazia da Administração
sobre os administrados. Para bem atender aos
interesses coletivos, o Estado é dotado de poder
para interferir sobre bens, direitos e atividades
particulares, com o objetivo de preservar o que é
coletivo.
O Poder de Polícia não se confunde com a
atividade de combate a criminosos exercida pelas

12. 12
polícias judiciária e de manutenção da ordem
pública. Aliás, para prosseguir com o presente
estudo, importante que se faça a devida
diferenciação entre:
Polícia Administrativa: Tem sua atuação sobre
bens, direitos e atividades. Realiza ações
preventivas para evitar futuros danos que poderiam
ser causados pela persistência de um
comportamento irregular do indivíduo. Tenta
impedir que o interesse particular se sobreponha
ao interesse público. Rege-se por normas
administrativas.
Polícia judiciária: Atua, em regra, repressivamente
na perseguição de criminosos ou efetuando prisões
de pessoas que praticam delitos penais, motivo
pelo qual, diz-se auxiliar o Poder Judiciário. Atua
também na esfera preventiva, quando faz
policiamento de rotina em regiões de risco.
Polícia de manutenção da ordem pública: Atua
sobre pessoas. Exerce atividade mediante a qual
se procede ao patrulhamento ostensivo das vias
públicas e dos demais locais de acesso público,
com o objetivo precípuo de serem evitados atos
atentatórios à ordem pública. Temos aqui, como
principal instituição que atuante na área, a Polícia
Militar.
Atributos do Poder de Polícia:
O poder de polícia administrativa tem
atributos específicos e peculiares ao seu exercício,
os quais são: discricionariedade, auto-
executoriedade e coercibilidade.
a) Discricionariedade: Trata-se da livre
escolha, pela Administração, da oportunidade e
conveniência de exercer o Poder de Polícia, bem
como de aplicar as sanções e empregar os meios
conducentes a atingir o fim colimado, que é a
proteção do interesse público, observados os três
elementos de vinculação inerentes ao Poder
Discricionário, quais sejam: competência, forma e
finalidade.
Exemplo, se a lei faculta a apreensão de
mercadorias deterioradas e a sua inutilização pela
autoridade sanitária, esta pode utilizar-se de seus
próprios critérios para avaliar a oportunidade e a
conveniência da imposição de cada uma dessas
medidas, não estando vinculada a uma ou outra.
No uso da liberdade legal de valoração das
atividades policiadas e na graduação das sanções
aplicáveis aos infratores é que reside a
discricionariedade do poder de polícia.
b) Auto-executoriedade: Nada mais é do
que a faculdade de a Administração decidir e
executar diretamente a sua decisão através do ato
de polícia, sem a necessidade de intervenção de
outro Poder. No exercício do Poder de Polícia, a
Administração impõe diretamente as medidas ou
sanções necessárias ao atendimento do interesse
coletivo.
Mencione-se que, efetivamente, não seria
razoável condicionar os atos do Poder de Polícia à
aprovação prévia de qualquer outro órgão ou Poder
estranho à Administração. Se o particular se sentir
agravado em seus direitos, aí sim, poderá reclamar
pela via adequada, ao Judiciário, que só intervirá
posteriormente à manifestação do Poder de Polícia,
para a correção de eventual ilegalidade
administrativa ou fixação da indenização, cabível.
Exemplo: Quando a Prefeitura encontra
uma edificação irregular, ela, no exercício de seu
Poder de Polícia, embarga diretamente a obra e, se
for o caso, promove a sua demolição por
determinação própria, sem necessidade de ordem
judicial para essa interdição.
Importante! Não se há que confundir auto-
executoriedade das sanções de polícia com punição
sumária e sem defesa.
A Administração só pode aplicar sanção
sumariamente e sem defesa (principalmente as de
interdição de atividade, apreensão ou destruição de
coisas) nos casos urgentes que ponham em risco a
segurança ou a saúde pública, ou quando se tratar
de infração instantânea surpreendida na sua
flagrância, aquela ou esta comprovada pelo
respectivo auto de infração, lavrado regularmente.
Nos demais casos exige-se o processo
administrativo correspondente, com plenitude de
defesa ao acusado, para validade da sanção
imposta.
Ademais, exclui-se da auto-executoriedade a
cobrança de multas, mesmo que impostas pelo
próprio Poder de Polícia, posto que estas devem ser
buscadas por meio da via judicial
c) Coercibilidade: É a imposição coativa das
medidas adotadas pela Administração. Todo ato de
polícia é imperativo (obrigatório para o seu
destinatário), admitindo até o emprego da força
pública para o seu cumprimento, quando resistido
pelo administrado. Inexiste manifestação do Poder
de Polícia de cumprimento facultativo pelo particular,
pois todos eles admitem a coerção estatal para
torná-lo efetivo, e essa coerção independe da
autorização judicial.
É a própria Administração quem determina
e faz executar as medidas de força que se
tornarem necessárias para a execução do ato ou
aplicação da penalidade administrativa resultante
do exercício do poder de polícia.
Extensão e limites do Poder de Polícia
Conforme leciona Hely Lopes Meirelles, “a

13. 13
extensão do Poder de Polícia é hoje muito mais
ampla, abrangendo desde a proteção aos bons
costumes, a preservação da saúde pública, o
controle de publicações, a segurança das
construções e dos transportes até a segurança
nacional em particular”.
Dessa ampliação verificamos nos Estados
modernos que o Poder de Polícia se estende a
diversos segmentos, dentre os quais: polícia de
costumes, polícia sanitária, polícia das
construções, polícia das águas, polícia das
profissões, polícia florestal e ambiental, polícia de
trânsito, polícia dos meios de comunicação e
divulgação, polícia ambiental, etc.
