SlideShare ist ein Scribd-Unternehmen logo

Talous & Yhteiskunta 4/2017

•
•
Palkansaajien tutkimuslaitos
Palkansaajien tutkimuslaitos

Talous & Yhteiskunta -lehden numeron 4/2017 artikkelit käsittelevät työelämän laatua, omistusasumista, rahoitusmarkkinoita, rakenteellista jäämää ja julkisen sektorin työntekijöitä. Lisäksi lehdessä on Suomen Pankin tutkimuspäällikkö Esa Jokivuolteen haastattelu.

Regierungs- und gemeinnützige Organisationen
1 von 68
Downloaden Sie, um offline zu lesen
Palkansaajien tutkimuslaitos on vuonna 1971 perustettu itsenäinen ja voittoa tavoittelematon kansantalouden asiantuntijayksikkö. Laitoksessa tehdään taloustieteellistä tutkimusta ja laaditaan suhdanne-ennusteita. Lisäksi laitoksen tutkijat toimivat ulkopuolisissa asiantuntijatehtävissä sekä osallistuvat aktiivisesti julkiseen talouspoliittiseen keskusteluun. Palkansaajien tutkimuslaitoksen toiminnan tavoitteena on tarjota tutkimustietoa yhteiskunnallisen keskustelun sekä päätöksenteon tueksi. Palkansaajien tutkimuslaitoksessa tehtävän tutkimustyön painopiste on tilastollisiin aineistoihin perustuvassa empiirisessä tutkimuksessa. Sen taustalla on vahva teoreettinen näkemys ja tieteellisten menetelmien asiantuntemus. Pitkänsillanranta 3 A, 6. krs 00530 Helsinki Finland P +358 9 2535 7330 F +358 9 2535 7332 www.labour.fi Vuosikerta 26,00 € Irtonumero 10,00 € ISSN-L 1236-7206 ISSN 1236-7206 (painettu) ISSN 1795-181X (pdf) nro 4 | 2017 | Irtonumero 10,00 Euroa | www.labour.fi << LHT – Posti Oy >> Posti Green talousjayhteiskuntanro4|2017 Työelämän laatu Omistusasuminen Rahoitusmarkkinat Rakenteellinen jäämä Julkisen sektorin työntekijät ESA JOKIVUOLTEEN HAASTATTELU T&Y_kannet_4/17.indd 1 01/12/2017 14.16
julkaisija Palkansaajien tutkimuslaitos Pitkänsillanranta 3 A (6.krs) 00530 Helsinki P. 09 - 2535 7330 Fax: 09 - 2535 7332 www.labour.fi toimitus Päätoimittaja Seija Ilmakunnas Toimittaja Heikki Taimio P. 09 - 2535 7349 toimitusneuvosto: Jaakko Haikonen Tuomas Harpf Ilkka Kaukoranta Pirjo Pajunen Minna Salminen tilaushinnat Vuosikerta 26,00 Euroa Irtonumero 10,00 Euroa tilaukset Irmeli Honka P. 09 - 2535 7338 irmeli.honka@labour.fi valokuvaus Maarit Kytöharju Kansi ja ulkoasu Niilas Nordenswan, Nordenswan & Siirilä Oy Taitto Irmeli Honka Painopaikka Kirjapaino Jaarli Oy ISSN-L 1236-7206 ISSN 1236-7206 (painettu) ISSN 1795-181X (pdf) Sisällys 4|2017 1 Heikki Taimio Pääkirjoitus 2 Kirsti Karila & Tuomas Kosonen & Satu Järvenkallas Varhaiskasvatuksen tiekartta – miten lisätä osallistumista ja henkilöstön osaamista? 8 Tero Kuusi Julkisen talouden rakenteellisen rahoitusaseman epävarmuus ja finanssipolitiikka 14 Janne Huovari & Antti Kekäläinen Rakenteellinen jäämä on hutera pohja sääntöpohjaiselle finanssipolitiikalle 20 Ilkka Kiema Umpimähkään valitut menetelmät tuottavat umpimähkäisiä tuloksia - Rakenteellisen jäämän arviointia 26 Kolumni Henri Keränen Liian aikainen sopeutus oli virhe 28 Terhi Maczulskij Ketkä päätyvät työskentelemään julkisella sektorilla? 34 Armi Mustosmäki Tuottaako Pohjoismainen malli hyvää työelämän laatua vielä tulevaisuudessakin? 45 VUOSIKERTA | 4 NUMEROA VUODESSA vuosikerta 26,00 EUROA | irtonumero 10,00 EUROA www.twitter.com/TYlehti | www.facebook.com/TYlehti T&Y -lehti Talous & Yhteiskunta -lehteä julkaisee Palkansaajien tutkimuslaitos neljä kertaa vuodessa. Lehden tavoitteena on välittää tutkimustietoa, valottaa ajankohtaisen kehityksen taustoja sekä herättää keskustelua kansantaloudellisista ja yhteiskunnallisista kysymyksistä. Vuosina 1972–1993 lehti ilmestyi nimellä TTT Katsaus. Lehden toimitus p. 09–2535 7349 Tilaukset www-sivujen kautta tai p. 09–2535 7338 Tutkimuksia Tutkimuksia -sarjassa ilmestyvät valmiiden tutkimusten laajat ja perusteelliset loppuraportit. Valmistuvista tutkimuksista lähetetään lehdistötiedotteet, joiden välityksellä tutkimustulok- sia esitellään tiedotusvälineille ja suurelle yleisölle. Julkaistaan laitoksen kotisivuilla. Tilaukset p. 09–2535 7338 Raportteja Raportteja -sarjassa ilmestyy erilaisia laajemmalle yleisölle tarkoitettuja kirjoja ja selvityksiä. Julkaistaan laitoksen kotisivuilla. Tilaukset p. 09–2535 7338 Työpapereita Työpapereita -sarjassa esitellään meneillään olevien tutkimush- ankkeiden väliraportteja sekä kansainväliselle tutkijakunnalle suunnattuja keskustelualoitteita. Työpaperit julkaistaan koko- naisuudessaan laitoksen kotisivuilla. www.labour.fi Palkansaajien tutkimuslaitoksen kotisivuilla on ajankohtaista tietoa laitoksen henkilökunnasta, tutkimuksista, talousennusteista ja seminaareista. Siellä julkaistaan myös Talous & Yhteiskunta -lehden pääkirjoitus, artikkelit ja haastattelu, laitoksen lehdistötiedotteet sekä kuukausittain vaihtuvia kolumneja. Lisäksi laitoksen tutkijat kommentoivat kotisivuilla ajankohtaista talouskehitystä. Laaja taloustietopaketti sisältää aikasarjoja lukuina ja kuvioina mm. tuotannosta, työmarkkinoista, inflaatiosta, ulkomaankaupasta, koroista ja julkisesta taloudesta. 39 Lukuvihje Ralf Sund Lasse Laatunen ja Arto Niemi: Kolmikannan kulisseissa – Lasse Laatusen neljä vuosikymmentä työmarkkinapolitiikassa 40 Pentti Pikkarainen Ehdotuksia rahoitusmarkkinoiden kehittämiseksi 45 Lukuvihje Hannu Karhunen Justin Parkhurst: The Politics of Evidence: From Evidence-based Policy to the Good Governance of Evidence 46 Jani-Petri Laamanen Omistusasuminen, työllisyys ja talous 52 Haastattelu Heikki Taimio Pankkien vakavaraisuus on tärkeintä finanssikriisien ehkäisyssä – Suomen Pankin tutkimuspäällikkö Esa Jokivuolteen haastattelu 62 Lukuvihje Pertti Haaparanta Sixten Korkman: Globalisaatio koetuksella T&Y_kannet_4/17.indd 2 01/12/2017 14.16
