Ação Civil Pública de Improbidade contra ex-prefeito

08/08/13 Tebas - Resultado da Consulta Processual
ww11.jfpe.gov.br/consultaProcessos/resconsproc.asp 1/34
0000049-10.2008.4.05.8302 (2008.83.02.000049-1) Classe: 2 - AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Última Observação informada: Juntada Automática pelos Avisos da Movimentação. (08/08/2013 13:28)
Última alteração: FAV
Localização Atual: 16a. VARA FEDERAL
Autuado em 17/01/2008 - Consulta Realizada em: 08/08/2013 às 21:22
AUTOR : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE PERNAMBUCO
RÉU : ANTÔNIO ALVES DOS SANTOS E OUTROS
ADVOGADO: EDJANE MARIA DA SILVA NILO E OUTROS
16a. VARA FEDERAL - Juiz Substituto
Objetos: 03.04.05.07 - FUNDEF/Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorização do Magistério - Contribuições Especiais - Contribuições - Tributário
Existem Petições/Expedientes Vinculados Ainda Não Juntados
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08/08/2013 13:28 - Juntada. Ofício 2013.0062.011225-3
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01/08/2013 15:04 - Juntada. Documentos da Secretaria - Aviso de Recebimento (AR)
2013.0062.010936-8
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31/07/2013 10:34 - Juntada - Expediente - Ofício: OFC.0016.000167-3/2013
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30/07/2013 00:00 - Publicação D.O.E, pág.29 a 30 Boletim: 2013.000301.
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25/07/2013 17:46 - Juntada. Petição Diversa 2013.0062.010479-0
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24/07/2013 16:49 - Juntada - Expediente - Ofício: OFC.0016.000165-4/2013
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22/07/2013 11:12 - Certidão.
Certifico que, devido a um erro de numeração de páginas, procedi à renumeração das páginas
7018/7024. O referido é verdade. Dou fé.
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22/07/2013 10:34 - Decisão. Usuário: LSO
PROCESSO Nº 0000049-10.2008.4.05.8302
AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
AUTOR: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
RÉUS: ANTÔNIO ALVES DOS SANTOS e OUTROS
Decisão
Vistos em inspeção.
Cuida-se de pedido formulado pelo réu Marciano Lopes dos Santos Neto, objetivando a remessa dos
autos ao Tribunal Regional Federal da 5ª Região, bem como o recolhimento dos ofícios (expedidos às
fls. 7.014/7.017), que comunicam a suspensão dos direitos políticos dos réus.
Aduz o réu a ocorrência de erro material que consistiria na ausência do nome do advogado
substabelecido na publicação da decisão que inadmitiu o Recurso Especial.
Era o que importava relatar. Decido.
Registro, de antemão, que a contestação (fls. 6.569/6.601), a petição de fls. 6.663/6.665, as alegações
finais (fls. 6.667/6.704) e a apelação (fls. 6.770/6.793) foram assinadas pelo advogado Paulo Petronilo
da Silva Nilo (OAB/PE nº 25.989), de modo que este já se encontra cadastrado no sistema processual
desta Subseção Judiciária como patrono do réu (Procuração à fl. 6.794).
Primeiramente, deve-se esclarecer que não basta apenas a protocolização de substabelecimento. É
necessário que o requerimento de substabelecimento seja juntado aos autos do processo a que se
destina.
Na hipótese, embora o substabelecimento de fls. 7.004/7.005 tenha sido protocolado em 22/05/2013,
verifica-se que, quando da juntada de tal substabelecimento em 21/06/2013, a decisão de fl. 7.002,
que inadmitiu o Recurso Especial, já havia sido publicada (fl. 7.003).
Vale salientar que o pedido de substabelecimento sequer foi apreciado pelo Tribunal Regional Federal
da 5ª Região, o que significa dizer que, ao tempo da prolação (em 19/04/2013) e da publicação (em
24/05/2013) da decisão de fl. 7.002, os advogados substabelecentes ainda eram os patronos do réu
Marciano Lopes dos Santos Neto.
Além disso, nos termos do art. 45 do CPC, os advogados renunciantes deveriam permanecer, durante

os 10 (dez) dias seguintes à renúncia do mandato, a representar o mandante para lhe evitar prejuízo.
Ressalte-se que há nos autos indícios suficientes de que o advogado substabelecido foi, de fato,
intimado/comunicado da decisão de fl. 7.002, tanto que juntou aos autos informativo de publicação,
fornecido pelo Data Legis - Tecnologia e Serviços Forenses Ltda. (fl. 7.024), mesmo estando a
intimação em nome dos advogados anteriores.
Ademais, partindo-se da hipótese de ser verdadeira a alegação de que o réu ficara impedido de
apresentar medida processual oportuna em face da decisão de fl. 7.002 publicada em nome dos
advogados substabelecentes, o ora requerente, ao tomar conhecimento da decisão, deveria ter
ofertado o recurso cabível no juízo ad quem, já que o trânsito em julgado logicamente não teria
ocorrido, em virtude da ausência de escorreita publicação em nome do advogado substabelecido.
Pelo exposto, indefiro o pedido formulado pelo réu Marciano Lopes dos Santos Neto às fls. 7.020/7.023.
Dê-se prosseguimento a execução do julgado.
Caruaru, 22 de julho de 2013.
JOSÉ MOREIRA DA SILVA NETO
Juiz Federal da 16ª Vara/PE
PODER JUDICIÁRIO
JUSTIÇA FEDERAL DE PRIMEIRO GRAU DA 5ª REGIÃO
Seção Judiciária de Pernambuco - 16ª Vara Federal - Caruaru/PE
____________________________________________________________________________________
Processo nº 0000049-10.2008.4.05.8302 2
lso
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18/07/2013 13:48 - Conclusão para Decisão Usuário: LSO
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18/07/2013 13:05 - Juntada. 2013.0062.010169-3
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16/07/2013 17:57 - Expedido - Ofício - OFC.0016.000171-0/2013
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15/07/2013 15:16 - Expedido - Ofício - OFJ.0016.000053-7/2013
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23/07/2013 00:00 - Mandado/Ofício. OFC.0016.000167-3/2013 Devolvido - Resultado: Positiva
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12/07/2013 15:19 - Certidão.
Certifico que, para cumprimento da sentença exarada nos presentes autos, procedi busca de
informações dos réus no sistema INFOSEG, obtendo o relatório que segue anexo. O referido é verdade,
dou fé.
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15/07/2013 00:00 - Mandado/Ofício. OFC.0016.000165-4/2013 Devolvido - Resultado: Positiva
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11/07/2013 17:43 - Certidão.
Certifico que em cumprimento a Resolução nº 44 do Conselho Nacional de Justiça - CNJ, os dados
referentes à(s) condenação(ões) do(s) réu(s) foram registrados no Sistema do Cadastro Nacional de
Condenações Cíveis por Ato de Improbidade Administrativa. O referido é verdade, dou fé.
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04/07/2013 17:04 - Certidão.
Certifico que, ante a necessidade de dar cumprimento a Sentença exarada às fls.
6720/6762, bem como para facilitar o manuseio dos presentes autos, ARQUIVEI na Secretaria da 16ª
Vara, em local apropriado, os volumes de nº 02 ao nº 32, os quais ficarão disponíveis para consulta
das partes. O referido é verdade, dou fé.
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04/07/2013 15:21 - Recebimento. Usuário: MJDS
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21/08/2009 11:51 - Remessa Externa. para TRF 5ª REGIÃO com AGUARDAR JULGAMENTO DE
RECURSO. Usuário: FASS Guia: GR2009.001009
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19/08/2009 16:21 - Juntada. Parecer / Cota - Mpf 2009.0062.004427-0
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19/08/2009 16:18 - Recebimento. Usuário: LSO
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17/08/2009 10:22 - Remessa Externa. para MINISTERIO PUBLICO com VISTA. Usuário: LSO Guia:
GR2009.000984
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10/06/2009 00:00 - Publicação D.O.E, pág.12 Boletim: 2009.000049.
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05/06/2009 13:54 - Decisão. Usuário: PQZ
Autos n.º: 2009.83.02.000049-1
Embg(s): MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
Embgd.(s): ANTÔNIO ALVES DOS SANTOS
EMENTA: EMBARGOS DECLARATÓRIOS. INEXISTÊNCIA DE OMISSÃO. IMPROVIMENTO.
1. Recurso de embargos declaratórios.
2. Inexistência de omissão, tendo o pronunciamento judicial optado pelo princípio da
proporcionalidade quanto às sanções aplicáveis.
3. Improvimento.
Vistos...
I - Relatório
1. São embargos declaratórios opostos pelo MINITÉRIO PÚBLICO FEDERAL (fls. 6799-6703)
em face da sentença de fls. 6720-6762.
2. Aduz-se que ela foi omissa porque não condenou os réus no pagamento de multa civil
prevista nos incisos II ou III do art. 12 da Lei n.º 8.429/92, muito menos justificou a não aplicação
dessa penalidade.
3. Era o que tinha de ser historiado.
II - Fundamentação
4. Sem razão o embargante.
5. É fato que a inicial pediu as sanções atinentes aos arts. 10, II, VI, VIII, IX e XI, bem
como 11, I e VI, todos da Lei n. 8.429/92. Porém, a douta sentença, com espeque no princípio da
proporcionalidade (p. 6.755), entendeu de aplicar as demais sanções, não tratando da multa.
6. Trata-se de opção juridicamente aceitável e que na via própria deve ser cotejada,
descabendo-lhe falar-se em omissão.
7. Daí que não merece provimento o recurso.
III - Dispositivo
8. Ante todo o exposto, NEGO PROVIMENTO aos embargos declaratórios.
Intimem-se.
Caruaru, 05 de junho de 2009.
Francisco Glauber Pessoa Alves
Juiz Federal
1

PODER JUDICIÁRIO
JUSTIÇA FEDERAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA
Seção Judiciária de Pernambuco
16ª Vara
2
Quadra A, Loteamento Jardim Ocidental, Maurício de Nassau, Caruaru, PE. CEP 55.016-900. Fone:
(081) 3722-8100.
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01/06/2009 11:55 - Conclusão para Decisão Usuário: RJT
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05/05/2009 00:00 - Publicação D.O.E, pág.12/13 Boletim: 2009.000040.
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30/04/2009 15:00 - Despacho. Usuário: RJT
Atento ao reiterado entendimento firmado pelas cortes de superposição (STF - EDCL em RE 144981/RJ;
STJ - RESP 520467/SP), no sentido de que os embargos de declaração, que tenham natureza
infringente, impõem a intimação do embargado, em respeito ao princípio constitucional do
contraditório, determino que a Secretaria deste Juízo providencie a intimação da parte embargada,
com urgência, para que esta pronuncie, dentro em 05 (cinco) dias, sobre os embargos de
fls.6799/6802.
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29/04/2009 13:01 - Conclusão para Despacho Usuário: FASS
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29/04/2009 13:00 - Recebimento. Usuário: FASS
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28/04/2009 16:45 - Remessa Externa. para TRF 5ª REGIÃO com AGUARDAR JULGAMENTO DE
RECURSO. Usuário: FASS Guia: GR2009.000571
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28/04/2009 16:28 - Certidão.
1) Certifico que as contra-razões à apelação (fls. 6808-6865) foram protocoladas tempestivamente em
16/04/2009. O referido é verdade. Dou fé.
2) Certifico, ainda, que nesta data fiz remessa dos presentes autos ao Egrégio Tribunal Regional
Federal - TRF. O referido é verdade. Dou fé.
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22/04/2009 08:42 - Certidão.
TERMO DE ABERTURA DE VOLUME
Aos 22 de abril de 2009, iniciei o TRINTA E QUATRO volume dos autos do
Processo nº. 2008.83.02.000049-1, com a folha de nº. 6806. Do que para constar, lavrei o presente
termo.
RICARDO JOSÉ RODRIGUES DA TRINDADE
TECNICO(A) JUDICIARIO(A)

