Presentasjoner fra NIBR-seminar 3. april 2013. Foredragsholdere: Jacob Torfing, Roskilde Universitet: Danske erfaringer etter regionreformen Anders Lidström, Universitetet i Umeå: Svenske regioner i støpeskjeen Asbjørn Røiseland, Universitetet i Nordland og Marit Helgesen, NIBR: Norske fylkeskommuner: Fra tjenesteleverandør til nettverksnode? – Eksempler fra regional utvikling, folkehelse og vannforvaltning

1. NIBR FORUM 3. april 2013
12.00–14.00
Skandinaviske regioner som utviklingsaktører:
Overkommune eller nettverksnode?

2. Skandinaviske Regioner som
Netværksstyrede Udviklingsaktører:
Erfaringer fra den danske regionsreform
Jacob Torfing
NIBR Forum
Oslo, 3. April, 2013

3. Præmisser for studiet af regioner
1. Regional styring er underbelyst i forskningen
 Måske på grund af de-politisering: hverken store reformer
eller borgernær serviceproduktion
1. Regionsbegrebet er diffust:
 Både geografisk område og formel styringsarena (global
eller sub-national)
1. Der er kamp om meningen kamp om meningen:
 Top-down (del af styringskæde) eller bottom up
(mellemkommunalt samarbejde)
1. Fra gamle til nye regioner:
 Fra administrativt styringsniveau til forestillet ramme for
forskellige aktørers interaktion ift. fælles dagsordner
1. Fra nationalt til postnationalt perspektiv:
 Sub-national enhed til deltager i multi-level governance og
para-diplomatic policy-making

4. Den danske strukturreform
 Modsat sin forgænger en kort politisk proces:
beslutningsfase 2002-2005, ikrafttræden 2007
 Resultat:
– Fra 14 amter til 5 regioner
– Fra 271 til 98 kommuner
 Overførsel af opgaver fra stat og amter til
kommuner:
– Sundhed, beskæftigelse, specialundervisning, kollektiv
trafik, veje og miljø
 Politisk story-line:
– Større og mere bæredygtige kommuner kan løse flere
opgaver tæt på borgerne

5. Strukturreform som Garbage-Can
 1998: Opgavekommissionen: ’Den eksisterende
opgavefordeling må siges at være
hensigtsmæssig’
 Forår 2002: Indenrigsministeren: ’Regeringen har
ingen planer om at foretage ændringer i den
kommunale struktur’
 Sommeren 2002: Politikere og organisationer
støtter kommunalreform
 Sensommer 2002: Strukturkommissionen
nedsættes - uden politikerdeltagelse, for at finde
begrundelse for reform
 2004: Slutrapporten støtter sig på argument om
kommunal og regional bæredygtighed og
anbefaler færre og større kommuner og amter
 2004: Regerings oplæg tilføjer ønsker om
styrkelse af statslig kontrol og fritvalgsordninger
 2005: Kommunalreform vedtages i folketinget

6. Historien om et bebudet mord
 Staten og kommuner ønskede amterne nedlagt,
så de kunne dele opgaverne
 Der etableres alligevel nye regioner, men de er
kraftigt svækkede:
– Mister opgaver, og har kun sundhed (80%), udvikling
(10%), det specialiserede socialområde (5%), samt lidt
kultur og uddannelse (5%)
– Der oprettes alternative beskæftigelsesregioner under
staten
– Har ikke kompetence til at flytte rundt på økonomiske
midler
– Har kun egen driftsorganisation på sygehusområdet
– Mister deres ret til at udskrive skatter
– Ikke selv beslutte at udvide sine opgaver
 Forestillingen om at ’De holder kun 8 år’, styrkede
kommunerne, som oprettede Kommunale Kontakt
Råd, som pønser på at overtage regionernes
opgaver