Resumindo: Onde houver interesse
relevante da coletividade ou do próprio Estado
haverá a presença de Poder de Polícia
administrativa para a proteção de tal interesse.
Os limites do poder de polícia
administrativa, por outro lado, são demarcados pelo
interesse social em conciliação com os direitos
fundamentais do indivíduo assegurados na
Constituição da República (art. 5º). Dessa equação
buscamos o equilíbrio entre a fruição dos direitos de
cada um e os interesses da coletividade, em favor
do bem comum.
Para Maria Silvia Zanella Di Pietro, o Poder
de Polícia encontra como limites as vinculações
obrigatórias de qualquer ato administrativo, mesmo
que discricionário, quais sejam: competência, forma
e fins, além de seus respectivos motivo e objeto.
Para ela, os atos do Poder de Polícia se submetem
ainda a critérios de a) Necessidade, b)
proporcionalidade e c) eficácia.
Meios de Atuação do Poder de Polícia
A Polícia administrativa atua prioritariamente
de maneira preventiva, agindo através de ordens,
proibições e, sobretudo, por meio de normas
limitadoras e sancionadoras da conduta daqueles
que utilizam bens ou exercem atividades que
possam afetar a coletividade, estabelecendo as
denominadas limitações administrativas.
Para Celso Antônio Bandeira de Mello, “a
polícia administrativa manifesta-se tanto através de
atos normativos e de alcance geral quanto de atos
concretos e específicos”. Atos normativos seriam os
decretos, portarias, resoluções, etc.
Por outro lado, ações concretas seriam as
fiscalizações, dissoluções de reuniões subversivas,
fechamento de estabelecimento comercial,
guinchamento de veículo, etc. Hely Lopes Meirelles,
tem entendimento semelhante ao de Celso Antônio
Bandeira de Mello, e dá ênfase especial aos
alvarás, concedidos no exercício do Poder de
Polícia.
Segundo Hely, alvará é o instrumento da
licença ou da autorização para a prática de ato,
realização de atividade ou exercício de direito
dependente de policiamento administrativo. Trata-se
do consentimento formal da Administração à
pretensão do administrado, quando manifestada em
forma legal.
Pode o alvará ser definitivo (de licença) ou
precário (de autorização):
* Alvará de licença: será definitivo e
vinculante para a Administração quando expedido
diante de um direito subjetivo do requerente como é
a edificação, desde que o proprietário satisfaça
todas as exigências das normas edilícias. O alvará
de licença não pode ser invalidado
discricionariamente, só admitindo revogação por
interesse público superveniente e justificado,
mediante pagamento de indenização.
Ex: Licenciamento de veículo, licença para
edificação, etc.
* Alvará de autorização: será precário e
discricionário, ou seja, a Administração o concede
por liberalidade, desde que não haja impedimento
legal para sua expedição, como é o alvará de porte
de arma ou de uso especial de um bem público. O
alvará de autorização pode ser revogado
sumariamente, a qualquer tempo, sem indenização.
Nesse sentido, pertinente diferenciar as
diferentes hipóteses de invalidação do alvará, quais
sejam:
a) Revogação: Quando a utilização, por
meio de ato discricionário, desfaz o ato praticado
(no caso, o alvará concedido) para o atendimento da
conveniência e do interesse público.
b) Cassação: É utilizado quando houver
descumprimento das normas legais de execução.
c) Anulação: Quando for constatada
irregularidade na própria expedição do alvará.
Sanções Aplicáveis pelo Poder de Polícia
Um dos atributos do Poder de Polícia é a
coercitividade. Efetivamente, o Poder de Polícia
seria inóquo, não fosse coercitivo e não estivesse
dotado da possibilidade de impôr sanções para os
casos de desobediência à ordem legal da
autoridade competente.
O rol de sanções do poder de polícia, como
elemento de coação e intimidação, se inicia com a
a) multa e se escalonam em penalidades mais
graves de acordo com a gravidade do fato
sancionado. Penas como b) interdição de atividade,
c) o fechamento de estabelecimento, d) a demolição
de construção, e) o embargo administrativo de obra,
f) a destruição de objetos, a inutilização de gêneros,
g) a proibição de fabricação ou comércio de certos
produtos; h) a vedação de localização de indústrias
ou de comércio em determinadas zonas e tudo o

14. 14
mais que houver de ser impedido em defesa da
moral, da saúde e da segurança pública, bem como
da segurança nacional, desde que tais penas
estejam previstas em lei ou regulamento.
Podem ser assim traduzidas as sanções
mais utilizadas pelo Poder de Polícia:
Multa: É a mais comum das sanções. Nesta, o
Estado não pode exercer sua auto-executoriedade,
eis que é necessária a manifestação do Poder
Judiciário para que ocorra referida cobrança.
Interdição da atividade: Haverá quando a pessoa
não exercer sua atividade de maneira correta.
Demolição da Construção ou Embargo da Obra:
Quando a obra representar perigo à coletividade ou
estiver em desacordo com a legislação aplicável.
Destruição de objetos: Artefatos que trouxerem
riscos à população devem ser apreendidos e
destruídos
Inutilização de alimentos: Da mesma forma que os
artefatos, os alimentos que trouxerem risco devem
ser apreendidos e inutilizados.
Proibição da fabricação de certos produtos: Certos
produtos, por trazerem risco à coletividade podem
ter sua produção impedida pela Administração no
exercício do Poder de Polícia.
Estas sanções, em virtude do princípio da
auto-executoriedade do ato de polícia, são impostas
e executadas pela própria Administração em
procedimentos administrativos compatíveis com as
exigências do interesse público. O que se requer é a
legalidade da sanção e sua proporcionalidade à
infração cometida ou ao dano que a atividade causa
à coletividade ou ao próprio Estado.