 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 01 PÄÄKIRJOITUS HEIKKI TAIMIO Erikoistutkija palkansaajien tutkimuslaitos heikki.taimio@labour.fi kin julkisen talouden suunnitelmasta. R a k e n t e e l l i n e n jäämä ei ole tärkeä vain siksi, että EU voi käynnistää tavoitet- taan rikkovalle maalle ns. merkittävän poik- keaman menettelyn. Paljon useammin hal- litukset vetoavat sii- hen voidakseen toteuttaa julkisten menojen leik- kauksia ja veronkorotuksia. Tämä käsite on mukana myös muissa finanssipolitiikan mittareissa kuten esimerkiksi Suomessa niin keskeiseksi muodostu- neessa kestävyysvajeessa. Sattumoisin on viime aikoina kolmessa eri tut- kimuslaitoksessa perehdytty syvemmin EU:n ko- mission rakenteellisen jäämän käsitteeseen. Tässä numerossa ilmestyvissä artikkeleissa on erilaiset tulokulmat, mutta niiden yhteinen viesti on selvä: rakenteelliseen jäämään liittyy niin paljon kyseen- alaisia piirteitä, ettei se sovi finanssipolitiikan oh- jaukseen. Sen laskentamenetelmä on puutteellisesti dokumentoitu ja nojautuu moniin oletuksiin, joilla on heikot perusteet mutta suuria vaikutuksia. PT:n johtaja Seija Ilmakunnas totesi jo T&Y 4/2012:ssa: ”Ylipäätään tällainen laskennallisuus sopii huonosti oikeudellisesti sitovan lainsäädän- nön yhteyteen.” VM:n valtiosihteeri Martti Hete- mäki huomautti Kansantaloudellisen aikakauskirjan numerossa 1/2015, että komission laskentatapa ”on omiaan tuottamaan suhdanteita kärjistäviä suosituk- sia ja velvoitteita”. Nyt esitetyt arviot viittaavat jopa siihen, että komissio ihan tarkoituksella manipuloi rakenteellista jäämää niin, että näin tapahtuukin. Saksalainen sääntöpolitiikka on kuitenkin joutu- nut joustamaan, ja nykyään EU:ssa rakenteellista jäämää käytetään harkinnanvaraisesti samalla kun seurataan monia muitakin finanssipolitiikan mit- tareita. Suomenkin hallituksen olisi syytä tehdä samoin ja yhtyä EU-tasolla niihin, jotka näkevät saksalaisen sääntökurin kummajaisena, jota ei kan- nata noudattaa. T&Y:n numeroon 1/2012 kirjoittamani artikkeli kuvasi taustaa saksalaisten potemalle ”patologi- selle” hyperinflaation kammolle. Saksa ”pyöritti setelimyllyä” 1. maailmansodan ja sen jälkeisenkin valtiontalouden rahoittamiseen. Hinnat kohosivat pilviin ja kansan säästöt menettivät reaaliarvonsa. Lapasesta karannut raha- ja finanssipolitiikka ai- heutti kansallisen trauman, joka ”voi hyvin” vielä tänäkin päivänä. Toisen maailmansodan jälkeen Saksassa alettiin 0uskoa, että talouspolitiikassa kaikki olisi paremmin eikä raha menettäisi arvoaan, jos siinä vain nouda- tettaisiin sääntöjä ja annettaisiin markkinoiden hoitaa loput. Tästä ordoliberalismiksi kutsutusta opista on juuri ilmestynyt e-kirja ”Ordoliberalism: A German Oddity” (VoxEU.org). Saksalaisten omituinen inflaatiokammo on löy- tänyt tiensä niin Euroopan keskuspankin inflaatio- tavoitteeseen kuin finanssipolitiikkaa säätelevään vakaus- ja kasvusopimukseenkin. Jälkimmäinenhän solmittiin Saksan pelosta, että Etelä-Euroopan mai- den holtiton taloudenpito johtaisi niiden velkaan- tumiseen ja pelastukseksi EKP:n lisäämään rahan tarjontaa, jonka seurauksena saksalaisetkin kärsi- sivät jälleen korkeasta inflaatiosta. Vuonna 2010 puhjennut eurokriisi osoitti, ettei pelkkä entisten sääntöjen noudattaminen riittänyt. Saksalaisten kauhistellessa EKP haastoi omia sään- töjään, alensi korkonsa alle nollan ja alkoi ostaa suu- ria määriä valtioiden velkapapereita. Sen onneksi kuitenkin muut syyt pitivät inflaation kurissa. Toi- saalta Saksa onnistui läheisten liittolaistensa (ku- ten Suomen) tuella paisuttamaan sääntöviidakkoa finanssipoliittisella sopimuksella, joka täydentää vakaus- ja kasvusopimusta. Keskeisin uusi sääntö perustuu julkisen talouden rakenteelliseen jäämään, joka Suomessa ei saisi mennä pakkaselle yli puolta prosenttia suhteessa bruttokansantuotteeseen. Tästä tulojen ja menojen erosta käytetään myös termejä suhdannevaihteluis- ta ja satunnaistekijöistä puhdistettu rahoitusasema ja rakenteellinen tasapaino, vaikka yleensähän on kyse epätasapainosta. Tavoitetta -0,5 prosenttia ei löydy nykyisen hallituksen ohjelmasta mutta kyllä- EU:n talouspolitiikan saksalaisperäiset säännöt vastatuulessa
02 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 Tuomas kosonen Tutkimusjohtaja palkansaajien tutkimuslaitos tuomas.kosonen@labour.fi Kirsti Karila Professori Tampereen yliopisto kirsti.karila@uta.fi artikkeli satu järvenkallas Varhaiskasvatusjohtaja satu.jarvenkallas@gmail.com Kuvat maarit kytöharju O petus- ja kulttuuriminis- teriö asetti helmikuussa 2017 tämän artikkelin kirjoittajista koostuneen selvityshenkilöryhmän, jonka tehtävänä oli laatia varhaiskasva- tuksen kehittämiseen tähtäävä selvitys. Selvityksessä tuli tarkastella varhais- kasvatuksen osallistumisasteen nosta- mista, varhaiskasvatuksessa tarvittavaa osaamista sekä päiväkotien henkilöstö- rakennetta ja varhaiskasvatuksen koulu- tusta. Lisäksi tehtävänä oli koota tietoa varhaiskasvatuksen taloudellisesta ja yhteiskunnallisesta vaikuttavuudesta. Selvityksessä