7. Regionspolitikken som felt
 Ingen klar afgrænsning
 Typisk infrastruktur, miljø,
erhvervsudvikling, turisme, uddannelse og
beskæftigelse
 Mere og mere koblet til vækst og
erhvervspolitik i lyset af den
globaliseringspres og fremvækst af
konkurrencestaten
 Begrænset politisk bevågenhed, dog
udkantsdanmark og vækstpolitik
 Faglighed: domineret af planlæggere

8. Politisk styring i regionerne
 Intens statslig overvågning og metastyring
 Centralisering i regionsråd
– Ingen stående udvalg
– Nyskabende ad hoc udvalg, der ikke bruges rigtigt
– Forretningsudvalg centraliserer magten
 Lovgivet kommunesamarbejde:
– Kommune Kontaktudvalg (politisk)
– Sundhedskoordinationsudvalg (politisk)
– Vækstforum (bredere netværkskarakter)
 Behov for netværkssamarbejde:
– Stor interdependens i forhold til kommunale og private
aktører på sundhedsområdet
– Ikke skabe vækst og erhvervsudvikling uden bredt
samarbejde mere relevante og berørte aktører
– Stor interesse for metastyring i danske regioner

9. Det regionale potentiale for
samarbejdsdrevet innovation
 Netværksstyring kan ikke blot fremme effektiv
og demokratisk styring, men også
offentlig innovation
 Styringsnetværk er rammen om samarbejds-
processer, der styrker alle dele af
innovationsprocessen
 Samarbejdsdrevet innovation er et godt alternativ
til jagten på innovationshelte
 Sikrer, at alle aktører med relevante ’innovation
assets’ inddrages i innovationsprocessen
 Hvis samarbejdsdrevet innovation skal lykkes, så
skal offentlige ledere træde i karakter som
innovationsledere og skabe kulturrevolution

10. Behov for innovationsledelse
Innovations-
ledelse
Konvener Facilitator Katalysator
Aktører Interaktion Samarbejde Innovation
Barrierer: Barrierer:
Barrierer:
Ingen tradition, Mentale siloer,
Tunnelsyn, risiko
dårlig erfaringer mangel på tillid
aversion, og løs
og demotiverende og modstridende
institutionalisering
usikkerhed interesser

11. Innovationslederens tre roller
 Konvener:
– Skabe momentum, sætte holdet, fordele roller,
klargøre proces, sikre opbakning og råderum, og
afstemme forventningerne
 Facilitator:
– Understøtte processen, skabe gensidig tillid, udvikle
fælles forståelsesrammer, løse konflikter, og fjerne
forhindringer for samarbejde
 Katalysator:
– Konstruere trusler, anlægge nye vinkler, bringe ny
viden eller aktører i spil, anspore transformativ
læring, indgyde mod og håndtere risici

12. Behov for en kulturrevolution
 Hands-on innovationsledelse skal
suppleres med hands-off
innovationsledelse:
1. Bruge HR funktionen
– Sikre diversitet og boundary spanners
– Tilskynde tværfaglighed samarbejde mellem
professionerne
– Rekruttere, udvikle og fastholde kreative talenter
1. Skabe organisationskultur
– Skabe fælles sprog
– Begrænse nulfejlskulturen
– Give plads til eksperimenter og ’fast learning’
– Begrænse tælleregimet og regeltyranniet
– Skabe flade og fleksible organisationer
– Bore huller i siloerne og skabe grænseløse organisationer

13. Svenska regioner i
stöpsleven
Anders Lidström
Professor i statsvetenskap
Umeå universitet

14. Processen
• Två regioner föregångare: Västra Götaland
(1997) och Skåne (1998). Nedifrån-drivet
• Ansvarskommittén: Parlamentarisk utredning
2003-2007
• Omfattande analys av behov av nivåer och
ansvarsfördelningen mellan dem
• Förslaget om regioner mest uppmärksammat