As sanções do poder de polícia são
aplicáveis aos atos ou condutas individuais que,
embora não constituam crimes, sejam
inconvenientes ou nocivos à coletividade, como
previstos na norma legal. Observe-se que o mesmo
fato, juridicamente, pode gerar pluralidade de ilícitos
e de sanções administrativas. É possível que seja o
estabelecimento lacrado.
Importante: A execução de multa exige a
intervenção do Poder Judiciário, razão pela qual não
é dotada de auto-executoriedade. A Administração
pode até aplicar e notificar o administrado para
pagar a multa em sede administrativa. No entanto,
caso o administrado não a pague voluntariamente, a
Administração não poderá proceder a atos
executórios, os quais são exclusivos do Poder
Judiciário.
DEVERES DO ADMINISTRADOR PÚBLICO
Os principais deveres do Administrador
Público, elencados pela doutrina administrativista
são:
I. Poder-dever de agir: Conforme refere Hely
Lopes Meirelles, “se para o particular o poder de
agir é uma faculdade, para o administrador público
é uma obrigação de atuar, desde que se apresente
o ensejo de exercitá-lo em benefício da
coletividade”.
Significa que, por ser o poder de agir
conferido ao administrador público com o objetivo
de atender a um fim coletivo, esta possibilidade
representa, também, um dever de agir. Enquanto
no direito privado o poder de agir é uma mera
faculdade, no direito público o poder de agir é uma
obrigação, não cabendo ao agente recusá-lo.
Daí, decorrem duas conclusões:
a) Os poderes administrativos são
irrenunciáveis;
b) A omissão do gente caracteriza abuso de
poder.
II. Dever de Eficiência: Traduz-se na idéia de que
os agentes públicos em geral devem atuar de
acordo com critérios de celeridade, perfeição,
técnica, economicidade, controle, etc. A eficiência,
inclusive, a partir da Emenda Constitucional nº
19/98, passou a ser um dos princípios
constitucionais da Administração Pública.
III. Dever de Probidade: Probidade é um termo
que foi incorporado ao direito brasileiro por ocasião
da Constituição Federal de 1988, mais
especificamente em seu art. 37, § 4º e liga-se à
idéia de moralidade administrativa, boa-fé, boa
administração. Os atos de improbidade
administrativa serão punidos, conforme estipulado
pela Lei nº 8.429/92.
IV. Dever de Prestar Contas: Aqueles que gerem
recursos públicos, cabe prestar contas ao órgão
responsável pela fiscalização.
USO E ABUSO DE PODER
Vimos que os elementos do poder vinculado
são o agente competente, a forma prevista em lei, a
finalidade pública, o motivo e o objeto e que no
poder discricionário, o agente, a forma e a finalidade
estão previstos na lei, menos o motivo e o objeto,
que não são regrados, pois, nestes reside a margem
de liberdade do administrador, que diante de um
caso concreto, fará uma reflexão de conveniência e
oportunidade antes da produção de determinado
ato.
Mesmo não estando na lei, há uma
condição de legitimidade em relação a produção do
ato discricionário, através do bom senso,

15. 15
razoabilidade, proporcionalidade e de justiça.
Quando o administrador, ao praticar os atos
vinculados ou discricionários, fugir do cumprimento
da lei ou do cumprimento da legitimidade, abusa do
poder.
A teoria do abuso de poder, que teve a sua
origem na França, no Brasil foi aperfeiçoada e
desdobrada em:
Excesso de poder – A autoridade que
pratica o ato é competente, mas excede a sua
competência legal, tornando o ato arbitrário, ilícito e
nulo.
Por ex., o Prefeito tem a competência de
autorizar certa despesa, mesmo que não exista
saldo na verba orçamentária. Porém, se ele
autorizar qualquer despesa sem a existência de
verba, excede a sua competência, pratica uma
violação frontal a lei, ou seja, pratica ato com
excesso de poder;
Desvio de poder (ou de finalidade) –
ocorre quando a autoridade é competente e pratica
o ato por motivo ou com fim diverso do objetivado
pela lei ou exigido pelo interesse público, havendo,
portanto, uma violação moral da lei.
Por ex., através do DL 3365/41, o Prefeito
pode desapropriar determinada área para
urbanização ou mesmo para a construção de casas
populares. Quando faz isso, ele usa do poder, ou
seja, simplesmente cumpre a lei. Entretanto, se usa
desse poder para desapropriar uma área sobre a
qual em que não existe nenhuma utilidade, à pedido
de um amigo, por exemplo, há um desvio de poder,
ou seja, a finalidade não foi legal.
REMÉDIOS CONSTITUCIONAIS
Para o excesso de poder, temos, de acordo
com o inc. LXIX do art. 5º da CF, o Mandado de
Segurança, que é um remédio heróico contra atos
ilegais praticados por autoridade pública ou
assemelhados, envoltos de abuso de poder, o qual
é regulado pela Lei nº 1.533/51.
Para desvio de finalidade, temos a Ação
Popular, prevista no inc. LIII do art. 5º da CF/88 e
regrada pela Lei nº 4.717/65, que pode ser
impetrada por qualquer cidadão, contra atos lesivos
praticados contra o patrimônio público ou entidade
em que o Estado participe, relacionados à
moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao
patrimônio histórico e cultural.
A Ação Popular faz com que o ato lesivo
praticado seja anulado, ficando os infratores e seus
beneficiários obrigados a devolverem o dinheiro aos
cofres públicos.
ATOS ADMINISTRATIVOS
Atos e fatos
Antes de se discorrer especificamente a
respeito dos atos administrativos, importante fazer
menção, afinal, do que sejam “atos” e o que os
diferencia de “fatos”.