edellytettiin aiemman var- haiskasvatuksen, yhteiskuntatieteiden ja taloustieteiden tutkimus- ja selvitystyön hyödyntämistä. Kehittämisehdotukset ja politiikkasuositukset tuli laatia lyhyelle ja pidemmälle, vuoteen 2030 ulottuvalle aikajänteelle. Selvitysryhmän kesäkuussa valmistunutta raporttia kutsutaan var- haiskasvatuksen tiekartaksi (Karila, Kosonen ja Järvenkallas 2017). Varhaiskasvatuksen tiekartta sijoittuu tilanteeseen, jossa varhaiskasvatukseen kohdistunut kiinnostus on lisääntynyt merkittävästi. Kansainväliset organisaa- tiot kuten Maailmanpankki, OECD, YK ja EU samoin kuin eri maiden hallitukset ovat suunnanneet poliittista huomiota ja taloudellisia voimavaroja varhaiskasva- tuksen kehittämiseen. Kansainvälisessä keskustelussa varhaiskasvatukseen osal- listumista ja sen tukemista kansallisissa järjestelmissä on pidetty tärkeänä, kos- ka varhaiskasvatuksen nähdään tukevan lasten suotuisaa kehitystä ja oppimista. Varhaiskasvatus saattaa olla merkityk- sellinen pitkälle lapsen tulevaisuuteen, minkä vuoksi varhaisvuosiin suunnattuja investointeja voidaan pitää erityisen kan- nattavina (esimerkiksi Heckman 2011). Varhaiskasvatus tukee lasten suotuisaa kehitystä pitkälle tulevaisuuteen ja ehkäisee syrjäytymistä. Varhaiskasvatuksen merkitystä syrjäy- tymisen ehkäisyssä on myös painotettu. Toisaalta jotkut tutkijat (Morabito ja muut 2013) ovat esittäneet kritiikkiä tätä vallitsevaa investointidiskurssia kohtaan. On huomautettu muun muassa siitä, et- tei varhaiskasvatus voi ratkaista kaikkia syrjäytymiseen liittyviä kysymyksiä. Varhaiskasvatuksen tiekartta – miten lisätä osallistumista ja henkilöstön osaamista? Artikkelissa käydään läpi selvityshenkilöryhmämme raportin esittämän varhaiskasvatuksen tiekartan keskeiset sisällöt ja suositukset. Raporttimme perustuu laadukkaimpaan mahdolliseen kansainväliseen tutkimuskirjallisuuteen ja Suomen varhaiskasvatuksen tilannetta koskevaan tietoon. Esitämme suosituksia, jotka tämän tilannekuvan valossa lisäisivät varhaiskasvatuksen laatua ja siten lasten ja perheiden hyvinvointia. Vaikutukset julkiseen talouteen eivät ole täysin neutraaleja, vaan negatiivisia, mutta neutraalia ehdotusta selvitykseltä ei edellytettykään.
 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 03 KIRSTI KARILA (oik.), TUOMAS KOSONEN ja SATU JÄRVENKALLAS korostavat, että varhaiskasvatus tarvitsee johdonmukaista ja pitkäjänteistä kehittämistä.
04 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 ”OSALLISTUMINEN VARHAISKASVATUKSEEN JÄÄ SUOMESSA JOPA ALLE OECD-MAIDEN KESKIARVON.” Lisäksi tulevaisuuden hyötyjen koros- taminen saattaa jättää huomiotta lasten nykyhetken elämänlaadun ja hyvinvoin- nin merkityksen. Varhaiskasvatuksen positiivisten vai- kutusten muodostumisessa sen laadulla on paljonkin väliä. Keskeistä on se, kuin- ka laadukkaissa varhaiskasvatusympäris- töissä lapset pääsevät oppimaan itselleen ja yhteiskunnallisesti merkityksellisiä asioita. Suomessa kiinnostuksen lisääntymi- nen varhaiskasvatukseen mukailee mo- nilta osin kansainvälistä kehityskulkua, joskin Suomi kulkee yleisimpiin verrok- kimaihinsa nähden hieman jälkijunassa. Kotimaista keskustelua ovat sävyttäneet kiistelyt kotihoidon tai varhaiskasvatus- palveluiden paremmuudesta hyvän lap- suuden rakentamisessa sekä ehdotukset maksuttomasta varhaiskasvatuksesta. Samoin esillä on ollut varhaiskasvatuk- sen merkitys syrjäytymisen ehkäisyssä. Käyty keskustelu kuvastaa sitä, että var- haiskasvatuksen tehtävät nähdään monin eri tavoin; osa keskustelijoista hahmottaa varhaiskasvatuksen puhtaasti työvoima- politiikan välineenä, osa taas näkee sen nykyisen varhaiskasvatuslainsäädännön mukaisesti lasten oikeutena siihen (ks. esimerkiksi Karila ym. 2017). Suomalaista varhaiskasvatusta on ke- hitetty viime vuosina monin tavoin. Var- haiskasvatuslainsäädäntöä on osin uudis- tettu, sen hallinto ja ohjaus on siirretty sosiaali- ja terveystoimesta kasvatus- ja opetussektorille, ja opetushallituksen johdolla on valmisteltu palveluiden toi- mintaa ohjaavat normimuotoiset Var- haiskasvatussuunnitelman perusteet. Mainittuja muutoksia on yhdistänyt selkeä linjaus: varhaiskasvatus on nähty osana suomalaista koulutus- ja kasva- tusjärjestelmää. Tehdyt hallinnolliset ja ohjaukselliset ratkaisut ovat rakentaneet edellytyksiä tämän kasvatuksellisen ja koulutuksellisen jatkumon muodostu- miselle. Samalla kuitenkin osallistuminen var- haiskasvatukseen jää Suomessa jopa alle OECD-maiden keskiarvon, siis huomat- tavasti alhaisemmaksi kuin esimerkiksi muissa Pohjoismaissa. Osallistumisas- teessa on lisäksi suuria alueellisia eroja. Varhaiskasvatuksen tehtävien muuttunut tulkinta ja muuttunut toimintaympäris- tö asettavat myös uudenlaisia odotuksia henkilöstön osaamiselle ja koulutukselle. SELVITYSTYÖN LÄHTÖKOHDAT Selvitysryhmän laatima raportti muo- dostaa tilannekuvan varhaiskasvatuksen laadusta ja osallistumisasteesta. Tilanne- kuvan muodostamisessa on hyödynnetty laajoja mikroaineistoja varhaiskasvatuk- sen ja muiden lasten hoitomuotojen käy- töstä, maakohtaisia aineistoja yleisem- mästä osallistumisasteesta ja luokiteltua tietoa varhaiskasvatuksen henkilöraken- teesta. Osallistumisasteen tarkastelussa hyödynnetään SISU–simulaatiomallia, jotta ihmisten päätöksentekoon vaikut- tavia taloudellisia kannusteita pystytään kuvaamaan. Lisäksi raportti