La Constitución Española de 1978: estructura y valores

LA
CONSTITUCIÓN
ESPAÑOLA
DE
1978
 Aprobada por las Cortes el 31 de octubre de
1978.
 Ratificada en referéndum por el pueblo español
el 6 de diciembre de 1978.
 Sancionada por el Rey Don Juan Carlos I el 27
de diciembre de 1978 y
 publicada en el Boletín Oficial del Estado el 29
de diciembre de 1978.

ESTRUCTURA DE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978

1.- VALORES SUPERIORES Y PRINCIPIOS INSPIRADORES
El constituyente propugna como valores superiores del ordenamiento
jurídico, la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político.
Estos valores, tal y como vienen formulados, tienen que proyectarse
sobre todo el Ordenamiento jurídico. Sin embargo tal articulación,
aparentemente sencilla, entraña una serie de interrogantes que
conviene señalar.
La primera cuestión hace referencia a la distinción conceptual entre los
valores y principios.
Distinción que cobra relevancia en el mismo momento constituyente.

1.- VALORES SUPERIORES Y PRINCIPIOS INSPIRADORES
Así, en su tramitación en el Senado, se presentó una enmienda in voce
por el senador y académico Camilo José Cela que propuso hacer
referencia únicamente al término “principios” pues para él, el
significado de tal vocablo hacía innecesario la invocación a los valores.
Sin embargo, el Pleno de la Cámara Alta volvió a la redacción original
de la Ponencia, quedando fijado de manera definitiva el vocablo
“valores” junto al de “principios”.

Desde un punto de vista doctrinal no ha habido coincidencia en cuanto
a la consideración y naturaleza jurídica de los valores.
El primero de los aspectos considerados, no es definido ni siquiera de
manera aproximada por parte de la doctrina. Para Pérez Luño se trata
de protonormas ético-sociales básicas, que deben presidir todo el orden
constitucional, ya que establecen los “criterios básicos para enjuiciar las
acciones, ordenar la convivencia y establecer sus fines”. Sánchez
Agesta, por su parte, los considera como instancias metájurídicas que
“se proyectan sobre esa definición de un Estado social y democrático de
Derecho y lo matizan incluso sobre los principios del ordenamiento
enunciados en el artículo 9.3”.

Desde una posición muy diferente Peces Barba parte del acervo cultural
que gravita sobre el estadio más evolucionado de la organización
política; esto es, el Estado de Derecho, y los considera como “unos
principios históricos del mundo moderno que informan progresivamente
el ordenamiento en la medida en que los diversos grupos de que se
compone el poder del Estado sean capaces de convertirlos en derecho
positivo”.
Respecto de su naturaleza jurídica, ya ha quedado apuntada la
diversidad de enfoques subyacentes en esta cuestión y que abarcan,
desde la posición que niega cualquier carácter normativo, hasta
aquellos que les otorgan el carácter de normas de directa aplicación.

Por nuestra parte, la obvia constatación del carácter normativo que
tiene la Constitución, como reiteradamente ha declarado el Tribunal
Constitucional, y el que quede protegido por el procedimiento agravado
de reforma constitucional, nos permite afirmar su carácter vinculante.
El propio Tribunal Constitucional ha venido señalando (SSTC 18/1981 y
132/1989), la necesidad de tomar los valores en consideración para
interpretar el sentido de los mandatos contenidos en el texto
constitucional, de forma que la norma jurídica deberá ser interpretada
de manera que no colisione con los valores superiores, sino que, bien al
contrario, éstos sean adecuadamente promocionados.
La línea divisoria entre estas categorías se sitúa, comúnmente, en el
diferente grado de generalidad, abstracción e indeterminación de los
valores frente a la mayor especificidad, concreción y determinación de
los principios.

Hecha esta reflexión previa sobre su naturaleza y funcionalidad en el
Ordenamiento, nos permite situarnos ya en el análisis singularizado de
cada uno de los valores enumerados por el constituyente en el
articulado:
a) Libertad
La libertad, como valor, informa enteramente el Título I de la CE,
desgranándose en el elenco de instituciones jurídicas que configura
todo el sistema de derechos y libertades en la misma. El elemento
esencial que rige todas sus manifestaciones es la dignidad de la
persona, cuya proyección trae consigo la autonomía e independencia
de la esfera irreductible de su personalidad, sin más límite que el de las
otras libertades.

En cita del TC, los derechos sólo “encuentran sus límites en el derecho
de los demás (artículo 10) y en general, en otros bienes y derechos
constitucionalmente protegidos” (STC 91/1983).
Los poderes públicos deben promover las condiciones para que los
supuestos de esa igualdad hagan posible que ésta sea real y efectiva
(art. 9.2), superando así el puro formalismo de los textos
decimonónicos.

b) Justicia
El concepto de justicia, como valor absoluto, aparece recogido en este
artículo 1, con la finalidad de que se proyecte por todo el Ordenamiento
constitucional, siendo su articulación objeto de regulación propia, como
poder del Estado, en el Título VI.
Sin embargo, conviene precisar el significado que adquiere la
especificación del texto constitucional al decir que la justicia, como
todos los poderes del Estado, emana del pueblo. Sin duda, esta
expresión solo puede hacer referencia al origen legitimador y público de
todo el proceso y organización judicial, como lo evidencia el que se
administre en nombre del Rey, en tanto que encarnación del poder del
Estado.

c) Igualdad
La igualdad proclamada como valor en nuestra Constitución es uno de
esos conceptos que precisa de matización, dada la pluralidad de
sentidos con que es utilizado en la literatura política y jurídica.
La primera precisión es aquella que hace referencia a la distinción
entre igualdad formal y material.
Nuestra jurisprudencia constitucional ha zanjado esa dicotomía,
afirmando que “la Constitución exige a todos respetar y promover la
igualdad del individuo y de los grupos como reales y efectivas,
superando la igualdad meramente formal y propugnando un
significado del principio de igualdad acorde con lo dispuesto en el
artículo 1” (STC 14/1983).

Y es esta acepción precisa la que “la configura como un valor superior
que… se proyecta con una eficacia trascendente, de modo que toda
situación de desigualdad persistente a la entrada en vigor de la norma
constitucional deviene incompatible con el orden de valores que la
Constitución, como norma suprema, proclama” (STC 8/1983).
El segundo aspecto a considerar viene referido a la necesaria
diferencia compensatoria para hacer realidad su aspecto material; es
decir, la “desigualdad por compensación”. Como la propia
jurisprudencia constitucional dice, dicho principio no es absoluto,
porque obliga a tomar en cuenta la propia necesidad del
establecimiento de un trato desigual que recaiga sobre supuestos de
hecho que, en sí mismo, son desiguales y tengan por función
precisamente contribuir al restablecimiento o promoción de la igualdad
real” (STC 3/1983).

d) Pluralismo político
La presencia del pluralismo político, como uno de los valores
superiores del ordenamiento, sólo cobra sentido si se parte de la
necesidad del constituyente de afirmar dialécticamente el pluralismo
frente a una situación histórica anterior, fuertemente uniformizada en el
ámbito de las organizaciones políticas y sociales.
Por ello, resulta comprensible que alguna doctrina estime que el
pluralismo político es un concepto comprendido dentro de otro más
amplio cual es el valor superior de la libertad.

Sin duda, la expresión más genuina de este principio básico del
Estado democrático y pluralista es la consagración de los partidos
políticos en el artículo 6, que son definidos como expresión del
pluralismo político e instrumentos fundamentales (nótese el énfasis
que el constituyente quiere dar a la fórmula) de participación política.

LOS PRINCIPIOS INFORMADORES DEL ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL
Resulta ineludible hacer referencia una vez más, a la dimensión
axiológica de la Constitución y del conjunto de nuestro Ordenamiento
jurídico, aunque sólo sea en aras de una somera precisión conceptual
que nos permita deslindar mínimamente el contenido y función de los
principios que vamos a tratar.
La primera tarea que procede abordar, consiste en establecer las
diferencias entre los valores superiores a que se refiere el artículo 1.1
de la Constitución y los principios constitucionales (artículo 9.3), dado
que esta cuestión no suscita la unanimidad de la doctrina, si bien el TC
ha sido claro al ordenar secuencialmente los valores y los principios
haciendo de éstos, el instrumento eficaz de la promoción de los
primeros: “Los principios, constitucionales…que integran el artículo 9.3
de la Constitución –legalidad, jerarquía normativa, responsabilidad…-

La Real Academia de la Lengua señala que “valores son las
cualidades que poseen algunas realidades llamadas bienes” y
“principios aquello que se acepta en esencia sin que haya entera
conformidad de la forma”…
Respecto de los primeros, dice Torres del Moral, con bastante
proximidad a la definición gramatical, que “el valor es un modo de
ser algo que…es…deseado”.
Ahora bien, conviene preguntarse por elementos constitutivos de ese
bien históricamente formulado en un texto constitucional. La mayoría
de la doctrina hace una enumeración enunciativa de los ideales éticos
y aspiraciones sociales que fundamentan y definen tanto el Estado
como el sentido del Derecho que se trata de instaurar.

En esta línea, Parejo afirma que este precepto supone “una opción
consciente por un orden constitucional, y desde él, un orden total jurídico,
que superando cualquier formalismo, descansa y se nutre de
aspiraciones y metas ideales, contenidos espirituales sociales estimados
comunes, sobre la base del consenso alcanzado en el momento
constituyente”; es decir, los valores constituyen el fundamento último
sobre el cual el constituyente ha querido asentar la configuración
del Estado y la concepción del Derecho que debe inspirar todo el
orden jurídico.

1. LA UNIDAD DEL ODENAMIENTO JURÍDICO
El concepto de Ordenamiento se debe a la teoría institucionalista del
Derecho cuya figura más señera, Santi Romano, tuvo la virtualidad de
generalizarla en la dogmática jurídica. Sin embargo, la realidad, en
cuanto supuesto fáctico de un Derecho único del Estado, preexistía y
era anterior a su conceptualización teórica, porque este fenómeno
aparece históricamente unido al momento en que la soberanía
adquiere en el Estado constitucional un carácter diferente al momento
anterior del Estado absoluto y pasa a ser considerada como soberanía
de la ley o soberanía parlamentaria.

En esta situación, resulta lógica la deducción, de que si una instancia
es unitaria y suprema en su voluntad, la voluntad general, se
manifiesta también formalmente de manera única, aunque sólo sea
por coherencia con el principio general de contradicción.
A partir de este corte epistemológico, la legislación dejará de ser aquel
conjunto de normas emanadas del poder o poderes del Estado,
definidas como una suma de normas de conducta, como un
complexus legem para devenir, al final del proceso, en un todo
unitario, en un orden jurídico primario y único.

Este Ordenamiento en cuanto constituye un todo integrado e
interaccionado se concibe como la estructura jurídica del Estado. En
este sentido, el Ordenamiento es un conjunto de normas, pero no
sólo eso: es sobre todo, un sistema de relaciones jurídicas, un
complejo de vínculos que unen a los ciudadanos y los sitúan en
una determinada posición dentro del sistema social y político.
Los elementos que lo integran son de naturaleza constitutiva unos, de
organización, de regulación de conductas otros y también de valores y
principios.