TERMO DE ENCERRAMENTO DE VOLUME
Aos 22 de abril de 2009, encerrei o TRINTA E TRES volume dos autos do
Processo nº. 2008.83.02.000049-1, com a folha de nº. 6803. Do que para constar, lavrei o presente
termo.
RICARDO JOSÉ RODRIGUES DA TRINDADE
TECNICO(A) JUDICIARIO(A)
??
??
??
??
PODER JUDICIÁRIO
JUSTIÇA FEDERAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA
SEÇÃO JUDICIÁRIA DE PERNAMBUCO
16ª VARA - Caruaru/PE
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17/04/2009 10:52 - Juntada. Contra-Razões 2009.0062.001944-6
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17/04/2009 10:51 - Juntada. Embargos De Declaração 2009.0062.001943-8
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16/04/2009 15:19 - Recebimento. Usuário: RJT
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06/04/2009 10:34 - Remessa Externa. para MINISTERIO PUBLICO Usuário: RJT Guia: GR2009.000466
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06/04/2009 10:31 - Despacho. Usuário: RJT
1- Recebo a apelação de fls.6769/6795 nos efeitos suspensivo e devolutivo, salvo tutela antecipada
eventualmente concedida ou revogada na sentença.
2- Dê-se vista à apelada para que, no prazo de 15(quinze) dias, ofereça contra-razões.
3- Após, remetam-se os presentes autos ao eg. Tribunal Regional Federal da 5ª Região, com as
cautelas de praxe.
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02/04/2009 14:38 - Conclusão para Despacho Usuário: RJT
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02/04/2009 11:11 - Juntada. 2009.0062.001629-3
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27/03/2009 09:55 - Juntada. Petição Diversa 2009.0062.001481-9
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17/03/2009 00:00 - Publicação D.O.E, pág.5/6 Boletim: 2009.000019.
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05/03/2009 16:35 - Sentença. Usuário: PQZ
Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa
Processo nº 2008.83.02.000049-1
Autor: Ministério Público Federal
Réus: Antônio Alves dos Santos e outros.
REGISTRO DE SENTENÇA
Nº SEN. 0016. __________________/2009
Certifico que registrei esta sentença no Livro nº 01/2008 às fls. ______
Do que, para constar lavro este termo. Dou fé
Caruaru (PE), ____________________ de 2009.
_____________________________________
Servidor
S E N T E N Ç A
R E L A T Ó R I O
Trata-se de ação civil pública de improbidade administrativa ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO
ESTADO DE PERNAMBUCO em face de ANTÔNIO ALVES DOS SANTOS, MARCIANO LOPES DOS
SANTOS NETO e ANA MARIA ALVES BATISTA, todos já qualificados nos presentes autos.
O Ministério Público Estadual afirmou que os réus, enquanto, respectivamente, Prefeito, Secretário de
Finanças e Secretária de Educação do Município de Agrestina/PE, manejaram inadequadamente as
verbas do FUNDEF nos anos de 1998 a 2000, por não aplicar o percentual mínimo de 60% (sessenta
por cento) na remuneração dos profissionais do Magistério em efetivo exercício no ensino fundamental
(art. 7º da Lei nº 9.424/96), ultrapassar o limite máximo de 40% (quarenta por cento) com outros
gastos do FUNDEF, aplicar recursos do fundo em dissonância com o disposto no art. 70 da Lei nº
9.424/96, efetuar saques da conta corrente do FUNDEF sem comprovação, não repassar contribuições
previdenciárias para o extinto IPSEP, sacar valores abatidos nos contracheques dos professores
municipais, em virtude de faltas ao serviço, sem restituí-los à conta do fundo e realizar despesas
alusivas à manutenção do ensino fundamental sem o prévio certame licitatório. Requereu,
liminarmente, o afastamento do réu Antônio Alves dos Santos, vice-prefeito à época, bem como a
indisponibilidade de seus bens.
Em virtude da alteração do art. 84 do Código de Processo Penal, com a extensão do foro privilegiado a
autoridades e ex-autoridades que praticaram atos de improbidade administrativa, o juízo estadual,
reconhecendo a sua incompetência, remeteu os autos para o Tribunal de Justiça de Pernambuco - TJPE
(fls. 5923/5927).
Diante da declaração de inconstitucionalidade da nova redação do art. 84 do Código de Processo Penal,
pelo Supremo Tribunal Federal, em controle concentrado (ADIn 2797-2), o TJPE considerou prejudicado
o incidente de inconstitucionalidade, remetendo os autos ao foro que entendeu competente, qual seja,
a Comarca estadual de Agrestina-PE (fls. 5940/5941).
Notificados, os réus apresentaram manifestação prévia. Suscitaram as preliminares de incompetência
da Justiça Comum Estadual, ilegitimidade ativa do Ministério Público Estadual e ilegitimidade passiva
dos réus, em virtude da inaplicabilidade da Lei nº 8.429/92 aos agentes políticos. No mérito,
destacaram a inexistência de justa causa para o afastamento do vice-prefeito, em virtude da não
comprovação da prática de atos de obstrução do processo ou de colheita de provas.

Defenderam a impossibilidade de determinação da indisponibilidade de seus bens, em face da não
demonstração de enriquecimento ilícito. Asseveraram que as falhas na aplicação dos recursos do
FUNDEF não caracterizam atos de improbidade administrativa. Por último, afirmaram a inexistência de
despesas sem comprovação e o recolhimento das contribuições sociais descontadas dos professores ao
IPSEP. Requereram a extinção do processo, sem resolução de mérito, por ausência dos pressupostos
de constituição e desenvolvimento válido e regular do processo, ou a sua suspensão, até que o STF
proferisse decisão, na Reclamação nº 2.138/DF, acerca da aplicabilidade da Lei nº 8.429/92 aos
agentes políticos.
Juntaram documentos (fls. 5995/6501).
O Ministério Público Estadual apresentou exceção de incompetência, requerendo a remessa dos autos à
Justiça Federal - Subseção Judiciária de Caruaru (fls. 6502/6507).
Intimados para se manifestar acerca da incompetência, os réus pugnaram pelo não recebimento da
ação de improbidade, e pela ilegitimidade do Ministério Público Estadual (fls. 6513/6516).
O juízo estadual da Vara Única de Agrestina/PE, entendendo incompetente a Justiça Estadual para
processar e julgar a presente demanda, remeteu os autos a esta Subseção.
O Ministério Público Federal opinou pela competência da Justiça Federal, Subseção Judiciária de
Caruaru, para processar e julgar o processo. Requereu a ratificação dos atos praticados e o
prosseguimento do feito, com a apreciação da medida cautelar requerida (fls. 6261/6264).
Por meio da decisão de fls. 6536/6542, foi rejeitada a preliminar de ilegitimidade passiva e indeferidos
os pedidos liminares de afastamento do réu Antônio Alves dos Santos do cargo de vice-prefeito e de
indisponibilidade dos bens dos réus, e, com suporte no art. 17, § 9º, da Lei nº 8.429/92, em juízo de
admissibilidade, foi recebida a petição inicial e determinada a citação dos promovidos, para, querendo,
apresentar contestação.
Citados, os réus apresentaram contestação (fls. 6569/6601). Preliminarmente, alegaram
inaplicabilidade da Lei nº 8.429/92 aos agentes políticos, inconstitucionalidade da Lei nº 8.429/92, e
aprovação das contas pelo Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco, o que exoneraria os réus de
responsabilidade.
No mérito, defendem que os fatos narrados na petição inicial não se enquadram como atos de
improbidade, tendo em vista não ter havido enriquecimento ilícito, dolo ou culpa dos réus, nem prejuízo
ao erário, tendo ocorrido apenas uma inabilidade na gestão administrativa.
Alegam, ainda, que todas as despesas relativas ao FUNDEF foram efetuadas em conformidade com a
Lei, e que todas as verbas públicas federais foram aplicadas no interesse público, ocorrendo meras
irregularidades.
Requerem, ao final, o acolhimento das preliminares, ou, no mérito, a improcedência dos pedidos.
Juntaram documentos (fls. 6602/6607).
Pelo despacho de fls. 6612, as partes foram intimadas para especificarem as provas que pretendiam
produzir, indicando suas finalidades.
O Ministério Público Federal apresentou réplica às fls. 6614/6637, requerendo o afastamento das
preliminares levantadas.
Às fls. 6643, foi certificado que os réus, intimados para especificarem as provas que pretendiam
produzir, não se manifestaram.
O MPF (MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL), em razões finais (fls. 6649/6685), requereu a procedência
dos pedidos contidos na inicial, bem como o seqüestro e a indisponibilidade de todos os bens dos
demandados.
A União aderiu, em alegações finais, à manifestação do Ministério Público Federal (fls. 6689/6693).
Os réus requereram a produção de provas, de forma extemporânea, às fls. 6663/6665. Suas alegações
finais foram apresentadas às fls. 6667/6704, onde ratificaram os termos da contestação.
Pela decisão de fls. 6709, o pedido de produção de provas foi indeferido, uma vez que houve preclusão
temporal.
Dessa decisão foi interposto agravo de instrumento (fls. 6714/6717).
É o relatório.
F U N D A M E N T A Ç Ã O