luo katsauksen laa- jaan tutkimuskirjallisuuteen, jossa on tutkittu, mitkä tekijät vaikuttavat osal- listumiseen varhaiskasvatukseen sekä miten ja minkälainen varhaiskasvatus vaikuttaa lapsiin. Samoin tarkastellaan tutkimuskirjallisuutta, joka valottaa hen- kilöstön osaamisen ja koulutuksen mer- kitystä laadukkaan varhaiskasvatuksen muodostumisessa. Raportin suositukset perustuvat näihin tutkimustuloksiin, ja siinä suositetaan sellaisia toimia, joiden nähdään aiempien tutkimustulosten pe- rusteella lisäävän lasten ja vanhempien hyvinvointia. KESKEISET SUOSITUKSET Osallistumisaste Selvitysryhmän raportti esittää suosi- tuksia varhaiskasvatuksen osallistu- misasteen nostamiseksi. Suositukset perustuvat yllä kuvatulla tavalla tutki- muskirjallisuuteen sekä tilannekuvaan instituutioista ja varhaiskasvatuksen osallistumisesta eri ryhmissä. Tässä ku- vataan ensin lyhyesti taustakuva ja sitten itse suositukset. Aiemmassa kirjallisuudessa on tut- kittu muun muassa, miten varhaiskas- vatuksen maksut, paikkojen saatavuus ja sille vaihtoehtoisten hoitomuotojen tuet vaikuttavat sen käyttöön. Suomes- ta tämänkaltaista tutkimusta on lähinnä kotihoidon tuesta. Muut tutkimukset, joi- ta katsauksessa painotetaan, perustuvat norjalaisiin, ruotsalaisiin ja saksalaisiin aineistoihin ja asetelmiin. Tiivistetysti tulos tästä kirjallisuudesta on, että lasten hoitomuotoihin ja samalla vanhempien työllisyyteen voidaan vaikuttaa varhais- kasvatuksen maksuilla ja tuilla. Nämä keinot eivät ole kuitenkaan aina tehok- kaita, vaan yleinen osallistumistilanne ja muut samoihin päätöksiin vaikuttavat tuet tulee ottaa huomioon. Varhaiskasvatuksen maksuilla ja tuilla voidaan vaikuttaa lasten hoitomuotoihin ja samalla vanhempien työllisyyteen – mutta ei aina. Yksi suomalaisessa keskustelussa esiin nostettu kysymys on varhaiskasvatuk- sen vaikutus eri-ikäisiin lapsiin. Oman äidin antama kotihoito nähdään tässä keskustelussa monesti parempana vaihtoehtona nimenomaan lapsen kehi- tyksen kannalta. Toisaalta viimeistään esiopetuksessa ja koulussa kaikki lapset osallistuvat kasvatukseen, jota ei juuri- kaan kyseenalaisteta. Siten kysymys on itse asiassa sopivasta iästä, jona lapset voisivat osallistua varhaiskasvatukseen. Tämä kysymys on asetettu myös mo- nissa tutkimuksissa. Niissä on tutkittu
 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 05 TIEKARTTA SUOSITTELEE VARHAISKASVATUKSEN MAKSUJEN ALENTAMISTA JA LASTEN KOTIHOIDON TUEN KESTON LYHENTÄMISTÄ. eri-ikäisten lasten osallistumista varhais- kasvatukseen jonkin politiikkamuutok- sen seurauksena, ja miten tämä on vai- kuttanut esimerkiksi lasten myöhempään koulumenestykseen tai aikuisiän ansioi- hin. Kirjallisuudesta ei voi vetää täysin suoraviivaisia johtopäätöksiä, sillä eri tutkimuksissa päädytään hieman erilai- siin tuloksiin. Joitain yhtenäisiä tuloksia kuitenkin voi vetää, esimerkiksi sen, että osallistuminen varhaiskasvatukseen vai- kuttaa positiivisesti lasten kehitykseen sitä varmemmin mitä lähempänä he ovat kouluikää. Toisaalta joissakin ryhmissä osallistuminen varhaiskasvatukseen vai- kuttaa positiivisesti myös jo alle kolmi- vuotiaiden ryhmissä. Todennäköisimmin positiivisia vaikutuksia ilmenee sellais- ten lasten kohdalla, jotka tulevat alhai- sen sosioekonomisen aseman omaavista perheistä. Eniten varhais- kasvatuksesta hyötyvät lapset, jotka tulevat alhaisen sosioekonomisen aseman omaavista perheistä… Suomessa osallistuminen varhaiskas- vatukseen on kansainvälisessä vertai- lussa yllättävän alhaista. Tämä pätee tarkasteltaessa niin 1–2-vuotiaita kuin 3–5-vuotiaitakin. Suomi ei sijoitu osal- listumisasteessa pelkästään muita Poh- joismaita paljon alemmalle tasolle, vaan myös kauas OECD-maiden keskiarvon alapuolelle. Alhainen osallistumisaste on merkit- tävä yhteiskunnallinen piirre, koska se liittyy lasten laadukkaaseen kasvatuk- seen tärkeässä ikävaiheessa, vanhempien työllisyyteen ja tätä kautta sukupuolten väliseen tasa-arvoon. Erityisesti ongel- malliseksi voi nähdä sen, että varhaiskas- vatukseen osallistumisaste on alhaisin niissä ryhmissä, jotka sinne osallistu- misesta eniten hyötyisivät yllä kuvatun tutkimuskirjallisuuden mukaan. Raportissa alhainen osallistumisaste liitetään vanhempien taloudellisiin kan- nustimiin osallistua töihin. Näitä puoles- taan aiheuttaa erityisesti pienituloisilla varhaiskasvatusmaksut. Lisäksi muut tuet vaikuttavat huonoihin kannustimiin, joista yksi merkittävä on toimeentulotuki ja sen piirre, että pienen suojaosan jäl- keen tuki peritään työtulojen myötä pois yksi yhteen lisätulojen kanssa. Käytän- nössä tämä tarkoittaa 100 prosentin ra- javeroastetta. …joiden lapset osallistuvat varhaiskasvatukseen kaikkein vähiten. Kaikissa tuloryhmissä lasten kotihoidon tuki ohjaa voimakkaasti kotihoitoon. Si- ten se ei ole pelkästään tulonsiirto niille perheille, joissa lapset hoidetaan kotona, vaan sillä on myös voimakkaita käyttäy- tymisvaikutuksia. Se lisää kotihoitoa ja samalla alentaa osallistumista varhais- kasvatukseen. Kotihoidon tuen keskei- nen haitallinen piirre onkin, että se on sidottu lasten kotihoitoon. Pelkästään tulonjakoon puuttuminen kannattaisi- kin hoitaa tukimuodoilla, jotka eivät ole sidottuja kotihoitoon. Oikeus kotihoidon tukeen päättyy nuorimman lapsen täyttä- essä kolme vuotta, mutta se voi myös vä- hentää yli kolmivuotiaiden