Este documento discute o planejamento governamental no Brasil pós-Constituição de 1988. Ele explica que (1) o planejamento é necessário para organizar os recursos disponíveis e alcançar objetivos de forma eficiente; (2) o planejamento público deve seguir princípios como legalidade e impessoalidade; e (3) é importante planejar usando um diagnóstico dos recursos financeiros, humanos, institucionais e materiais e definir objetivos de curto, médio e longo prazo.

1. PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL
Alexandre Canuto
Gerente de Pesquisa e Apoio Técnico da Agência de
Desenvolvimento da Região Metropolitana de Minas Gerais
– Agência RMBH
Especialista em Políticas Públicas e Gestão
Governamental do Governo de Minas
Bacharel em Administração Pública pela Escola de
Governo Paulo Neves de Carvalho, da Fundação João
Pinheiro – FJP
Mestrando em Ciência Política pela Universidade Federal
de Minas Gerais – UFMG
RESUMO
Este breve artigo, utilizado inicialmente em um curso para gestores
públicos municipais, tem o objetivo de oferecer noções sobre o que é o
planejamento público, além de abordar alguns aspectos importantes no uso dos
instrumentos de planejamento utilizados a partir da Constituição de 1988.
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2. 1. PLANEJAMENTO
O planejamento é um instrumento necessário à melhor organização
entre o que se tem disponível, em termos de recursos (sejam eles financeiros,
materiais ou de pessoas), e a que objetivos quer-se chegar, da forma mais rápida
possível e da forma menos dispendiosa. O bom planejamento procura, então, avaliar
o quanto se tem para gastar e definir com o que, quanto e quando gastar para se
conseguir o fim almejado. Ressalte-se que o planejamento é necessário não só no
ambiente público, mas, também em empresas privadas e até na vida familiar.
1.1. O planejamento no ambiente público
Diferente dos campos empresarial e familiar, o ambiente público possui
limites legais e administrativos para a implementação de qualquer conduta ou ação,
por mais bem intencionada que seja. Esses limites, apesar do senso comum julgar o
contrário por desinformação, são os responsáveis para que se evitem abusos,
discrepância ou omissões dos governos (federal, estadual e municipal), ao tratarem
de recursos ou ações que refletem na sociedade, ou seja, na vida de cada cidadão
comum.
A primeira e mais importante limitação é dada pelos princípios que
qualquer órgão, entidade ou agente público deve seguir1:
Legalidade
Impessoalidade
Moralidade
Publicidade
Eficiência
1
Ver todos os princípios da administração publica em CF/88, cap. VII, Art. 37 Caput e as Emendas
Constitucionais nº 18/98, 19/98, 20/98, 34/01, 40/03 e 42/03.
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3. 1.2. Por que Planejar?
A crise que o Brasil viveu nas décadas de 1980 e 1990 foi também uma
“crise do Estado” e de suas instituições, como bem o Professor Luiz Carlos Bresser
Pereira, ao desenvolver o Plano Diretor da Reforma do Estado (1995).
Essa “Crise do Estado” deve-se, principalmente ao desvio do Estado
de sua funções básicas (como saúde, educação, segurança, entre outras) para
ampliar sua atuação no setor produtivo. Outras causas dessa “crise do Estado”
foram a deterioração dos serviços públicos para a população e a irresponsabilidade
nos gastos públicos, que agravou a crise fiscal, e a inflação.
Como conseqüência dessa crise, hoje, uma grande dependência de
pequenos e médios municípios em relação ao repasse de recursos da União. Isso
leva muitos municípios a submeterem-se aos outros entes federativos “com o pires
na mão”, e conseqüentemente, tira-lhes parte da autonomia federativa conquistada
com a Carta Magna de 1988. Além disso, numa tentativa de reparar a escassez de
recursos, as administrações municipais acabaram por efetuar gastos corrigiam
momentaneamente sua capacidade de administrar para o bem do munícipe, mas
diminuíram suas perspectivas de longo prazo, trazendo problemas não previstos
para as atuais administrações.
A proposição de uma reforma do estado e de se instituir uma cultura de
planejamento busca corrigir essas distorções herdadas no passado e estabelecer
bases para tatear até a luz que é vista no fim do túnel, com uma expectativa, senão
esperança, de se melhorar a qualidade da administração pública (incluída aí a
municipal) e, conseqüentemente, a qualidade de atendimento aos cidadãos e a
qualidade dos responsáveis por esta mudança, sejam eles agentes políticos ou
técnicos.
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4. 1.3. Para que Planejar?
Voltamos aos princípios da administração pública descritos no início
deste capítulo (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência),
pode-se estabelecer a finalidade do planejamento para uma administração pública
municipal.
Em primeiro lugar, pode-se afirmar que o Estado2 existe para organizar,
regular e atender às necessidades das pessoas que vivem ou moram sob seus
limites geográficos e, em alguns casos, àquelas outras pessoas que por ali passam.
Resumidamente, então, o Estado existe para atender aos seus cidadãos.
Em segundo lugar, para que o estado atenda da melhor forma aos
seus cidadãos, deve orientar-se pelos princípios citados. Ao atender ao princípio da
legalidade, oferece-se ao cidadão a garantia de que a lei não será transgredida, ou
seja, que o Estado obedecerá estritamente à lei, que, no caso de não contribuir para
a qualidade de um serviço, deve ser alterada e não transgredida. A impessoalidade
garante, por sua vez, que não haverá favorecimento de fulano ou beltrano, ou de um
grupo privilegiado, em relação à maioria, exceto para os casos previstos em lei,
como o transporte gratuito para maiores de 65 anos ou a proibição para o trabalho
de jovens com menos de 16 anos. A moralidade, por seu turno, garante que todas
as ações do Estado devam ocorrer de forma incorruptível, evitando-se falcatruas e
preservando as práticas aceitas pela sociedade. Já o princípio da publicidade em
para garantir que o acesso a toda ação do estado possa ser visível por qualquer
cidadão e que, ainda, qualquer cidadão tenha acesso à informação sobre o que a
Prefeitura Municipal, mais especificamente, têm feito, sejam concursos públicos,
sejam obras, sejam ações na área social, sejam cobranças de impostos. Quanto ao
princípio da eficiência, cabe destaque por agregar, de forma mais direta o
planejamento.