P R E L I M I N A R E S
1. Da aplicação da Lei de Improbidade aos Prefeitos, Vice-Prefeitos e demais agentes políticos
Não merece prosperar o argumento dos réus de que a Lei nº 8.429/92 seria inaplicável aos agentes
políticos.
Essa Lei, em seus primeiros artigos, declara:
Art. 1°. Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a
administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do
Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de
entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por
cento do patrimônio ou da receita anual, serão punidos na forma desta lei.
Parágrafo único. Estão também sujeitos às penalidades desta lei os atos de improbidade praticados
contra o patrimônio de entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de
órgão público bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra
com menos de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a
sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos.
Art. 2°. Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que
transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer
outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas
no artigo anterior.
Tal Lei serviu para dar executoriedade ao comando previsto no art. 37, § 4º, da Constituição da
República:
§ 4º. Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da
função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação
previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
Sobre o conceito de "agente público" previsto na Lei de Improbidade, preciosas são as lições de
Emerson Garcia e Rogério Pacheco:
Trata-se de um conceito amplo, que abrange os membros de todos os Poderes, qualquer que seja a
atividade desempenhada, bem como os particulares que atuem em entidades que recebam verbas
públicas, podendo ser subdividido nas seguintes categorias: agentes políticos, agentes particulares
colaboradores, servidores públicos e agentes meramente particulares.1
Os réus levantam a tese de que a Lei de Improbidade não se aplicaria aos agentes políticos, com
fundamento no julgamento proferido pelo Supremo Tribunal Federal na Reclamação nº 2.138-DF.
Tal argumento não procede, pois, além de tal decisão não ter efeito vinculante, ela ainda não alcança
as ações de improbidade ajuizadas em face de prefeitos, vice-prefeitos, ex-prefeitos e ex-vice-
prefeitos, consoante orientação pacífica dos Tribunais Regionais Federais e do Superior Tribunal de
Justiça.
Tais Cortes de Justiça têm decidido, de forma reiterada, que os precedentes do Supremo Tribunal
Federal acima delineados se restringem à aplicação das sanções da Lei de Improbidade para Ministros
de Estado e demais autoridades submetidas ao regime jurídico da Lei nº 1.079/50, o que não é o caso
de ex-prefeitos e ex-vice-prefeitos municipais. Aliás, o próprio Supremo Tribunal Federal afastou a
extensão da tese vencedora na Reclamação nº 2.138-DF para ações de improbidade ajuizadas em face
de ex-prefeitos.
A título de exemplo, vale destacar acórdão proferido no âmbito do Tribunal Regional Federal da 1ª
Região:
PROCESSO CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO RESCISÓRIA. AÇÃO DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. IMPROVIMENTO.
1. A decisão proferida pela Suprema Corte na Reclamação nº 2.138/DF não se aplica à situação
jurídica do agravante, posto que ex ocupante do cargo de Prefeito Municipal, que possui regramento
jurídico distinto, na forma do Decreto-Lei nº 201/67. Precedentes desta Corte e do colendo Superior
Tribunal de Justiça.
2. As alegações deduzidas pelo agravante, em suas razões recursais, não tiveram o condão de infirmar
a decisão agravada.
3. Agravo Regimental desprovido.
(TRF da 1ª Região, AGRAR 2007.01.00.047716-3/AC, Rel. Juíza Federal Rosimayre Gonçalves de
Carvalho (conv.), Segunda Seção, e-DJ 07.04.2008, p. 113, sem destaque no original).
No mesmo sentido, em caso idêntico ao dos autos, o Tribunal Regional Federal da 5ª Região também já
se pronunciou no mesmo sentido:

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EX-PREFEITO.
FUNDEF. CONVÊNIO. PRESTAÇÃO DE CONTA IRREGULAR. VIA ELEITA. INÉPCIA DA INICIAL.
1. Caso em que houve indeferimento da inicial ao entendimento de ser cabível na espécie apenas a
ação por crime de responsabilidade.
2. A ação civil pública é via adequada para o Ministério Público Federal, e demais co-legitimados,
promover ação de improbidade administrativa, pois o suposto ilícito malfere a proteção constitucional
do patrimônio público, autorizando, ainda, a cumulação de pedidos para abranger as sanções previstas
no art. 12 da Lei nº 8.429/92.
3. Precedentes: STJ - SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA, RESP - 944295/SP, SEGUNDA TURMA,
Decisão: 04/09/2007, DJ DATA: 18/09/2007 PÁGINA:291, Relator CASTRO MEIRA; TRIBUNAL - QUINTA
REGIÃO, AC - 422422/CE, Primeira Turma, Decisão: 22/11/2007, DJ - Data: 15/01/2008 - Página: 571
- Nº: 10, Desembargador Federal Francisco Cavalcanti.
4. Inaplicabilidade do art. 515, § 3.º, do Código de Processo Civil, por não ser a matéria unicamente de
direito. Anulação da sentença. Apelação cível provida.
(TRF da 5ª Região, AC 411.877/PB, Processo originário nº 2005.82.00.015402-3, 1ª Turma, j.
06.03.2008, rel. Juiz Federal Cesar Carvalho (convocado)).
Por fim, cabe salientar que o próprio Superior Tribunal de Justiça entende pela aplicação da Lei de
Improbidade aos agentes políticos:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EX-PREFEITO. COMPETÊNCIA. FALTA DE
PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 7/STJ.
I - Ex-prefeito não se enquadra dentre aquelas autoridades que estão submetidas à Lei nº 1.079/1950,
que dispõe sobre os crimes de responsabilidade, podendo responder por seus atos na via da ação civil
pública de improbidade administrativa.
II - O STF, ao julgar a ADIN 2797, declarou a inconstitucionalidade dos parágrafos 1º e 2º do artigo 84
do CPP, acrescidos por força da Lei nº 10.628/02, remanescendo patente a inexistência de foro
privilegiado na hipótese.
III - Acerca da existência de improbidade administrativa, verifica-se que a irresignação do recorrente,
forte na afirmação de que não configurada atitude ímproba, ou mesmo que seria desproporcional a
condenação, impõe o reexame do conjunto probatório, o que é insusceptível no âmbito do recurso
especial. Incide na espécie o teor da súmula 7/STJ.
IV - Sendo indicadas diversas matérias constantes de dispositivos infraconstitucionais, a não
apreciação destas pelo Tribunal 'a quo' atrai o comando da súmula 282 do STF.
V - Recurso especial parcialmente conhecido e, nesta parte improvido.
(STJ, REsp 764.836/SP, rel. Min. José Delgado, rel. p/ acórdão Min. Francisco Falcão, 1ª Turma, j.
19.02.2008, DJ 10.03.2008, p. 1, destacou-se).
Conclui-se, portanto, que as decisões do Supremo Tribunal Federal nas Reclamações citadas pelos
requeridos não abrangem os ex-prefeitos e ex-vice-prefeitos. A orientação da Suprema Corte se
restringe à aplicação da Lei de Improbidade em condutas de Ministros de Estado e demais autoridades
sujeitas ao regime da Lei nº 1.079/50, o que não é o caso de ex-prefeitos e ex-vice-prefeitos.
2. A constitucionalidade formal da Lei nº 8.429/92
Os réus suscitam, em preliminar, a inconstitucionalidade formal da Lei de Improbidade Administrativa,
sob o argumento de que não teria sido observado o princípio bicameral.
No entanto, sabe-se que o Plenário do Supremo Tribunal Federal já se posicionou sobre a questão,
ocasião em que concluiu pela constitucionalidade da mencionada lei, uma vez que foi confeccionada em
sintonia com as exigências formais consignadas na Constituição.
Assim:
"MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 8.429, DE 02.06.1992,
QUE DISPÕE SOBRE AS SANÇÕES APLICÁVEIS AOS AGENTES PÚBLICOS NOS CASOS DE
ENRIQUECIMENTO ILÍCITO NO EXERCÍCIO DE MANDATO, CARGO, EMPREGO OU FUNÇÃO NA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA, INDIRETA OU FUNDACIONAL E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS.
ALEGAÇÃO DE VÍCIO FORMAL OCORRIDO NA FASE DE ELABORAÇÃO LEGISLATIVA NO CONGRESSO
NACIONAL (CF, ARTIGO 65).
1. Preliminar de não-conhecimento suscitada pela Advocacia Geral da União: é desnecessária a
articulação, na inicial, do vício de cada uma das disposições da lei impugnada quando a
inconstitucionalidade suscitada tem por escopo o reconhecimento de vício formal de toda a lei.
2. Projeto de lei aprovado na Casa Iniciadora (CD) e remetido à Casa Revisora (SF), na qual foi
aprovado substitutivo, seguindo-se sua volta à Câmara (CF, artigo 65, par. único).
A aprovação de substitutivo pelo Senado não equivale à rejeição do projeto, visto que "emenda
substitutiva é a apresentada à parte de outra proposição, denominando-se substitutivo quando a
alterar, substancial ou formalmente, em seu conjunto" (§ 4º do artigo 118 do RI-CD); substitutivo,
pois, nada mais é do que uma ampla emenda ao projeto inicial.
3. A rejeição do substitutivo pela Câmara, aprovando apenas alguns dispositivos dele destacados
(artigo 190 do RI-CD), implica a remessa do projeto à sanção presidencial, e não na sua devolução ao
Senado, porque já concluído o processo legislativo; caso contrário, dar-se-ia interminável repetição de
idas e vindas de uma Casa Legislativa para outra, o que tornaria sem fim o processo legislativo.
Medida cautelar indeferida."

(STF, ADIn 2.182-6, Plenário, Rel. Min. Maurício Correia, DJ 19.03.2004).
Portanto, rejeito, também, esta preliminar.
3. Da aprovação de contas pelo TCE-PE
A mera aprovação administrativa das contas pelo Tribunal de Contas não é motivo suficiente para
impedir a instauração da demanda.
Isto porque o controle exercido pelo Tribunal de Contas, ainda que nos termos do art. 71, II, da
Constituição da República, não é jurisdicional, inexistindo vinculação da decisão proferida pelo órgão
administrativo, havendo nítida separação de instâncias.
Dessa forma, existe sempre a possibilidade de o ato ser impugnado em sede de ação por improbidade
administrativa, sujeitando o ato ao controle do Poder Judiciário, conforme expressa previsão contida no
art. 21, II, da Lei nº 8.429/92.
Afasto, também, essa preliminar.
4. Da impossibilidade de nomeação de defensor dativo aos réus
Cabe destacar, antes de adentrar no exame do mérito, que o advogado dos réus, nas três
oportunidades que teve para combater as acusações, oportunidades essas consistentes na defesa
preliminar, contestação e alegações finais, apresentou o mesmo conteúdo em todas elas, sendo as
petições posteriores praticamente reprodução ipsis litteris das anteriores.
Com efeito, comparando-se o teor da defesa preliminar (fls. 5965/5994) com a contestação (fls.
6569/6601) e com as alegações finais (6667/6704), percebe-se que essas duas últimas manifestações
praticamente não acrescentaram dado algum ao que já havia sido escrito na defesa preliminar.
Isso fica sobremodo evidente quando se examina o tópico denominado "mérito" de cada uma dessas
peças, particularmente no tocante ao item "Despesas sem comprovação - improcedência da acusação",
respectivamente, fls. 5988/5993, 6593/6599 e 6694/6701, onde se percebe que a argumentação
expendida na defesa preliminar foi transcrita para a contestação, com exceção dos últimos parágrafos,
mas o conteúdo dessa última peça foi novamente repetido nas alegações finais.
No processo penal, quando a atuação do defensor dativo é feita de forma deficiente, é dever do juiz
nomear outro, para que o réu não fique sem defesa. Porém, se ele tiver defensor constituído,
presume-se que ele assumiu o risco de sua constituição, não devendo fazer coisa alguma o juiz.
Mutatis mutandis, o mesmo raciocínio se aplica às ações de improbidade administrativa. Como os réus
constituíram advogado, eles assumiram o risco de sua constituição, não devendo o juiz nomear
defensor dativo se houver constatação de defesa deficiente.
Desse modo, não se pode alegar nulidade por ausência do exercício da ampla defesa, uma vez que o
defensor foi constituído pelos réus.
M É R I T O
O cerne da presente ação está delimitado pela acusação da prática de ato de improbidade
administrativa, apontado pelo Ministério Público Federal, em face dos réus, sendo que todas as
acusações giram em torno da aplicação irregular de verbas do FUNDEF - Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação.
A educação foi um dos valores mais prestigiados pela Constituição da República, notadamente porque,
além de ser considerada direito fundamental de caráter social, ainda teve ampla cobertura no que
tange à instituição de normas que visassem dar concretização, ou seja, executoriedade, a esse direito.
Régis Fernandes de Oliveira leciona, com clareza, que "o valor maior encampado pelo constituinte
originário foi o do ensino. Privilegiou-o inequivocamente com a maior dotação orçamentária e
estabeleceu exceção ao princípio da não vinculação orçamentária".2
Assim, seja em sua redação original, seja por meio de atos normativos derivados, tais como a Emenda
Constitucional nº 14, de setembro de 1996, que criou o Fundo Nacional de Desenvolvimento da
Educação, o legislador constituinte estabeleceu a necessidade de que parcela das receitas
orçamentárias ficasse vinculada a gastos com educação, e, mais do que isso, que algumas delas
ficassem vinculadas a determinadas despesas com educação.
No que tange à Emenda Constitucional nº 14/96, antes mesmo de sua regulamentação por meio da Lei
nº 9.424/96, já havia a determinação de que, pelo menos, sessenta por cento (60%) dos recursos
desse Fundo fossem destinados ao pagamento dos professores do ensino fundamental em efetivo
exercício no magistério (art. 60, § 5º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias).