Estamos ante una realidad que forma, en términos analíticos y
metodológicos, un sistema en cuanto que cada norma sea del carácter
que fuere, cobra un sentido del conjunto y el conjunto por sí mismo
excluye, por definición, cualquier laguna que la dinámica social pueda
plantear porque la sociedad se encuentra constituida formando un
Ordenamiento jurídico primario.
Ahora bien, esa unidad de todo el conjunto de normas es la resultante
de un proceso de integración política que tiene su fundamento en la
propia Constitución.

2. PRINCIPIO DE LEGALIDAD
Hablar del principio de legalidad es volver a encontrarse con la razón
de ser del Estado de Derecho.
Las características que la dogmática publicista ha venido enumerando
del Estado de Derecho han sido las del principio de legalidad, la
división de poderes y el reconocimiento de los derechos y libertades,
así que abordar este principio significa explicar uno de los pilares del
Estado de Derecho.

2. PRINCIPIO DE LEGALIDAD
En nuestro ordenamiento constitucional el imperio de la ley aparece
proclamado ya en su Preámbulo al manifestar el constituyente su
voluntad de consolidar un Estado de Derecho que asegure el imperio
de la ley como expresión de su voluntad popular.
El constituyente español ha dejado perfectamente definido en el
artículo 9.1 que “los ciudadanos y los poderes públicos están
sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico”.

3. PRINCIPIO DE JERARQUÍA NORMATIVA
Para Federico de Castro, la jerarquía de las normas, que se manifiesta
en la supremacía de la ley, “tiene un profundo arraigo en nuestra
tradición jurídica y está basada en la aspiración de mantener la
primacía de la ley sobre el arbitrio”. Originalmente constituía un
postulado de defensa del Derecho frente al poder regio. Ya, las
Partidas ordenaban que no valdrían las Cartas Reales concedidas
contra Derecho, “porque el rey pudo darlas con prisa, con gran cuita, o
porque teniendo que hacer otras cosas, no pararse mientes en ello”.
Pero será con el movimiento constitucionalista y su teoría de la
división de poderes, cuando se residencia en uno de ellos la facultad
de hacer las leyes.

Esta teoría, de tanta significación como inicialmente refleja la Declaración de
Derechos del Hombre y del Ciudadano, afirmando que toda sociedad en que
la separación de poderes no está determinada, no tiene Constitución. será la
que otorgue al principio de jerarquía normativa un nuevo sentido y adquiera
su concreción técnica, en razón de ser el Parlamento con el Rey el
depositario de la soberanía y de la producción de la ley, como voluntad
formalmente expresada por el poder soberano convirtiendo a la ley en la
instancia normativa suprema, porque a la Constitución solo se le confiere el
valor de documento político, pero no el de norma de directa aplicación. Por
ello toda la teoría de la jerarquía normativa, en su origen, tendrá como punto
culminante, la ley ordinaria, votada por el Parlamento.

A partir de este salto cualitativo, la cúspide del Ordenamiento jurídico
será la Constitución, y el principio de jerarquía normativa tendrá su
punto de partida en la norma suprema.
Por ello, interesa concluir que cuando nuestra Constitución en su
artículo 9.3 incluye el principio de jerarquía normativa, lo hace por su
carácter vertebrador del complejo estructural normativo del Estado con
carácter de validez permanente, y no, desde el significado concreto
que pueda tener en un determinado momento histórico, siglo XIX, que
fue como se categorizó por la doctrina, principalmente la
administrativa.

4. PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA
El principio de seguridad jurídica se define, en primer término, como
una necesidad individual del conocimiento e inteligencia para que cada
ciudadano pueda prever con antelación las consecuencias jurídicas
que sus actos puedan producir en el seno de la sociedad. Este
conjunto de secuencias y consecuencias de los actos personales,
supone una proyección de futuro para prever los resultados que las
conductas producen y la respuesta que recibirán por parte del
Ordenamiento jurídico. Por ello, observa Sánchez Agesta que su
plasmación práctica no es un principio como los demás, sino un valor
de la idea misma del Derecho o la consecuencia de la aplicación de
los restantes principios. De esta misma opinión parece ser Garrido
Falla, para quien la seguridad jurídica se diluye en el resto de los
principios enumerados en el mismo apartado 3 del artículo 9.

Sobre este principio, nuestro TC señala que “puede predicarse de la
seguridad jurídica, que es suma de certeza y legalidad, jerarquía y
publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable, interdicción de
la arbitrariedad, pero que si se agotara en la adición de estos
principios, no hubiera precisado de ser formulada expresamente.
La seguridad jurídica es la suma de esos principios, equilibrada de tal
suerte que permita promover, en el orden jurídico, la justicia y la
igualdad en libertad (STC 27/1981). Ahora bien, si la seguridad jurídica
se alcanza por la realización material y previa de los demás principios,
y aparece como la culminación de un proceso, conviene retener que la
jurisprudencia constitucional le confiere valor propio de principio rector
del ordenamiento cuya finalidad está orientada a la consecución de la
justicia, la igualdad y la libertad.

Esta naturaleza de principio es la que permite su diferenciación del
derecho a la seguridad personal del artículo 17.1 CE, que como tal
tiene un tratamiento tuitivo diferente, al estar protegido como tal
derecho por el recurso de amparo.

5. PRINCIPIO DE PUBLICIDAD DE LAS NORMAS
La publicidad de las normas constituye uno de los axiomas del Estado
constitucional, porque la publicación de la ley es elemento esencial
para su existencia.
La incorporación de la forma de manifestarse la ley, constituye un
requisito para su vigencia y resulta imprescindible para garantizar
tanto la seguridad jurídica de los ciudadanos como la certeza de su
eficacia.

5. PRINCIPIO DE PUBLICIDAD DE LAS NORMAS
Hemos de recordar que en la antigua concepción del Derecho del
Estado absoluto, solían producirse órdenes secretas e instrucciones
reservadas en las que la ley existía y tenía fuerza vinculante por el
simple hecho discrecional o arbitrario, de estar in scrinio pectoris del
príncipe –o tiene todos los derechos en el archivo de su pecho-.
Sin embargo, en España siempre ha estado en vigor la prescripción
del Fuero Juzgo de que debe ser la ley manifiesta vinculando de
manera directa en obligatoriedad a la manifestación a todos aquellos a
quien va dirigida.

Nuestra Constitución de 1978 recoge esta regla tradicional elevándola
a categoría de principio en el artículo 9.3 al garantizar la publicidad
de las normas, haciendo otras referencias concretas en el propio
texto constitucional.
Así el artículo 91 al referirse a la sanción real de las leyes aprobadas
en Cortes, concluye que el Rey “las promulgará y ordenará su
inmediata publicación”.
Y en el artículo 96.1 respecto de los tratados internacionales que “una
vez publicados oficialmente en España formaran parte del
ordenamiento interno”. La promulgación, como sostenía Baudry
Lacantinerie, es la "partida de nacimiento" de la ley, por cuanto le da
existencia cierta, auténtica y la reviste de fuerza coercitiva. Es una
atribución propia de los jefes de Estado: reyes, presidentes u otros.

Respecto de la ley ordinaria, el artículo 2.1 del Código civil, determina
que “las leyes entrarán en vigor a los veinte días de su completa
publicación en el BOE si en ellas no se dispone otra cosa”. Conviene
precisar el alcance del último término porque la expresión no disponer
“otra cosa”, hay que referirla única y exclusivamente al elemento
temporal, es decir, a un plazo menor, o incluso a la ausencia de plazo
cuando su entrada en vigor sea simultánea a la publicación, pero nunca
puede hacer referencia a su no publicación, dado que ello supondría
una quiebra frontal del Estado de Derecho.
Por cuanto se refiere al ámbito administrativo, el artículo 52.1 de la
LRPYPAC dispone que “para que produzcan efectos jurídicos las
disposiciones administrativas habrán de publicarse en el Diario Oficial
que corresponda”.

6. PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD
Hagamos la observación inicial de que el principio de irretroactividad
consagra en nuestra Constitución se enmarca, al igual que otros del
mismo artículo 9.3, con el propósito de garantizar la seguridad jurídica
que todo Estado de Derecho debe procurar.
Por ello, este principio no tiene un ámbito de vigencia general, sino
concreto y parcial al quedar circunscrito a las disposiciones
sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos
individuales. Sólo en estos casos adquiere la irretroactividad carácter
absoluto, por lo que bien podría afirmarse que lo que en realidad se
plantea, a contrario sensu, es la libertad del legislador para hacer uso de
la retroactividad en el resto de los supuestos, no expresamente
excluidos.

6. PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD
La Declaración de Derechos del Hombre en su artículo 8 contempla la
irretroactividad penal.
Estos primeros momentos coincidentes con el movimiento codificador,
propiciaron el deslizamiento del principio a la mayoría de los códigos
civiles, entre ellos el nuestro que en su artículo 3, hoy artículo 2.3
dispone que las “Leyes no tendrán efecto retroactivo, si no
dispusieren lo contrario”.

7. PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD DE LOS PODERES PÚBLICOS
La responsabilidad de los poderes públicos es un reflejo de la sujeción a
la Constitución y al Ordenamiento jurídico, tal y como establece el
artículo 9.
La deducción de consecuencias de la actuación de los poderes resulta
obvia, tras este principio general y otros afines, como el de legalidad, la
prohibición de arbitrariedad, e incluso la objetivación de la
responsabilidad sin medir causa subjetiva con la sola excepción de la
fuerza mayor.

7. PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD DE LOS PODERES PÚBLICOS
Esta responsabilidad establecida con carácter general para todos los
órganos del Estado, viene concretada, en el artículo 102 con referencia al
Gobierno, en el artículo 106.2 respecto de la Administración o
Administraciones públicas y en el 121 que contempla la Administración
de Justicia y la responsabilidad por error judicial, y aunque no hay
ninguna mención expresa al poder legislativo, si cabe extraerse de la
dinámica del principio la misma conclusión.
Sólo queda fuera del ámbito de vigencia de este principio, la establecida
en el artículo 56.3 que proclama que la figura del Rey no está sujeta a
responsabilidad, deslizándola a quienes deben de refrendar los actos del
monarca (art. 64).

8. PRINCIPIO DE INTERDICCIÓN DE LA ARBITRARIEDAD DE LOS PODERES PÚBLICOS
La doctrina sobre la arbitrariedad nace y se desarrolla en el ámbito del
Derecho Administrativo con el fin de conseguir un control de la potestad
reglamentaria más sustantivo y material que el establecido por los
simples límites formales, consistentes en verificar la idoneidad del
órgano que dicta la disposición, el procedimiento establecido y la
observancia de las normas superiores que se desarrollan.
En síntesis, esta doctrina pretendía la superación del formalismo
positivista y llevar el control de la Administración hasta la materialidad
de los hechos y el contenido de los actos. Para ello, era necesario
ampliar los límites formales de dicho control; porque aunque un
Reglamento respetase los límites formales no podía ser considerado
valido si se oponía a los principios generales del Derecho. Así es como
ha ido construyéndose esta teoría, referida exclusivamente al poder
ejecutivo.