A eficiência pode ser resumida no uso dos recursos disponíveis para
atingir aos fins desejados, da melhor forma possível. Nessa linha de raciocínio, uma
Administração Municipal pode ser considerada eficiente quando consegue utilizar os
2
O Estado passará a ser considerado, neste texto, como referência à Administração Pública Municipal, mais
especificamente, ao seu poder executivo.
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5. recursos de que dispõe, sem desperdiça-los ou economizando-os, para atender à
gama de funções da prefeitura: manter a contabilidade organizada, pagar em dia os
funcionários, manter a saúde e a educação da população com qualidade, promover
o emprego, melhorar as condições de vida da população, etc. essas funções são
divididas em ações de diferentes tipos: umas necessárias ao funcionamento da
própria administração ou “máquina pública” (usando um jargão popular, outras para
corrigir distorções, outra, ainda, para implementar as promessas de campanha do
governante, o prefeito, no caso). Essas ações não são excludentes, mas
concomitante, ou seja, podem ocorrer simultaneamente sem que uma exclua
necessariamente a outra.
Para que haja eficiência, o perfeito deve inicialmente dispor de um bom
diagnóstico, como início do processo de planejamento, sobre o funcionamento da
prefeitura, seus problemas, sobre o pessoal que ocupa cargos efetivos ou
concursados, sobre receitas ou o quanto a prefeitura arrecada por si própria ou por
transferências de outros entes, entre outros. Num segundo passo, o prefeito deve
nomear seus colaboradores mais diretos, procurando manter um equilíbrio entre
pessoas políticas (que ajudaram a elege-lo ou que têm influência sobre a população,
em termos de mobiliza-la), e pessoas com bom conhecimento técnico (advogados,
contadores, administradores ou profissionais que tenham conhecimento técnico e/ou
prático sobre a área em que atuarão). Esse segundo passo será detalhado a seguir.
1.4. Com o que planejar?
Aqui são tratados os recursos com os quais é imprescindível contar
para que o planejamento ocorra. Essencialmente, podemos dividir tais recursos em:
(a) financeiros, (b) humanos, (c) institucionais e (d) materiais. Há outros tipos de
recursos, mas, visando facilitar a compreensão, serão tratados os quatro tipos
apresentados.
Os recursos financeiros referem-se à arrecadação municipal, dividindo-
se basicamente, naqueles recursos de advindos de tributos e operações financeiras
e naqueles oriundos de transferências constitucionais, que devem ter aplicação
previamente destinada (exemplo: saúde e educação). Também há recurso que
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6. podem ser recebidos de operações de convênios ou de consórcios que normalmente
têm contrapartida da prefeitura. O que importa basicamente, no entanto, é o
mapeamento da fonte ou origem de tais recursos, se então comprometidos com
alguma finalidade específica, quais os montantes, quais as fontes e quantias de
recursos possíveis de se receber (e os critérios para tal) e o cronograma previsto
para arrecadação de desembolso dos mesmos.
Apesar de ser atualmente uma prática o uso do termo “pessoas”, será
usado aqui o termo recursos humanos, com o mesmo sentido. Esses recursos
humanos podem ser classificados em: (a) efetivos ou concursados, (b)
comissionados ou recrutamento amplo e (c) contratados ou terceirizados. O
importante no uso dos recursos humanos é definir bem as suas funções e limites, a
sua contratação de forma correta3, sempre respeitando os requisitos para cada
cargo, além de respeitar os limites de gastos presentes e futuros impactos com a
folha de pagamento. É interessante a busca da melhor composição para evitar
contratações desnecessárias e conhecer bem as capacidades e competências de
cada um para se ter a pessoa certa no cargo ou função adequado.
Os recursos institucionais tratam, por sua vez, do arcabouço legal a
que a Administração Municipal está submetida4 bem como dos órgãos em que se
divide a prefeitura. Também podem ser considerados (e devem ser!), apesar de
mais abstratos instituições culturais (seus mitos, ritos, etc.), de modo a facilitar as
ações voltadas para a população e a melhor assimilação desta última quanto às
ações do Estado. A compreensão e posterior reestruturação do aparato
administrativo, ou seja, dos órgãos da prefeitura e suas subdivisões, pode ajudar na
melhor distribuição de função e na aceleração das decisões tomadas pela prefeitura.
Os recursos materiais, por fim, tratam do patrimônio disponível, o que
envolve desde próprios, cedidos ou alugados para acomodação da Administração
Municipal até os veículos e equipamentos de que se dispõe. O levantamento
patrimonial e a manutenção de um cadastro atualizado são essenciais para a melhor
3
Os recursos humanos ou pessoas de cargo efetivo devem ser contratados exclusivamente por concurso público,
ao passo que os detentores dos cargos de recrutamento amplo podem ser nomeados e exonerados a qualquer
tempo, e por fim, os contratados devem respeitar os preceitos da Lei de licitações (Lei complementar 8.666/93).
4
Tanto legislação própria do município, como as leis federais e estaduais que impactam na administração
municipal.
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7. alocação dos demais recursos, em função dos objetivos estipulados pela Gestão
Municipal.
Não existe uma receita de bolo que dite qual recurso seja mais
importante que o outro, ou o quanto cada recurso deva ser usado. O bom senso,
sabe-se que é importante, mas de nada vale caso a Administração pública Municipal
não possua um quadro ou diagnóstico do que tem disponibilizado para funcionar.