Reconhece-se, destarte, em face da Constituição da República, a importância da educação enquanto
fator fundamental de desenvolvimento do Estado brasileiro, pois é somente através de um sistema
educacional justo e de qualidade é que se poderá permitir que os cidadãos se posicionem de modo
consciente diante de ameaças ou violações a seus direitos, obtenham melhores condições profissionais
de trabalho e tenham acesso a condições mais dignas de vida.
Dentro desse raciocínio, percebe-se que um dos principais instrumentos para obter um sistema
educacional estruturalmente digno são níveis mais justos de remuneração do magistério do ensino
fundamental. Professores com salários melhores terão mais facilidade de acesso a bens culturais, e
poderão repassar o novo conhecimento adquirido aos alunos.
1. FUNDEF: da aplicação irregular do percentual previsto em lei
A receita do FUNDEF tinha sua utilização regrada, à época dos fatos, pelo art. 7º, caput, da Lei nº
9.424/96:
Art. 7º. Os recursos do Fundo, incluída a complementação da União, quando for o caso, serão utilizados
pelos Estados, Distrito Federal e Municípios, assegurados, pelo menos, 60% (sessenta por cento) para
a remuneração dos profissionais do Magistério, em efetivo exercício de suas atividades no ensino
fundamental público.
O percentual restante disponível, correspondente a 40% (quarenta por cento), deve ser utilizado em
consonância com as regras do art. 70 da Lei nº 9.394/96, que estabelece as diretrizes e bases da
educação nacional. Segundo o dispositivo, subtraindo-se o percentual legal de gastos com os
profissionais de magistério, o valor restante (40%) deve ser direcionado para despesas necessárias à
consecução dos objetivos básicos das instituições de ensino:
Art. 70. Considerar-se-ão como de manutenção e desenvolvimento do ensino as despesas realizadas
com vistas à consecução dos objetivos básicos das instituições educacionais de todos os níveis,
compreendendo as que se destinam a:
I - remuneração e aperfeiçoamento do pessoal docente e demais profissionais da educação;
II - aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações e equipamentos necessários ao
ensino;
III - uso e manutenção de bens e serviços vinculados ao ensino;
IV - levantamentos estatísticos, estudos e pesquisas visando precipuamente ao aprimoramento da
qualidade e à expansão do ensino;
V - realização de atividades-meio necessárias ao funcionamento dos sistemas de ensino;
VI - concessão de bolsas de estudo a alunos de escolas públicas e privadas;
VII - amortização e custeio de operações de crédito destinadas a atender ao disposto nos incisos deste
artigo;
VIII - aquisição de material didático-escolar e manutenção de programas de transporte escolar.
No exercício 1998, o Município de Agrestina recebeu, como receita do FUNDEF, a quantia de R$
826.239,00 (oitocentos e vinte e seis mil, duzentos e trinta e nove reais). Segundo apurou o Ministério
Público de Pernambuco, foram aplicados, no desenvolvimento do magistério, desse total, a quantia de
R$ 328.224,35 (trezentos e vinte e oito mil, duzentos e vinte e quatro reais e trinta e cinco centavos), o
que corresponderia a apenas 39,3% das verbas do FUNDEF à disposição do Executivo Municipal.
A defesa alega que não foi observado o saldo restante em conta-corrente, que teria sido aplicado em
forma de abono (rateio para os professores do ensino fundamental), no valor total de R$ 127.945,06
(cento e vinte e sete mil, novecentos e quarenta e cinco reais e seis centavos), valor esse que, somado
ao montante anterior de R$ 328.224,35 (trezentos e vinte e oito mil, duzentos e vinte e quatro reais e
trinta e cinco centavos), perfazeria o valor total de R$ 456.150,07 (quatrocentos e cinqüenta e seis mil,
cento e cinqüenta reais, e sete centavos), chegando, assim, ao percentual de 55,2%.
O percentual restante, de 4,8%, que faltaria para completar os 60%, teria sido empregado em
despesas abrangidas pelo art. 70 da Lei nº 9.424/96 e Lei Orçamentária Municipal, conforme demonstra
o Boletim da Tesouraria de 31.12.1998 (fls. 6043).
Com efeito, examinando referido documento de fls. 6043 (volume 30), infere-se a presença de uma
despesa no valor de R$ 127.945,06 (cento e vinte e sete mil, novecentos e quarenta e cinco reais e
seis centavos), porém, ela está identificada somente pela rubrica "FEM", não se sabendo realmente se
ela corresponde ao pagamento de abono.
De qualquer forma, ainda que se considerasse acertado tal pagamento, as despesas restantes, de
4,8%, foram efetuadas para cobrir outros gastos não relacionados com o pagamento de remuneração
do magistério. Observa-se, no mesmo documento de fls. 6043, pagamento de diversos impostos: ITR,
IPVA, ICMS etc. Consta até o pagamento de despesa relativa a uma "cisterna".
A irregularidade até poderia ser relegada a um segundo plano devido ao seu baixo percentual (4,8%),
não fosse o fato de que se repetiria, de forma consecutiva, durante os dois exercícios seguintes.
No exercício 1999, o Município de Agrestina recebeu verbas do FUNDEF no valor de R$ 897.204,73
(oitocentos e noventa e sete mil, duzentos e quatro reais e setenta e três centavos). Porém, consoante
o Parecer Técnico nº 149/2004 (fls. 321/324), foram gastos com o magistério municipal apenas R$

399.024,00 (trezentos e noventa e nove mil, e vinte e quatro reais, e trinta e três centavos), o que
corresponde a 44,4% do valor total, aquém do percentual de gastos obrigatórios com o magistério, que
deve corresponder, por força do art. 7º da Lei nº 9.424/96, a 60% dos valores percebidos.
Novamente, a defesa alega que não foi observado o saldo restante em conta-corrente, que teria sido
aplicado em forma de abono (rateio para os professores do ensino fundamental), no valor total de R$
17.449,02 (dezessete mil, quatrocentos e quarenta e nove reais, e dois centavos), valor esse que,
somado ao montante anterior de R$ 399.024,00 (trezentos e noventa e nove mil, e vinte e quatro
reais, e trinta e três centavos), perfazeria o valor total de R$ 416.473,35 (quatrocentos e dezesseis mil,
quatrocentos e setenta e três reais, e trinta e cinco centavos), chegando, assim, ao percentual de
46,4%.
despesas abrangidas pelo art. 70 da Lei nº 9.424/96 e Lei Orçamentária Municipal (Lei nº 890/99),
conforme demonstra o Boletim da Tesouraria de 30.12.1999 (fls. 6057).
despesa no valor de R$ 17.449,02 (dezessete mil, quatrocentos e quarenta e nove reais, e dois
centavos), porém, ela está identificada somente pela rubrica "FEM", não se sabendo realmente se ela
corresponde ao pagamento de abono.
15,60%, foram efetuadas para cobrir outros gastos não relacionados com o pagamento de
remuneração do magistério. Observa-se, no mesmo documento de fls. 6057, pagamento de diversos
impostos: ITR, IPVA, ICMS etc. Consta, inclusive, de tal documento, um pagamento de R$ 490,56
(quatrocentos e noventa reais e cinqüenta e seis centavos), relativo à "Telemar" (operadora de
telefonia), a qual, evidentemente, nada tem a ver com a remuneração de magistério.
Isoladamente considerada, poder-se-ia, até, relegar a um segundo plano tal irregularidade. Acontece,
porém, que a irregularidade consiste em conduta reiterada, houve reincidência na prática do mesmo
tipo de erro, o que caracteriza, por si, só, o ato de má-fé dos agentes responsáveis, pois, como
aplicadores e executores da Lei, deveriam nortear suas condutas de acordo com os parâmetros legais,
e não, de forma reiterada, cometer infrações à Lei.
Como se tudo isso ainda não bastasse, houve, pela terceira vez consecutiva, nova infração ao art. 7º,
caput, da Lei nº 9.424/96, no ano seguinte.
No exercício 2000, o Município de Agrestina recebeu verbas do FUNDEF no valor de R$ 1.145.534,77
(um milhão, cento e quarenta e cinco mil, quinhentos e trinta e quatro reais, e setenta e sete
centavos). Porém, foram gastos com o magistério municipal apenas R$ 492.562,18 (quatrocentos e
noventa e dois mil, quinhentos e sessenta e dois reais, e dezoito centavos), o que corresponde a 43%
do valor total.
Novamente, a defesa alega que não foi observado o saldo restante em conta-corrente, que teria sido
aplicado em forma de abono (rateio para os professores do ensino fundamental), no valor total de R$
104.695,18 (cento e quatro mil, seiscentos e noventa e cinco reais e dezoito centavos), valor esse que,
somado ao montante anterior de R$ 492.562,18 (quatrocentos e noventa e dois mil, quinhentos e
sessenta e dois reais, e dezoito centavos), perfazeria o valor total de R$ 597.257,36 (quinhentos e
noventa e sete mil, duzentos e cinqüenta e sete reais e trinta e seis centavos), chegando, assim, ao
percentual de 52,10%.
despesas abrangidas pelo art. 70 da Lei nº 9.424/96 e Lei Orçamentária Municipal (Lei nº 890/99),
conforme demonstra o Boletim da Tesouraria de 28.12.2000 (fls. 6254).
despesa no valor de R$ 104.695,18 (cento e quatro mil, seiscentos e noventa e cinco reais e dezoito
centavos), porém, ela está identificada somente pela rubrica "FEM", não se sabendo realmente se ela
corresponde ao pagamento de abono.
7,90%, foram efetuadas para cobrir outros gastos não relacionados com o pagamento de remuneração
do magistério. Observa-se, no mesmo documento de fls. 6254, pagamento de diversos impostos: ITR,
IPVA, ICMS etc.
A má-fé dos agentes está devidamente caracterizada pela reiteração das condutas de mesmo tipo. Não
há dúvidas de que a remuneração dos professores do ensino fundamental ficou aquém do legalmente
previsto. Os resultados foram desastrosos para a educação do Município de Agrestina.
1.1 Conseqüências da irregular aplicação da Lei
A violação do art. 60, § 5º, da ADCT, bem como do seu correspondente legal (art. 7º da Lei nº
9.424/96) causou prejuízo ao erário a partir do momento em que o interesse público que se buscava
alcançar mediante a aplicação adequada das verbas do FUNDEF não foi atingido.