2.- LOS DERECHOS FUNDAMENTALES
2.1.- Concepto, Naturaleza, Interpretación y límites de los derechos
2.1.1.- Concepto
Si las libertades públicas o derechos del hombre son, en definición
clásica de Jean Rivero, un conjunto de derechos considerados en un
cierto estado de civilización como fundamentales para el desarrollo de la
persona y llamados, en cuanto tales, a una protección jurídica especial,
resulta necesario una misma aproximación histórica a su proceso de
formación, máxime cuando la proliferación actual de Declaraciones nos
hace recordar la observación de Maritain de que todos estamos de
acuerdo en elaborar listas de derechos, a condición de que no se nos
pregunte por qué.

2.1.2.- Naturaleza
En el ámbito de la doctrina científica, existen diferentes interpretaciones
sobre el carácter o naturaleza de los derechos fundamentales
consagrados en nuestra Constitución. Fundamentalmente, el debate se
ha centrado en la dialéctica de la mayor o menor intensidad del
contenido iusnaturalista o positivista de los mismos.
El sentido iusnaturalista resulta claramente manifiesto al asentar el
artículo 10 CE todo el sistema de derechos sobre la dignidad de la
persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre
desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los
demás; todo ello como fundamento del orden político y de la paz social.
Es la Nación española, en uso de su soberanía, la que decide darse una
norma suprema y dotarse de un sistema de derechos y libertades cuyo
significado no puede ser otro que la expresión de la voluntad general.

2.1.3.- Interpretación
A los derechos fundamentales, como a cualquier otra norma, le son de
aplicación, con carácter general, todas las reglas de interpretación del
Derecho que la práctica jurídica ha consolidado, singularmente la de la
interpretación expansiva de los derechos y la del carácter restrictivo de
las limitaciones.
Esta convicción doctrinal ha sentado jurisprudencia, en el sentido de ser
regla el goce de los derechos, y la excepción, sus limitaciones.
En esta misma línea, y por lo que respecta a los derechos
fundamentales, dice el TC que “la legalidad ordinaria ha de ser
interpretada de la forma más favorable para la efectividad de tales
derechos” (STC 6-V-1983).

2.1.4. Límites
Suele acudir la doctrina a clasificaciones dicotómicas de los límites, en
el sentido de hablar de límites genéricos y específicos, internos y
externos, expresos o tácitos, implícitos o explícitos, etc. Por lo general,
aunque no sean coincidentes en matices, todos ellos hacen referencia a
la lógica interna de cada derecho en sí mismo, en cuanto categoría
jurídica (aspecto interno, implícito o tácito), o a las condiciones externas
para su ejercicio (aspecto explícito, externo o específico). Ciñéndonos a
la mayor claridad expositiva hablaremos de límites explícitos e
implícitos.

2.1.4. Límites
a) Límites explícitos: son todos aquellos que de manera expresa se
contienen en el bloque de la legalidad.
b) Límites implícitos: son aquellos que se derivan de la lógica interna
de cada uno de los derechos; también, los que proceden del propio
contexto constitucional, en un sentido muy concreto, que viene
determinado por el hecho de que ningún derecho es absoluto sino
limitado

2.2.- Contenido del Título Primero
Tras esta valoración de conjunto procede examinar el contenido de los
cinco capítulos que componen el Título I de la Constitución.
A modo de nota topográfica debemos decir que este Título Primero lo
forman 46 artículos, de los que el 10 y el 14 están sin agrupar, el
primero bajo la denominación del Título, y el segundo bajo la del
Capítulo segundo: “Derechos y libertades”, pero sin formar bloque con
ninguno de los restantes.
Los 44 artículos restantes se agrupan en cinco capítulos: el primero,
“De los españoles y los extranjeros”; el segundo, “Derechos y
libertades”, con dos Secciones, la 1ª: “De los derechos fundamentales y
libertades públicas” y la 2ª: “De los derechos y deberes de los
ciudadanos”.

2.2.- Contenido del Título Primero
El Capítulo tercero, “De los principios rectores de la política social y
económica”; el cuarto, “De las garantías de las libertades y derechos
fundamentales”; y el quinto, “De la suspensión de los derechos y
libertades”.
El Capítulo primero, relativo a los españoles y los extranjeros, hace
referencia a realidades y presupuestos previos al estatuto jurídico de las
personas, antes que a derechos con sentido técnico jurídico, como son
la mayoría de edad y nacionalidad. Sin embargo, como observa
Sánchez Agesta, “aunque hay un derecho del ciudadano tan
fundamental como el de no ser privado de nacionalidad, este derecho
está sometido al derecho común”.

El Capítulo segundo, sobre derechos y libertades, tiene dos secciones,
una referida a los Derechos fundamentales y libertades públicas y la
otra a los derechos y deberes de los ciudadanos.
La Sección primera, con carácter de generalidad, se refiere, o así se
deduce, a los derechos y libertades de la persona humana en cuanto
tal, sin más especificaciones, a que expresamente señala al destinatario
con la expresión “todos tienen derecho…”, .
Por lo que se refiere a la Sección segunda, “derechos y deberes de
los ciudadanos” incluye derechos anteriores a la adquisición del status
de ciudadanía, tales como el derecho de propiedad, matrimonio,
colegios profesionales, etc.

El Capítulo tercero, bajo la rúbrica “de los principios rectores de la
política social y económica” abarca una serie de preceptos de
contenido diverso.
Existen, efectivamente, principios orientadores de la acción de los
poderes públicos y derechos cuyo valor y efectividad como tales, será el
que les otorgue el posterior desarrollo legislativo, porque se trata, en
cualquier caso, de supuestos de configuración legal pero no
constitucional.
En este sentido, observa Sánchez Agesta, que lo que define como
principios a los reconocidos en este capítulo, aun cuando se formulen
como derechos, es que no tienen ninguna protección directa, y sólo
podrán ser alegados ante la jurisdicción ordinaria cuando existan leyes
que los desarrollen y de la que dimanen derechos y obligaciones.

El Capítulo cuarto hace referencia a las garantías de los derechos
de las que, en lección separada, nos ocuparemos.
Lo mismo procede decir del Capítulo quinto, que trata de la
suspensión de ciertos derechos.

2.3.- La norma de apertura: el artículo 10
Antes de abordar los contenidos específicos del epígrafe, conviene
señalar que el principio de soberanía viene proclamado en el artículo
1.2 de la Constitución, por lo que hay que valorar a partir de este
precepto todo el articulado que, a continuación, le sigue como derecho
positivo y vinculante.
La positivización de principios que realiza este artículo, junto al 9.3 CE y
el propio 10 que comentamos, constituye uno de los rasgos definidores
de nuestro texto fundamental, o como expresa Torres del Moral “en un
Estado democrático de Derecho no es la dignidad humana y los
derechos naturales los que sirven de fundamento a la ley, sino que es a
través de la ley cómo la dignidad y los derechos adquieren toda su
cimentación, toda su eficacia jurídica.

2.3.- La norma de apertura: el artículo 10
Y en este sentido viene pronunciándose el TC desde el primer momento
al decir que los derechos fundamentales son derechos subjetivos,
derechos de los individuos…Pero al propio tiempo, son elementos
esenciales de un ordenamiento objetivo de la comunidad nacional”.

3. Tipos de derechos y niveles de protección
La tipología utilizada por el constituyente responde a un criterio
pragmático, que es el de la protección, no a un criterio de carácter
científico o doctrinal, en el que los derechos aparecen agrupados
atendiendo, al contenido de referencia que comparten (por ejemplo,
derechos políticos, civiles, sociales, etc…). En palabras de Isidro Molas:
“la estructura adoptada por nuestra Constitución para determinar los
derechos fundamentales no responde a una ordenación sistemática
derivada de una concepción teórica”. Esto hace, como ya hemos tenido
ocasión de señalar, que los enunciados de los distintos capítulos y
secciones dentro del Título Primero se resientan de una cierta
imprecisión conceptual, lo que inevitablemente, repercute en la
confusión terminológica que se aprecia con sólo comparar entre sí
algunos de estos enunciados.

En cuanto a la tipología utilizada debemos ahora completar la breve
alusión que hemos hecho antes.
Para ello distinguiremos, al tiempo que los relacionamos entre sí, estos
dos conceptos; niveles de protección y “bloques” de garantías. En
cuanto al primero, es claro que de la simple lectura de la Constitución
se deduce que existen tres niveles distintos de protección: un nivel
mínimo, que se atribuye al Capítulo III, otro medio, aplicable a todo el
Capítulo II y, finalmente, un tercero, del que sólo son beneficiarios los
derechos de la Sección 1ª (además de la objeción de conciencia, que
está en el artículo 30 perteneciente a la sección segunda). Con respecto
al segundo concepto (“bloques” de garantías) vamos a seguir la
sistemática que emplea el profesor Pérez Luño en su libro: Los
derechos fundamentales, donde este autor distingue tres “grandes
bloques de garantías constitucionales”; normativas, jurisdiccionales e
institucionales.

De la combinación de los dos conceptos se sigue el siguiente cuadro,
en el que se refleja el reparto de los instrumentos de protección entre
las distintas partes en que se divide el Título I de la CE:
A. Nivel máximo de protección, artículo 53.1 y 2
Se aplica sólo a la Sección 1ª (artículos 15 al 29), si bien aquí hay
que hacer dos importantes precisiones: la primera se refiere al recurso
de amparo constitucional, una garantía jurisdiccional (específica) que
cubre con su protección no sólo a los derechos de la Sección 1ª, sino
también al principio de igualdad formal (artículo 14) y al derecho de
objeción de conciencia (art. 30.2).

La segunda tiene como objeto aclarar el contenido y el alcance de esta
protección, pues si bien es cierto que el apartado 2 del artículo 53
constituye la referencia básica para distinguir los niveles de protección
medio y máximo, no es menos cierto que, puesto que los derechos de la
Sección 1ª disfrutan de la protección máxima, cuentan también con el
resto de los instrumentos de protección que la Constitución distribuye
entre aquellos otros que no se encuentran dentro de la Sección 1ª. De
este modo, la protección máxima incluye los instrumentos de protección
del artículo 53.2 pero también los del 53.1, amén de los que por el
hecho de estar en el Título Primero se adjudican también a los
“derechos” del Capítulo III.

Sólo resta enumerar, a título puramente enunciativo, el conjunto de
instrumentos de protección de los que disfrutan estos derechos.
• Garantías normativas:
Artículo 53.1 CE (protección media, que se incluye dentro de la
protección máxima): la expresión “vinculan”; el principio de reserva de
ley (que en este caso y de acuerdo con lo que establece el artículo
81.1, es reserva de ley orgánica) y el respeto al contenido esencial
fuera del artículo 53 y como una garantía normativa más, hay que
mencionar el artículo 168, que refuerza la protección de esta parte de la
Constitución incluyéndola dentro del procedimiento agravado de
reforma.