Um bom diagnóstico sem fins ou objetivos estabelecidos, tampouco leva a eficiência.
A nação de onde se quer chegar e o posterior enquadramento desse “onde” em
objetivos e metas são essenciais para que a nau chamada Prefeitura não fique a
deriva. O prefeito como timoneiro e seus secretários e demais colaboradores como
equipe devem trabalhar em conjunto, cada qual com suas funções bem definidas e,
todos, com a responsabilidade solidária de levar esta nau a um porto seguro e
melhor.
1.5. Quando Planejar e planejar para quando?
O planejamento deve ser feito a todo o momento e, caso não tenha
sido feito ontem, não pode ser deixado para amanhã. O planejamento é um
exercício diário e contínuo. Caso deixe de ser feito, em algum momento deixa um
problema a mais para o futuro. Mas para que a atividade do gestor público e a ação
do Estado não sejam consumidas totalmente no planejamento como um fim em si
mesmo, faz-se necessária uma certa hierarquização.
O primeiro tipo de hierarquização ocorre na diferenciação entre o
macro e micro, ou seja, da passagem diária e objetivos mais genéricos, que devem
ser revistos de tempos em tempos, para ações momentâneas, puntuais, ou do dia-a-
dia. Deve-se partir do todo para as partes, do abstrato para concreto, do ideal para o
realizável, e assim por diante.
O segundo tipo de hierarquização, que não se separa do primeiro, é o
estabelecimento do que será longo prazo, médio prazo e curto prazo, e a definição
dos objetivos, metas, programas e ações nessa linha de tempo. Convém que o que
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8. foi definido como macro esteja associado ao longo e ao médio prazo e, o que foi
micro, com o médio e curto prazo.
Como no item anterior, não há uma receita para a definição dos prazos
ou momentos. O adequado diagnóstico de recursos e bom estabelecimento das
finalidades a se atingir ajudam a clarear tais definições.
O tempo ou os prazos, quando bem assimilados e utilizados, podem
ser usados ao nosso favor.
1.6. Como Planejar?
Com o avanço das práticas administrativas e o estabelecimento de
técnicas consolidadas, apresenta-se, hoje, uma série de instrumentos que podem
facilitar o planejamento, em suas diversas modalidades e em seus diversos
ambientes.
A escolha dos instrumentos depende do nível de planejamento
(estratégico, tático ou operacional), de seu ambiente (público, privado, familiar), do
horizonte almejado (curto, médio ou longos prazos), entre outros fatores.
Visando facilitar o planejamento da Administração Pública, entretanto,
pode-se restringir as modalidades de planejamento, conforme serão detalhadas.
O mais importante no planejamento é o conhecimento da realidade (o
diagnóstico), o conhecimento dos recursos e instrumentos disponíveis, o
estabelecimento de onde se quer chegar e a vontade e ação para que o
planejamento em si e seus desdobramentos o corram, dentro, é claro, dos princípios
e limites estabelecidos para a Administração Pública.
Capacitação, articulação, sensibilização e ação são fatores primordiais
para que o gestor público obtenha sucesso em sua missão de gerir a res publica, ou
seja, a coisa pública, com o objetivo primordial de melhor atender a sociedade pela
ação no Estado, que, neste momento, transforma-se em instrumento de melhoria da
condições da sociedade e promotor de sua evolução.
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9. 1.7. Níveis de planejamento e o planejamento Governamental
Do ponto de vista governamental, o planejamento segue os três níveis
de ação de uma instituição governamental ou de uma empresa privada, a seguir: (a)
o nível estratégico, (b) o nível tático, e (c) o nível operacional. Esses três níveis
refletem a estrutura organizacional e, conseqüentemente, a hierarquia nas
organizações5.
O nível mais alto ou estratégico é aquele em que são pensados os
caminhos da organização como um todo. As decisões são bem definidas, mas com
grande flexibilização, pois são fortemente influenciadas pelo ambiente externo ou
pelo ambiente em que a organização está inserida. As análises e decisões
estratégicas são, normalmente, decididas pela cúpula ou primeiros escalões de
chefia. O planejamento do nível estratégico deve ser mais abstrato e com ações de
longo prazo (1 ano, 4 anos, 20 anos, dependendo da visão de longo prazo dos
gestores).
O nível tático, por seu turno, é nível intermediário que reflete as
decisões das gerências e chefias de equipe. Este nível é pouco influenciado por
fatores externos e serve para a determinação das técnicas ou meios que serão
operados para que os objetivos estratégicos sejam alcançados. Neste nível, o
planejamento visa a criação de instrumentos mensuráveis para que a organização
funcione bem e atinja seus propósitos.
Por último, temos o nível operacional que, apesar de estar na base da
escala hierárquica, tem importância imprescindível em qualquer organização. A
influência de fatores externos é quase nula neste nível, que é o responsável pelas
atividades do dia-a-dia, pelo detalhamento e execução das atividades determinadas
para que a organização não pare. O planejamento operacional é o estabelecimento
de rotinas concretas a serem seguidas em cada subunidade ou departamento da
organização. Ressalte-se que, enquanto o planejamento estratégico busca soluções
para a organização como um todo, o do nível tático procura soluções gerais para
cada setor e o operacional implementa e detalha soluções para funções específicas
situações também específicas ou de uso corrente.
5
Organização tem aqui o sentido administrativo de órgãos ou instituições pública, privada ou social e sem fins
lucrativos (o terceiro setor).
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10. É importante que o gestor tenha essas noções básicas de
administração e planejamento para que melhor defina suas prioridades e prazos. Em
outras palavras, o gestor deve fazer uma boa definição entre os níveis macro e
micro (o que serve e pode ser implementado para toda a organização, o que serve
apenas para um ou outro setor e o que é adequado e deve ser seguido por todos e
todos os dias), o que é de longo, médio e curto prazos (o que é para agora ou
amanhã e exige ação instantânea, o que se quer a cada mês, o que se pretende
para o exercício, o que importa durante sua gestão e o que se almeja para um futuro
mais distante), e o que é prioritário ou essencial e o que pode ou deve ser deixado
para depois.