A expressão “ato”, liga-se ao termos “ação”,
“atitude”, ou ao verbo “agir”. Assim, “atos” nada mais
são do que ações, condutas ou, ainda, tudo o que
se faz ou se pode fazer. Assim, um jogador de
futebol ao chutar uma bola, um professor ao
ministrar uma aula ou um cozinheiro ao preparar ao
prato têm entre si, em comum, o fato de praticar
atos, uma vez que agem voluntariamente ao praticar
estas condutas.
Por outro lado, “fatos” nada mais seriam do
que meros “acontecimentos”, “ocorrências” ou,
então, “eventos” alheios à vontade humana. O
aniversário ou o falecimento de uma pessoa, um
raio caído sobre o telhado de uma casa ou uma
forte chuva que assola uma região são exemplos
típicos de “fatos”, posto serem acontecimentos
alheios à vontade humana.
Atos da Administração Pública:
No exercício de suas atividades e para o
cumprimento das incumbências que lhe foram
atribuídas por lei, pratica a Administração Pública
inumeros atos, os quais serão chamados “atos da
administração”. Maria Silvia Zanella Di Pietro ensina
que todo e qualquer ato praticado no exercício da
função administrativa por agente da Administração
Pública ou por quem atue em seu nome será um
“ato da administração”.
Como se vê, o conceito de “ato da
administração” é bastante amplo e abrange uma
grande gama de ações praticadas pela
Administração Pública, como, por exemplo, a
limpeza de uma praça por um gari, um cheque
assinado por um prefeito municipal ou a sanção pelo
Presidente da República de uma lei aprovada pelo
Congresso Nacional.
Assim, os atos praticados pela
Administração Pública, em sua amplitude toda,
poderão ser classificados em 5 (cinco) categorias
diferentes. Os atos administrativos são apenas uma
das categorias de atos da administração, que
podem ser ainda:
a) Atos materiais. São aqueles que não
contém nenhuma manifestação de vontade da
Administração Pública, mas que são resultado de
uma manifestação e que podem ser materialmente
analisados por quem quer que os presencie.
Exemplos: A varredura de uma calçada por um gari,
o fechamento de um estabelecimento por servidores

16. 16
da Vigilância Sanitária, ou a condução de uma aula
por um professor da rede pública.
b) Atos típicos de direito privado. São
aqueles atos praticados pela Administração Pública
de acordo com o direito privado, ou seja, conforme a
legislação aplicável aos particulares. Exemplos: Um
cheque assinado por um prefeito municipal para o
pagamento de um fornecedor, o qual é regrado pela
Lei do Cheque (Lei nº x.xxx/xx), a doação de
equipamentos de uma entidade administrativa a
uma instituição filantrópica, a qual é regida pelo
Código Civil.
c) Atos políticos. São atos que estão
previstos pela nossa Constituição Federal (a qual é
chamada de carta política) e que, portanto, não
estão sujeitos às regras que compõem o direito
administrativo, mas que fazem parte do regime
jurídico constitucional tais como a concessão de
indulto a presos, a iniciativa de Projeto de lei, sua
sanção, veto, etc.
d) Contratos administrativos. São atos
plurilaterais, ou seja, que decorrem da manifestação
de vontade opostas de duas ou mais pessoas,
dentre elas a Administração Pública.
e) Atos Administrativos. São atos praticados
pela Administração Pública e regidos por regras de
Direito Administrativo, razão pela qual são
exclusivos da própria Administração ou de quem
atue em seu nome. São exemplos de atos
administrativos a desapropriação de um imóvel
particular, a demissão de um servidor público ou
uma multa aplicada por um guarda de trânsito.
Atos Administrativos:
Em verdade, inexiste lei que defina ou
conceitue o que sejam os atos administrativos,
razão pela qual existem tantas definições de atos
administrativos quantos são os juristas ou
doutrinadores que se dedicam ao seu estudo.
Atos Administrativos são aqueles previstos
pela legislação administrativa para serem praticados
com exclusividade pela Administração Pública, com
o objetivo de atender aos interesses da
coletividades.
Para Celso Antônio Bandeira de Mello, ato
administrativo é a “declaração do Estado (ou de
quem lhe faça as vezes – como, por exemplo, um
concessionário de serviço público), no exercício de
prerrogativas públicas, manifestada mediante
providências jurídicas complementares da lei a título
de lhe dar cumprimento, e sujeitas a controle de
legitimidade por órgão jurisdicional”
Características dos atos administrativos:
Da conceituação trazida por Celso Antônio
Bandeira de Mello, podemos identificar 5 (cinco)
características as quais obrigatoriamente estarão
presentes em todos os atos administrativos. Tais
características são as seguintes:
Tratam-se de manifestações de vontade. O
ato administrativo é, em sua essência, uma
declaração de vontade da Administração
Pública e não se confunde, portanto, com
um ato material, o qual é a materialização
de uma vontade da Administração. Também
se difere dos contratos administrativos, que
são acordos de duas ou mais vontades
opostas. Os atos administrativos são
sempre unilaterais, ou seja, dependem da
vontade exclusiva da Administração e não
necessitam da concordância do particular
ou de terceiros.
Oriundas da Administração Pública ou de
quem lhe faça as vezes. Os atos
administrativos serão sempre praticados
pela Administração Pública ou, ainda, por
pessoas físicas ou jurídicas privadas que
atuarem em seu nome prestando serviços
públicos. É o exemplo das empresas
concessionárias ou permissionárias de
serviços públicos, os quais recebem do
Poder Público uma delegação para prestar
serviços de natureza pública, como a
distribuição de energia elétrica, telefonia,
transporte coletivo, etc.
É exercido no uso de prerrogativas públicas.
Os atos administrativos são aqueles
praticados no gozo de prerrogativas que são
exclusivas da Administração Pública, ou
seja, sob o regime jurídico especial do
Poder Público. São atos, então, praticados,
no exercício de algum dos Poderes
Administrativos, aqueles atribuídos por lei
exclusivamente à Administração. São os
poderes vinculado, discricionário,
hierárquico, disciplinar, regulamentar ou de
polícia. Uma multa aplicada a um motorista
de trânsito, por exemplo, é um ato praticado
no exercício do Poder de Polícia. Uma
ordem dada por um servidor a seu
subordinado é um ato praticado no exercício
do Poder Hierárquico e assim
sucessivamente.