osallistumista varhaiskasvatukseen, koska vanhempia sisaruksia saatetaan hoitaa kotona nuo- rimman sisaruksen nauttiessa kotihoidon tukea. Varhaiskasvatuksen tiekartan suosi- tukset osallistumisasteen nostamiseksi ovat alentaa varhaiskasvatusmaksuja, lyhentää lasten kotihoidon tuen kestoa ja harkita maksuttoman esiopetuksen laajentamista koskemaan viisivuotiaita. Lisäksi raportissa kehotetaan pohtimaan kunnallisen päätöksenteon piirissä olevia seikkoja, kuten palvelukseen ohjausta, varhaiskasvatuksen eduista tiedottamista ja kunnallisten lisien sisältöä. Varhaiskasvatusmaksujen alennukset tulisi toteuttaa niin, että maksut kasvai- sivat nykyistä loivemmin tulojen myötä. Nykyään ensimmäisestä lapsesta maksu kasvaa alarajan mukaisesti melkein 12 prosenttia suhteessa tuloihin, ja esitäm- me että ne kasvaisivat vain 6 prosentin vauhtia. Syksyn hallituksen budjettiesi- tyksessä varhaiskasvatusmaksuja kyllä esitettiin alennettavaksi, mutta tämä tapahtuisi lähinnä nostamalla alarajaa, josta maksut lähtevät kertymään. Raportin esityksen etuna on, että se li- säisi huomattavasti kannusteita ansaita lisätuloja alhaisilla tulotasoilla. Korkeat maksujen nousuprosentit haittaavat lisä- tulojen hankkimiskannusteita erityisesti, kun on muita tulosidonnaisia ja samaan suuntaan vaikuttavia tukia, kuten asu- mistuki. Esityksemme mukaiset alen- nukset maksaisivat julkiselle sektorille noin 100 miljoonaa euroa. Koska nykyään maksuilla kerätään noin 400 miljoonaa euroa, emme esitä kaikkien maksujen poistamista liian kalliina ja tehottoma- na keinona varhaiskasvatuksen osallis- tumisasteen nostamiseksi. Lasten kotihoidon tuki aiheuttaa ny- kyisen järjestelmän suurimmat käyt- täytymisvaikutukset siihen suuntaan, että lapset eivät osallistu varhaiskasva- tukseen ja samalla toinen vanhemmista, yleensä lapsen äiti, ei osallistu töihin. Lasten saamisen yhteydessä vanhem­ painvapaa ja töistä pois oleminen on luonteva ajatus, mutta lasten hoitova- paan ja kotihoidon tuen pitkä kesto ja korkea taso ovat kansainvälisesti erittäin poikkeuksellisia. Suosittelemme näiden voimakkaiden vaikutusten hillitsemisek- si, että kotihoidon tukea ja lasten hoito- vapaan kestoa lyhennettäisiin nykyises- tä kolmesta vuodesta ainakin vuodella.
06 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 VARHAISKASVATUKSELLE ASETETTUJEN TEHTÄVIEN TOTEUTUMINEN EDELLYTTÄÄ OIKEITA SISÄLLÖLLISIÄ PAINOTUKSIA JA HENKILÖSTÖN KORKEAA OSAAMISTASOA. Tämä olisi julkisen sektorin talouden näkökulmasta edullisempaa kuin var- haiskasvatusmaksujen alentaminen ja lisäisi osallistumisastetta huomattavasti enemmän. Raportti esittää myös maksuttoman esiopetuksen ulottamista viisivuotiai- siin. Tämä nähdään varteenotettavana ratkaisuna edettäessä kohti maksutonta varhaiskasvatusta ja esiopetusta. Kuu- sivuotiaiden lasten esiopetuksen koke- musten perusteella esiopetukseen osal- listuminen näyttää olevan vanhempien keskuudessa laajasti hyväksytty ratkaisu. Siten voidaan ennakoida, että vanhem- milla on varsin matala kynnys hyödyntää viisivuotiaiden maksutonta esiopetusta. Ehdotetun ratkaisun arvioidaan tur- vaavan myös tutkimuskirjallisuudessa tunnistettujen laatutekijöiden, kuten henkilöstön riittävän osaamistason, toteutumisen. Lapsille viisivuotiaiden maksuton esiopetus tarjoaisi mahdolli- suuden ja oikeuden saada oikea-aikaista tukea oppimiselleen ja kasvulleen. ”Raportti esittää myös maksuttoman esiopetuksen ulottamista viisivuotiaisiin.” Osaaminen, henkilöstörakenne ja koulutus Varhaiskasvatus on työvoimaintensiivi- nen ala. Henkilöstön osaaminen on joh- donmukaisesti todettu varhaiskasvatuk- sen keskeiseksi laatutekijäksi lukuisissa tutkimuksissa ja kansainvälisten organi- saatioiden suosituksissa. Ammattilaisten osaamisen ja koulutuksen taso sekä sisäl- lölliset painotukset ovat merkityksellisiä myös sen kannalta, kuinka yhteiskunnan varhaiskasvatukselle asettamien tehtävi- en toteutuminen mahdollistuu. Selvityshenkilöryhmä nojautui var- haiskasvatuksen osaamista ja henkilös- töä koskevissa esityksissään tutkimus- tiedon ohella keskeisten kansainvälisten organisaatioiden henkilöstön osaamis- ta ja laatua koskeviin suosituksiin sekä Suomessa aiemmin tehtyihin teemaa koskeviin selvityksiin. Merkittävin jäl- kimmäisistä oli Korkeakoulujen arvi- ointineuvoston ja Koulutuksen arvioin- tineuvoston toimeksi annosta vuonna 2013 tehty varsin mittava varhaiskasva- tuksen koulutuksen arviointi (Karila ym. 2013). Siinä analysoitiin kaikkien varhaiskasvatuksen koulutusta anta- vien yksiköiden opetussuunnitelmat, koulutusyksiköiden itsearviointiraportit sekä työelämän eri koulutuksia koske- vat arviot. Arviointiraportti nosti esille eri koulutusten (toinen aste, ammatti- korkeakoulut ja yliopistot) vahvuuksia ja kehittämisen kohteita. Se totesi, että koulutukset toimivat hyvin erillisinä ja yhteistyötä niiden kesken on vähän. Ar- viointiraportti totesi myös tarpeen sel- kiyttää lastentarhanopettajan tehtäviin kelpoistavien korkea-asteen tutkintojen – yliopistojen kasvatustieteiden kandi- daatti ja ammattikorkeakoulujen sosio- nomi – profiileja. Selvityshenkilöraportti sisältää tut- kimustietoon ja alan tuntemukseen pe- rustuvan osaamisen jäsennyksen. Siinä tunnistetaan varhaiskasvatuksen mo- ninaiset ulottuvuudet ja niistä nouseva tarve niin lapsen kehitystä ja oppimista, varhaiskasvatuksen