Para planejar efetivamente, o gestor público já dispõe de uma série de
instrumentos que, se bem utilizados, podem transformar suas idéias, anseios e
compromissos em ações concretas, eficientes e que levam o benefício ao seu
principal cliente: o cidadão. Os instrumentos usados no planejamento governamental
já possuem o respaldo da lei e têm se mostrado de grande eficácia no Governo.
Serão detalhados nos próximos capítulos o Plano Plurianual (PPA), a Lei de
Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei de Orçamento Anual (LOA), bem como
outros instrumentos potencializados do planejamento governamental.
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11. 2. O PLANO PLURIANUAL – PPA
O Plano Plurianual (PPA) é um instrumento de planejamento de longo
prazo (para 4 anos de gestão governamental municipal) que deve ter seu início á
partir do segundo ano de mandato da gestão de um prefeito até o final do primeiro
mandato da gestão seguinte. Essa abrangência que envolve mais de uma gestão
(ao invés de incidir somente com os quatro anos da gestão de determinado prefeito)
é proposital para promover uma certa continuidade nas políticas públicas do ente
governamental.
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/88),
em seu Título VI (Da Tributação e do Orçamento), na seção II (Dos Orçamentos),
institui em seu artigo 165:
“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I- o plano plurianual;
II- as diretrizes orçamentárias;
III- os orçamentos anuais.”.
Observa-se que a Administração Pública tem como foco básico e
poderoso instrumento de planejamento a interseção entre o que se pretende e a
alocação de diretrizes, objetivos e metas dentro dos limites orçamentários. Essa é a
conjugação mais eficiente entre o que o gestor público almeja e o que é possível
alcançar, tendo como horizonte o prazo de quatro anos.
Seguindo os preceitos dos incisos I e II do Art. 30 da CRFB/886, o
município, por meio de seu Poder Executivo, deve suplementar sua legislação e
legislar sobre os temas de interesse de seu município. Assim, os instrumentos de
planejamento aqui apresentados tornam-se necessários à Administração Municipal.
Antes de definir seu PPA, a Administração Municipal deve, com base
no diagnóstico da situação da Prefeitura7, definir o que continuará executando, o que
será implementado como inovação e o que é prioritário.
6
“Art. 30 Compete aos municípios:
I- legislar sobre assuntos de interesse local;
II- suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;(...)”
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12. Os componentes básicos do PPA são os objetivos, metas e programas
de governo, distribuídos num período de quatro anos, a contar no segundo ano da
gestão do prefeito e até o primeiro ano da gestão do prefeito seguinte. A distribuição
dos objetivos, metas e programas deve contemplar todas as etapas de duração e a
distribuição dos recursos e, por isso, será amarrado com a Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO) e com as Leis de Orçamento Anuais (LDA’s).
De acordo com a cartilha de Elaboração do PPA Municipal 2006 – 2009
(2004?), objetivo é a expressão da vontade de se solucionar um problema, demanda
ou carência do município, devendo haver um programa de governo para cada
objetivo. Essa cartilha define, ainda, como programas “os instrumentos que
permitirão transformar os objetivos em realizações concretas. Podem ser compostos
de uma ou mais ações.” As metas, por sua vez, são as apresentações quantificadas
de cada ação, em termos de objetivo (o que será feito), em termos financeiros
(quanto será gasto) e em termos temporais (quando será feito e quando será gasto)
em cada um dos quatro anos.
Na Elaboração do PPA (2004?, pg. 8) são definidas cinco etapas com
roteiro de elaboração do PPA, para auxiliar nas escolhas da Administração
Municipal, a seguir:
“1- Previsão de receitas para o período do plano;
2- Definição dos Programas Estratégicos;
3- Distribuição de limites de gasto por órgão/entidade (definição de
recursos para os programas estratégicos);
4- Elaboração dos demais programas;
5- Elaboração do documento final do PPA”.
A primeira etapa, de Previsão de receitas, deve ser feita pela secretaria
ou órgão responsável pela arrecadação e distribuição dos gastos ou despesas do
Município. Vale aqui ressaltar que compete exclusivamente aos Municípios instituir
impostos sobre8: (a) propriedade urbana e rural; (b) transmissão inter vivos; e (c)
7
O diagnóstico pode, para efeitos práticos de gerenciamento, ser exibido em quadros ou tabelas que mostrem a
estrutura organizacional, os cargos, a vinculação de programas, projetos e ações a cada setor, e a distribuição de
recursos (principalmente os financeiros).
8
“I- propriedade predial e territorial urbana;
II- transmissão inter vivos, a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis;
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13. serviços de qualquer natureza, Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), por sua
vez, poderá ser progressivo em razão do valor do imóvel, e ter alíquotas
diferenciadas conforme a localização do imóvel. Sabendo dos impostos de
competência, a Prefeitura deve fazer uma estimativa real de receitas para os
próximos quatro anos. A partir disso, deve-se calcular o montante que será gasto,
durante os quatro próximos anos, com atividades obrigatórias e contínuas, como
salários, pagamento de dívidas, câmara municipal, serviços para a própria prefeitura,
aposentadorias, término de projetos já em andamento, entre outros. A partir disso,
pode-se estimar o quanto vai sobrar para aplicação em novos programas de
governo. Note-se que não foram computadas, ainda, as transferências
constitucionais, pois elas dependem de uma série de responsabilidades que talvez
não foram levantadas. Depois do quadro financeiro real da Prefeitura, como
autônoma, podem ser computadas as transferências já garantidas e a substituição
das receitas próprias por estas transferências poderá diminuir déficits ou gerar
superávit, conforme a situação de cada prefeitura.