Consiste em providência jurídica
complementar à lei. O princípio da
Legalidade diz que a Administração Pública
somente poderá fazer o que estiver
expressamente previsto ou autorizado por
lei. Assim, jamais existirão atos
administrativos não mencionados
anteriormente em lei, seja para o
determinar, ou para o autorizar.
Sujeita-se a exame de legitimidade por
órgão jurisdicional, o que significa que o ato
administrativo não é definitivo perante o

17. 17
mund jurídico, eis que em todos os casos
poderá ser revisto pelo Poder Judiciário. Por
exemplo, uma aposentadoria que não seja
concedida na via administrativa junto ao
INSS, poderá ser tentada, posteriormente,
perante o Poder Judiciário.
Os sujeitos ativos dos atos
administrativos:
Os sujeitos ativos dos atos administrativos
são aqueles que têm legitimidade para sua prática.
A prática de atos administrativos cabe, em princípio
e normalmente, aos órgãos do Poder Executivo,
mas, também às autoridades judiciárias e as “Mesas
Diretoras” das casas legislativas, quando da
administração de suas próprias atividades.
Exemplo de atos administrativos praticados
pelas autoridades judiciárias ou pela mesas
diretoras do Poder Legislativo são a concessão de
férias a um servidor do Poder Judiciário pelo Diretor
do Foro da comarca em que lotado esse servidor,
ou a demissão de um servidor da Assembléia
Legislativa Estadual pelo Presidente da Casa.
Além das autoridades públicas propriamente
ditas, também praticam atos administrativos os
dirigentes de autarquias e fundações públicas
(pessoas jurídicas de direito público), bem como os
particulares que recebam delegação para a
prestação de serviços públicos, tais como as
empresas distribuidoras de energia elétrica, de
transporte coletivo, etc.
Alguns atos praticados por estas entidades
particulares serão considerados atos administrativos
e serão passíveis de controle judicial por mandado
de segurança e ação popular.
Fatos administrativos:
Fatos administrativos são ocorrências,
acontecimentos ou eventos alheios à vontade
humana, previstos na legislação administrativa e
que, em função disso, trazem consequências no
âmbito do direito administrativo.
No dizer de Rafael Maffini, fatos
administrativos são “situações fáticas que,
independentemente de qualquer manifestação
volitiva, também se apresentam aptas a ensejar a
produção de efeitos jurídicos”.
Exemplo de fato administrativo é o
aniversário de 70 (setenta) anos de um servidor
público. Tal fato está previsto pelo art. 40, § 1º, II, da
Constituição Federal e, também, pelo art. 186, II, da
Lei nº 8.112/90 e trará como efeito jurídico a
concessão da aposentadoria compulsória para o
servidor aniversariante, bem como a vacância do
cargo público por ele ocupado.
Outro exemplo de fato administrativo seria a
morte de um servidor público. Prevista pelo art. 33,
IX, da Lei 8.112/90 e tem como conseqüências a
vacância do cargo público e, também, a concessão
de pensão aos dependentes legais do servidor
falecido.
Por outro lado, também podem ser
entendidos como fatos administrativos aquilo que
vimos anteriormente como sendo “atos materiais”
praticados pela administração pública.
Conforme ensinam Marcelo Alexandrino e
Vicente Paulo, em sua obra Direito Administrativo
Descomplicado, fatos administrativos
“consubstanciam o exercício material da atividade
administrativa em si. Decorrem de um ato
administrativo, de uma decisão ou determinação
administrativa, mas com esta não se confundem”.
Prosseguem mencionados autores referindo
que:
“os fatos administrativos não têm por fim a
produção de efeitos jurídicos; eles
consubstanciam, tão somente, a
implementação material de atos
administrativos, decisões ou determinações
administrativas (por isso os fatos
administrativos são também chamados de
atos materiais”.
Assim, fatos administrativos, tais quais os
atos materiais, seriam também aquelas realizações
materiais da Administração Pública, como a
construção de uma ponte, o ministério de uma aula
numa escola pública ou a realização da limpeza de
uma praça por um gari.
Requisitos, elementos ou pressupostos
dos atos administrativos:
O exame do ato administrativo revela
nitidamente a existência de cinco requisitos
necessários à sua formação, a saber: competência,
finalidade, forma, motivo e objeto. Tais
componentes, pode-se dizer, constituem a infra-
estrutura do ato administrativo.
Em verdade, os requisitos, elementos ou
pressupostos dos atos administrativos estão
previstos pelo art. 2º, da Lei da Ação Popular (Lei nº
4.717/65), que destaca quais seriam os vícios de
invalidade de um ato administrativo.
Além destes componentes, merecem
apreciação, pelas implicações com a eficácia de
certos atos, o mérito administrativo e o
procedimento administrativo, elementos que,
embora não integrem sua contextura, concorrem
para sua formação e validade.
Competência – O primeiro dos elementos
dos atos administrativos é a competência, ou o
sujeito competente. Para a prática do ato
administrativo a competência é, então, a condição

18. 18
primeira de sua validade.
Nenhum ato será realizado sem que o
agente disponha de poder legal para tanto, sendo
inconcebível, por exemplo, que um particular
pratique um ato de competência de um agente
público, ou que um delegado de polícia exerça uma
competência atribuída a um fiscal da vigilância
sanitária.
A competência administrativa é o poder
atribuído por lei a um órgão ou agente público para
o desempenho específico de suas funções, sendo,
portanto, irrenunciável e intransferível pela vontade
dos interessados. No entanto, a competência pode
ser delegada ou avocada nos casos legalmente
admitidos. (Art. nº 11, Lei nº 9.784/99).