• Garantías jurisdiccionales
Artículo 53.2 CE (protección específica): procedimiento preferente y
sumario ante los Tribunales ordinarios de justicia y recurso de
amparo constitucional.
• • Garantías institucionales
Artículo 54 CE. Defensor del Pueblo.

B. Nivel medio de protección, artículo 53.1 CE
Se aplica a todo el Capítulo II, es decir, a los artículos 15 al 38. Como
acabamos de señalar en el apartado anterior, es un tipo de protección
que se refiere tanto a la Sección 1ª como a la Sección 2ª, pero que si se
define como tipo medio de protección es precisamente porque mientras
que la Sección 1ª goa también de la protección (específica) que le
otorga el apartado segundo, la Sección segunda queda excluida de esta
protección.
En consecuencia, los derechos comprendidos entre los artículos 30 a
38 tienen sólo la protección, ya citada (ver apartado A) del artículo 53.1.

B. Nivel medio de protección, artículo 53.1 CE
Cuentan, por supuesto, con la protección institucional del Defensor del
Pueblo, así como con la de todos aquellos otros instrumentos que la
Constitución reconoce sin hacer distinción entre derechos.
Dentro de esta última categoría se encuentra el artículo 24, o la
posibilidad de recurrir ante el TC por la vía del recurso o de la
cuestión de inconstitucionalidad.

C. Nivel mínimo de protección, artículo 53.3 CE
Se aplica al Capítulo III, del que, por exclusión, podemos decir que
disfruta de todos los instrumentos de protección que la Constitución
recoge, excepto los previstos en los apartados 1 y 2 de este mismo
artículo 53. Esto significa, básicamente, que los derechos del
Capítulo III sólo podrán ser invocados ante los tribunales de
justicia si existe una legislación posterior a la Constitución que los
haya desarrollado. En cualquier caso, la Constitución es clara cuando
dice que “el reconocimiento, el respeto y la protección de los principios
reconocidos en el Capítulo III, informarán la legislación positiva, la
práctica judicial y la actuación de los poderes públicos.

2.4. Derechos Personales
El contenido de estos derechos se corresponde con las exigencias más
íntimas y profundas del ser humano.
2.4.1. Derecho a la vida y a la integridad física y moral
Tras el enunciado genérico de este derecho, se esconden problemas
morales y jurídicos de particular trascendencia, problemas que tienen
que ver con aspectos diferentes de la vida humana, tales como el
derecho a nacer o la legitimidad o no de la pena de muerte. Asimismo, e
íntimamente unido a la cuestión de la dignidad de la persona, se
encuentran temas como la práctica de la tortura o la existencia de los
tratos inhumanos o degradantes.

2.4.2. Derechos a la intimidad personal
2.4.2.1. Libertad de conciencia, ideología y religiosa
Este derecho tiene como objeto de reconocimiento y protección una
libertad. Es, por ello, un derecho de libertad, que comprende, en sí
mismo, tras aspectos diferentes: la conciencia subjetiva de cada cual, la
adhesión y profesión íntima de ideas o concepciones del hombre y del
mundo, y las creencias religiosas. Al tratarse de un derecho personal, la
referencia a las ideas o a las creencias se hace en este caso de modo
restringido, esto es, pensando, no en la manifestación externa o pública
de las mismas, sino en su aceptación y profesión íntima en el ámbito de
la conciencia personal. Este ámbito es sagrado, y nadie, ni los demás
ciudadanos, ni los poderes públicos, pueden invadirlo ni introducirse en
él de modo violento con el fin de controlar o de manipular las
conciencias.

2.4.2.2. Derechos al honor, a la intimidad y a la propia imagen
Son tres derechos íntimamente relacionados que tienen como objeto la
protección de la esfera privada de la persona. Su regulación más
detallada se encuentra en la LO 1/1982, de 5 de mayo, de protección
civil del derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la
propia imagen.
Este derecho, que, como vemos, comprende aspectos distintos pero
todos ellos conectados entre sí, debe ponerse en relación con otro
artículo de la Constitución, el artículo 20.4 en el que se indica que el
respeto a estos derechos constituye un límite al ejercicio de la libertad
de expresión. Es doctrina conocida que los derechos no son absolutos
sino que tienen límites. Uno de estos límites, aplicado al ejercicio de la
libertad de expresión y de información, es el del respeto al ámbito
privado de la persona.

2.4.2.3. Derecho a la inviolabilidad del domicilio
Regulado en el artículo 18.2 CE, se trata de un derecho clásico, uno
de los primeros en ser reconocidos en las Constituciones históricas,
aunque formulado de modo negativo, esto, es como prohibición del
allanamiento de morada.
2.4.2.4. Derecho al secreto de las comunicaciones
En el ámbito del respeto a la privacidad no puede dejarse fuera del
elenco de aspectos protegidos, la comunicación humana. Al ser el
hombre un ser sociable y dialógico, con el reconocimiento de este
derecho lo que se persigue es garantizar que la comunicación entre las
personas, por carga, teléfono, fax…o cualquier otro medio susceptible
de ser utilizado para tal fin, quede resguardada de la intromisión ajena
ilegítima.

2.4.3. Derechos de seguridad personal: el procedimiento de
“Habeas Corpus”
El artículo 17 CE establece que toda persona tiene derecho a la
libertad y a la seguridad, una libertad personal entendida en su
significado más general, acompañada de la garantía de una concreta
seguridad jurídica. La constitución española, que en su primer artículo
ya se refiere a la libertad como uno de los valores superiores del
Ordenamiento jurídico, reconoce el derecho a la libertad como un
auténtico derecho público subjetivo, cuyo titular es toda persona,
exigible frente a los poderes públicos.
• La detención realizada por el ejecutivo debe ser estrictamente provisional. En este sentido, el
artículo 25.3 CE establece que “la Administración civil no podrá imponer sanciones que
impliquen privación de libertad”.
• El legislativo debe haber previsto previamente los casos y procedimientos para privar a un
ciudadano de su libertad.
• La actuación concreta del poder judicial será la condición sine qua non para privar de manera
firme a una persona de su libertad.

2.4.4. Libertad de residencia y de circulación
Se trata en este caso de dos libertades que garantizan y protegen la
independencia física del individuo. En términos generales, son las
libertades “de circular, residir y establecerse, ya sea transitoria o
establemente en cualquier parte del territorio nacional, si más
limitaciones que las previstas en términos generales por la ley”.
Estos límites se refieren “genéricamente a razones de sanidad y
seguridad pública, con exclusión expresa de cualquier tipo de
motivaciones políticas”. En el párrafo primero del artículo 19 CE se
recoge la libertad de circulación, que consiste en la libertad de circular
dentro de las vías de naturaleza pública o en las vías privadas de uso
público. La libertad de residencia comprende el derecho a fijar la
residencia o el domicilio en el lugar que cada persona estime
oportuno dentro del territorio nacional.

2.4.5. Derecho al matrimonio
El matrimonio constituye la manifestación más evidente del carácter
relacional del ser humano. Por eso, las leyes positivas recogen este
dato antropológico y cultural y lo elevan a la categoría jurídica de
derecho, si bien en el caso de la CE no tiene el rengo de derecho
fundamental, por hallarse dentro de la Sección 2ª (artículo 32). Por otra
parte, este reconocimiento del derecho a contraer matrimonio tiene que
ver con la protección que la Constitución otorga a la familia y a los hijos
en el artículo 39 CE.
Un principio esencial de la regulación que afecta al matrimonio es el de
la igualdad jurídica del hombre y de la mujer, así como el de la no
discriminación por razones de tipo o modelo de matrimonio.

2.4.6. Objeción de conciencia
La supresión del servicio militar obligatorio (disposición adicional
decimotercera de la Ley 17/1999, de 18 de mayo, de Régimen del
Personal de las Fuerzas Armadas), ha alterado sustancialmente los
términos en los que debe ser interpretado este derecho, que se
encuentra limitado, en principio, a la negativa justificada con base en
una serie de causas establecidas por la ley a prestar el servicio militar.
Ahora bien, suprimido éste, no tenía ya ningún sentido mantener la
obligación de una prestación social sustitutoria, por lo que también
ésta ha quedado eliminada (RD 342/2001, de 4 de abril). En principio,
no existe en la CE ninguna otra previsión explícita de objeción de
conciencia, sin embargo se han planteado ya casos de objeción de
conciencia en el ámbito de otros deberes impuestos por la ley. El más
evidente de todos ellos es el de la objeción de conciencia al aborto.

2.5. Derechos Públicos
2.5.1. Libertad de expresión e información
Son, en realidad, dos derechos, o un derecho que comprende un tipo
de libertad con dos manifestaciones diferentes. Una, es la libertad
genérica de decir o de expresar cualquier idea, pensamiento o creencia;
y la otra el derecho a informar y a ser informado. En todo caso, este
artículo 20.1.a) CE es una consecuencia que se deriva del
reconocimiento previo, en el artículo 16, de la libertad ideológica y
de creencias. Supone la manifestación externa, pública por tanto,
de las opiniones personales, así como el derecho a informar
libremente de hechos y de datos noticiables, y a recibir
información veraz.

2.5.2. Derechos de reunión y manifestación
Son dos derechos que la legislación contempla bajo el concepto
genérico de reunión. Se encuentran regulados en el art. 21 de la CE y
en la LO 9/1983, de 5 de julio, reguladora del derecho de reunión.
2.5.3. Derecho de asociación
Manifestación de la naturaleza sociable del hombre, es, en realidad, una
concreción de la misma. Asociarse con otros para alcanzar un fin, o
para compartir ideales u objetivos de todo tipo, es un derecho elemental
y básico. La CE lo reconoce y ampara en el artículo 22.1. Este
artículo ha sido objeto de desarrollo por la Ley Orgánica 1/2002, de 22
de marzo, reguladora del Derecho de Asociación. Al igual que la
reunión, la concentración y la manifestación, el derecho de asociación
constituye una pieza esencial del Estado democrático.

2.6. Derechos Políticos
2.6.1. Derecho de sufragio
 La participación política por medio de la elección de representantes.
En el corazón del Estado democrático late el impulso de la participación
política. Sin ella, este modelo de Estado no sería posible, pues no
existiría la democracia, que es la teoría del poder que garantiza la
intervención del pueblo en la toma de decisiones que a todos nos
afectan. Por esto, el derecho al sufragio, o si se prefiere, el derecho de
participación política, se convierte en un derecho esencial y
constitutivo del Estado social y democrático de derecho (art. 1.1.
CE).

2.6. Derechos Políticos
2.6.1. Derecho de sufragio
Así, el artículo 23 CE dispone que: “1. Los ciudadanos tienen el
derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por
medio de representantes, libremente elegidos en elecciones
periódicas por sufragio universal. 2. Asimismo, tienen derecho a
acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos
públicos, con los requisitos que señalen las leyes”. La participación
política puede ser directa o indirecta. El sufragio puede ser activo o
pasivo.