pedagogiikkaa kuin lasten kokonaisvaltaista hyvinvointia ja hoitoa koskevalle osaamiselle. Henki- löstön tulee ymmärtää myös muuttuvaa yhteiskunnallista ja kulttuurista ympä- ristöä, jossa lapset kasvavat. Lasten kehi- tystä ja oppimista sekä varhaiskasvatusta koskevan tiedon jatkuva lisääntyminen yhdistyneenä moniin yhteiskunnallisiin muutoksiin merkitsee myös sitä, että var- haiskasvatuspalveluita tulee jatkuvasti kehittää ja uudistaa. Siksi osaamisessa painottuu vahvasti arviointi- ja kehittä- misosaaminen. Tiekartta esittää henkilöstön koulutus- tason nostamista, koska varhaiskasvatuk- sen tehtävät ovat muuttuneet edellä ku- vatusti aiempaa vaativammiksi. Nykyisin valtaosa henkilöstöstä on toisen asteen koulutuksen saaneita, mitä ei voida tutki- mustiedon ja kansainvälisten suositusten perusteella pitää riittävänä varhaiskasva- tuksen nykyisiin tehtäviin suhteutettuna. Esitetyssä uudessa henkilöstörakentees- sa enemmistö päiväkotien työntekijöistä olisi korkea-asteen koulutuksen suorit- taneita, joko yliopistoista valmistuneita varhaiskasvatuksen opettajia tai ammat- tikorkeakouluista valmistuneita varhais- kasvatuksen sosionomeja. Selvityshenkilöryhmä esittää, että päiväkotien henkilöstön enemmistöltä vaadittaisiin korkeakoulututkinto. Selvityshenkilöryhmä painottaa sekä laatimassaan osaamisen jäsennyksessä että ehdottamassaan päiväkotien henki- löstörakenteessa moniammatillisuutta. Varhaiskasvatuksen tehtävien ja sen suo- malaisen tulkinnan nähdään olevan siinä määrin vaativat, että tarvitaan erilaista, toisiaan täydentävää osaamista. Jotta moniammatillisuus voisi toteutua arjen työssä, on eri tavoin koulutettujen am- mattilaisten kuitenkin tärkeää tunnistaa oman osaamisensa vahvuudet. Mielekäs vastuiden jako selkeyttää myös arjen su- juvuutta ja tukee kaikkien ammattilaisten työssä jaksamista. Suomessa jo varsin pitkään perään- kuulutettua osaamisen ja vastuiden sel- keyttämistä varten selvityshenkilöryhmä esittää ammattinimikkeiden muuttamista ja ammatillisten profiilien selkeyttämis- tä. Esityksessä lähdetään siitä, että var- haiskasvatuksen opettajakoulutuksen tulee toteutua yliopistoissa muun opet-
 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 07 TIEKARTTA ESITTÄÄ VARHAISKASVATUKSEN ALALLE MITTAVAA LISÄPANOSTUSTA YLIOPISTOJEN KOULUTUSTARJONTAAN JA TÄYDENNYSKOULUTUKSEEN. tajankoulutuksen yhteydessä. Ratkaisun arvioidaan tukevan varhaiskasvatuksen ja perusopetuksen laadukkaan jatku- mon rakentamista. Varhaiskasvatuksen sosionomin tehtävänimike on uusi, ja tämä tehtäväprofiili rakentuu vahvaan sosiaalialan osaamiseen, jota ammatti- korkeakoulujen sosiaali- ja terveysalan tutkinnot voivat parhaimmillaan tuottaa. Toisen asteen koulutuksen suorittanei- den osaamisen vahvuudeksi esitetään terveyden ja hoidon kysymykset. Tehty ehdotus sisältää myös arviot eri henkilöstöryhmien määrällisestä koulu- tustarpeesta vuoteen 2030 saakka sekä koulutuksen sisällöllisen kehittämisen painopisteistä eri koulutuksissa. Arvio painottaa tarvetta lisätä erityisesti yli- opistojen koulutustarjontaa, koska pe- dagogisen koulutuksen saaneista lasten kehitystä ja oppimista tuntevista var- haiskasvatuksen opettajista on erityinen pula. Koska henkilöstön peruskoulutuk- sen kautta tapahtuvat muutokset ovat varsin hitaita, esitetään myös mittavaa panostusta henkilöstön täydennyskoulu- tukseen. LOPUKSI Varhaiskasvatuksen tiekartta tuottaa var- haiskasvatuksen poliittiseen ja hallinnol- liseen kehittämiseen tutkimustietoon ja suomalaiseen tilanneanalyysiin pohjau- tuvia suosituksia. Joiltakin osin raportin suosituksia on jo ryhdytty toteuttamaan. Varhaiskasvatusmaksuja on jonkin ver- ran alennettu, on päätetty rahoituksesta maksuttoman varhaiskasvatuksen kokei- luun, yliopistoissa tapahtuvan varhais- kasvatuksen opettajakoulutuksen aloi- tuspaikkoja on lisätty ja rahoitusta on osoitettu monikulttuurisuutta koskevan erikoistumiskoulutuksen järjestämiseen. Monet raportin ehdotuksista ovat pidem- mällä aikajänteellä toteutuvia ja odotta- vat vielä poliittisten päätöksentekijöiden kannanottoja. • Kirjallisuus Heckman, J.J. (2011), The Economics of Inequality: The Value of Early Childhood Education, American Educator, 35:1, 31–47. Karila, K. & Eerola, P. & Alasuutari, M. & Kuukka, A. & Siippainen, A. (2017), Varhaiskasvatuksen järjestämisen puhekehykset kunnissa, Yhteiskuntapolitiikka, 82, 392–403. Karila K. & Harju-Luukkainen H. & Juntunen A. & Kainulainen S. & Kaulio-Kuikka K. & Mattila V. & Rantala K. & Ropponen M. & Rouhiainen-Valo T. & Siren-Aura M. & Goman J. & Mustonen K. & Smeds-Nylund, A.-S. (2013), Varhaiskasvatuksen koulutus Suomessa – Arviointi koulutuksen tilasta ja kehittämistarpeista, Helsinki: Korkeakoulujen arviointineuvosto, Julkaisuja 2013:7. http://karvi.fi/app/uploads/2014/09/KKA_0713.pdf Karila, K. & Kosonen, T. & Järvenkallas, S. (2017), Varhaiskasvatuksen kehittämisen tiekartta vuosille 2017–2030. Suuntaviivoja varhaiskasvatuksen osallistumisasteen nostamiseen sekä päiväkotien henkilöstön osaamisen, henkilöstörakenteen ja koulutuksen kehittämiseen. Opetus- ja kulttuuriministeriön julkaisuja 2017:30. Morabito, C. & Vandenbroeck, M. & Roose, R. (2013), ‘The Greatest of Equalisers’: A Critical Review of International Organisations’ Views on Early Childhood Care and Education, Journal of Social Policy, 42, 451–467.
