美國介入香港「一國兩制」的現狀與趨勢
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【摘要】香港回歸以來，美國從香港的政制發展、人權狀況和高度自治三個層面介入「一國兩制」的實施，通過頒布文件、外交施壓、公開聲明、利用媒體製造影響、支持香港「反對派」和資助非政府組織多種形式介入香港事務。未來，美國可能會相對減少對香港事務的官方介入，更加重視利用香港本地反對派和涉港非政府組織。就具體議題而言，2012年和2016年將是美國介入香港政制的關鍵時期，美將重點支持香港「反對派」準備參與選舉；美國介入香港人權的議題將是廢除香港立法會功能組別；美國可能重新立法以評估香港在美港關係中的特殊性以及香港的自治程度。 【作者】沈本秋[1] 倪世雄[2] 【作者單位】[1]復旦大學國際關係與公共事務學院 [2]復旦大學美國研究中心 【期刊】《現代國際關係》 北大2011版核心期刊 中國人文科學核心期刊要覽 中文社會科學引文索引 2008年第11期30-34,共5頁 【關 鍵 詞】美國 香港政策 「一國兩制」
![《现代国际关系》2008年第l1期
美国介入香港“一国两制”的现状与趋势术
沈本秋倪世雄
[内容提要]香港回归以来，美国从香港的政制发展、人权状况和高度自治三个层面介入“一国
两制”的实施，通过颁布文件、外交施压、公开声明、利用媒体制造影响、支持香港“反对派”和资助
非政府组织多种形式介入香港事务。未来，美国可能会相对减少对香港事务的官方介入，更加重视
利用香港本地反对派和涉港非政府组织。就具体议题而言，2012年和2016年将是美国介入香港政
制的关键时期，美将重点支持香港“反对派”准备参与选举；美国介入香港人权的议题将是废除香港立
法会功能组别；美国可能重新立法以评估香港在美港关系中的特殊性以及香港的自治程度。
[关键词]美国 香港政策“一国两制”
[作者介绍]沈本秋，复旦大学国际关系与公共事务学院博士生、广州大学外语学院教师，主要
从事美国问题研究；倪世雄，复旦大学美国研究中心教授、博士生导师，主要从事国际关系理论、中
美关系研究。
1997年香港回归后，美国积极取代英国介入香
港“一国两制”的实施，香港学术界对此有诸多研
究，中国大陆学界则关注相对较少。本文将分析美
国介入香港“一国两制”的议题、方式及未来美国介
入香港事务的趋势。
一
、美国对香港“一国两制”的介入
1997年香港回归后，美国主要在政制发展、人
权问题和高度自治原则这三个议题上深入介入香港
“
一国两制”的实施。
首先，美国介入香港的政制发展。美国“例外
论”及其自由主义传统使美国有一种坚持向全世界
推广民主价值的“使命感”，美因而希望通过香港展
示西方的民主理念和生活方式，对中国大陆进行意
识形态渗透。香港如果实行西方民主制度，就将成
为美国为中国大陆树立的又一个西方民主“典范”。
据此，1997年后美国高调介入香港的民主发展进
程。中国全国人大为保障回归后香港的繁荣稳定，
在香港《基本法》中制定了香港民主发展计划，其中
规定香港的民主发展实行循序渐进方式，即回归之
30
后前l0年，香港不实行特首普选和立法会直选，l0
年后即2007年后再根据香港社会的共识来决定何
时实行。2(104年4月，中国全国人大释法规定，由
于时机不成熟，2007年香港不实行特首普选。美国
大力介入香港政改进程，指责中国人大释法限制了
香港民主进程的步伐，要求“香港发展民主的步伐
和范围由香港人民和特区政府自己决定” ，并妄言
“香港人民已经为民主做好了准备”②。正是在美国
的鼓励和支持下，2005年底香港“民主派”在香港立
法会联合所有“反对派”议员一致运用否决权，使特
首提交的在循序渐进发展民主原则下2007年特首
选举和2008年立法会选举的具体建议最终未获通
过。在2007年底中国全国人大释法明确规定香港
本论文为教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“我
国的地缘政治经济及其战略研究”(项目批准号为：05JZD00040)的
系列成果之一。本文写作过程得到了香港浸会大学林思齐东西研究
所的资助，并得到了香港浸会大学政治与国际关系学系丁伟教授的
指导，在此深表感谢。
① James B．Cunningham，“Hong Kong and the Mainland：New
Stage，New Rol~s” ，United Statea Information Service，Nov．9，2005．
② State Department Spokesman Adam Ereli Briefed the Press，U．
_