 La participación política directa. El Referéndum
La CE incorpora también algunos instrumentos de democracia directa,
de los cuales el más importante es el referéndum. Se trata de “una
forma de participación política directa de los ciudadanos consistente en
el sometimiento a votación popular de la aprobación de una propuesta,
bien sea un texto normativo, bien sea una decisión política cuya
articulación jurídica se pospone precisamente al resultado de esta
operación” (Torres del Moral). Existen diferentes tipos o modalidades. El
referéndum consultivo, previsto en el artículo 92 CE, requiere la previa
autorización del Congreso, por mayoría absoluta, a solicitud del
Presidente del Gobierno (art. 6). Es un tipo de referéndum consultivo y
potestativo. El referéndum constitucional, de los artículos 167 168 CE
(reforma simple y reforma agravada respectivamente), exige como
condición previa la comunicación por las Cortes Generales al
Presidente del Gobierno del proyecto de reforma aprobado

2.6.2. Derecho de acceso a los cargos públicos y a las funciones
públicas
El artículo 23.2 CE reconoce también el derecho al igual acceso a la
función pública, esto es, “la posibilidad de acceder a puestos
funcionariales en la Administración Pública, para todos los
ciudadanos sin discriminación, y como consecuencia, la igualdad
ante la ley al fijar las reglas selectivas de acceso, y que éstas se
funden en criterios de mérito y capacidad” (STC 80/1994). El artículo
103.3 CE exige que el acceso a esas funciones públicas se realice “de
acuerdo con los principios de mérito y capacidad”.

2.6.3. Derecho de petición
Según el profesor Pérez Serrano, es el “derecho que autoriza a dirigirse
a los poderes públicos, solicitando gracias, reparación de agravios o la
adopción de medidas que satisfagan el interés del peticionario o de los
peticionarios”. El objeto de la petición no es un derecho sino algo
graciable, que se puede conceder o no por parte de los poderes
públicos. En la CE aparece mencionado en dos artículos, el 29 y el
77, el primero de ellos regula de forma genérica el derecho de
petición, considerado como derecho público subjetivo que se
reconoce a todos los españoles y cuyo ejercicio puede ser
individual o colectivo. El artículo 29, en su apartado 2, limita el
ejercicio del derecho a los miembros de las Fuerzas o Institutos
Armados o de los Cuerpos sometidos a disciplina militar, que sólo
podrán hacerlo efectivo de forma individual y sometiéndose a lo
que su legislación específica determine.

2.7. Derechos Económicos.
2.7.1. Derecho a la propiedad privada y a la herencia. Su función
social
La CE reconoce el derecho a la propiedad privada en el artículo 33.1,
dentro de la Sección 2ª del Capítulo II.
Su ubicación en esta parte del Título Primero nos indica ya que no
es un derecho fundamental, pese a tratarse de uno de los dogmas
clásicos del liberalismo. La naturaleza social del Estado actual ha hecho
que el concepto tradicional de la propiedad privada haya experimentado
muchos cambios. En este sentido, el TC ha declarado que el artículo
128.1 subordina toda la riqueza del país al interés general.

2.7.2. Libertad de empresa
La libertad de empresa es un derecho subjetivo – a crear y a dirigir
empresas-, o, como lo define Díez Moreno, el derecho “que asiste a todo
ciudadano de participar libremente, mediante la utilización de recursos
privados, en la creación, dirección y administración de organizaciones,
individuales o societarias, encaminadas a la producción de bienes y
servicios y a su intercambio dentro del mercado”.

2.8. Derechos Sociales
2.8.1. Derecho al trabajo y a la libre elección de profesión y oficio
La Constitución reconoce en el artículo 35.1 el derecho y el deber de
trabajar. La redacción literal de este artículo: “todos los españoles
tienen el deber de trabajador y el derecho al trabajo…”, nos permite
concluir que estamos ante un derecho de naturaleza híbrida, esto es,
ante un derecho que es al mismo tiempo un deber. No hay que
extrañarse, sin embargo, de que hable más del derecho al trabajo que
del deber a trabajar, debido a que son aún muchos los ciudadanos que
no pueden disfrutar de este derecho por causa del alto nivel de paro
que existe en nuestro país. Consciente de la dificultad que entraña su
protección, el legislador constituyente lo incluyó dentro de la Sección 2ª,
con la confianza puesta en que las políticas de mejora económicas y
promoción de empleo hicieran posible el acceso a este derecho por
parte de la mayoría de los ciudadanos.

2.8.2. Derecho a la libertad sindical
El derecho a sindicarse libremente, como reconoce el artículo 28.1
CE, debe interpretarse a la luz de lo que indica el artículo 7 CE. En
este artículo, situado en el Título Preliminar, la Constitución menciona el
papel fundamental de los sindicatos y de las asociaciones
empresariales. En ambos casos, su cometido consiste en “la defensa y
promoción de los intereses sociales y económicos que le son propios”.
Centrándonos en el tema de los sindicatos, éstos son, en palabras del
Alto Tribunal, “organismos básicos de sistema político” (STC 11/1981).
En otra sentencia del año 1984, el mismo Tribunal reconoce que son
“formaciones sociales con relevancia constitucional” (STC 18/1984). Su
principal función es representar a los trabajadores y velar por la defensa
de sus intereses. Para ello, pueden hacer uso de una serie de medios,
entre los que cabe destacar la negociación colectiva y el derecho de
huelga.

2.8.3. Derecho de huelga
Goza de un reconocimiento autónomo en el apartado 2 del artículo 28
CE. De acuerdo con el TC, consiste en el derecho que tienen los
trabajadores “a colocar el contrato de trabajo en una fase de suspensión
y de ese modo limitar la libertad del empresario, a quien se le veda
contratar a otros trabadores y llevar a cabo arbitrariamente el cierre de
la empresa”, siendo su contenido esencial “una cesación del trabajo, en
cualquiera de sus manifestación o modalidades que pueda revestir”
(STC 11/1981). Como quiera que no ha sido desarrollado por Ley
Orgánica, se aplica, en lo que no sea contrario a la Constitución, el Real
Decreto-ley de 4 de marzo de 1977 sobre relaciones laborales.

2.8.4. Derecho a la negociación colectiva y a la adopción de
medidas de conflicto colectivo
a) Negociación colectiva
El artículo 37 de la Constitución garantiza “el derecho a la
negociación colectiva laboral entre los representantes de los
trabajadores y empresarios, así como la fuerza vinculante de los
convenios”. Por lo que respecta al ámbito sindical, este derecho debe
verse como lo que realmente es: uno de los instrumentos más
importantes que tienen los trabajadores organizados para hacer valer
sus derechos. Así lo ha reconocido el Tribunal Constitucional, para
quien el derecho de negociación colectiva de los sindicatos “está
integrado en el contenido del derecho del artículo 28.1 CE” (STC
105/1992).

b) Adopción de medidas de conflicto colectivo
Recogido en el artículo 37.2 CE, la titularidad corresponde tanto a
trabajadores como a empresarios. Con respecto a los primeros, se
reconoce este derecho con independencia del derecho de huelga, ya
fijado por la Constitución en el artículo 28.1. No goza, por lo tanto, de la
categoría de derecho fundamental, ni puede ser interpretado como tal por
vía indirecta acogiéndose a la relación que tiene con aquella. El TC ha
salido al paso de este tipo de valoraciones, distinguiendo claramente la
existencia de dos supuestos diferentes, la huelga y las medidas de
conflicto colectivo.

b) Adopción de medidas de conflicto colectivo
Según doctrina del TC, el constituyente quiso, expresamente, “separar el
derecho de huelga del resto de las posibles medidas de conflicto”, lo
cual comporta, como ya se sabe, “evidentes consecuencias en cuanto al
futuro régimen jurídico de uno y otro derecho, el de huelga del artículo 28
y el de adopción de medidas de conflicto del artículo 37” (STC 11/1981).
Las medidas de conflicto colectivo que pueden ejercer los trabajadores,
al margen de la huelga, son, básicamente: la ocupación pacífica de los
lugares de trabajo y el boicot como medida de presión, consistente en la
negativa por parte de los trabajadores a la adquisición de bienes y
servicios procedentes del empresario inmerso en el conflicto colectivo.

2.9. Derechos culturales
2.9.1 Derecho a la educación y a la libertad de enseñanza
Son dos derechos distintos pero relacionados. Ambos pertenecen
a la Sección 1ª del Capítulo II del Título Primero, por lo que gozan
de la protección reforzada que les otorga el artículo 53.2 de la
Constitución, además de la general que para todo el Capítulo II
establece el artículo 53.1. El artículo 27.1 de la Constitución dice
textualmente: “Todos tienen el derecho a la educación. Se
reconoce la libertad de enseñanza”.

2.9. Derechos culturales
2.9.1 Derecho a la educación y a la libertad de enseñanza
El primero de estos dos derechos –el derecho a la educación- tiene una
doble dimensión: personal, en tanto consagra un derecho de libertad
que se refiere al uso y disfrute del mismo por los particulares, y pública,
puesto que exige una prestación positiva por parte del Estado.
Por su parte, la libertad de enseñanza es considerada por el Tribunal
Constitucional como una proyección de la libertad ideológica y religiosa
y del derecho a expresar y difundir libremente los pensamientos, ideas y
opiniones

2.9.2. Derecho a la producción y creación literaria, científica,
artística y técnica
Es una concreción del derecho a expresar y difundir libremente
pensamientos, ideas y opiniones (STC 153/1985). Su importancia se
traduce en la existencia de la propiedad intelectual, que se encuentra
regulada por el Texto refundido de la Ley de Propiedad Intelectual,
consecuencia del Real Decreto legislativo 1/1996, de 12 de abril.
Asimismo, este derecho está protegido por el Código Penal, que en los
artículos 270 a 272 contempla los delitos relativos a la propiedad
intelectual.

2.9.2. Derecho a la producción y creación literaria, científica,
artística y técnica
El artículo 270 castiga con pena de prisión de seis meses a dos años o
de multa de seis a veinticuatro meses a quien “con ánimo de lucro y en
perjuicio de tercero, reproduzca, plagie, distribuya o comunique
públicamente, en todo o en parte, una obra literaria, artística, científica,
o su transformación, interpretación o ejecución artística fijada en
cualquier tipo de soporte o comunicada a través de cualquier medio, sin
la autorización de los titulares de los correspondientes derechos de
propiedad intelectual...”

2.9.3. La libertad de cátedra
Al igual que en el supuesto anterior, esta libertad constituye “una
proyección de la libertad ideológica y del derecho a difundir libremente
los pensamientos, ideas y opiniones” si bien en este caso se refiere a
los docentes, cuando se hallen en el ejercicio de su función. El
contenido del derecho consiste en “la posibilidad de expresar las ideas
o convicciones que cada profesor asume como propias en relación a la
materia objeto de su enseñanza” (STC 217/1992).
Aunque tradicionalmente se ha considerado la libertad de cátedra
como un derecho aplicable a los profesores de Universidad, en la
actualidad el concepto incluye a todos los docentes, sea cual sea
el nivel den el que imparten sus enseñanzas.