Um órgão administrativo e seu titular
poderão, a seu critério e se não houver impedimento
legal, delegar parte da sua competência a outros
órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam
hierarquicamente subordinados.
Finalidade - Não se compreende ato
administrativo sem finalidade pública, até porque é
isso o que determina os princípios da
impessoalidade (art. 37, CF/88) e da finalidade (art.
2º, Lei nº 9.784/99).
A finalidade é elemento vinculante de todo
ato administrativo, eis que inadmissível ato
administrativo sem finalidade pública ou desviado de
sua finalidade específica.
No entanto, a finalidade pública não pode
ser suscitada para o descumprimento da lei, até
porque a finalidade de cada ato administrativo está
na lei estabelecida. Assim, possível que se definam
duas finalidades distintas para os atos
administrativos, uma finalidade geral e uma
finalidade específica:
Finalidade geral: É o interesse público. Todo
ato administrativo terá por objetivo geral o
atendimento do interesse público, de maneira direta
ou indireta.
Finalidade específica: É aquela que a lei
indica explícita ou implicitamente como sendo o
objetivo legal do ato administrativo. Não cabe a uma
autoridade descumprir a lei sob o argumento de que
está atendendo ao interesse público, por mais que
efetivamente o estivesse. Ao se descumprir a lei,
também se está violando a finalidade específica do
ato, razão pela qual o ato deverá ser invalidado.
Se a lei determina uma finalidade, não cabe
ao administrador escolher outra. O instituto da
remoção de servidores, por exemplo, que tem por
objetivo atender à política de pessoal da
Administração Pública, não poderia ser utilizada
com o objetivo de punir um servidor que tenha
cometido uma irregularidade administrativa, eis que
haveria aí um flagrante vício quanto à finalidade do
ato.
A alteração da finalidade expressa na norma
legal ou implícita no ordenamento da Administração
caracteriza o desvio de poder, o que dá motivo para
a invalidação do ato.
Forma – A forma é requisito vinculado
(estabelecido exclusivamente pela lei) e
imprescindível à sua perfeição. Todo ato
administrativo é, em princípio, formal. Não se
confunda, entretanto, simples defeito material na
forma com a relegação da própria forma. Mero
defeito material quanto à forma é corrigível e,
portanto, não exige a anulação do ato.
A forma normal do ato de administração é a
escrita, embora existam atos na forma de ordens
verbais dadas por uma autoridade ao seu
subordinado, ou na forma mímica, como os gestos
realizados por um guarda de trânsito.
Conforme leciona Rafael Maffini:
“Quanto à análise da forma propriamente
dita, tem-se que a grande maioria dos atos
administrativos tem forma escrita. Todavia,
não se pode afirmar que todos tenham tal
espécie de forma. Com efeito, existe a
possibilidade de que o ato administrativo
tenha forma diversa da escrita (ex.: verbal,
mímica, sonora, eletromecânica etc.).”
O que convém fixar é que só se admite o
ato administrativo não escrito quando a lei assim
definir, ou, então, em casos de urgência, de
transitoriedade da manifestação da vontade
administrativa ou de pouca relevância do assunto
para a Administração. Nas demais hipóteses é de
rigor o ato escrito em forma legal, sem o que se
exporá à invalidade.
Por sua importância, faça-se a devida
distinção:
a) Forma é o revestimento material do ato;
b) Procedimento é o conjunto de operações
exigidas para sua perfeição.
Motivo - São as situações de fato e de
direito que determinam (impõem) ou autorizam
(facultam) a realização do ato administrativo. Pode
vir expresso em lei ou ser deixado ao critério do
administrador. No primeiro caso será um elemento
vinculado; no segundo, discricionário.
Em face dos princípios do acesso ao
Judiciário (CF, art. 5.º, XXXV) e da moralidade
administrativa (CF, art. 37, caput), a motivação
(indicação dos motivos) é, em regra, obrigatória. Só
não o será quando a lei a dispensar ou se a
natureza do ato for com ela incompatível (Ex.
Exoneração de um servidor ocupante de cargo em
comissão).

19. 19
Objeto – Todo ato administrativo tem por
objeto a criação, modificação ou comprovação de
situações jurídicas relativas a pessoas, coisas ou
atividades sujeitas à ação do Poder Público. Assim,
o objeto identifica-se com o conteúdo do ato,
através do qual a Administração manifesta seu
poder e sua vontade, ou atesta simplesmente
situações preexistentes.
Por exemplo, a exoneração de servidor não
estável tem por objeto, ou conteúdo, a extinção do
vínculo do servidor com o poder público. A aplicação
de uma multa de trânsito tem por objeto a punição
de um motorista e a criação de seu dever de pagar
o valor correspondente à multa.
O objeto, nos atos discricionários, fica na
dependência da escolha do Poder Público,
constituindo essa liberdade opcional o mérito
administrativo.
MÉRITO DO ATO ADMINISTRATIVO
Mérito administrativo é a valoração dos
motivos e na escolha do objeto do ato, feitas pela
Administração incumbida de sua prática, quando
autorizada a decidir sobre a conveniência,
oportunidade e justiça do ato a realizar.
Para Hely Lopes Meirelles, nos atos
vinculados, onde não há faculdade de opção do
administrador, não há que se falar em mérito
administrativo, visto que toda a atuação do
Executivo se resume no atendimento das
imposições legais, não sendo possível a realização
de juízo de valor, conveniência ou oportunidade.
Por outro lado, no caso dos atos
discricionários, em que, além dos elementos sempre
vinculados (competência, finalidade e forma), outros
existem (motivo e objeto), em relação aos quais a
Administração decide livremente sobre sua
conveniência e oportunidade, não cabe ao Judiciário
rever os critérios adotados pelo administrador,
porque não há padrões de legalidade para aferir
essa atuação.