S．Departmem eof State，December 5，2005，http：／／hongkong．usconsu—
late．gov／ushk stat2005120501．htm1．
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- 2. 《现代国际关系》2008年第11期 将于2017年开始实行特首普选和2020年开始实行 立法会直选后，美国又指责这一时间太遥远，公开要 求“中国人大常委会提供更多空间使港人实现2012 年有民主的愿望”。① 其次，美国介入香港的人权问题。美国指责回 归后的香港存在两大人权问题，其一是认为中国在 香港的国家安全和主权原则超越了港人的人权保护 原则；其二是指责香港公民改变政府的权利和香港 立法会影响政策的能力受到限制。中国政府尽管在 香港《基本法》制定期间还没有正式签署《公民权利 和政治权利国际公约》以及《经济、社会和文化权利 国际公约》，但为了尊重和保护港人人权，却按照两 个公约的精神支持香港《基本法》，制定了保护港人 人权的条款。为保护国家安全和主权，《基本法》第 二十三条也规定：“香港特别行政区应自行立法禁 止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政 府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织 或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港 特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组 织或团体建立联系。”美国批评该条款的立法精神 是对国际人权公约的违背，②强调国际法高于国内 法。在2002年到2003年香港特区政府进行的《基 本法》第二十三条立法活动中，美国以保护港人人 权和自由为名，大力支持香港“反对派”的活动，最 终使特区政府不得不为了香港的稳定而撤回立法建 议。另外，《基本法》考虑到香港回归前港人没有完 全行使过选举权，为了使港人的选举权逐步得到实 现，规定第一任特首由400人组成的选举委员会选 出，第二任特首由800人的选委会选出。美国却批 评港人没有选举特首的权利，自1997年以来美国历 年的香港人权报告均指责“香港公民改变政府的权 利受到限制。”⑨香港立法会由地区直选议席和功能 组别议席组成，议员提案要得到通过，必须由地区直 选议席和功能组别议席各自占多数通过。政制结构 和政府运作方面的议案必须由特首书面同意方可提 交立法会讨论。对此，美国在其历年的香港人权报 告中也指责“立法会影响政府政策的能力受到限 制”。④ 第三，美国介入香港的“高度自治”原则。美国 十分重视香港的自治地位，认为维护香港的独特性 和自治程度有利于维护其在港利益。回归前香港的 独特性在于它是英国统治下的自由港。回归后，美 国希望香港仍保持自由港地位，即中国只收回主权， 而香港仍然保留其以前的制度和自由港地位。早在 1992年制定的《美国一香港政策法》中，美国就规定 1997年7月1日或之后，无论何时一旦裁定香港的 自治受到影响，总统可以颁布命令中止该法201条 赋予香港特殊法律地位的条款。⑤ 这里的特殊法律 地位是指美国在双边和多边经济活动中把香港当作 一个半国家行为体而给予优惠待遇。香港回归后， 只要是涉及中国中央政府与香港特区关系的事务， 美国就十分担忧中国政府影响和削弱香港的自治地 位。中国认为香港的高度自治是在“一国”这个大 前提下实施，而不是不要中国这个大前提让香港的 “高度自治”变成“完全自治”。为此，《基本法》规 定全国人大对于涉及国家与特区关系的事务有释法 的权力，而全国人大常委会在香港回归后根据这一 规定也先后有过四次释法。 二、美国介入香港“一国两制”的方式 香港回归后，美国不仅通过官方介入香港的 “ 一国两制”，还运用民间力量予以介入。 首先，美国政府通过发布文件的形式正式阐述 其香港政策。美国国务院主要通过两个文件来阐述 其香港政策。第一个文件是美国国会1992年通过 的《美国一香港政策法》。到2007年6月底，除了 1994年外，美国国务院依据该法每年向国会提交报 告，报告的主要内容是对美港双边经济文化关系和 ① James B．Cunningham，“An American View of Hong Kong's Prospects”。United States Information Service，July ll，20o8． ② The Bureau ofEastAsian and PacificAfaits，“United States— Hong Kong Policy Act Report”，United States Information Service，A l 1．