Ao remunerar o magistério do Município de Agrestina em níveis mais baixos do que de Municípios
similares, os réus fizeram com que os cidadãos desse Município tivessem um sistema educacional de
iguais ou piores condições àquele existente antes da sua implantação.
Os resultados são visíveis, e a inadequada aplicação dos recursos do FUNDEF pode ser medida em
números: o IDH-M do Município de Agrestina é de 0,612, situando-o em 102º no Estado de
Pernambuco, e em 4.444º no Brasil (de um total aproximado de 5.500 municípios). A seu turno, o
índice de exclusão social é de 0,310, situando-o em 152º no Estado de Pernambuco e de 5.089º no
Brasil. Ou seja: Agrestina é um dos piores municípios do Brasil no quesito desenvolvimento
educacional, como resultado direto das práticas irregulares ocorridas na gestão e administração dos
réus.
2. Da não devolução dos valores descontados a título de faltas dos servidores municipais, e do não
recolhimento da contribuição previdenciária
O Ministério Público aponta, ainda, que, no ano de 1998, das contribuições previdenciárias descontadas
dos contra-cheques dos profissionais da educação municipal, cerca de R$ 49.736,17 (quarenta e nove
mil, setecentos e trinta e seis reais, e dezessete centavos), não foram repassados à instituição
previdenciária própria. Tal conduta teria se repetido em 1999, no montante de R$ 58.939,22 (cinqüenta
e oito mil, novecentos e trinta e nove reais e vinte e dois centavos), e no exercício 2000, no valor de
R$ 72.207,30 (setenta e dois mil, duzentos e sete reais, e trinta centavos), o que caracterizaria
também o crime de apropriação indébita previdenciária.
A defesa alega que a denúncia não procede, pois os repasses teriam sido feitos regularmente:
- em 1998, na quantia total de R$ 115.115,66 (cento e quinze mil, cento e quinze reais, e sessenta e
seis centavos), consoante as guias de recebimento de fls. 6044/6055 (volume 30);
- em 1999, no valor global de R$ 69.437,43 (sessenta e nove mil, quatrocentos e trinta e sete reais e
quarenta e três centavos), consoante os recibos de depósitos e as guias de recebimento de fls.
6247/6252 (volume 31);
- em 2000, no valor total de R$ 98.626,87 (noventa e oito mil, seiscentos e vinte e seis reais e oitenta
e sete centavos), consoante os recibos de depósito de fls. 6434/6435 (volume 32), os quais, por
orientação da AMUPE, teriam sido feitos em conta de previdência de nº 5.600-6;
De fato, uma análise apurada da documentação acostada aos autos permite concluir que não procede a
alegação do Ministério Público Federal. Referentes ao ano de 1998, a parte ré juntou as guias de
recebimento (fls. 6044/6055), que eram recolhidas no extinto BANDEPE, e que tinham por objeto as
contribuições previdenciárias dos segurados, às alíquotas de 8% (fls. 6044) e 10% (fls. 6046/6055).
Em relação ao ano de 1999, foram juntados aos autos recibos de valores recolhidos no extinto
BANDEPE (fls. 6247 e 6252) e no Banco do Brasil (fls. 6248/6251), sendo todos eles referentes a
valores empenhados junto ao IPSEP (Inst. Prev. Serv. Estado de Pernambuco).
A seu turno, no ano de 2000, foram apresentados os recibos de depósito recolhidos junto ao Banco do
Brasil, na mencionada conta de nº 5.600-6 (fls. 6434/6435).
Dessa forma, os profissionais da educação tiveram, sim, descontados dos contra-cheques os valores
referentes às contribuições previdenciárias, porém, tais valores foram devidamente repassados à
entidade previdenciária credora, descaracterizando, destarte, a acusação formulada na denúncia.
Já o mesmo não se pode dizer em relação aos valores descontados a título de faltas dos servidores
municipais.
O Ministério Público aponta que, no exercício de 1998, cerca de R$ 4.835,44 (quatro mil, oitocentos e
trinta e cinco reais e quarenta e quatro centavos) foram descontados a título de faltas ao serviço, valor
que, sacado, não foi restituído à conta do FUNDEF (fls. 42).
Já no exercício de 1999, foram descontados, dos profissionais da educação, cerca de R$ 12.338,48
(doze mil, trezentos e trinta e oito reais e quarenta e oito centavos), a título de falta ao serviço,
montante que não retornou ao erário municipal, apesar dos descontos revelados nas folhas de
pagamento contidas nos autos em anexo e submetidas à perícia (fls. 45).
Por fim, no exercício de 2000, o Ministério Público aponta que R$ 36.091,76 (trinta e seis mil, noventa e
um reais e setenta e seis centavos), descontados dos contra-cheques dos professores municipais, e
relativos às faltas ocorridas, foram sacados da conta do FUNDEF, não retornado ao erário (fls. 48).
Temos, então, o seguinte quadro:
Exercício Saques relativos às faltas 1998 R$ 4.835,44 1999 R$ 12.338,48 2000 R$ 36.091,76 TOTAL R$
53.265,68
Sobre esses valores sucessivamente descontados a título de faltas ao serviço, durante três anos

consecutivos (1998, 1999 e 2000), e não restituídos à conta do FUNDEF, a defesa apresentou um único
e mesmo argumento: "estes valores eram descontados, porém não eram sacados, prática esta comum
em vários municípios de Pernambuco" (fls. 5989, defesa preliminar; fls. 6594, contestação; fls. 6695,
alegações finais).
O fato de tal prática (desconto de valores, mas não seu efetivo saque) "ser comum em vários
municípios de Pernambuco", como alegado pela defesa, não pode ser considerado motivo suficiente
para eliminar o caráter ímprobo de tal conduta. Em outras palavras: não é porque uma prática
irregular seja adotada com habitualidade em vários Municípios que ela pode ser considerada motivo
idôneo para "legalizar" tal costume.
Os saques relativos às faltas estão devidamente detalhados no Parecer Técnico nº 049/2000 acostado
aos autos, e foram impugnados pela defesa de maneira um tanto quanto genérica, ao afirmar que
"estes valores eram descontados, porém não eram sacados, prática esta comum em vários municípios
de Pernambuco" (fls. 5989, defesa preliminar; fls. 6594, contestação; fls. 6695, alegações finais).
Está claro, portanto, que tais valores, por não terem sido restituídos à conta do FUNDEF, devem ser
objeto de ressarcimento pelos réus, de forma pro rata, já que todos tiveram atuação decisiva na
prática das condutas irregulares:
"... que os gestores do FUNDEF neste Município durante o seu mandato era ele na qualidade de prefeito
e os secretários de Finanças e Educação Municipais [...]; que o responsável pela realização, aprovação
e pagamento das despesas com os recursos do FUNDEF era da responsabilidade dele depoente e dos
secretários de Finanças e Educação" - depoimento do réu ANTÔNIO ALVES DOS SANTOS, no Gabinete
da Promotoria de Justiça de Agrestina (fls. 329/330).
"... que durante os anos de 1997 a 2000 exerceu a função de secretária de Educação do Município de
Agrestina [...]; que se recorda que o Município passou a receber os recursos do FUNDEF nos anos de
1998, quando a depoente era secretária de Educação e Marciano, secretário de Finanças; que os
responsáveis pela gestão do FUNDEF, bem como pela ordenação das despesas do Fundo, era o prefeito
e o secretário de Finanças [...]; que a folha de pagamento é elaborada na Secretaria de Administração,
porém, quando de seu mandato como Secretária, era a depoente quem enviava para a Secretaria de
Administração os dados para a confecção da folha, tais como remuneração, gratificação de pó-de-giz;
férias, descontos para a previdência, descontos de faltas, licenças etc." - depoimento da ré ANA MARIA
ALVES BATISTA, no Gabinete da Promotoria de Justiça de Agrestina (fls. 331).
"... que a gestão do FUNDEF era realizada pelo Prefeito, Secretária de Educação e ele depoente na
qualidade de Secretário de Finanças [...]; que todas as despesas da educação eram previamente
empenhadas, analisadas e pagas pelo depoente na qualidade de Secretário de Finanças..." -
depoimento do réu MARCIANO LOPES DOS SANTOS NETO, no Gabinete da Promotoria de Justiça de
Agrestina (fls. 334).
Veja-se ainda que, diferentemente do que ocorreu em relação à acusação de não recolhimento de
contribuição previdenciária, em que os réus juntaram toda a documentação comprobatória do repasse
de tais valores, nesse caso específico de valores descontados a título de faltas ao serviço, a parte ré
não apresentou prova alguma da regularidade das operações realizadas, de modo que,
especificamente no que tange a esse item, deve a acusação ser julgada procedente.
3. Efetivação de débitos bancários na conta do FUNDEF sem comprovação
No exercício de 1998, a acusação lastreia-se na existência de saques sem comprovação no valor total
de R$ 7.991,00 (sete mil, novecentos e noventa e um reais) na conta específica do programa (conta-
corrente nº 58.021-X, agência 0196-1, do Banco do Brasil), consubstanciado nos cheques nº 34,
emitido em 03 de agosto de 1998, com valor de R$ 431,00 (quatrocentos e trinta e um reais), e cheque
de nº 70, no valor de R$ 7.560,00 (sete mil, quinhentos e sessenta reais), emitido em 29 de setembro
de 1998.
Em relação ao primeiro cheque, o Parquet reconhece que a prova produzida no processo judicial é
suficiente para confirmar a legalidade da despesa:
"Em análise à documentação apresentada pela própria Prefeitura Municipal de Agrestina, observa-se
que apenas quanto a um dos cheques indicados, tem-se toda a documentação referente à liquidação de
despesa: o cheque nº 34, consubstanciado na nota de empenho nº 1019 tem toda a documentação a si
referente juntada, às fls. 1315 e seguintes dos autos, incluindo-se recibo (embora sem atesto, como
todos os demais) e nota fiscal correspondente (em primeira via - do consumidor)" (fls. 6671).
Em relação ao cheque nº 70, o Ministério Público Federal afirma que não há qualquer documento
referente a essa nota de empenho.
No entanto, trata-se de despesa também comprovada, por meio do documento acostado às fls. 6055
dos autos, sendo pago ao Sr. Adelson de Almeida Lima, representante da Metal UR - Metalúrgica de
Material Urbano, e referente à manutenção de carteiras escolares, o que faz esta despesa estar
abrangida pelo art. 70 da Lei nº 9.424/96.