08 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 artikkeli Kuvat maarit kytöharju tero kuusi Tutkija etla tero.kuusi@etla.fi O ikein ajoitettu ja mitoitettu finanssipolitiikka vaatii hy­vää näkemystä sekä kansantalouden suhdan- netilanteesta että sen pi- dempiaikaisesta tuotantopotentiaalista. Finanssipolitiikan tavoitteena on tasoit- taa suhdanteita lisäämällä taloudellista aktiviteettia laskusuhdanteissa ja luo- malla uutta elvytysvaraa noususuhdan- teissa. Toisaalta finanssipolitiikan on huolehdittava myös julkisen talouden rakenteellisesta eli suhdannevaihteluista ja satunnaistekijöistä puhdistetusta ta- sapainosta. Rakenteellisen tasapainon ohjaamisen tavoitteena on varjella julki- sen talouden kestävyyttä, toisin sanoen pitkän aikavälin kykyä kattaa julkiset menot julkisilla tuloilla. Tavoitteen saa- vuttaminen vaatii näkemystä tuotantota- sosta, jota voidaan pidemmällä aikavälillä ylläpitää ilman inflaatiopaineita, eli po- tentiaalisesta tuotannosta. Erilaisten talouden yllätysten suh- danneluonteisuutta ja pitkän aikavälin tuotantopotentiaalia on vaikea havaita ja erottaa toisistaan. Päätöksentekijät tukeutuvatkin kansantaloudelle tilas- tollisesti arvioituihin potentiaalitasoi- hin sekä suhdannetilannetta kuvaavaan tuotantokuiluun, joka on toteutuneen tuotannon ja potentiaalisen tuotannon erotus. Nämä tilastolliset arviot ovat saaneet keskeisen roolin myös EU:n fi- nanssipoliittisessa säännöstössä. Niiden perusteella lasketaan säännöstön ehkäpä keskeisin finanssipolitiikan indikaattori, rakenteellinen rahoitusasema (RRA). Se mittaa julkisen talouden rahoitusasemaa eli sen tulojen ja menojen erotusta, kun suhdannevaihtelun ja kertaluonteisten meno- ja tuloerien vaikutus on poistettu.1 RRA:n käytöllä on suora yhteys fi- nanssipolitiikan perusperiaatteisiin. Mikäli julkisen talouden rahoitusasema ei muutu RRA:lla mitattuna eri suhdan- nevaiheissa, finanssipolitiikan voidaan tulkita perustuneen automaattisiin va- kautusmekanismeihin. Silloin verotulot ja julkiset menot reagoivat suhdanteisiin ilman että olisi tehty niitä nimenomaises- ti koskevia talouspoliittisia päätöksiä. Jos RRA kuitenkin muuttuu, finanssipolitii- kan linjan muutos on tulkittava suhdan- teesta riippumattomaksi, ja politiikkaa tulisi ohjata tiiviisti finanssipoliittisilla säännöillä ainakin siinä tapauksessa, että julkistalouden kestävyys on uhattuna. Arviot suhdannetilanteesta ja julkisen talouden rakenteel- lisesta rahoitusasemasta ovat muuttuneet paljon uusien tilastotietojen myötä. Vaikka periaatteet ovat selviä, käytän- nössä RRA:n ongelmana on, että poten- tiaalisen tuotannon ja tuotantokuilun laskeminen edellyttää vaikeisiin talouden tilaan liittyviin kysymyksiin vastaamista. Mikä osa talouskehityksestä on luonteel- taan suhdanneluonteista ja mikä osa on tuotantopotentiaalia koskevaa? Onko taloudessa käyttämättömiä resursseja? Miten suhdanteet vaikuttavat julkisen talouden rahoitusasemaan? On merkille pantavaa, kuinka paljon arviot ja niistä johdetut finanssipolitii- kan mittarit ovat muuttuneet yli ajan. Kuvio 1 näyttää, kuinka Euroopan komis- sion laatimat EU:n tuotantokuiluarviot ovat muuttuneet nykykriisiä edeltävän ajanjakson osalta. Kuviossa vihreä viiva kuvaa kevään 2017 käsitystä suhdanneti- lanteesta eri vuosina. Punainen katkovii- va taas kertoo reaaliaikaisen käsityksen eli arvion tuotantokuilusta kunkin ha- vaintovuoden syksyllä. Vastaavat suh- dannekorjatut rahoitusasemat näkyvät oikeanpuoleisessa kuviossa.2 Tulosten perusteella suhdannekorja- uksen epävarmuus käy ilmeiseksi. Ennen kriisiä vallinnutta voimakkaan kasvun jaksoa pidettiin aikanaan ”uutena nor- maalina”, potentiaalisen tuotannon pysy- väisluonteisena vahvuutena, ts. se näytti vastaavan hyvin toteutuvaa tuotantoa. Talouskriisin jälkimainingeissa kuva on Julkisen talouden rakenteellisen rahoitusaseman epävarmuus ja finanssipolitiikka • Arvioin suhdannetilanteen ja julkisen talouden rakenteellisen rahoitusaseman mittaamisen epävarmuuden vaikutuksia finanssipolitiikan perustavoitteiden saavuttamiseen. Finanssipolitiikka tasoittaa suhdanteita ja huolehtii julkisen talouden rakenteellisesta, suhdannekorjatusta rahoitusasemasta. Epävarmuus vaikeuttaa näiden perustavoitteiden saavuttamista. Epäilys siitä, että talouden tilan muutos on suhdanneluonteisen sijasta rakenteellinen, vähentää optimaalisen finanssipolitiikan elvyttävyyttä talouskasvun hidastuessa ja lisää sen elvyttävyyttä talouskasvun kiihtyessä. Vaikutuksia voidaan lieventää ennakoivalla säästämisellä ja käyttämällä tarkempia finanssipolitiikan mittareita. Epävarmuus heikentää EU:n finanssipoliittisia sääntöjä, mutta se ei poista niiden tarpeellisuutta.