Na segunda etapa, de Definição dos Programas Estratégias, o Prefeito
e seus secretários devem debater sobre os problemas do Município e escolher as
prioridades, ou seja, quais serão os projetos e atividades mais importantes ou
estratégicos. Os Programas Estratégicos não devem ser muitos e devem ser
orientados por objetivos gerais que o Prefeito e seus secretários definirem como
rumos para o Município, dentro do horizonte de quatro anos. Nessa definição, a
Prefeitura, com ou sem a ajuda da Câmara de Vereadores, pode envolver a
participação da sociedade, com o intuito de ouvir o que os cidadãos pensam e
querem, o que esperam desse Governo ou Gestão. A participação da sociedade
pode ocorrer para a definição de todos ou de parte dos Programas Estratégicos e
será comentada em outro capítulo, como instrumento de participação e controle
social.
Já na etapa de distribuição de limites de gasto por órgão/entidade, o
Prefeito juntamente com o setor responsável pela administração ou planejamento da
Prefeitura deve alocar as receitas disponíveis para o período de acordo com as
Por natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem
como cessão de direitos a sua aquisição;
III- serviços de qualquer natureza, não compreendidos no art. 155, II, definidos em lei ”.
(CFRB/88, Art. 156)
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14. prioridades e obrigações, estabelecendo limites mínimos e máximos para os gastos
de cada órgão. As obrigações devem ser seguidas com base no disposto legal
(CFRB/88, Art.29A, art.198, art.212; LRF/00, arts. 15 a 24 e 45) depois de
estimados, pode-se estabelecer os limites para o pagamento de dívida, de
previdência e, então, para o investimento nos programas prioritários. Se sobrarem
receitas, podem ser alocados em outros projetos e atividades não previstos ou não
prioritários. O acompanhamento sistemático das receitas e dos gastos, mês a mês, é
que responderá, de tempos em tempos, se a Prefeitura pode realocar seus recursos
e em que medida poderá fazê-lo, o que certamente ajuda a melhorar não só a
eficiência mas a imagem da a gestão e a confiança dos cidadãos na Prefeitura e em
sua equipe gestora. Os limites é que darão devida flexibilidade orçamentária e
servirão para futuras correções de ajuste entre o ideal e o real, entre o almejado e o
exeqüível
A próxima etapa, de Elaboração dos demais programas, é de
responsabilidade dos demais órgãos setoriais (saúde, educação, turismo, obras
públicas, etc) e de suas respectivas equipes. Essa penúltima etapa funciona como
um ajuste estando já definidas as receitas, prioridades e limites, cada órgão setorial
passar a mapear as ações que já estão em andamento, como se fosse um
inventário. Se necessário, o gestor do órgão deve convidar a todos os funcionários a
contribuírem com o que sabem, o que facilita na clara identificação entre as ações e
o que a Lei Orçamentária prevê. Nessa etapa pode-se definir: (a) as ações que se
agregam aos objetivos e programas prioritários e, se for o caso, redefini-los; (b) as
ações de duração continuada e, por fim, (c) os demais projetos setoriais que, com
base nos recursos excedentes, podem ser desenvolvidos. Nessa etapa, cada órgão
deve elaborar um documento, na forma de relatório, que mostre as atividades
distribuídas entre as três definições anteriormente estabelecidas, bem como o
devido enquadramento de gastos e execução físico. A redefinição de atividades e o
enquadramento nos projetos prioritários pode ser feito nesta etapa ou deixado a
cargo do órgão de administração, na etapa final.
A etapa final ou de elaboração do documento do PPA é de
responsabilidade do órgão/departamento de administração ou planejamento e
envolve: (a) o enquadramento dos programas na linguagem de planejamento,
baseado em formulários e metodologia própria; (b) análise e validação dos
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15. programas de cada órgão/entidade, alinhando-os aos Programas Estratégicos e
objetivos do PPA, aos limites de recursos e ao preenchimento correto dos
formulários que farão parte do Anexo ao Projeto de Lei do PPA; (c) consolidação,
em quadros-resumo dos programas relacionados, por órgão; (d) elaboração da
mensagem do Prefeito que acompanhará o PPA, descrevendo a situação das
finanças municipais, a projeção e composição de receitas, distribuição de gastos, e
descrevendo os objetivos que orientaram a elaboração do plano; e (e) a elaboração
do Projeto de Lei do PPA, com disposições preliminares que evidenciam seu
conteúdo, uma parte sobre a gestão que descreva como será o encaminhamento de
eventuais alterações, e Anexo com programas e metas ordenadas por órgão e,
depois, por objetivo.
1.1.A Visão de Longo Prazo e o PPA Deslizante
O PPA, por si só, traz uma visão de médio para longo prazo. Cabe à
Prefeitura decidir se pensará o Município num horizonte de apenas quatro anos, até
o primeiro ano da próxima, ou se terá uma atitude mais ousada para pensar num
futuro de mais de cinco anos (10 anos, 20 anos ou 50 anos, por exemplo) para o
Município).
Exercer a visão de longo prazo é sonhar com um futuro melhor, mas
quando este sonho é respaldado pelo planejamento pode servir de orientação
estratégica para transformar a realidade em busca da promoção desse futuro
melhor, ou seja, de se concretizar esse sonho.
O planejamento de longo prazo pode tomar a forma de um Plano de
Desenvolvimento Integrado (PDI), que será comentado em outro capítulo. O
importante é que este Plano tenha definições mais genéricas, seja bem
contextualizado dentro do ambiente em que o Município vive (nacional, estadual,
regional) e seja multisetorial, não se restringindo a esta ou aquela área.