2Oo4． ③ The Bureau of Democracy，Human Ri曲ts and Labor，“Hong Kong Country Reports 0n Human Rights Practices 1997—2008”．United States Information Service． ④ The Bureau of Democracy，Human night~and Labor，“Hong K0ng Country Reports on Human Rights Practices 1997—2008”，United StatesInformationSe rviee． ⑤ The Bureau ofEastAsianandPacificAfairs，“United States— Hang Kong Policy Act Report”，United States Information Service，Aug． I1．1992． 31
- 3. 《现代国际关系》2008年第11期 美对港政策作出界定，香港回归后其另一个主要内 容是对中国的香港政策以及香港的自治状况进行监 督和评估。小布什时期，该报告更是涉及到香港特 区政府的政制发展和香港的政治生态，对香港的政 制发展进行监督。报告多次指责中国政府阻碍香港 民主进程、在选举中打压香港“泛民主派”，批评中 国政府“干预”特区自治，反复声明“美国坚决支持 香港人民要求在香港实行民主、选举改革和普选的 愿望”。① 另一个文件是美国国务院的年度人权报 告。该报告对香港人权状况进行监督和评估，批评 港人权利和立法会能力受到的最大的限制来自《基 本法》。②2007年12月29日中国全国人大制定了 香港政制发展明确的时间表和路线图，规定香港将 于2017年实施特首普选和2020年立法会直选，但 2008年3月的美国年度人权报告还是指责《基本 法》限制了香港的民主和自由。⑨ 其次，美国政府通过高层访问直接向中国政府 施压。2002年l0月25日，布什总统在得州与江泽 民主席会晤时直接谈到了“香港问题”，他要求中国 政府认识到“维护香港居民权利的重要性”。④2003 年l2月9日，布什会晤温家宝总理时也提出“香港 问题”。⑤ 2004年4月中国人大就香港政改释法后， 美国副总统切尼在与中国领导人会面时，强调中国 对香港民主干预过多会导致台湾逐步分离的倾 向。 2005年5月，美国国务卿赖斯访华时再次谈 到了香港问题。④。 第三，美国政府通过公开声明表达对香港事务 的关注。美国政府一般通过驻港总领事发表演讲和 声明来阐述其对香港事务的观点，也通过白宫和国 务院的声明来提高对香港事务关注的程度。如 2002年下半年当香港特区政府决定就第二十三条 立法向公众进行咨询之际，美国驻港总领事祁俊文 就表示：“如何经过自由公开的咨询对《基本法》第 二十三条立法建议作出结论，如何最好地贯彻《基 本法》所保证的民主，这应该由香港政府和香港市 民来决定。” 003年6月19日和26日，在日益临 近香港立法会表决之时，美国白宫表示“反对任何 对香港的独特地位构成威胁的法律，包括目前有关 第二十三条的立法文本”⑨。2004年中国全国人大 32 决定香港2007年不实行特首普选后，2005年底，特 首提交的有关2007年特首选举和2008年立法会选 举的建议在立法会被“反对派”议员否决后，美国国 务院公开表态，“港人反复表达了对民主进步的渴 望，对实行普选承诺的渴望，我们支持这些目标，而 且认为普选的时间表制定得越早越好。”@在2007 年6月30 Et香港回归l0周年庆典之时，美国驻港 总领事郭明瀚公开表示，“我们一直支持香港普选 ⋯ ⋯ 这个工作应由香港市民来完成”⑩。2008年7 月11日，郭明瀚再次强调“更希望香港在自由经 济、公民自由和尊重人权方面能继续成为自己国家 和整个世界的明灯”。⑥ 第四，美国政府官员利用媒体来影响舆论。 2003年7月1日，在香港“反对派”的鼓动下，香港 爆发反对第二十三条立法的游行。7月10日，美国 负责东亚和太平洋事务的助理国务卿凯利在《华尔 街日报》发表题为《香港街头》的署名文章，提出 ① The Bureau ofEast Asian and Pacific Afairs，“United States— Hang Kong Policy Act Report”，United States Information Service，April l，2004． ② The Bureau of Democracy，Human Rights and I．