No exercício de 1999, o Ministério Público Federal acusa os réus de lançarem outros saques sem
comprovação, totalizando uma inadequação de R$ 7.450,11 (sete mil, quatrocentos e cinqüenta reais e
onze centavos), montante resultante da soma de valores consignados nos cheques de nº 110, emitido
em 04 de janeiro de 1999, com valor de R$ 3.029,43 (três mil e vinte e nove reais e quarenta e três
centavos); de nº 108, emitido em 04.01.1999, no valor de R$ 264,60 (duzentos e sessenta e quatro
reais e sessenta centavos); e de nº 180, no valor de R$ 4.156,68 (quatro mil, cento e cinqüenta e seis
reais e sessenta e oito centavos).
A defesa alega que tais despesas foram resultantes do pagamento da folha de educação de abril/1999
(fls. 6545).
Entretanto, compulsando os extratos relativos à folha de pagamento da educação de abril/1999 - fls.
6213/6246 - verifica-se que não há correlação lógica alguma entre os pagamentos dos mencionados
cheques e os valores pagos aos professores.
Em outras palavras, não há prova de que os professores da rede municipal de ensino tenham sido
pagos com os valores provenientes de tais cheques, e, ainda que houvesse, tal prova careceria de
amparo, uma vez que não é comum, no âmbito do serviço público, serem os servidores públicos
remunerados mediante a entrega de cheques, mas sim mediante o depósito em conta bancária de seus
salários.
É evidente, portanto, que não está comprovado o saque no valor de R$ 7.450,11 (sete mil,
quatrocentos e cinqüenta reais e onze centavos), devendo tal valor ser restituído pelos réus, de forma
pro rata, já que era da responsabilidade deles a gestão das verbas provenientes do FUNDEF.
Por fim, no exercício de 2000, o Ministério Público Federal afirma a efetivação de débitos bancários na
conta do FUNDEF, sem qualquer comprovação de gastos, totalizando o montante de R$ 77.585,29
(setenta e sete mil, quinhentos e oitenta e cinco reais e vinte e nove centavos).
Em alegações finais, a defesa aduz que tais valores correspondem a gastos com "pagamentos de folha
de educação dos meses de maio e setembro de 2000, descontos bancários e pagamentos diversos,
entendendo-se, pelos mesmos, aqueles pagamentos feitos a um único fornecedor ensejando diversos
empenhos" (fls. 6698).
Examinando os autos, verifica-se que a parte ré produziu prova apta a sustentar a verossimilhança de
suas alegações, e isto é constatado por meio da análise da documentação acostada às fls. 6375/6433.
Às fls. 6375, tem-se o Parecer Técnico nº 066/2004, do Setor de Contabilidade da Prefeitura de
Agrestina, relacionando os débitos bancários sem comprovação, oriundos da conta do FUNDEF, bem
como as datas, espécie de despesa e o valor respectivo de cada uma, todas referentes ao exercício
2000. E, nas folhas seguintes, são apresentadas cópias dos documentos comprobatórios das despesas
relacionadas nesse Parecer Técnico.
Por exemplo, às fls. 6376, tem-se o extrato mensal da conta mantida pela Prefeitura de Agrestina,
referente ao mês de janeiro de 2000, com dois lançamentos em destaque, um no valor de R$ 1.000,00
(um mil reais), e outro no valor de R$ 1.611,00 (um mil, seiscentos e onze reais), ambos lançados, no
dia 11.01, sob a rubrica de "pagtos. div". Confrontando tal valor com o Parecer Técnico de fls. 6375,
verifica-se que esses lançamentos correspondem às duas primeiras despesas lançadas no Parecer.
A terceira despesa relacionada no Parecer, um cheque de nº 334, lançado na data de 08.02, no valor
de R$ 197,40 (cento e noventa e sete reais e quarenta centavos), está devidamente comprovada no
extrato mensal apresentado às fls. 6379 (volume 32), referente à conta mantida no Banco do Brasil,
para o mês de fevereiro de 2000.
E assim também ocorreu com cada uma das demais despesas apresentadas no mencionado Parecer
Técnico nº 066/2004, cujo total geral apresenta a quantia de R$ 77.585,20 (setenta e sete mil,
quinhentos e oitenta e cinco reais e vinte centavos), exatamente o valor impugnado pelo Ministério
Público Federal.
4. Da realização de despesas irregulares
O Parquet aponta, ainda, que houve, nos anos de 1999 e 2000, a realização de despesas em desacordo
com o art. 70 da Lei nº 9.394/96.
Os 40% (quarenta por cento) restantes dos recursos do FUNDEF deve ser utilizados em despesas
diversas, desde que consideradas como de manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental, na
forma da norma acima mencionada.
Nesse diapasão, o Ministério Público Federal aponta, para o exercício de 1999, despesas no valor de R$
31.106,20 (trinta e um mil, cento e seis reais, e vinte centavos), que seriam incompatíveis com tal
norma legal, pois teriam sido utilizadas para:
a) Pagamento de inativos (fls. 329);
b) Confecção de móveis para pré-escolar (fls. 239);

c) Energia de posto telefônico (fls. 100 do ICP);
A defesa alega que todo esse valor teria sido utilizado para pagar despesas próprias do FUNDEF,
estando em harmonia com o disposto no art. 70 da Lei nº 9.424/96 (fls. 6697).
Verifico que razão assiste à defesa.
Examinando o documento de fls. 6253 (volume 31), constata-se que as despesas referentes aos
cheques de números 143, 142, 186, 197, 202 e 262 são referentes ao custeio de gastos com merenda
escolar e confecção de móveis para pré-escolar.
Tais despesas encontram-se abrangidas pelo disposto no art. 70 da Lei de Diretrizes e Bases da
Educação: a confecção de móveis está compreendida dentro daquilo que se entende por "aquisição,
manutenção, construção e conservação de instalações e equipamentos necessários ao ensino", assim
como a merenda escolar, inerente ao serviço da rede de ensino fundamental.
As demais despesas, classificadas sob a rubrica "folha de pagamento Inativos" (fls. 6253), embora não
possam ser classificadas como de manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental stricto sensu,
foram empregadas para atender ao interesse público consistente na remuneração dos servidores
públicos inativos, de modo que não pode ser considerada conduta ímproba, de má-fé, caracterizando
apenas desvio de objeto, mas não de finalidade.
Nesse ponto, acompanho o entendimento sustentado pela defesa e exposto pelo Min. Adhemar Paladini
Guisi, do Tribunal de Contas da União, que foi relator do Acórdão nº 02/97:
"Como visto, tanto a Unidade Técnica quanto o Ministério Público são concordantes ao informar que não
houve locupletamento dos recursos pelos responsáveis. Está comprovado nos autos que as
importâncias recebidas foram aplicadas em benefício dos Associados daqueles Sindicatos. A
jurisprudência desta Corte, em casos análogos, é pacífica pela não devolução dos recursos,
especialmente quando não configurado o desvio de finalidade, mas apenas o desvio de objeto, como se
afigura nestes autos. Em não havendo desvio de finalidade, mas apenas desvio de objeto, esta Corte
tem decidido, também, pela regularidade, com ressalvas, das contas" (sem destaque no original).
Já em relação ao exercício de 2000, o Ministério Público Federal aponta a realização de despesas em
desconformidade com o disposto no artigo 70 da Lei nº 9.394/96, totalizando o valor de R$ 2.764,77
(dois mil, setecentos e sessenta e quatro reais e setenta e sete centavos), desviados para gastos com
o pagamento de energia do posto telefônico, restauração de vias públicas, reforma do matadouro
municipal e outras relacionadas na planilha que compõe o Anexo I do Parecer Técnico de fls. 228 (fls.
49, item 63, do volume 1 dos autos).
Em relação a esse fato, urge aduzir que a defesa não apresentou qualquer impugnação, seja na defesa
preliminar, seja na contestação, seja nas alegações finais. Ou seja, trata-se de fato não impugnado, o
que, somado ao fato de o Ministério Público ter produzido farta prova documental a respeito das
irregularidades de tais despesas, levam à conclusão de que a quantia de R$ 2.764,77 (dois mil,
setecentos e sessenta e quatro reais e setenta e sete centavos) deve ser restituída aos cofres públicos,
de forma solidária, pelos três réus da presente demanda. ^
5. Ausência de procedimento licitatório
O Ministério Público Federal aponta que, durante o exercício de 2000, despesas relativas à manutenção
do ensino fundamental, especificadas no art. 70 da Lei nº 9.394/96, no montante de R$ 187.375,05
(cento e oitenta e sete mil, trezentos e setenta e cinco reais e cinco centavos), foram realizadas sem o
prévio certame de licitação.
A defesa sustenta que as despesas que ensejaram esse valor não excederam os limites que a Lei nº
8.666/93 em seus artigos 23 e seguintes determinam como procedimentos obrigatórios a realização de
licitação, além de serem também despesas com folha de pagamento da educação (fls. 6699, volume
33).
Não merece acolhida a alegação da parte ré.
Com efeito, conforme bem afirma o Ministério Público Federal, os réus, enquanto gestores dos recursos
do FUNDEF, promoveram, em alguns casos, ao fracionamento indevido de despesas, de modo a burlar
a necessidade de realização do procedimento licitatório, além de, em outros casos, celebrar contratos
em valores superiores ao estabelecido para a dispensa de licitação.
Examinando os documentos, presentes nos autos, referentes às licitações, constata-se que, durante os
três exercícios financeiros objeto da investigação - 1998, 1999 e 2000 - é possível identificar a
presença de fornecedores/contratantes preferenciais, que se repetiram em inúmeras aquisições
durante esses três anos, sem que a licitação ou a coleta de preços ou o procedimento de dispensa
fosse sequer realizado.
a) Auto Mecânica Novo Dia e Auto Peças Bahia