No horizonte de longo prazo, o PPA também pode ser útil, se assumir
a forma deslizante. O PPA deslizante é apenas a sua realocação no tempo de forma
que, a cada exercício, abrace mais um ano de gestão. Suponha-se que o PPA a ser
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16. elaborado é de 2006 a 2009, ou seja, do iniciado segundo ano de mandato do atual
prefeito ao final do primeiro ano de mandato da próxima gestão, como período de
vigência. Ao final de 2006 pode-se revisar o PPA e projetá-lo para um novo
horizonte de quatro anos (2007-2010) e assim sucessivamente. O objetivo é sempre
ajustar as metas de custo e de longo prazo de acordo com as reais mudanças do
município e imprimir, cada vez mais, uma cultura de planejamento na Administração
Pública, facilitando o planejamento da próxima gestão pois, mesmo que se mude a
próxima gestão, ela já terá alguma base para planejar o futuro do Município.
2.2 Objetivos, Programas, Metas e Ações
Voltando aos componentes básicos do PPA, cabe aqui detalha-los um
pouco mais.
Os objetivos são pontos específicos que dizem o que se quer realizar e
podem ser originados de um programa de governo lançado pelo Prefeito à época em
que era candidato ou de discussões entre o Prefeito e seu secretariado ou dos
ambos ( o Prefeito e seu secretariado) com os vereadores e/ou com os moradores
do município, representando a sociedade civil. Os objetivos serão o norte a ser
seguido pela Administração Municipal, serão a definição daquilo que a Prefeitura
dispõe a realizar em benefício da cidade. Como exemplo, pode-se citar desde a
melhoria do atendimento escolar até o aumento da receita do município, ou, ainda, a
preservação do patrimônio histórico e cultural, ou diminuição da pobreza, entre
outros. É importante que não sejam muitos e que procurem ter um certo nível de
detalhamento, para facilitar a sua posterior quantificação e o estabelecimento de
programas específicos que possam atender a tais objetivos.
Os programas, por sua vez, são os instrumentos ou meios necessários
para que os objetivos sejam alcançados. É importante que cada programa esteja
vinculado a um objetivo específico, mas determinado objetivo pode ter mais de um
programa, conforme a complexidade do objetivo. Os programas também devem ser
priorizados entre prioritários ou Programas Estratégicos e Demais Programas. O
critério para esta distinção deve ser a capacidade que o programa tem para o
atendimento do objetivo proposto. Os programas são a unidade básica do PPA, ao
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17. passo que os objetivos refletem as intenções. Cada programa deve ter atributos
mínimos, como: (a) a qual objetivo visa atender; (b) qual é a sua denominação ou
nome; (c) qual é o seu público-alvo, podendo o recorte ser etário, regional e/ou por
renda, entre outros; (d) qual é o órgão/setor responsável pela implementação,
execução e monitoramento; (e) qual é o valor do programa, distribuindo seus gastos
no decorrer dos quatro anos de vigência do PPA; e (f) se o programa é contínuo ou
se é temporário.
As metas são a quantificação dos atributos dos programas. Elas
devem dispor sobre três eixos: (a) o que será feito, que é o detalhamento das ações
e/ou fases que compreendem cada programa, ou seja, são as chamadas metas
físicas do programa; (b) quanto será gasto, que, por sua vez, é o detalhamento dos
recursos necessários para que o programa atinja ao seu objetivo; e (c) em quanto
tempo, que é o estabelecimento de etapas e prazos para a execução física e
financeira de cada programa, respeitado o horizonte de quatro anos do PPA,
mesmo se a ação for continuada.
As atividades que a Administração Municipal executará para atingir
seus objetivos são denominadas de ações, podendo ser de duração continuada ou
com início e fim determinados. Neste último caso podem ser denominados projetos.
É de suma importância o alinhamento entre os objetivos, programas e
ações, e que estes possuam atributos qualitativos e quantitativos de mensuração. As
metas serão a base dos indicadores que avaliarão o quanto foi atingido objetivos,
pelos seus programas e ações.
2.3 A Lei do PPA
O Poder Executivo Municipal deve elaborar uma proposta, minuta ou
projeto de lei que institua e regulamente o Plano Plurianual Municipal. Neste projeto
de lei deve constar alguns aspectos básicos em seus artigos: (a) a instituição do
PPA em si e sua composição (as partes que o instituem); (b) as regras para
inclusão, exclusão e/ou modificação de programas e/ou ações; (c) o conteúdo
mínimo necessário para inclusões e/ou modificações em programas e/ou ações; (d)
disposição de prazos e publicidade das eventuais alterações; (c) como procederá a
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18. avaliação, quem o fará e por quais instrumentos; (f) prazos para encaminhamento à
Câmara Municipal; (g) especificidades em relação a programas e/ou ações que
possam obter recursos de outros entes federativos; (h) outras especificidades que se
julgarem necessárias; e (i) data em que a lei entrará em vigor.
Os anexos da lei devem referir-se às alterações que já serão
necessárias.
A arte de planejar, enfim, exige um bom conhecimento técnico e legal,
além de bom senso para fazer as escolhas oportunas. O sucesso do planejamento
depende da seriedade e compromisso das pessoas envolvidas, além do
compromisso institucional da Prefeitura Municipal e do envolvimento da comunidade
local.
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19. 3. A LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – LDO
A LDO é uma lei de origem no Executivo que definirá as regras,
metodologias e prioridades a serem seguidas na execução orçamentária.
Cabe ao Executivo, normalmente sob a responsabilidade da Secretaria
de administração e/ou planejamento, elaborar uma proposta que será encaminhada
à Câmara Legislativa, contendo as seguintes partes: (a) uma Mensagem do Prefeito
à Câmara Legislativa; (b) a Proposta de Lei de Diretrizes para o Orçamento do
exercício seguinte; e (c) os anexos à LDO.
3.1. A mensagem do Prefeito à Câmara dos Vereadores
A Mensagem do Prefeito à Câmara Municipal é uma espécie de carta
informativa, apresentando o Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias para cada
exercício9.