~Dor，“Hong Kong Count Reports on Human Rights Practices 1997—2008”，United States Information Service． ③ ’rhe Bureau of Democracy，Human RighIs and Labor，“Hong Kong CounTry Reports on Human Rights Practices”，United States Infor-marion Service。March ll，20o8． ④ “U．S．and China Want Peaceful Resolution to Noah Korea’s _ Nuclear Threat”，Ottlee of — hkthe Press Seeeretary，White House，Oct．25， 2002．http：／／hongkong．useonsul毗e．gov／ushw2002102501．htm1． ⑤ “Background Briefing on Bush Meeting with Chinese Premie”， _ kOm ee of tlle Press Se cretary， W hiIe HOUse ， Dec．9， 2oo3， http：／／ hongkong．usconsulate．gov／ushwh_2003 120902．htra1． ⑥ “Cheney Warns China about Hang Kong”，The Washington Post，April15，2004． ⑦ The Bureau of Democracy，Human Rights and L&bor，“Sup— porting Human Rights and Democracy：U．S．Reco~2005—2006”，u-nited States Information Service，April 5，2006． ⑧ James R．Keith，“The United States and Hung Kong：Challen— ges in the Next Thine Years”，United States Inform ation Se rvice，Sept． 23．2oo2． ⑨ “Bush Administration Urges Hong Kong to Amend Security Pro-posal”， Of~ee ofthe Press Secretary，White House，June 19。2003，ht— tp：／／hongkong．usconsulate．gov／ushk wh-2003120902．htm1． ⑩ State Department Spokesman Sean MeCormack Brie~d the Press， U．S． Department of State， December 22， 2005， http：／／ honghong．usconsulate．gov／ushk_state．．2005122201．htm1． ⑧ Jam es B．Cunningh帅，“11le Hang Kong S．A．R．at Ten Years— An American View”．United States Information Service，June l3．2oo7． ⑥ Jam es B．Cunnirlgham，“An American View of Hang Kong's Prospects”，United States Information Service，July ll，2oo8．
- 4. 《现代国际关系》2008年第11期 “有必要在人民和政府之间建立更好的沟通渠道， 使人民代表能够更准确地反映人民的意见，而民主 机制则是最有效的沟通渠道”。凯利并鼓动“需要现 在就开始为推动香港的更大民主而采取行动”。④ 2003年第二十三条立法撤回后，香港“反对派”再次 掀起运动。祁俊文2004年3月9日在香港《明报》 发表题为“民主——香港保持稳定繁荣最佳途径” 一文，表示“美国政府坚决支持实行民主，这是香港 保持稳定繁荣和推动自治的最佳途径”。② 第五，美国公开支持香港的“反对派”。在2002 年第二十三条立法活动中，李柱铭等人两次赴美寻 求支持。2002年10月，李柱铭等人得到凯利和赖 斯的接见。2003年6月6日副国务卿阿米蒂奇与 李柱铭等人见面并明确表示：美国仍然致力于维护 香港的高度自治和香港人民的各项基本自由；美国 坚决认为实施拟议中有关煽动叛乱和颠覆行为的立 法，不应造成对香港个人自由、宗教自由、新闻自由 和言论自由的任何限制。