Verifica-se que, no exercício de 1999, a Auto Mecânica Novo Dia e a Auto Peças Bahia foram
fornecedores preferenciais de peças/serviços em manutenção de veículos.
Isso se infere, em relação à Auto Mecânica Novo Dia, por meio das notas de empenho juntadas aos
autos às fls. 1887, 1890, 1893, 1896, 1899, 1902, 1905, 1908, 1977 e 1914, dentre outras. Já no que
tange à Auto Peças Bahia, a comprovação de ser fornecedor preferencial é visível por meio das notas
de empenho presentes às fls. 1979, 2074, 2077, 2099 e 2103, dentre outras.
Tal conduta ímproba repetiu-se no ano 2000. É importante ressaltar que os valores gastos na aquisição
de peças/manutenção de veículos durante esse ano foram substanciais, demonstrando a necessidade
de realização de procedimento licitatório, conforme bem apontado pelo Ministério Público Federal na
planilha de fls. 6676/6678.
Embora alguns desses gastos, de fato, tenham ficado dentro do limite que permite a dispensa da
licitação, vale ressaltar que, em nenhuma das hipóteses, houve qualquer procedimento administrativo
justificando a dispensa.
A ausência de prova documental justificando a dispensa de licitação demonstra a falta de zelo dos
gestores do FUNDEF em relação à administração das verbas públicas federais, caracterizando,
portanto, ato de improbidade administrativa.
b) Maria Edileni Bezerra da Silva
A Prefeitura Municipal de Agrestina celebrou, em julho de 1999, contrato de prestação de serviços de
recuperação de escolas na quantia total de R$ 102.657,47 (cento e dois mil, seiscentos e cinqüenta e
sete reais e quarenta e sete centavos), com a empreiteira Maria Edileni Bezerra da Silva, sendo que
grande parte das obras foram executadas e pagas durante o ano de 2000.
Esse valor, por evidente, ultrapassa o limite legal de dispensa de licitação previsto no art. 24, incisos I
e II da Lei nº 8.666/93.
Entretanto, é importante destacara que vários outros contratos de valores menores foram celebrados
com a empreiteira Maria Edileni Bezerra da Silva, e todos visavam a um mesmo objeto: recuperação
de escolas. Às fls. 2921, há documento comprobatório de liquidação de despesa relativo a um contrato
de R$ 5.156,28 (cinco mil, cento e cinqüenta e seis reais e vinte e oito centavos), e, às fls. 3608, há um
outro contrato com a mesma empreiteira, no valor total de R$ 6.534,99 (seis mil, quinhentos e trinta e
quatro reais e noventa e nove centavos).
A caracterização de ato de improbidade administrativa se revela na medida em que tais contratos,
além de beneficiarem uma única empresa, não poderiam ter sido realizados de forma fracionada, pois
se tratava de obras e serviços de idêntica natureza, praticamente no mesmo local, e que poderiam ser
realizadas de forma concomitante. Percebe-se, pois, clara violação do art. 23, § 5º, da Lei nº 8.666/93.
Ademais, cabe dizer que, no caso dessa prestação de serviços de recuperação de escolas, não houve
coleta de preços por parte dos réus, nem a comprovação de realização de obra/ serviço. Aliás, nesse
caso não houve sequer projeto executivo e identificação detalhada da obra a ser executada, mas
apenas uma relação de escolas beneficiadas e uma lista genérica dos serviços realizados e do material
que seria utilizado, mas sem mais informações a respeito.
c) Aquisição de combustíveis e lubrificantes
Outra irregularidade flagrante é que, durante o exercício de 2000, foi realizada a despesa no valor de
R$ 73.630,06 (setenta e três mil, seiscentos e trinta reais e seis centavos) na compra de combustíveis
a um mesmo e único posto, sem que houvesse procedimento administrativo - exigido por lei - acerca
da inexigibilidade de licitação pela ocorrência de fornecedor único, ou, eventualmente, algum outro
caso que autorizasse a não realização de licitação.
A existência de fornecedor único está comprovada por meio dos documentos juntados aos autos, de
fls. 3222, 3316, 3382, 3506, 3540, 3589, 3627, 3635, 3665, 3689, 3732, 3747, 3755.
Em relação a esse fato, novamente a defesa faz uma sustentação genérica, afirmando que os valores
gastos estariam dentro do limite que autoriza a dispensa de licitação, e que seria despesa com folha de
pagamento de educação (fls. 6699). Ora, é evidente a fragilidade da alegação, uma vez que compra de
combustível nada tem a ver com pagamento de educação.
E mais: o fato de determinada despesa, em face de seu baixo valor, não obrigar a realização de
licitação, não desobriga a Administração Pública de fundamentar, em procedimento administrativo
próprio, as razões pelas quais deixou de licitar. E isso, ou seja, o devido procedimento administrativo
de inexigibilidade ou de dispensa de licitação, não ficou comprovado, simplesmente porque não existiu.
A gravidade desse fato até poderia ser atenuada caso ocorresse de forma isolada, porém, no caso dos
autos, ocorreu exatamente o inverso, ou seja, a gravidade de tal fato foi acentuada pela reiteração
desse mesmo tipo de conduta.
d) Transporte escolar

Também aqui observou-se fraude à lei de licitações, uma vez que o serviço de transporte escolar foi
"repartido" entre cinco pessoas físicas, totalizando a sua contratação, globalmente, o valor de R$
14.850,00 (quatorze mil, oitocentos e cinqüenta reais), quando, em realidade, a dispensa de licitação
só é possível para serviços de até R$ 8.000,00, nos termos do art. 24, I e II, da Lei nº 8.666/93.
Sobre a dispensa indevida de licitação, assim se manifesta FÁBIO MEDINA OSÓRIO:
O dever de licitar está intimamente ligado ao dever de probidade. A dispensa indevida de licitações,
com a seleção de um competidor em detrimento da paridade dos candidatos, é um caso bastante
comum de improbidade. Pior que tal hipótese só mesmo a enorme quantidade de licitações
formalmente corretas e substancialmente viciadas. Os desvios interagem com aspectos de uma cultura
ao mesmo tempo permissiva e condescendente para com os corruptores, expostos que se encontram
aos anseios e poderes de funcionários públicos. É claro que tanto a dispensa indevida quanto a licitação
viciada constituem improbidade administrativa, uma vez presentes os elementos básicos da figura
típica aplicável à matéria.3
A prova documental de tais irregularidades encontra-se acostada aos autos, por meio das notas de
empenho e contratos de fls. 2.871, 2.874, 2.939, 2.942, 3.100, 3.109, 3.168, 3.182, 3.250, 3.253,
3.259, 3.265, 3.310, 3.387, 3.397, 3.400, 3.403, 3.406, 3.549, 3.555, 3.564, 3.570, 3.641, 3.644, 3.662,
3.666, 3.680, 3.669, 3.663, 3.738, 3.741, 3.744, 3.776, 3.779, 3.782, 3.802.
e) Arlindo Miguel Santana ME
No mês de março de 2000, foi celebrado contrato com o fornecedor Arlindo Miguel Santana ME visando
a compra de matéria didático. O valor do contrato chegou no patamar de R$ 14.400,00 (quatorze mil e
quatrocentos reais), portanto, superior ao limite legal de R$ 8.000,00 (oito mil reais) para a realização
de dispensa, nos termos do art. 24, I e II, da Lei nº 8.666/93.
Ocorre que a realização do contrato foi feita sem a devida licitação na modalidade convite.
A dispensa indevida de procedimento administrativo de licitação caracteriza ato de improbidade
administrativa, com fulcro no art. 10, VIII, da Lei nº 8.429/92, e causou, sim, ao contrário do que
disseram os réus, prejuízo à população do Município de Agrestina, porque impediram, ou ao menos
dificultaram, a contratação de fornecedor mais apto, que fornecesse os melhores serviços e bens ao
menor custo possível.
Restou evidenciado, pelo farto conjunto probatório presente nos autos, que a ausência de critério na
escolha dos fornecedores violou também o princípio da impessoalidade, o que equivale dizer que os
critérios foram de ordem eminentemente subjetiva, fato ainda mais notório pela circunstância de não
ter havido qualquer procedimento administrativo justificando a dispensa ou inexigibilidade de licitação.
Esse é o magistério da doutrina:
Não se deve permitir que o administrador escolha o contratante em potencial com base em critério de
natureza eminentemente subjetiva, o que poderia afastar outros interessados igualmente habilitados,
comprometendo a impessoalidade que deve reger a atividade estatal [...] a lesividade está ínsita na
conduta do agente, sendo despicienda a ocorrência do prejuízo patrimonial imediato.4
Evidentemente, a quantia de R$ 187.375,05 (cento e oitenta e sete mil, trezentos e setenta e cinco
reais e cinco centavos), que foi gasta sem o prévio certame de licitação, não pode ser objeto de
restituição, por parte dos réus, porque já foi empregada para custear as despesas com educação,
conforme já mencionado.
Entretanto, o modo irregular como foi gasto esse valor deve ser penalizado por meio da aplicação de
outras sanções, sobretudo as de proibição de contratar com o Poder Público, a suspensão dos direitos
políticos e a perda da função pública, conforme se verá detalhadamente abaixo.
6. O elemento subjetivo do ato de improbidade: a má-fé, ínsita pela reiteração de condutas durante
três exercícios consecutivos
A defesa alega não ter havido dolo na conduta dos agentes, uma vez que as dificuldades na aplicação
da lei teriam ocorrido em diversos outros Municípios do Brasil:
"O FUNDEF foi implantado em 1998, a partir de 01.01.1998. De início, houve muitas dúvidas quanto à
aplicação dessas verbas, sobretudo em razão da complexidade da lei e falta de habilitação do pessoal.
Só depois de algum tempo começaram os cursos de orientação ministrados pelo Tribunal de Contas,
instruindo como se administrar os recursos do FUNDEF. Aliás, esse fato foi constatado em vários
Municípios do Brasil, o que revela não ser específico do denunciado, afastando, por conseguinte, o
dolo" (fls. 6679).
O argumento merece ser afastado, uma vez que, não é porque uma pessoa pratica violação à lei
(administração irregular dos recursos do FUNDEF), que outra pessoa passe a ter autorização de
também violá-la. O erro na aplicação da lei deve ser coibido, ao invés de incentivado e utilizado como
argumento para se isentar das responsabilidades legais.

Prossegue a defesa:
"É importante registrar que os fatos narrados na denúncia são referentes aos exercícios de 1998 e
1999. E o Tribunal de Contas de Pernambuco só veio a editar a CARTILHA DO FUNDEF, contendo
instruções e orientações para gestão do fundo, em abril de 2004, conforme demonstra com a cópia
anexa. Esta cartilha foi fruto de uma constatação pelo Tribunal de Contas das grandes dificuldades e
dúvidas dos administradores públicos quanto à correta aplicação da lei. As dúvidas e dificuldades não
eram específicas do Município de Agrestina, mas de todos os Municípios de Pernambuco, quiçá do
Brasil. Assim, por mais esta razão fica afastado o dolo, requisito indispensável para a caracterização do
crime" (fls. 6679).
Mais uma vez os argumentos devem ser rejeitados.
Em primeiro lugar, esse é um processo cível, e não um processo criminal. Portanto, o que se discute
aqui é a caracterização de ato de improbidade, e não a prática de crime.
Em segundo lugar, o administrador público deve ter a capacidade de cumprir a lei desde o primeiro
momento em que se depara com ela, e não ficar esperando pela edição de uma cartilha, apostila ou
manual ensinando como aplicá-la. Se levarmos às últimas conseqüências o raciocínio articulado pela
defesa, então precisaríamos da edição de cartilhas toda vez que uma lei fosse publicada, instruindo a
população o modo correto de aplicar as leis, o que, evidentemente, não se sustenta, ainda mais em se
tratando de administradores públicos, que podem e devem zelar pelo fiel cumprimento e execução das
leis, para bem servir a população.
Na verdade, o que se percebe, examinando as alegações e provas produzidas pela defesa, é a
confissão parcial de que os réus, de fato, não souberam aplicar a lei do FUNDEF como deveriam:
"A conduta dos réus não gerou prejuízo ao erário, o que houve no caso em tela foi uma inabilidade"
(fls. 6682).
O problema é que essa "inabilidade" não foi uma conduta isolada, ocorrida num único ano, e tendo por
objeto apenas um único contrato, e resultando em apenas uma conseqüência ou irregularidade
específica.
Pelo contrário.
Essa inabilidade foi caracterizada pela existência de uma reiteração consistente de condutas, ocorridas
durante três exercícios consecutivos - 1998, 1999 e 2000 - , e tendo por objeto uma multiplicidade de
contratos, gerando uma seqüência enorme de repercussões para toda a população de Agrestina,
especialmente das crianças que utilizavam os serviços de educação fundamental.
As conseqüências não se limitaram aos aspectos puramente "contábeis", tais como aplicação de
percentuais menores na educação do que os previstos em lei: abrangeram também não devolução dos
valores descontados a título de faltas ao serviço, efetivação de débitos bancários na conta do FUNDEF
sem comprovação, realização de despesas irregulares e ausência de procedimento licitatório para
aquisição de mercadorias e serviços, tais como fornecimento de peças/serviços e manutenção de
veículos, prestação de serviços de recuperação de escolas, aquisição de serviços e lubrificantes,
transporte escolar e aquisição de material didático.
Há fartas provas documentais, ao longo dos 33 volumes que compõem esse processo, da existência de
atos de improbidade, os quais já foram expostos nessa sentença.
Embora algumas acusações não procedam, o fato é que os atos tidos como de improbidade são
suficientes para a aplicação das penalidades previstas em lei.
A respeito do elemento subjetivo necessário à caracterização do ato de improbidade administrativa,
assim leciona MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO:
O enquadramento na lei de improbidade exige culpa ou dolo por parte do sujeito ativo. Mesmo quando
algum ato ilegal seja praticado, é preciso verificar se houve culpa ou dolo, se houve um mínimo de má-
fé que revele realmente a presença de um comportamento desonesto. A quantidade de leis, decretos,
medidas provisórias, regulamentos, portarias torna praticamente impossível a aplicação do velho
princípio de que todos conhecem a lei. Além disso, algumas normas admitem diferentes interpretações
e são aplicadas por servidores públicos estranhos à área jurídica. Por isso mesmo, a aplicação da lei de
improbidade exige bom-senso, pesquisa da intenção do agente, sob pena de sobrecarregar-se
inutilmente o Judiciário com questões irrelevantes, que podem ser adequadamente resolvidas na
própria esfera administrativa. A própria severidade das sanções previstas na Constituição está a
demonstrar que o objetivo foi o de punir infrações que tenham um mínimo de gravidade, por
apresentarem conseqüências danosas para o patrimônio público (em sentido amplo), ou propiciarem
benefícios indevidos para o agente ou para terceiros. A aplicação das medidas previstas em lei exige
observância do princípio da razoabilidade, sob o seu aspecto da proporcionalidade entre meios e fins.
[...]
A responsabilidade objetiva, além de ser admissível somente quando prevista expressamente, destoa
do sistema jurídico brasileiro, no que diz respeito à responsabilidade do agente público, a começar pela