2.9.4. Derecho de fundación
La introducción de este derecho dentro del catálogo de derechos
reconocidos por la CE constituye una novedad en el derecho español.
Se trata de un derecho directamente relacionado con la propiedad
privada, razón ésta que justifica para muchos autores su localización
dentro de los derechos de naturaleza social o económica. Tiene, no
obstante, una clara vinculación con el derecho de asociación y con el
derecho a la cultura. La fundaciones son personas jurídicas constituidas
por un conjunto de bienes que quedan vinculados por deseo del
fundador a la realización de un fin de interés general. Aunque su origen
arranca del desarrollo privado, el hecho de que los bienes queden
adscritos a la realización de un fin de interés general o público, justifica
el control que sobre ellas ejercen los poderes públicos. La legislación
sobre las fundaciones es dispersa y en algunos aspectos confusos, por
eso se hace necesaria una revisión que unifique la normativa vigente.

3.- Los principios rectores de la política social y económica
Aunque el título se refiere a principios, el contenido del mismo
comprende verdaderos derechos de naturaleza diversa que resultan
esenciales dentro de un moderno Estado social.
Entre ellos se mencionan derechos tan importantes como la protección
de la salud, las prestaciones de la Seguridad Social o la vivienda digna.
Suelen considerarse dentro de la categoría de los llamados “nuevos
derechos sociales” o derechos de la tercera generación, debido a que
se han ido incorporando a las Constituciones más recientes junto con
los derechos de la primera generación (individuales) y de la segunda
(derechos sociales y económicos).

3.- Los principios rectores de la política social y económica
Su protección es menor que la otorgada a los derechos del Capítulo II,
pero no por ello pierden su categoría de derechos ni su relevancia y
trascendencia.
Los poderes públicos tienen la obligación de crear las condiciones
para que tales derechos puedan ser disfrutados, tal como se
deduce del análisis sistemático de los artículos 9.1; 9.2 y 53.3 CE.

Enumeramos aquí el catálogo de derechos que aparecen recogidos en
el Capítulo III del Título I (arts 39 a 52 CE) bajo esta rúbrica “De los
principios rectores de la política social y económica”.
a) Artículo 39 CE: la protección de la familia y de los hijos, que
incluye diversos aspectos: igualdad de los hijos con independencia
de su filiación y de las madres, cualquiera que sea su estado civil.
Se reconoce la posibilidad de la investigación de la paternidad y la
obligación de los padres de prestar asistencia a los hijos habidos
dentro y fuera del matrimonio durante la minoría de edad de éstos.
b) Artículo 40 CE: los poderes públicos quedan obligados a: promover
las condiciones favorables para el progreso social y económico y
para una distribución de la renta regional y personal más equitativa;
realizar una política orientada al pleno empleo; fomentar una
política que garantice la formación y readaptación profesional, velar
por la seguridad e higiene en el trabajo…

c) Artículo 41 CE: régimen público de la Seguridad Social, con
especial atención a la situación de desempleo.
d) Artículo 42 CE: salvaguarda de los derechos de los trabajadores
españoles en el extranjero.
e) Artículo 43 CE: protección de la salud. Fomento de la educación
sanitaria, la educación física y el deporte.
f) Artículo 44 CE: acceso a la cultura para todos. Promoción de la
investigación científica y técnica en beneficio del interés general.
g) Artículo 45 CE: derecho a disfrutar de un medio ambiente
adecuado y la utilización racional de los recursos naturales. Es éste
uno de los derechos más significativos de la tercera generación,
que nace como consecuencia de la creciente preocupación
ecológica en todo el mundo.

h) Artículo 46 CE: conservación y enriquecimiento del patrimonio
histórico, cultural y artístico.
i) Artículo 47 CE: derecho a disfrutar de una vivienda digna y
adecuada. Junto con la protección del medio ambiente y la
preocupación por la situación en la que se encuentran
determinados colectivos sociales (niños, ancianos, mujeres
maltratadas, juventud…), el derecho a una vivienda digna forma
parte del núcleo esencial de los principios rectores contenidos en el
Capítulo III. Se trata de un derecho básico que, aunque no viene
catalogado como fundamental debe, no obstante, protegerse por el
Estado con todos los instrumentos a su alcance, ya que de ello
depende el cumplimiento de uno de los objetivos del Estado de
bienestar social: la calidad de vida de los ciudadanos. No hace falta
insistir en que la vivienda es un elemento imprescindible para que la
vida de una persona sea digna y para que, además, pueda
desarrollarse en su integridad.

j) Artículo 48 CE: participación de la juventud en el desarrollo
político, social, económico y cultural.
k) Artículo 49 CE: derechos de los disminuidos físicos, sensoriales y
psíquicos. Existe, también en este ámbito, una sensibilidad social
que justifica la adopción de medidas por parte de los poderes
públicos con vistas a favorecer la integración social y laboral de
estas personas. Se persigue con ello también eliminar la
discriminación de la que son objeto estos colectivos en
determinados ámbitos de la vida social.
l) Artículo 50 CE: derechos de las personas de la tercera edad.
Obliga a los poderes públicos a mantener políticas positivas en
relación con este colectivo, cada día más amplio, de personas:
condiciones de jubilación, pensiones, vivienda digna, etc.

m) Artículo 51 CE: derechos de los consumidores y usuarios.
Como ha reconocido el Tribunal Constitucional, la regulación de
este derecho es muy compleja, debido a la incidencia sobre él de
normas y disciplinas jurídicas muy diversas …”la defensa del
consumidor y del usuario nos sitúa … a grandes rasgos y sin
necesidad ahora de grandes precisiones, ante cuestiones propias
de la legislación civil y mercantil, de la protección de la salud
(sanidad) y seguridad física, de los intereses económicos y del
derecho a la información y a la educación en relación con el
consumo, de la actividad económica y en fin de otra serie respecto
de los cuales pudiera corresponderé al Estado la regulación de las
condiciones básicas que garanticen la igualdad en su
ejercicio…(STC 15/1989).

n) Artículo 52 CE: derechos de la organizaciones profesionales.
La Constitución reconoce la importancia de este tipo de
asociaciones de carácter social, a las que protege y, en la medida
en que le corresponda, también regula: “En el campo de la
organización (…) la interpenetración entre el Estado y Sociedad se
traduce tanto en la participación de los ciudadanos en la
organización del Estado como una ordenación por el Estado de las
entidades de carácter social en cuanto su actividad presenta un
interés público relevante, si bien los grados de intensidad de esta
ordenación y de la intervención del Estado pueden ser diferentes.

4.- La suspensión de los derechos
4.1.- La suspensión general: estados de alarma, excepción y sitio
La Constitución ha previsto la posibilidad de suspensión general del
ejercicio de determinados derechos y libertades cuando se den
situaciones de excepcionalidad.
La propia Constitución regula ese tipo de situaciones especiales en su
artículo 116 y en la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los
estados de alarma, excepción y sitio (LOEAES).

4.1.1.- Estado de alarma
Es declarado por el Gobierno mediante un decreto acordado en
Consejo de Ministros.
El plazo máximo es de quince días, y se tiene que dar cuenta al
Congreso de los Diputados. Con la autorización de éste se puede
acordar una prórroga del plazo. La situación de alarma comprende los
siguientes supuestos (art. 4 LOEAES):
• Catástrofes, calamidades o desgracias públicas, tales como
terremotos, inundaciones, incendios urbanos, forestales o accidentes
de gran magnitud.
• Crisis sanitarias, tales como epidemias y situaciones de
contaminación graves.

• Paralización de servicios públicos esenciales para la comunidad,
como cuando no se garantice lo dispuesto en los artículos 28.2 y
37.2 de la Constitución y concurran.
• Situaciones de desabastecimiento de productos de primera
necesidad.
Los efectos de la declaración del estado de alarma, en todo o en
una parte del territorio nacional, no afectan, en principio, a los
derechos y libertades de los ciudadanos, pues, de acuerdo con lo
que señala el artículo 55.1 CE, sólo es posible una suspensión de los
mismos cuando se declaren los estados de excepción y sitio. Sin
embargo, si se producen una serie de efectos que incluyen también la
posibilidad de limitar el ejercicio de determinados derechos, el artículo 9
LOEAES establece que:

• Todas las autoridades civiles de la Administración Pública del
territorio afectado por la declaración, los integrantes de los Cuerpos
de Policía de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones
Locales, así como los funcionarios y trabajadores a su servicio,
quedan bajo las órdenes directas de la Autoridad Competente (el
Gobierno, o por delegación de éste, el Presidente de la
Comunidad Autónoma, cfr. Art. 7 LO) “en cuando sea necesario
para la protección de personas, bienes y lugares, pudiendo
imponerles servicios extraordinarios por su duración o por su
naturaleza”. Y el artículo 11 LOEAES permite la limitación de ciertos
derechos y la asunción de determinadas medidas, tales como:
• Limitar la circulación o permanencia de personas y vehículos en
horas y lugares determinados o condicionarlas al cumplimiento de
ciertos requisitos.

• Practicar requisas temporales de todo tipo de bienes e imponer
prestaciones personales obligatorias; intervenir y ocupar
transitoriamente industrias, fábricas, talleres, explotaciones o locales
de cualquier naturaleza, con excepción de los domicilios privados,
limitar o racionar el uso de servicios o el consumo de artículos de
primera necesidad, e impartir las órdenes necesarias para asegurar
el abastecimiento de los mercados y el funcionamiento de los
centros de producción afectados por el apartado d) del artículo 4 de
la LOEAES.

4.1.2.- Estado de excepción.
El artículo 116.3 de la CE determina que “El estado de excepción
será declarado por el Gobierno mediante decreto acordado en
Consejo de Ministros, previa autorización del Congreso de los
Diputados. La autorización y proclamación del estado de excepción
deberá determinar expresamente los efectos del mismo, el ámbito
territorial a que se extiende y su duración, que no podrá exceder de
treinta días, prorrogables por otro plazo igual, con los mismos
requisitos.
Si lo comparamos con el supuesto anterior, llama la atención que en
este caso se exige una autorización previa del Congreso de los
Diputados.

Ello se debe a que las situaciones específicas que desencadenan la
declaración del estado de excepción, -reclamar una valoración de
carácter político- asunto éste que el constituyente quiso reservar al
Parlamento. En efecto, conforme a lo dispuesto por el artículo 13
LOEAES, el estado de excepción se puede declarar: “cuando el libre
ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, el normal
funcionamiento de las instituciones democráticas, el de los
servicios públicos esenciales para la comunidad, o cualquier otros
aspectos del orden público, resulten tan gravemente alterados que
el ejercicio de las potestades ordinarias fuera insuficiente para
restablecerlo y mantenerlo (…)”.