15. Ansvarskommitténs förslag
• Landstingen ersättas av 6-9 direktvalda regioner
• Riktvärde: 1 milj inv, universitetssjukhus
• Samlat ansvar för hälso- och sjukvård samt
regional utveckling
• Lokalt driven process, klar i god tid före valet
2014
• Också reformering av den statliga regionala
administrationen: Samma indelning som de
direktvalda regionerna
• Politisk enighet
• Stöd även av SKL samt en klar majoritet av
kommuner och landsting

16. Mottagandet
• 6 av 7 partier i praktiken för
• Moderaternas motstånd – vetoroll
• Även motstånd inom andra partier, bl.a.
tongivande socialdemokrater
• Kompromiss inom regeringen: helt
nedifråndriven process – lokala/regionala veton
• Resultat: Inga nya större regioner – men två
tidigare landsting blev egna regioner (Halland
och Gotland).
• Parallellt 1: Införande av regionförbund:
kommunförbund mellan kommuner och landsting
om kultur, turism och regional utveckling
• Parallellt 2: Kulturpolitikens regionalisering

17. Länsstyrelsereform?
• Bollen över till staten: Den regionala nivåns
organisation
• Mats Sjöstrands länsstyrelseutredning, förslag i
december 2012
• Från 21 till 11 länsstyrelser
• Flera statliga verk samma indelning (underlättar
samordning)
• Regionförbunden avvecklas, landstingen övertar
ansvaret för regional utveckling

18. Tilltagande regionala
assymmetrier
• Två stora regioner: Skåne och Västra Götaland.
Dessutom Stockholms län (5 milj inv)
• Två enlänsregioner: Halland och Gotland
• Fler enlänsregioner: Sex har ansökt. Övertar
regionalt utvecklingsansvar från regionförbund
eller länsstyrelse
• Traditionella landsting
• Regionförbund, men på väg att avvecklas?
• Nya regioner från 2019?
- En ny politisk majoritet 2014? Vad vill den?
- Samtal mellan Skåne, Blekinge, Kronoberg,
Kalmar om vidgad region från 2019

19. Regional flernivåsamordning
Sverige: En decentraliserad enhetsstat
Regional röra – som förstärkts under senare år
Varken landsting eller regioner är överkommuner
•Landstingen: Samordnar folkhälsa med bl.a.
kommunerna och ev kultur och utveckling
•Regionerna: Samordnar folkhälsa och regional
utveckling
•Regionförbunden: Gemensamma för kommuner
och landsting.
•Landshövdingar och länsstyrelser: Generellt
samordningsuppdrag av offentliga (och privata)
aktörer, men ingen överordning
•Statliga verk: Egna indelningar
•Ansvaret för Regional utvecklingsstrategi:
1.Regioner 2.Regionförbund 3.Länsstyrelser

20. Tredje vågens europeiska
regionreformer
• Har den europeiska regionaliseringen tappat
momentum?
• Tredje vågens regionaliseringsreformer (1990-)
- Östeuropa, Grekland, Storbritannien,
Spanien, Italien, Danmark
- Drivs av EU (sammanhållningspolitik),
utvecklingspolitikens regionala fokus, etniskt
självbestämmande
• Regionernas Europa inte högprioriterat inom EU.
EU har annat att bry sig om
• Statsfragmentering? (Belgien, Katalonien,
Skottland)
• Förskjutning till stadsregioner?

21. Territoriell reformering i
Sverige – olika processer
Kommunsamman- Regionreformerna
slagningarna ( -1974) (2000- )
Uppifråndrivet Nedifråndrivet
Obligatoriskt Frivilligt
Under en viss period Successivt
En modell Olika modeller
Konfliktlinje: Konfliktlinje:
Socialdemokr - borgerliga Moderaterna - övriga
Bygga upp Rationalisera
välfärdssystemen välfärdsystem; regional
utveckling