O início da Mensagem encaminha ao chefe do Poder Legislativo (o
Presidente da Câmara de Vereadores), o Projeto de Lei, informando o seu objeto (a
LDO em si, ou, em outras palavras, a Lei de Diretrizes para o Orçamento Fiscal e de
Investimentos das Empresas Controladas pelo Município10) e o exercício a que se
refere.
É interessante que constem na Mensagem informações sobre os
dispositivos legais a que cumpre11, além dos objetivos do Projeto de Lei, das partes
que o integram12 e um breve comentário sobre o processo de elaboração do Projeto
9
A título de exemplo, suponha-se que estamos no ano de 2006 e que o próximo PPA será para o quadriênio de
2007 – 2010. A LDO que será elaborada em 2006 versará sobre todo o período do PPA (2007-2010) e, em
especial, o exercício de 2007. As LDOs elaboradas em 2007, 2008 e 2009 deverão, em suas mensagens à
Câmara, tratar dos orçamentos de 2008, 2009 e 2010, respectivamente.
10
Caso não exista nenhuma empresa pública controlada pelo Poder Executivo, importará a elaboração de
diretrizes somente para o orçamento fiscal.
11
A CONSTITUIÇÃO da República Federativa do Brasil de 1988, Art. 165, § 2º; a CONSTITUIÇÃO do Estado
de Minas Gerais de 1989, Art. 153, inciso II e Art. 155; os ATOS das Disposições Transitórias da Constituição
do Estado de Minas Gerais, Art. 68, inciso II; e a LEI Orgânica Municipal, se dispor sobre o tema.
12
Compõem o Projeto de Lei as diretrizes orçamentárias em si (conforme dispões a Lei Complementar 101 de
200, em seu artigo 4º), os seus anexos e que contém cada anexo, inclusive os quadros demonstrativos
especificados.
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20. de Lei e sobre os órgãos e entidades participantes também devem estar presentes
na Mensagem.
Um breve quadro sobre a situação orçamentária e financeira da
Prefeitura, bem como sobre os objetivos e prioridades da atual gestão, podem
enriquecer a Mensagem.
3.2. O Projeto de Lei da LDO
O Projeto de Lei da LDO deve conter em seus capítulos, basicamente:
(I) suas disposições preliminares; (II) as diretrizes gerais da administração pública
municipal; (III) as diretrizes gerais para o orçamento, subdividindo-se em (III.1)
disposições gerais; (III.2) diretrizes para o orçamento fiscal; e (III.3) diretrizes para o
orçamento de investimento das empresas controladas pela Prefeitura, se houver;
(IV) as alterações na legislação tributária e tributário-administrativa; (V) a política de
aplicação da agência financeira oficial, ou banco da prefeitura, se houver; (VI) como
será a administração da dívida e das operações de crédito; e (VII) disposições finais,
Disposições Preliminares
O primeiro capítulo do Projeto de Lei da LDO deve citar as Leis
federais, estaduais e municipais que orientam ou que estabeleçam limites para a
execução orçamentária.
Diretrizes Gerais da Administração Pública Municipal
Este capítulo deve citar a observância à Lei do PPA, e definir a
priorização da alocação de recursos, sempre consoante com o PPA.
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21. Diretrizes Gerais para o Orçamento
Nesta parte devem constar as diretrizes para: (a) todo o orçamento, ou
seja, disposições gerais; (b) diretrizes para o orçamento fiscal; e (c) diretrizes para o
orçamento de investimento das empresas controladas pela Prefeitura.
As disposições gerais tratam da definição dos termos utilizados para
codificação das rubricas orçamentárias de cada programa, projeto e ação, a unidade
em que devem ser dispostos os valores, os prazos e a qual órgão ou unidade devem
ser entregues as propostas parciais, que aplicações ou alocações de recursos não
podem ser feitas, a definição dos anexos e quadros demonstrativos que devem
constar na proposta orçamentária de cada exercício, as regras de priorização ou
hierarquização na alocação de investimentos, a definição do quanto será alocado
como lastro para contrapartida, e onde serão registradas as metas físicas.
As diretrizes para o orçamento fiscal, por sua vez, estipulam limites
para as propostas orçamentárias com recursos próprios da Prefeitura, reforçando os
limites da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 2000) para
despesas com pessoal. Também pode instruir sobre o uso de alguma classificação
orçamentária complementar para o melhor controle das despesas. O uso e a
priorização nos pagamentos com uso de receitas vinculadas ou diretamente
arrecadadas pode ser estabelecido nesta parte, bem como as prioridades para o
pagamento dos restos a pagar. O estabelecimento de limites para convênios e de
despesas que não podem ser pagas com recursos próprios também devem constar
aqui.
As diretrizes para o orçamento de investimento das empresas
controladas pela Prefeitura devem constar se a Prefeitura tiver empresas públicas e,
neste caso, devem ser bem definidas o tipo de empresa pública, quais quadros
demonstrativos devem utilizar e o conteúdo dos mesmos. Também deve expor as
regras para priorização de investimentos das empresas estatais.
Alterações na Legislação Tributária e Tributário-Administrativa
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22. Neste capítulo, devem ser definidas as situações, os instrumentos, os
processos e os prazos para que possa ser feita alguma alteração no orçamento.
Política de Aplicação da Agência Financeira da Prefeitura
Se a Prefeitura tiver uma Agência de financiamento para projetos e
iniciativas no município, deve deixar clara a missão dessa Agência, seus objetivos e
os fundos que opera. Também deve colocar suas prioridades em consonância com o
PPA Municipal.
Administração da Dívida e das Operações de Crédito
A Prefeitura deve incluir este capítulo na sua Proposta de Lei de
Diretrizes Orçamentárias, com seus objetivos, definição da forma e instrumento de
captação de recursos, bem como os prazos para encaminhamento de fixação de
despesas com amortização, juros e demais encargos da dívida.