El procedimiento consiste en una solicitud de autorización
presentada por el Gobierno y dirigida al Congreso de los
Diputados, quien, en el uso de las facultades que le confiere el art.
13.3 LOEAES, lo debate y aprueba, pudiendo introducir las
modificaciones que considere oportunas.
En cuando a los defectos, la declaración del estado de excepción
incluye la posibilidad de la suspensión de los derechos enumerados en
el artículo 55.1. La Ley Orgánica se encarga de precisar los términos de
esta suspensión (artículos 16 a 23) de la siguiente forma:
• La Autoridad gubernativa puede detener a cualquier persona si lo
considera necesario para la conservación del orden (siempre que
existan sospechas fundadas de que la persona en cuestión va a
provocar alteraciones del orden público).

En cualquier caso, el periodo de la detención no podrá exceder de
diez días y será comunicada al Juez competente en el plazo de
veinticuatro horas (artículo 16 LO).
• Si la autorización del Congreso incluye la suspensión del derecho del
artículo 18.2 (inviolabilidad del domicilio), la Autoridad gubernativa
podrá disponer inspecciones y registros domiciliarios. Con los límites
fijados por la Ley (artículo 17 LO).
• En caso de suspensión del artículo 18, la Autoridad gubernativa
podrá prohibir la circulación de personas y vehículos en las horas y
lugares que se determine, y exigir a quienes se desplacen de un
lugar a otro que acrediten su identidad, señalándoles el itinerario a
seguir.

Asimismo, podrá delimitar zonas de protección o seguridad, dictar las
condiciones de permanencia en las mismas y prohibir en lugares
predeterminados que comuniquen, con una antelación de dos días,
todo desplazamiento fuera de la localidad en que tengan su
residencia habitual o disponer su desplazamiento fuera de la localidad
en que tengan su residencia habitual o disponer su desplazamiento
fuera de dicha localidad. Finalmente, puede también fijar
transitoriamente la residencia de personas determinadas en
localidad o territorio adecuado a sus condiciones personales
(artículo 20 LOEAES).
• Cuando la autorización incluya la suspensión del artículo 20,
apartados 1, a) y d) y 5 de la Constitución, la Autoridad gubernativa
puede suspender todo tipo de publicaciones, emisiones de radio y
televisión, proyecciones cinematográficas y representaciones
teatrales y el secuestro de publicaciones (art. 21LOEAES).

• Si la autorización del Congreso incluyen la suspensión del artículo
21, la Autoridad gubernativa puede someter a autorización previa o
prohibir la celebración de reuniones y manifestaciones. Puede,
asimismo, disolver las reuniones y manifestaciones. Se excluyen
expresamente de este ámbito, las reuniones orgánicas de los
partidos políticos, los sindicatos y las asociaciones de empresarios
• Con la debida autorización del Congreso, la Autoridad gubernativa
puede prohibir las huelgas y la adopción de medidas de conflicto
colectivo (art. 23 LOEAES).
• Otras consecuencias de la declaración del estado de excepción son
que la Autoridad gubernativa puede:

• Intervenir y controlar toda clase de transportes y la carga de los
mismos (artículo 19 LOEAES).
• Adoptar medidas sobre extranjeros, apátridas y refugiados, tales
como: realizar las comparecencias que se acuerden, cumplir las
normas que se dicten sobre renovación o control de permisos de
residencia y cédulas de inscripción consular y observar las demás
formalidades que se establezcan (artículo 24.1 LOEAES).
• Incautar toda clase de armas, municiones o sustancias explosivas
• Intervenir las industrias o comercios que puedan motivar la alteración
del orden público o coadyuvar a ella, y suspender temporalmente
sus actividades (art. 26.1 LOEAES).
• Cerrar de forma provisional salas de espectáculos, establecimientos
de bebidas y locales de similares características (artículo 26.2
LOEAES).

• Ordenar las medidas necesarias de vigilancia y protección de
edificaciones, instalaciones, obras, servicios públicos e industrias o
explotaciones de cualquier género (artículo 27 LOEAES).
4.1.3.- Estado de sitio.
El artículo 116.4 de la CE establece que el estado de sitio será
declarado, a propuesta del Gobierno, por el Congreso de los
Diputados, exigiéndose para ello la mayoría absoluta. El propio
Congreso es quien determina el ámbito territorial, la duración y las
condiciones. Por su parte, el artículo 32 LOEAES fija los supuestos:
“cuando se produzca o amenace producirse una insurrección o acto de
fuerza contra la soberanía o independencia de España, su integridad
territorial o el ordenamiento constitucional, que no pueda resolverse por
otros medios”.

La declaración del estado de sitio implica que se podrá autorizar,
además de la suspensión de los derechos prevista para los casos
de alarma y excepción, la suspensión temporal de las garantías
jurídicas del detenido que se reconocen en el apartado 3 del art. 17
de la CE (artículo 32.3 LOEAES). Junto a esto, el artículo 33 LOEAES
autoriza al Gobierno, máximo responsable de la política militar y de la
defensa, para que éste designe la Autoridad militar que, bajo su
dirección, se encargará de ejecutar las medidas que correspondan.

4.1.4.- Garantías y límites
La propia Constitución establece una serie de garantías o de límites que
rigen durante la vigencia de cualquiera de estos estados de excepción.
Así, el artículo 116.5 determina que “no podrá procederse a la
disolución del Congreso, mientras estén declarados alguno de los
estados comprendidos en el presente artículo”, así como que se
convocará inmediatamente al Congreso en el caso de que éste no se
encontrase en período de sesiones. En caso de hallarse disuelto, las
competencias de la Cámara son asumidas por la Diputación
Permanente. Por su parte, el apartado 6 de este mismo artículo declara
que se mantiene la vigencia del principio de responsabilidad del
Gobierno y de sus agentes.

4.2. La suspensión individual de los derechos
El artículo 55.2 de la CE prevé la posibilidad de una suspensión
individual de algunos derechos en determinados casos. En particular, se
refiere este artículo a la regulación mediante ley orgánica de la
suspensión de los derechos de los artículos 17.2 (duración máxima de
setenta y dos horas de la detención preventiva), 18.2 (inviolabilidad del
domicilio) y 18.3 (secreto de las comunicaciones) con respecto a
“personas determinadas, en relación con las investigaciones
correspondientes a la actuación de bandas armadas o elementos
terroristas”. En cualquier caso, el artículo específica que se hará “con la
necesaria intervención judicial y el adecuado control parlamentario”.
Este mandato constitucional se ha concretado en la legislación que
sobre terrorismo aparece recogida en varios textos legales,
principalmente en el Código Penal y en la Ley de Enjuiciamiento
Criminal (Capítulo V, Sección 2ª, artículos 571 a 580 del Código Penal).

4.- EL DERECHO A LA PROTECCIÓN DE LA SALUD
Nuestra Constitución se ocupa del derecho a la protección a la salud de
un modo directo y concreto en su art. 43, pero en otros muchos de sus
preceptos hay referencias a la salud y a las acciones protectoras
relativas a la misma.
El art. 43, apartado 1º, ocupa un lugar preeminente al decir que “se
reconoce el derecho a la protección de la salud”. En su apartado 2º
dice que “compete a los poderes públicos organizar y tutelar la salud
pública a través de medidas preventivas y de las prestaciones y
servicios necesarios”, añadiendo en su inciso segundo que “la ley
establecerá los derechos y deberes de todos al respecto”. En su
apartado 3º, también compuesto por dos incisos, dice que “los poderes
públicos fomentarán la educación sanitaria, la educación física y el
deporte” y que “asimismo, facilitarán la adecuada utilización del ocio”.

Ahora bien, como digo, hay otros preceptos constitucionales que
guardan relación con el derecho a la protección a la salud en sentido
amplio.
El primero de todos, que presenta características propias, diferenciadas
del resto, es el art. 15, que dice que “todos tienen derecho a la vida y
a la integridad física y moral, sin que, en ningún caso, puedan ser
sometidos a torturas ni a penas o tratos inhumanos o
degradantes”.

A los problemas específicos de salud de los ciudadanos de la tercera
edad se refiere el art. 50: “los poderes públicos [dice] garantizarán,
mediante pensiones adecuadas y periódicamente actualizadas, la
suficiencia económica a los ciudadanos durante la tercera edad.
Asimismo, y con independencia de las obligaciones familiares,
promoverán su bienestar mediante un sistema de servicios
sociales que atenderán sus problemas específicos de salud,
vivienda, cultura y ocio”.
Otra mención a la salud la encontramos en el art. 51.1, esta vez referida
a los consumidores y usuarios: “los poderes públicos garantizarán la
defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo, mediante
procedimientos eficaces, la seguridad, la salud y los legítimos intereses
económicos de los mismos”.

Pero, prescindiendo de este precepto, excepcionalmente situado en la
Sección Primera del Capítulo II del Título I, es en el Capítulo III del
Título I donde encontramos, junto con el art. 43, menciones
explícitas relacionadas con el derecho a la protección a la salud.
Así, el art. 40, apartado 2 dice entre otras cosas que los poderes
públicos “velarán por la seguridad e higiene en el trabajo” y añade
que garantizarán una serie de cuestiones que pueden entenderse
como especificaciones del derecho a la salud, al decir que
garantizarán “el descanso necesario, mediante la limitación de la
jornada laboral” y “las vacaciones periódicas retribuidas”. El art.
49, por su parte, dice que “los poderes públicos realizarán una política
de previsión, tratamiento, rehabilitación e integración de los disminuidos
físicos, sensoriales y psíquicos, a los que prestarán la atención
especializada que requieran...”.

Existen, además, otros preceptos constitucionales que regulan materias
de indudable dimensión sanitaria: el medio ambiente, respecto del cual
nos dice el art. 45.1 que “todos tienen el derecho a disfrutar de un
medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona...”; la
calidad de vida, respecto de la que el art. 45.2 dice que “los poderes
públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos
naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida”; la
vivienda digna y adecuada, que todos los españoles tenemos derecho a
disfrutar según el art. 47; la protección integral de los hijos y de las
madres, recogida en el art. 39.2, etc.

Así pues, el derecho a la salud aparece a primera vista como un
derecho constitucional con formulación explícita en el art. 43 y reflejo
en otros múltiples preceptos constitucionales. Pero, a la vez está
relegado al capítulo III del Título I de la Constitución, cuestión ésta de
su emplazamiento en la que hemos de detenernos.
En efecto, nuestra Constitución viene a distinguir tres niveles de
protección de los derechos constitucionales que quedan
diseñados básicamente en el art. 53.

Con el nivel más amplio e intenso de protección, que conlleva reserva
de ley orgánica, protección del contenido esencial frente al legislador,
amparo judicial y amparo ante el Tribunal Constitucional, encontramos
los derechos reconocidos entre los arts. 14 a 29 de la Constitución
más la objeción de conciencia reconocida en el art. 30. Con un
nivel medio de protección encontramos los derechos reconocidos
en el resto del Capítulo II (arts. 31 a 38): reserva de ley y garantía
del contenido esencial del derecho incluso frente al legislador, en
virtud del art. 53.1 CE.
Con el nivel mínimo de protección encontramos los que la CE ni
siquiera titula derechos: los llamados principios rectores de la política
social y económica (arts. 39 a 52), entre los que se encuentran el
precepto dedicado a la protección de la salud (art. 43) y la mayor parte
de los conectados con él, con la excepción del art. 15.