22. Vad driver på framöver?
• Den regionala utvecklingsdiskursen. Men
kommer staten tillbaka?
• Regionernas Europa. Men inte lika hett längre.
• Ny politisk majoritet efter 2014? Men ingen
vinner val på större regioner
• Post-NPM: Fragmenteringen blir ineffektiv, behov
av större enhetlighet

23. Fra tjenesteyter til nettverks-node?
Evaluering av en ”ny
fylkeskommune”
Asbjørn Røiseland og Marit Helgesen

24. Regioner i norsk politikk
• Direkte valgte fylkeskommuner etablert i 1976
• Regiondebatt på 2000-tallet:
– Landsdelregioner? (AP ++)
– Større kommuner og fjerne fylkeskommunen?
Eventuelt etablere mange, mindre (fogderi-)
regioner (H, FrP ++)
– Regionale/lokale responser: En rekke initiativ
(nettverk, partnerskap, osv.) for å være beredt til
endringer

25. Parallelle politiske beslutninger
• 2002: Ansvar for sykehusdrift flyttet fra
fylkeskommune til statlige, regionale
helseforetak (med svak kobling til
fylkeskommuner)
• 2004: Barne-, ungdoms og familieetaten
etableres, institusjonstjenestene i
barnevernet statliggjøres
• ”Frislepp” for statlige etater mht. egen
regional inndeling

27. Forvaltningsreformen 2010
• Nye oppgaver lagt til fylkeskommunen, bl.a. et
økt ansvar for samferdsel
• Understrekning av fylkeskommunens rolle
som ”regional utviklingsaktør”
• Koordinere kommunene i sitt geografiske
område – antall kommuner varierer
• Hypotese: Stor variasjon mellom fylker i
hvordan de løser sine oppgaver

28. Hva innebærer det å være
utviklingsaktør?
• Koordinerende funksjon
• Koordinering både horisontalt og vertikalt
• Koordinering av offentlige og private aktører
• Få hierarkiske relasjoner å bygge på (dvs. en
mykere form for koordinering)
• I teoretisk forstand skal fylkeskommunen fungere
som node i nettverk
• Men fungerer det?

29. Metode og data i prosjektet
• Tre politikkfelter som case
– Regional utvikling
– Folkehelse
– Vannforvaltning (vanndirektiv)
• Datakilder:
– Data fra pågående og tidligere NIBR-prosjekter
innenfor de tre politikkfeltene
– Case-studier i Hedmark, Møre og Romsdal og Østfold
– Survey til medlemmer i fylkesting, fylkesutvalg og
fylkesråd + admsjef i alle fylker

30. Nærmere om koordinering
• Prosess hvor felles handlinger blir til gjennom
gjensidige tilpasninger (vid, åpen definisjon)
• Horisontal versus vertikal koordinering
• ”Flernivå-koordinering”
• Velkjente koordineringsmekanismer:
– Hierarki
– Marked
– Nettverk

31. Koordineringstrapp
4. Felles handlinger, samstyring (f.eks.
Positiv koord.
Økende nivå av koordinering
danne partnerskap)
3. Gjensidig avtalt tilpasning for å unngå
eksternaliteter eller sikre gevinst (f.eks. Negativ koord.
inngå avtale)
2. Felles diskusjon og utvikling av felles
problemforståelse (f.eks. danne forum)
1. Uformell tilpasning gjennom informasjon og
kunnskap (ensidig eller gjensidig)

32. Case 1: Regional utvikling
• RUP og regional planlegging gir
fylkeskommunene lang tradisjon for ”nettverks-
node-funksjon”
– Frikommuneforsøkene på 80-tallet inkluderte to
fylker
– RUP fra 1995 partnerskap med regional stat,
kommuner, aktører på arbeidsmarkedet,
sivilsamfunnsaktører
• PBL - revidering i 2008 ga fylkeskommunen nye,
vitaliserte planleggingsredskaper til bruk i
koordineringsprosessene
• Fylkeskommunene har eierandeler i Innovasjon
Norge og er involvert i 4 regionale forskningsfond