Importante é que o mérito administrativo
abrange os elementos não vinculados do ato da
Administração, ou seja, aqueles que admitem uma
valoração da eficiência, oportunidade, conveniência
e justiça.
ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO:
Os atos administrativos, enquanto oriundos
da Administração Pública, no gozo de suas
prerrogativas exclusivas (Poderes Administrativos),
vêm dotados de certos atributos, características que
os diferenciam dos atos jurídicos privados. São os
seguintes:
Presunção de legitimidade: Nascem os atos
administrativos, com a presunção de legitimidade,
independentemente da norma legal que o
estabeleça e consiste na idéia de que todos os atos
administrativos são legais e legítimos, até que se
prove o contrário.
A presunção de legitimidade é o atributo que
autoriza a imediata execução ou operatividade dos
atos administrativos. Enquanto não sobrevier o
pronunciamento de nulidade, os atos administrativos
são tidos e considerados como válidos e operantes,
para todos os efeitos.
Uma das conseqüências decorrentes da
presunção de legitimidade é a atribuição do ônus da
prova a quem se insurge contra o ato administrativo,
de forma que, ao alegar sua invalidade, o particular
deverá comprovar os vícios que o acometem.
Admite-se, todavia, a sustação dos efeitos
dos atos administrativos através de recursos
internos ou de ordem judicial, em que se conceda a
suspensão liminar, até o pronunciamento final de
validade ou invalidade do ato impugnado.
Imperatividade: Os atos administrativos são
unilaterais, dispensam concordância ou
aquiescência por parte do particular que venha a ser
afetado.
Nos termos de Marcelo Alexandrino e
Vicente Paulo,
“imperatividade traduz a possibilidade que
tem a Administração de criar obrigações ou
impor restrições unilateralmente, aos
administrados”.
Maria Silvya Zanella Di Pietro leciona ainda
que
“A imperatividade é uma das características
que distingue o ato administrativo do ato de
direito privado; este último não cria qualquer
obrigação para terceiros sem sua
concordância”.
Complementa ainda a mesma autora
dizendo que
“imperatividade é o que Renato Alessi
chama de Poder Extroverso, que permite ao
Poder Público editar atos que vão além da
esfera jurídica do sujeito emitente, ou seja,
que interferem na esfera jurídica de outras
pessoas, constituindo-as unilateralmente,
em obrigações”.
No entanto, não se pode dizer que o atributo
da imperatividade está presente em todos os atos
administrativos, mas apenas naqueles que impõem
obrigações.
Alguns deles o dispensam, por
desnecessário à sua operatividade, uma vez que os

20. 20
efeitos jurídicos do ato dependem exclusivamente
do interesse do particular na sua utilização, como o
gozo de um alvará concedido por uma prefeitura ou
a emissão de uma certidão ou atestado, por
exemplo.
Auto-executoriedade: Consiste na possibilidade de a
Administração Pública executar imediata e
diretamente suas próprias decisões,
independentemente de ordem judicial.
A auto-executoriedade tem sua base na
presunção de legitimidade dos atos administrativos
e também no fato de que a Administração necessita,
para bem desempenhar sua missão de dos
interesses coletivos, de autonomia para a prática de
seus próprios atos. Não seria pertinente, portanto,
que precisasse a Administração recorrer ao
Judiciário para fazer valer suas decisões.
Além do mais, infringiria o princípio
constitucional da independência e da harmonia dos
Poderes, submeter o Executivo à tutela do Judiciário
em exames prévios dos atos que os órgãos
administrativos desejassem executar.
Ao particular que se sentir ameaçado ou
lesado pela execução do ato administrativo, caberá
pedir proteção judicial para obstar à atividade da
Administração contrária aos seus interesses, ou
para haver da Fazenda Pública os eventuais
prejuízos que tenha injustamente suportado.
Mais uma vez, não se pode dizer que a
auto-executoriedade está presente em todos os atos
administrativos, mas em duas situações em
específico:
I. Quando expressamente previsto em lei
II. Quando se tratar de medida urgente que, caso
não adotada de imediato, possa causar prejuízo
maior para o interesse público, como o exercício do
poder de polícia, por exemplo.
Tipicidade: A tipicidade nada mais é do que
decorrência do princípio da legalidade. É o atributo
segundo o qual o ato administrativo deve
corresponder a figuras definidas previamente pela
lei como aptas a produzir determinados resultados.
Fazendo uso da lição de Maria Sylvia
Zanella Di Pietro,
“a tipicidade só existe com relação aos atos
unilaterais (atos administrativos
propriamente ditos); não existe nos
contratos porque, com relação a eles, não
há imposição de vontade da Administração,
que depende sempre da aceitação do
particular.”
MOTIVAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
A motivação dos atos administrativos vem
se impondo dia a dia, como uma exigência do
Direito Público e da legalidade governamental. Do
Estado absolutista, em que preponderava a vontade
pessoal do monarca com força de lei, evoluímos
para o Estado de Direito, onde só impera a vontade
das normas jurídicas.
No Direito Público o que há de menos
relevante é a vontade do administrador. Seus
desejos, suas ambições, seus programas, seus
atos, não têm eficácia administrativa, nem validade
jurídica, se não estiverem alicerçados no Direito e
na Lei.
Pela motivação, o administrador público
justifica sua ação administrativa, indicando os fatos
(pressupostos de fato) que ensejam o ato e os
preceitos jurídicos (pressupostos de direito) que
autorizam sua prática.
Importante! Em certos atos administrativos
oriundos do poder discricionário, a justificação será
dispensável, bastando apenas evidenciar a
competência para o exercício desse poder e a
conformação do ato com o interesse público, que é
pressuposto de toda atividade administrativa.
TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES:
Funda-se na idéia de que os atos
administrativos, quando tiverem sua prática
motivada, ficam vinculados aos motivos expostos,
para todos os efeitos jurídicos. Tais motivos é que
determinam e justificam a realização do ato, e, por
isso mesmo, deve haver perfeita correspondência
entre eles e a realidade.
Mesmo os atos discricionários, se forem
motivados (sua motivação não é necessária,
conforme mencionado acima), ficam vinculados a
esses motivos como causa determinante de seu
cometimento e se sujeitam ao confronto da
existência e legitimidade dos motivos indicados.
Havendo desconformidade entre os motivos
determinantes e a realidade, o ato é inválido.
Exemplo: Se o superior, ao dispensar um
funcionário exonerável declarar que o faz por
improbidade de procedimento, essa "improbidade"
passará a ser motivo determinante do ato e sua
validade e eficácia ficarão na dependência da
efetiva existência do motivo declarado.
Se inexistir a declarada "improbidade" ou
não estiver regularmente comprovada, o ato de
exoneração será inválido, por ausência ou defeito
do motivo determinante. No mesmo caso, porém, se
a autoridade competente houvesse dispensado o
mesmo funcionário sem motivar a exoneração (e
podia fazê-lo, por se tratar de ato decorrente de
faculdade discricionária), o ato seria perfeitamente

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válido e inatacável.
Conclui-se, então, que nos atos
discricionários, quando facultativa a motivação, se
existente tal motivação, atua como elemento
vinculante da Administração aos motivos ali
expostos. Se tais motivos forem falsos ou
inexistentes, nulo será o ato praticado.
INVALIDAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
Os atos administrativos podem ser
invalidados com base em fundamentos de mérito
(conveniência e oportunidade) ou de legalidade pelo
próprio órgão que o emitiu ou o praticou (exercício
do controle interno) ou ainda por outro Poder, no
caso o Poder Judiciário (exercício do controle
externo).
São as hipóteses de revogação ou anulação
dos atos administrativos, as quais vêm mencionadas
no art. 53, da Lei n°9.784/99 e também na Súmula
n° 473 do Supremo Tribunal Federal – STF ,
segundo o qual:
Art. 53. “A Administração deve anular seus
próprios atos, quando eivados de vício de
legalidade, e pode revogá-los por motivo de
conveniência ou oportunidade, respeitados
os direitos adquiridos”.
Súmula n° 473 STF. “A Administração pode
anular seus próprios atos, quando eivados
de vícios que os tornam ilegais, porque
deles não se originam direitos; ou revogá-
los, por motivo de conveniência ou
oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos, e ressalvada, em todos os
casos, a apreciação judicial”.
Perceba-se que a redação do art. 53, da Lei
n° 9.784/99 determina que a Administração “deve”
anular seus próprios atos quando eivados de
irregularidade, enquanto que os termos da Súmula
n° 473 do STF determina que a Administração
“pode” anular seus atos irregulares.
Tal diferença na redação de ambos os
dispositivos se dá porque o STF considera a
hipótese de a irregularidade do ato administrativo
ser sanável e não trazer prejuízo a ninguém, caso
em que não necessariamente haverá a anulação do
ato administrativo, mesmo irregular. Por isso, a
anulação, segundo o STF é mera faculdade, não
dever.
Revogação - É a extinção de um ato
administrativo perfeito, legítimo e eficaz, realizada
pela Administração (e somente pela Administração)
com base em critérios de mérito, ou seja, de
conveniência e oportunidade. Pode se dizer,
portanto, que ocorrerá a revogação quando o ato
não mais for interessante para a coletividade, de
acordo com o entendimento da Administração
Pública.
Conveniente lembrarmos que a revogação
apenas ocorrerá quanto a atos legais e perfeitos. Se
um determinado ato for ilegal ou ilegítimo jamais
será objeto de revogação, mas de anulação,
conforme veremos adiante.
Observe-se, ainda, que a revogação opera
efeitos ex nunc (doravante, daqui pra diante, daqui
pra frente), não retroagindo à origem do ato
revogado, como no caso da anulação e respeitando-
se, portanto, todos os direitos adquiridos até então.
Importante, ainda, mencionar que a
revogação ou a modificação do ato administrativo
deve obedecer à mesma forma do ato originário,
uma vez que o elemento formal é vinculado tanto
para sua formação quanto para seu desfazimento
ou alteração.
Também, há que ser providenciada pela
mesma autoridade órgão, ou entidade que emitiu o
ato administrativo revogado.
Anulação - É a declaração de invalidade de
um ato administrativo por motivo de ilegitimidade ou
ilegalidade, baseada, portanto, em critérios de
legitimidade ou legalidade.
A anulação dos atos administrativos,
diferentemente da revogação, pode ser efetuada
tanto pela própria Administração Pública, quanto
pelo Poder Judiciário e opera efeitos ex tunc (desde
a origem), retroagindo, portanto, à data do ato
impugnado.
Percebe-se, então, que a faculdade de
invalidação dos atos administrativos pela própria
Administração é bem mais ampla em relação àquela
da Justiça, eis que pode a Administração desfazer
seus próprios atos mesmo quando legítimos, legais
e perfeitos enquanto o Judiciário só os pode
invalidar quando ilegais, ilegítimos ou imperfeitos.
A Administração Pública tem o poder de
revogar ou anular seus próprios atos, ao realizar
seu controle interno. Por outro lado, o Judiciário
pode apenas anular o ato administrativo, por meio
do que será chamado de controle externo.
CONVALIDAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
Conforme visto acima, especificamente no
que se refere aos termos empregados na Súmula n°
473, do STF, temos que a Administração Pública
tem a faculdade de anular seus atos administrativos
quando eivados de irregularidade.