Disposições Finais
Este capítulo define o destino de possíveis superávits, os prazos e
órgãos ou unidades responsáveis pela prestação de informações à Câmara.
Também deve informar como será a publicidade do orçamento, como será a
periodicidade de encaminhamento de relatórios sobre a arrecadação de tributos ao
Legislativo, como ocorrerá o contingenciamento de recursos, as regras e dispositivo
legal para abertura de crédito suplementar, o que poderá ser executado se houver
atraso na aprovação do Projeto de Lei Orçamentária Anual pela Câmara, qual o
percentual de reserva de contingência, entre outros.
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23. 3.3. Os Anexos da LDO
A LDO deve conter uma série de demonstrativos, em anexos, para ter
conformidade com o disposto na Lei Complementar nº 101 de 2000, em seu artigo
4º. Há uma divisão em duas partes: (a) o anexo das metas fiscais; e (b) o anexo dos
riscos fiscais.
O Anexo de Metas Fiscais deve conter a metodologia, a memória de
cálculo e as metas propriamente ditas, incluindo as estratégias para o reequilíbrio
fiscal, a avaliação do cumprimento das metas do exercício anterior ao atual (de
elaboração do Projeto de Lei), o demonstrativo da evolução do patrimônio líquido, a
origem e a aplicação dos recursos obtidos com alienação de ativos, a avaliação da
situação financeira e atuarial da previdência, o demonstrativo da estimativa e
compensação da renúncia de receitas para o corrente exercício e o demonstrativo
da margem pela expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.
O Anexo dos Riscos Fiscais trata, em forma de relatório acompanhado
de demonstrativos, dos riscos que podem impactar na receita e daqueles
provenientes de indenizações de ações na justiça contra o Município.
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24. 4. A LEI DE ORÇAMENTO ANUAL – LOA
A Lei Orçamentária Anual – LOA, é decretada no início do exercício e é
a responsável pela estimativa das receitas e fixação das despesas para o mesmo.
Os artigos da LOA devem dispor sobre: (a) o valor do orçamento fiscal
da Prefeitura para o exercício; (b) a forma de realização das receitas fiscais, ou seja,
como elas serão arrecadadas; (c) os demonstrativos financeiros, que deverão estar
em anexo, tanto para o orçamento fiscal, como para o orçamento das empresas
controladas pela Prefeitura, se houver; (d) a discriminação das despesas, em
demonstrativos anexos; (e) o limite do crédito suplementar, em relação às despesas;
(f) se podem ou não ocorrer contratações de operações de crédito; (g) limites para
créditos suplementares destinados à Câmara Legislativa; entre outros.
A codificação dos itens do orçamento, também chamada de funcional
programática, é feita de acordo com o disposto na Lei Federal nº 4.320, de 1964, da
Portaria do Ministério do Planejamento nº 42, de 1999, e da Portaria Interministerial
nº 163, de 2001. A sua leitura procede da seguinte forma:
1ºdígito 2º dígito 3º dígito 4º dígito
Categoria econômica
Grupo de despesa
Modalidade de aplicação
Elemento de despesa
Exemplo:
3.3.50.30
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25. REFERÊNCIAS
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988.
CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MINAS GERAIS DE 1989.
LEI FEDERAL Nº 4.320 de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito
Financeiro para Elaboração e Controle dos Orçamentos e Balanços da União, dos
Municípios e do Distrito Federal.
LEI COMPLEMENTAR FEDERAL Nº 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de
finanças públicas voltadas para a responsabilidade fiscal.
MENSAGEM DO GOVERNADOR À ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DE MINAS GERAIS Nº
048/2003. Apresenta o Projeto de Lei de Diretrizes para o orçamento de 2004.
LEI ESTADUAL Nº 14.684, de 30 de julho de 2003. Dispõe sobre as diretrizes para a
elaboração da lei orçamentária de 2004.
LEI ESTADUAL Nº 15.031, de 20 de janeiro de 2004. Dispõe sobre o orçamento para o
exercício de 2004.
LEI ESTADUAL Nº 15.033, de 20 de janeiro de 2004. Estabelece o Plano Plurianual de
Ação Governamental – PPAG – para o período 2004-2007.
DECRETO ESTADUAL Nº 42.419, de 13 de março de 2002. Estabelece procedimentos e
prazos para a solicitação e alterações orçamentárias.
PORTARIA DO MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO Nº 42, de 14 de abril de 1999. Atualiza
a discriminação da despesa por funções de que tratam o inciso I, do § 1º, do art. 2º, e
§ 2º, do art. 8º, da Lei Federal nº 4.320, de 17 de março de 1964, estabelece
conceitos de função, subfunção, programa, projeto, atividade, operações especiais.
MANUAL TÉCNICO DE ORÇAMENTO DA SECRETARIA DE ESTADO DE
PLANEJAMENTO E GESTÃO DO GOVERNO DE MINAS GERAIS: Instruções para a
elaboração da Proposta Orçamentária 2006.
O CHOQUE DE GESTÃO EM MINAS GERAIS: políticas da gestão pública para o
desenvolvimento / Renata Vilhena et all. (Org.). Belo Horizonte: Editora UFMG, 2006.
GOVERNO DE MINAS. Elaboração do PPA Municipal 2006-2009. 2004(?).
MANUAL DE ALINHAMENTO ESTRATÉGICO, REVISÃO DO PPAG E ACORDO DE
RESULTADOS DA SECRETARIA DE ESTADO DE PLANEJAMENTO E GESTÃO
DO GOVERNO DE MINAS GERAIS. 2ª Ed. Belo Horizonte, junho de 2004.
Sítio eletrônico da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão do Governo de Minas
Gerais: downloads: http://www.planejamento.mg.gov.br/governo/governo.asp
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