El alcance de estos derechos viene regulado por la propia Constitución,
en el art. 53.3, precepto con dos incisos, el primero de los cuales dice
que “el reconocimiento, el respeto y la protección de los principios
reconocidos en el Capítulo Tercero informarán la legislación positiva,
la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos”. Por su
parte el segundo inciso dice que “sólo podrán ser alegados ante la
jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes
que los desarrollen”.
Pues bien, el art. 53.3 no resuelve todas las cuestiones ligadas al valor
jurídico de los principios rectores, entre los que como hemos visto sitúa
nuestra Constitución el derecho a la protección de la salud, pero sí
establece algunas reglas de interpretación y aplicación de tales
principios de particular relevancia.

La primera regla que se deriva del art. 53.3 es que en el Capítulo
Tercero del Título I no hay derechos subjetivos en sentido estricto; no
hay derechos que merezcan la calificación de fundamentales,
denominación que la propia Constitución reserva a lo proclamado en
otros preceptos: en los arts. 15 a 29 de la Constitución titulados “de
los derechos fundamentales y de las libertades públicas”.
No hay duda en este punto en nuestra jurisprudencia constitucional. En
la STC 36/1991, de 29 de enero, FJ 5, con motivo de la delimitación del
alcance del art. 39.4 de nuestra Constitución, se dijo que “en general
(art. 53.3 CE) los principios reconocidos en el Capítulo Tercero del Título
I, aunque deben orientar la acción de los poderes públicos, no generan
por sí mismos derechos judicialmente actuables”.

En la STC 14/1992, de 10 de febrero FJ 11, se dijo, respecto del art.
51.1 CE, relativo a la protección de los consumidores y usuarios, que
“Este precepto enuncia un principio rector de la política social y
económica, y no un derecho fundamental”.
En fin, en la STC 199/1996, de 3 de diciembre, FJ 3 se dijo que “no
puede ignorarse que el art. 45 de la Constitución enuncia un principio
rector, no un derecho fundamental”.
Ahora bien, el art. 53.3 señala esa limitación de los principios al ser
alegados ante la jurisdicción ordinaria. Esto significa que los principios
rectores, que tienen como destinatario al legislador, pueden, como tales
principios, ser aplicados por el Tribunal Constitucional en los recursos
de inconstitucionalidad y en los conflictos de competencias.

La otra regla que contiene el art. 53.3 identifica la función propia de los
principios rectores al decir que “el reconocimiento, el respeto y la
protección de los principios reconocidos en el Capítulo Tercero
informará la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación
de los poderes públicos”, inciso que debe interpretarse
armónicamente con el anteriormente examinado.

Este inciso nos indica que el destinatario primero de las normas
contenidas en el Capítulo III es el legislador, todos los legisladores de
nuestro Estado, siendo doctrina constitucional muy reiterada que en el
Capítulo III de la Constitución no se pueden hallar fundamentos para la
atribución de competencias a las instituciones generales del Estado
(SSTC 64/1982, FJ 2 y 59/1995, FJ 3, por todas). Ahora bien, que el
destinatario primero sea el legislador no supone que los principios
rectores puedan ser ignorados por los demás poderes públicos en tanto
que guía y orientación para el ejercicio de sus funciones, incluso en
ausencia de legislación que los desarrolle.

Por lo demás el Capítulo III contiene enunciados de variado alcance:
normas programáticas, mandatos de legislar, normas de igualdad y
garantías institucionales.
Pues bien, las normas del Capítulo III que enuncien, junto a
determinadas normas programáticas, lo que califican de derechos,
como es el caso del derecho a la protección a la salud, son mandatos al
legislador. No se limitan a comprometer al poder político para la
constitución de un resultado fáctico, sino que le imponen un deber
concreto de adoptar cierta legislación. Aunque no estemos ante
derechos subjetivos en sentido estricto, estos enunciados tienen sentido
en sí mismos.

Tendrán, en tal caso, ante el poder judicial el valor hermenéutico que les
atribuye la propia Constitución al decir que informarán la práctica
judicial. Y la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional ha
declarado, por ejemplo en la STC 19/1982, FJ 6, que el art. 53.3 impide
considerar a los principios del Capítulo III “como normas sin contenido y
que obliga a tenerlos presentes en la interpretación tanto de las
restantes normas constitucionales como de las leyes”.
Es en cambio dudoso que las Administraciones Públicas puedan actuar
directamente, sin mediación legal, a partir de los principios rectores,
toda vez que, por una parte dichas Administraciones están sujetas al
principio de legalidad (art. 93 CE) y algunas normas del Capítulo III
incorporan reservas de Ley.

Imponen al legislador, en su progresiva realización de la pertinente
norma programática, la necesaria configuración de derechos subjetivos
en el ámbito material sobre el que se proyecta aquella.
¿Cuál es, en suma, la eficacia de los principios rectores y en
particular del derecho a la protección de la salud?
En primer lugar, postula una determinada política legislativa y eleva la
protección de la salud a la categoría de fin del Estado, a conseguir en
cumplimiento de la Constitución.
En segundo lugar, posibilita la atribución y distribución de competencias
normativas y de ejecución entre poder central y otros poderes
territoriales del Estado.

En tercer lugar, posibilita el control constitucional de las leyes de
desarrollo, tanto desde el Tribunal Constitucional como desde los
Tribunales ordinarios (a través de la cuestión de inconstitucionalidad).
En cuarto lugar, tiene carácter informador del ordenamiento jurídico, en
sentido similar a lo dispuesto en el título preliminar del Código civil.
En quinto lugar, legitima las exacciones patrimoniales coactivas de
carácter específico que los poderes públicos impongan a los
particulares, así como el sostenimiento de los servicios necesarios con
cargo a los ingresos públicos generales.

5.1.- CONTENIDO DEL ART. 43 CE
Realizadas estas observaciones generales sobre el alcance del art. 43
CE y del derecho a la protección de la salud y pasando a considerar el
contenido de dicho precepto constitucional, es claro, por cuanto queda
dicho, que es en el ámbito de la legalidad ordinaria donde hemos de
encontrar perfilado el derecho a la salud. En efecto, la Ley 14/1986, de
25 de abril, General de Sanidad ha delimitado el contenido de este
derecho en términos amplios. En concreto incorpora al concepto de
derecho a la protección a la salud, en el art. 6, tanto las medidas de
promoción, como las de prevención, curación, asistencia y
rehabilitación.

Es más, la Ley completa la regulación del derecho a la salud con el
reconocimiento de un amplio elenco de derechos que podríamos
considerar instrumentales en el art. 10, que inciden en el núcleo del
derecho a la salud, facilitan su realización o lo compatibilizan con otros
derechos fundamentales, con los que tienen conexiones estrechas
(derecho a la vida, a la dignidad humana o a la intimidad). Entre todos
estos derechos cabe destacar el del propio consentimiento a cualquier
tratamiento, recogido en el art. 10.6, que establece que es “preciso el
previo consentimiento escrito del usuario para la realización de
cualquier intervención, excepto en los siguientes casos: a) cuando la no
intervención suponga un riesgo para la salud pública. b) Cuando no esté
capacitado para tomar decisiones, en cuyo caso, el derecho
corresponderá a sus familiares o personas a él allegadas. c) Cuando la
urgencia no permita demoras por poderse ocasionar lesiones
irreversibles o existir peligro de fallecimiento”.

Como tendremos ocasión de ver, en torno a la cuestión de la asistencia
médica sin consentimiento se han producido importantes decisiones de
nuestro Tribunal Constitucional.
Antes de referirnos a ellas, y siguiendo con el contenido del derecho a
la protección a la salud y la interpretación del art. 43, voy a hacer
referencia a las dudas de interpretación que ha planteado dicho art. 43
en relación con el art. 41 CE.

Este último precepto establece la obligación de los poderes públicos de
mantener “un régimen público de Seguridad Social para todos los
ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones sociales
suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de
desempleo”. El art. 43, como hemos visto, reconoce “el derecho de
protección a la salud” encomendando a los poderes públicos la
organización y tutela de la salud pública a través de “medidas
preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios”.
Los autores que han analizado estos preceptos han sostenido diversas
interpretaciones posibles respecto del mandato que contienen para la
organización de los servicios sanitarios. Se ha discutido en concreto si
los servicios sanitarios tienen que organizarse dentro de la Seguridad
Social, como una prestación más de la misma o si, por el contrario han
de organizarse al margen de la Seguridad Social.

Desde el punto de vista teórico las posibilidades de organización son las
siguientes. Cabe en primer lugar, de modo coherente con la distinción
que hace la Constitución en dos preceptos constitucionales distintos de
la Seguridad Social y del derecho a la protección de la salud, que el
sistema de Seguridad Social organice prestaciones estrictamente
económicas y que el sistema sanitario se estructure separadamente,
como un servicio distinto que tendría como objeto la promoción, defensa
y mejora de la salud; posibilidad compatible con el hecho de que dichos
servicios recibieran financiación, parcial, de la Seguridad Social. Cabe
en segundo lugar la posibilidad de establecer un sistema en el que
existieran prestaciones sanitarias de la Seguridad Social coexistentes
con los servicios de sanidad pública, siendo estos servicios y la
Seguridad Social organizaciones separadas.

La tercera posibilidad consistiría en que la Seguridad Social englobara
tanto las prestaciones económicas como las medidas de protección a la
salud, incluyendo entre estas últimas tanto la atención a la salud de los
individuos como las medidas relativas a la salud pública.
La doctrina que ha estudiado estas diferentes posibilidades se ha
mostrado dividida en torno a cuál sea la más coherente con el texto
constitucional.
Algunos entienden que la Constitución exige que la organización de los
servicios sanitarios se haga fuera del marco de la Seguridad Social.
Otros entienden que la Constitución es compatible con cualquiera de las
soluciones referidas.

El Tribunal ha negado que la Constitución configure un modelo
organizativo concreto de Seguridad Social. En particular, en la STC
206/1997, de 27 de noviembre, FJ 5, dijo: ”La Constitución, y más
cuando se trata de una materia como la Seguridad Social, no pretende
imponer un único modelo. Consagra una institución protegiéndola
contra alteraciones que puedan desnaturalizar su esencia, pero no
cierra posibilidades para la evolución del sistema de Seguridad Social
hacia ámbitos desconocidos en la actualidad o hacia técnicas que hasta
ahora no se ha querido o podido utilizar”.
Y añadió: “Con respeto a las líneas estructurales básicas de la
institución, la libertad de configuración del legislador es notoria y ello ya
ha sido suficientemente reiterado en la jurisprudencia de este Tribunal
(SSTC 103/1983, 65/1987 y 134/1987)”.

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