③2004年3月在中国全国 人大就香港政制发展进行释法之前以及特区政府立 法会在2005年年底讨论2007年特首选举和2008 年立法会选举方案之前，李柱铭又数次赴美，均得到 国务卿等高官接见。 第六，美国政府支持涉港活动的非政府组织以 达到在香港实现“颜色革命”的目的。美国政府拨 给经费，由美国国家民主基金会通过美国国际事务 民主协会(National Democratic Institute for Interna— tional Mfairs)、香港人权监察(Hong Kong Human Rights Monitor)和美国国际劳工团结中心(American Center for International Labor Solidarity)等在香港执 行具体项目。根据美国国家民主基金会统计，2003 年美国国家民主基金会下拨给涉港组织的经费是 24万美元，2004年近54万美元，2006年超过38万 美元。④ 香港人权监察所获经费用于培养公民对民 主与人权的认识、制订人权报告、促请国际社会对香 港人权发展的关注等；美国国际劳工团结中心所获 经费用于培养工人的维权意识和引起国际社会的关 注，支持香港职工盟；美国国际事务民主协会的经费 主要用于香港政党磋商和培训、开展和出版多党民 意调查、为选举提供选民指南、帮助香港非政府组织 提高管理水平、支持香港的合作伙伴对特区政府的 执政情况及立法会选举后的情况进行评估，并开办 选举技巧培训班。 三、美国介入香港“一国两制”的趋势 美国在香港有着重要的战略利益和经济利益 等。仅就经济而言，回归前美国与香港的经济联系 远远高于英国，仅次于中国与香港的经济联系。回 归以来，美国在香港的利益更加庞大。2006年，美 国对香港出口达178亿美元，香港成为美国第15大 出口市场；美国在香港的直接投资则达379亿美元； 在香港的美国公司约1200家。⑤ 美国国务院2007 年6月30日发表的香港政策报告明确表示，“美国 未来将继续努力维护在香港的利益”。⑥ 因此，美国 未来必定会继续介入香港事务。 就具体议题而言，美国未来介入香港事务将表 现出诸多新的趋势。在政制发展方面，2012年和 2016年将是两个关键时期。2012年既有特首选举 也有立法会选举，2016年则有立法会选举。2017年 和2020年民主选举能否顺利实施将取决于2012年 和2016年各方达成共识的程度，这也将是美国和香 港“反对派”尽力要价的时期。在内容上，根据美围 国家民主基金会提供的数据，布什时期提供给香港 “反对派”和非政府组织的活动经费使用重点自 2004年以来逐渐发生了变化。2003年前活动经费 主要用于资助在港促进民主与人权和制订人权报告 的活动。2004年以来资助对象开始增加，主要包括 香港民主党、香港人权监察、思汇政策研究所、香港 职工盟、新力量网络等“反对派”团体和其所属的研 ① James A．Kelly，“The Streets ofHongKong”，The Wall Street Journal。July 10，2003． ② 祁俊文：“民主是维持香港繁荣的最佳途径”，[香港]《明 报》，2004年3月9日。 ③ Philip T．Reeker．“Deputy Secretary’s Meeting with a Hong _ eKong Delegation”，U．S．Department of State，June 5，2003，http：／／ hongkong．usconsulate．gov／ushk stat2003060501．htm1 ． _④ “Grants”，National Endowment for Democracy，http：／／www． ned．org／grants／06programs／grants—asia06．html#chinaHongKong． ⑤ The Bureau ofEast Asian and Pacific Afairs，“Th e Hong Kong Policy Ael Report”．United States Information Service，June 30。2(107． ⑥ TheBureauof EastAsian andPacific Afairs，“TheHangKong Policy Act Report”，United States Information Service，June 30，2007． 33