33. Case 2: Folkehelse
• Nyere arbeidsområde
– Fylkeskommunene partnerskapsfylker (med H.dir) som
frivillig prosjekt i 2003-2004, i 2007 alle fk med
– Kommuner og andre inngå partnerskap med fk
• FKs rolle i folkehelsearbeidet lovfestet i 2010
– Pådriver for og samordne folkehelsearbeidet i fylket,
understøtte kommunalt folkehelsearbeid
– Virkemidler: partnerskap og andre samarbeidsrelasjoner,
stimuleringsmidler, kunnskapsoversikt over
helsetilstanden i fylket
• Inkludert i Folkehelseloven fra 2011
• Ser stor variasjon f. eks. i antall årsverk brukt til
folkehelse (fra 1 til 11) og inkludering av folkehelse i
regionplan

34. Arbeid mot enkeltkommuner, eks. Nordland
fylkeskommune
• Det er nå 40 Viser utbredelse av fedme blant
sesjonsdeltakere
avtalekommuner i
Nordland (av 44)
• Fylkeskommunens
folkehelseavdeling
følger opp
samarbeidsavtaler med
kommuner i
kontaktmøter
• Møter arrangeres felles
for flere kommuner
• Følger opp plikt til å
etablere kunnskap

35. Case 3: Vannforvaltning
11 Vannregioner
-11 vannregioner, basert på
nedbørsfeltorientert inndeling
- Tegner kartet på nytt,
korresponderer ikke med eksisterende
fylkesgrenser, kommunegrenser, eller
regional-stats inndelte regioner
- De 11 vannregionene skal utforme
en forvaltningsplan, som skal vedtas
av alle fylkesting og godkjennes av
nasjonale myndigheter – og som skal
gjelde for alle parter som deltar
- De 11 vannregionene er igjen inndelt
i 104 vannområder, som er delt inn i
ca 17 000 vannforekomster.

36. Vannregionmyndighet
Vannregion- – en av
utvalget– 270
inviterte: Kompleks tverrsektoriell, fylkeskommunene
*Rundt 75
Kommuner
flernivå-koordinering:
*7 Fylkes-
kommuner
*Et spekter av
regionale
statsenheter:
-Fylkesmannen
-NVE,
- Vegvesenet, Politiske
-Mattilsynet koordinering av
-Kystverket
-Fiskeri- 7
direktoratet, fylkeskommune
r
Regional
referansegruppe:
Privte aktører, Administrativ
interesse- koordinering av
organisasjoner og 7
frivillige 18 Vannområder – fylkeskommuner
organisasjoner med vannområde- og 7 fylkesmenn
utvalg (kommuner,
regional stat)

37. Likheter og ulikheter
• Felles for casene:
– åpne og vanskelige og avgrense
– fylkeskommunene har ansvar for å koordinere
– planlegging er et viktig arbeidsredskap
• Fylkeskommunen har ulik autoritet:
– Regional utvikling - lang tradisjon
– Folkehelse - nyere og koordineringsrolle nedfelt i lov
– Vannforvaltning - nytt ,ikke lov, mange partnere skal
samordnes
• Rollen som nettverksnode er utfordrende
innenfor hvert område, i enda større grad hvis
den ses i sammenheng på tvers av områder

38. Hypoteser
• H1: Variasjon i hvordan fylkeskommuner løser
dette
– Avdekke koordineringsbehov og finne ut om
planleggingsredskapet oppfattes som nyttig
• H2: Variasjon i utfordringer mht substansielt
koordineringsområde og regioninndelinger
– Ulikhet i autoritet spiller en rolle
• H3: Variasjon i betingelser for vellykket
koordinering.
– Opplever aktører at koordineringsbehov dekkes og
reduseres ”silotenkingen” i offentlig administrasjon?
• H4: Hvordan forankres koordineringsrollen
demokratisk?
– Nettverkenes legitimitet, politikeres deltakelse