própria norma contida no artigo 37, § 6º, da Constituição, que consagra a responsabilidade objetiva do
Estado por danos causados a terceiros, mas preserva a responsabilidade subjetiva do agente causador
do dano.
[...]
No caso da lei de improbidade, a presença do elemento subjetivo é tanto mais relevante pelo fato de
ser objetivo primordial do legislador constituinte o de assegurar a probidade, a moralidade, a
honestidade dentro da Administração Pública. Sem um mínimo de má-fé, não se pode cogitar da
aplicação de penalidades tão severas como a suspensão dos direitos políticos e a perda da função
pública.5
O ônus da prova, como se sabe, incumbe ao autor da ação:
A regra estampada no art. 333 [do Código de Processo Civil] é bastante simples, e recorre a
paradigmas já consolidados no direito processual. O ônus da prova incumbe a quem alega (ou, mais
precisamente, a quem tem o ônus de alegar). Assim, incumbe ao autor demonstrar os fatos
constitutivos de seu direito, cabendo ao réu comprovar as exceções substanciais indiretas, ou seja, os
fatos modificativos, extintivos ou impeditivos do direito do autor. A determinação assim exposta, pois,
dirige-se de um lado à parte, para indicar-lhe qual atitude deve adotar frente à prova (quais fatos deve
desincumbir-se de demonstrar ao magistrado), e de outro ao próprio juiz, para guiá-lo na imputação do
ônus decorrente da ausência de prova sobre certo fato.6
No caso dos autos, o Ministério Público Federal logrou êxito em comprovar a existência de várias das
acusações constantes na petição inicial.
Como bem afirma a representante do Parquet:
"Indique-se, ainda, que, em vários aspectos, as irregularidades praticadas, mais do que violar a Lei do
FUNDEF, ou mesmo a Lei de Diretrizes e Bases da Educação, também atingiu normas legais bem
anteriores, como a Lei de Licitações e a Lei nº 4.320/64 (despesas sem comprovação, liquidação de
despesas sem atesto, dentre outras irregularidades), o que demonstra que os atos praticados não
foram frutos de desconhecimento da lei, e sim voluntária e conscientemente praticados" (fls. 6677).
A caracterização do ato de improbidade administrativa requer a presença dos seguintes elementos,
segundo a lição de MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO:
a) sujeito passivo: uma das entidades mencionadas no artigo 1º da Lei nº. 8.429/92;
b) sujeito ativo: o agente público ou terceiro que induza ou concorra para a prática do ato de
improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta (arts. 1º e 3º);
c) ocorrência do ato danoso descrito na lei, causador de enriquecimento ilícito para o sujeito ativo,
prejuízo para o erário ou atentado contra os princípios da Administração Pública; o enquadramento do
ato pode dar-se isoladamente, em uma das três hipóteses, ou, cumulativamente, em duas ou nas três;
d) elemento subjetivo: dolo ou culpa. 7
Há nos autos elementos fartos a demonstrar que os réus tinham conhecimento dos fatos que lhes
foram imputados, havendo os réus agido de forma dolosa no exercício de suas funções.
7. Aplicação das penalidades da Lei de Improbidade
Por não terem os recursos federais sido empregados de forma regular, é imperioso a condenação dos
réus nas penas da lei de improbidade, pois houve violação à moralidade administrativa. Neste sentido é
a lição de MARCELO FIGUEIREDO:
Entendemos que se pretendeu afirmar que a lei pune não somente o dano material à Administração,
como também qualquer sorte de lesão ou violação à moralidade administrativa, havendo ou não
prejuízo no sentido econômico. De fato, pretendeu a lei, em seu conjunto, punir os agentes ímprobos,
vedar comportamentos e práticas usuais de 'corrupção' (sentido leigo). Muitas dessas práticas
revertem em benefício do agente e nem sempre causam prejuízo 'econômico-financeiro' à
Administração. O dispositivo, ainda, ao não exigir 'a efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público',
pode levar o intérprete a imaginar que o juiz será obrigado a aplicar as sanções da lei
independentemente de dano. Não parece a melhor exegese, como vimos. Já desenvolvemos alhures a
idéia de que ao Judiciário é cometida a ampla análise da conduta do agente. Assim, poderá, ao aplicar
a pena, dosá-la em função do prejuízo causado ao erário. Nota-se que, ausente qualquer tipo de
prejuízo, mesmo moral, seria um verdadeiro 'nonsense' punir o agente.8
Os réus não se desincumbiram do ônus de provar que os recursos foram regularmente empregados.
Pelo contrário, as provas produzidas lhe são desfavoráveis. Assim, o dolo se extrai da conduta dos
agentes de não gerir bem os recursos, e de repassá-los corretamente aos destinatários, sabendo-se,
aliás, que tais funções são inerentes aos cargos ocupados. Esta conduta se choca frontalmente com os
deveres de zelo e atenção na gestão da coisa pública, dado o princípio da indisponibilidade do interesse
público.
Não se pode afirmar inexistir o dolo pela simples negação da prática do ato, mas sim verificar a sua
presença pelo resultado, em que constatou a incompatibilidade entre os recursos gastos e o atual
estado de precariedade em que se encontra o Município de Agrestina, inclusive pelo não restituição de
alguns valores, quantia esta que necessita ser ressarcida ao erário, sob pena de prejuízo ao patrimônio

público, bem jurídico que é tutelado nesta ação civil pública.
Por conseguinte, comprovada a realização de despesa sem adequação legal deve ser aplicada aos
agentes públicos responsáveis a penalidade prevista no art. 12, inciso II, da Lei 8.429/92, ou seja, o
ressarcimento integral do dano, sem prejuízo da aplicação de outras penalidades.
Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas, previstas na legislação
específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações:
[...]
II - na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos
ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos
direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano e
proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios,
direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário,
pelo prazo de cinco anos;
[...]
Parágrafo único. Na fixação das penas previstas nesta lei o juiz levará em conta a extensão do dano
causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente.
Como o citado inciso prevê a possibilidade de aplicação de outras penalidades (perda da função
pública, suspensão dos direitos políticos etc.), constata-se que deve haver uma proporcionalidade entre
a gravidade da conduta e a gravidade da pena, como, aliás, está previsto no parágrafo único do citado
artigo.
As penas para a prática de atos de improbidade devem ser proporcionais à gravidade dos fatos, sem
descurar para o fato de que, para a gradação das sanções, não se leva apenas em conta o prejuízo
material, mas também a violação aos princípios da Administração Pública, dispostos no art. 37, caput,
da CF.
Neste sentido é o magistério de EDILSON PEREIRA NOBRE JÚNIOR, que assevera:
Alguns questionamentos surgem quanto às sanções da Lei 8.429/92. O primeiro deles reside na
incidência do princípio da proporcionalidade. A resposta é, indiscutivelmente, afirmativa. As leis
punitivas, bem como as restritivas de direitos, são indissociáveis dos limites da adequação e
necessidade. A Lei 8.429/92, no parágrafo único do seu art. 12, contém nota indicativa nesse sentido,
ao estatuir que, na fixação das penas, o juiz levará em conta a extensão do dano e o proveito
patrimonial auferido pelo agente. O postulado da proporcionalidade, conforme sistematiza Fábio Medina
Osório, ora atua no sentido de excluir o ato ímprobo, ora com o fim de ajustar a dosimetria na sanção
a ser imposta.
Na primeira hipótese, têm-se situações em que é recusável a caracterização de ato de improbidade em
face da insignificância da violação à ordem jurídica. Assim, se determinado servidor desvia, em
proveito próprio, algumas folhas de papel timbrado da repartição, a fim de executar tarefa de interesse
pessoal, tal comportamento, embora tipificado pela Lei 8.429/92, não justifica qualquer punição, em
face do ínfimo valor da lesão sofrida pela Administração. Não esquecer aqui também que a
proporcionalidade possui influência para afastar o ilícito pela adequação da conduta ao contexto social.
Há situações em que o servidor tem em sua guarda bem público, com vistas a realizar a sua missão;
nada impedindo que, eventualmente, utilize-o em atividade de interesse particular. Por exemplo, um
computador destinado ao serviço de determinada repartição, poderá, ocasionalmente, vir a ser
utilizado pelo servidor para a realização de um serviço particular, sem que tal fato provoque grave
atentado ao interesse público.9
No mesmo sentido é o posicionamento da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça:
ADMINISTRATIVO. LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. APLICAÇÃO DA PENA.
1. A aplicação da pena, em improbidade administrativa, deve ser empregada de forma que seja
considerada a gravidade do ilícito, a extensão do dano e o proveito patrimonial obtido.
2. Pena de multa pecuniária no valor de 12 (doze) vezes o valor do subsídio pago a vereador do
município.
3. Publicidade de promoção pessoal para fins eleitorais por conta do erário público.
4. Aplicação das penas de suspensão de direitos políticos e perda do cargo que não se justificam.
5. Razoabilidade e proporcionalidade da pena aplicada.
6. Recurso especial conhecido e não-provido (REsp 929.289/MG, rel. Min. José Delgado, 1ª Turma,
julgado em 18.12.2007, DJ 28.02.2008 p. 77, sem destaque no original).
Deste modo, entendo como razoável e proporcional à gravidade da conduta, a aplicação das seguintes
penas aos réus: ressarcimento integral do dano, perda da função pública que eventualmente ocupem,
suspensão dos direitos políticos e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefício ou
incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica.
a) Ressarcimento integral do dano
Durante a instrução processual, ficou comprovado que algumas despesas não foram objeto de
restituição por parte dos réus, ficando, assim, o patrimônio público, desfalcado de algumas quantias.
Em relação à não devolução dos valores descontados a título de faltas dos servidores municipais,

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