- 5. 《现代国际关系》2008年第l1期 究机构，经费使用开始偏重于选举培训、民意调查 等。① 随着未来香港民主逐步得到实施，美国介入 的重点就是在选举事务上增加对香港“反对派”的 支持，争取“反对派”在特首选举和立法会选举中有 大的收获。 在人权方面，美国以前主要介入两个议题：一是 港人改变政府的能力，一是香港立法会改变政策的 能力。随着2017年和2020年港人完全获得选举 权，港人改变政府的能力这一议题将不再是美国介 入的重点。《基本法》对于香港立法会的组成有明 确的规定。即香港立法会主要由地区直选议席和功 能组别议席组成。功能组别议席由香港专业界组 成，商界占有重要分量，但是美国一直批评香港立法 会没有实现全部议席直选。鉴此，在2012年和 2016年的立法会选举中，功能组别的存废问题将是 美国介入的重点议题。另外，在国家安全方面，《基 本法》第二十三条立法仍然没有完成，未来如果再 次举行立法活动，美国必会继续进行阻止。 在“高度自治”方面，尽管《基本法》规定了涉及 中央和特区关系的事务由全国人大释法，但是在具 体实践中，如何划分中央和特区事务的界限一直存 在争议，这使美国继续介入有一定的活动空间。有 一种趋势需要关注：美国在《美国一香港政策法》中 将香港定位于独立于中国大陆的半国家行为体及资 本主义经济体系的一员而在美港经贸关系和多边经 济关系中享受美国的优惠待遇；该法还规定如果这 种地位一旦发生改变，或者香港将从美国通过优惠 待遇进口的高新技术产品输入到中国大陆，美国将 取消给予香港的优惠待遇。随着未来粤港经济逐渐 融合，中国大陆与香港的经贸联系更加紧密，两者最 终会融为一体。在此背景下，美国将如何评估香港 在美港双边和多边经济交流中的地位，对未来的香 港、美港关系甚至中美关系都十分重要。1992年的 《美国一香港政策法》在2007年已经到期，美国已 没有评估香港特殊性和自治程度的法律依据。但是 美国国内目前出现了要求重新立法的声音。如美中 经济与安全评估委员会在其(2007年对国会报告》 中已经明确建议国会敦促政府为已到期的《美国～ 香港政策法》重新立法。② 34 就美国介人香港事务的方式而言，未来美国官 方的介入可能会相对减少，而更加重视利用香港本 地“反对派”和涉港非政府组织的力量。随着中国 和平发展进程加速，美国在很多地区和全球性问题 上都需要中国合作，如朝核危机、反恐等问题。同 时，中美经济联系加深，军事交流也开始增加，双边 关系进入多层面的复合相互依赖时代。为了稳定中 美关系，美国在逐步减少官方对香港事务的介入， 2006年以来，美国白宫、国务院和美国驻香港总领 事馆对香港事务的公开批评和指责已经减少。但是 基于美国在港利益，美国会继续加强对香港“反对 派”和非政府组织的支持。根据美国国家民主基金 会的统计，该机构发放给香港“泛民主派”和涉港非 政府组织的经费在逐渐增加，如香港“泛民主派”人 物陆恭蕙创建的思汇政策研究所2005年获得4．5 万美元资助，2006年增加到接近8．6万美元；香港 人权监察2001年到2003年所得经费总数只有16 万美元，而2004年和2005年每年获得的经费均超 出17万美元，2006年增加到近18万美元。④ 另外， 作为涉港活动最大的非政府组织，美国国际事务民 主协会在美国国家民主基金资助下不断增加涉港活 动内容。该机构的活动主要涉及民意调查和出版报 告等，为香港政党和选民提供选举指南等。从2006 年开始，该机构明显扩大了活动内容，出版了香港政 党研究和政治发展前景的报告，并对2017和2020 年后的香港政治发展进行研究。④ o (责任编辑：郭志红) ① “Grants”，National Endowment for Democracy．http：／／www． ned．org／grants／05programs／grants—asia05．html#chinaHongKong；ht-tp：／／ www．ned．org／grants／06programs／grants — asia06．html}}china— HongKong． ⑦ “2007 Report to Congress”，U．S．一China Economic and Se— curity Review Commission，Nov．，2007，http：／／www．uscc．gov／annual — report／2OO7／report_ to_ congress．oaf． ③ 根据美国国家民主基金网上公布的2001—2006年数据进 行统计。See“Grants”，National Endowm ent for Democracy。http：／／ www．ned ．org／grants／06programs／grants—asia06．html#ehinaHongKong． ④ “Asia：Hang Kong”，National Democratic Institute for lntema． tional Afairs， http：／／www． ndi． org／worldwide／asia／hongkong／ hongkong．asp．