 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 09 TERO KUUSEN mukaan epävarmuus kriisien suhdanne- luonteisuudesta vaikuttaa merkittävästi sekä finanssipolitiikan keskeisiin mittareihin että käsityksiin oikeasta politiikasta.
10 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 muuttunut dramaattisesti. Talouskriisiä edeltänyt aika nähdään nyt kriisiä edel- tävänä suhdannehuippuna. Vastaavasti suhdannekorjattu rahoitusasema nähtiin alun perin liian vahvana ennen kriisiä. Vastaavat käsitysten muutokset tois- tuvat taloushistoriassa. Esimerkiksi Suo­men 1990-luvun lamaa edeltävää yli­kuumenemista oli vaikeaa aikanaan erottaa rahoitusmarkkinoiden vapautu- miseen liittyneestä rakennemuutoksesta. 1990-luvun kriisin perusteella voi tode- ta myös, ettei käsityksien muuttuminen koske vain nousukausia, vaan myös las- kusuhdanne voidaan tulkita väärin uu- deksi normaaliksi. Epäonnistunut suh- dannekorjaus ohjaa silloin liian tiukkaan politiikkaan. Viimeisimmät Suomea kos- kevat Euroopan komission tuotantokui- luarvioiden muutokset syksyllä 2017 an- tavat ymmärtää, että vastaava käsitysten muutos saattaa olla edessä myös tuoreen laman osalta. EPÄVARMUUS JA FINANSSIPOLITIIKAN HAASTEET Taloustieteellinen kirjallisuus tunnistaa enenevästi suhdannekorjattujen indi- kaattorien epävarmuuden. (Orphanides ja van Norden 2002; Rünstler 2002; Planas ja Rossi 2004; Golinelli 2008; Marcellino ja Musso 2010; Bouis ym. 2012; Kuusi 2015, 2017b; Huovari ym. 2017) Sen sijaan vähemmän tietoa on sii- tä, miten epävarmuuteen pitäisi reagoida finanssipolitiikassa. Artikkelissa Kuusi (2017a) tarkastelen epävarmuuden poli- tiikkavaikutuksia mallintamalla julkista taloutta koskevaa päätöksentekoa mak- rotaloudellisella mallilla. Mallin käytön hyötynä on, että siinä päätöksentekijä pyrkii johdonmukaisesti ja hyvinvointia optimoiden saavuttamaan finanssipolitiikan keskeiset tavoitteet epävarmuuden vallitessa. Mallissa pää- töksentekijä voi ottaa velkaa ja maksaa sitä pois tasatakseen suhdanteiden vaiku- tuksia. Rajoitteena finanssipolitiikalle on, että julkisen velan korkotaso on herkkä velkakestävyyden muutoksille, vastaten havaintoja kansainvälisiltä rahoitus- markkinoilta. Jotta päätöksenteko olisi realistista, varustan mallin tiedolla suhdanne-epä- varmuudesta perustuen 2000-luvun ko- kemuksiin Euroopassa. Päätöksentekijäl- lä on käytössään samankaltaisia välineitä kuin todellisilla tuotantokuilujen ennus- tajilla: havaitsematonta tuotantokuilua arvioidaan suodattamalla jatkuvasti uut- ta informaatiota talouden tilasta, ja epä- varmuus arvioissa asetetaan vastaamaan havaittuja käsitysten muutoksia. Millaista sitten on optimaalinen fi- nanssipolitiikka epävarmuuden valli- tessa? Kysymykseen vastaamiseksi on hyvä aloittaa siitä, millaista politiikka olisi ilman epävarmuutta. Malli noudat- taa täydellisen informaation vallitessa yleisiä finanssipolitiikan periaatteita (ns. pysyväistulohypoteesi). Finanssipolitiik- ka reagoi lyhytaikaisiin ja ohimeneviin suhdannesokkeihin suhdannemuutoksia tasaavasti, kun taas rakenteellisiin, pitkä- aikaisiin sokkeihin reaktiona on sopeu- tuminen uuteen normaalitilanteeseen. Uuteen normaaliin sopeutuminen mer- kitsee heikon talouskehityksen tilantees- sa kireämpää finanssipolitiikkaa ja hyvän talouskehityksen tilanteessa kevyempää finanssipolitiikkaa. Epävarmuuden kannalta ongelmallis- ta on, että reaktiot sokkeihin ovat usein päinvastaisia: suhdannesokin tapaukses- sa finanssipolitiikka reagoi bkt:n liikkeitä tasoittavasti, mutta rakenteellisen sokin tapauksessa bkt:tä myötäilevästi. Esimer- kiksi noususuhdanteessa finanssipolitiik- ka kiristyy, mikä luo elvytysvaraa lasku- kausille. Jos positiivinen kehitys johtuu kuitenkin rakenteellisista tekijöistä, kes- tävämpi kasvu tarjoaa mahdollisuuden finanssipolitiikan keventämiseen, koska bkt:n kasvu lieventää pitkän aikavälin kestävyysrajoitetta. ”Suhdannesokin tapauksessa finanssipolitiikka reagoi bkt:n liikkeitä tasoittavasti, mutta rakenteellisen sokin tapauksessa bkt:tä myötäilevästi.” Jos talouden kehitystä ajavaa voimaa ei voida tunnistaa, suhdannepolitiikasta tu- lee arvailua talouskehityksen perimmäi- sestä luonteesta. Järkevä päätöksentekijä asettaa todennäköisyydet talouden koh- taamien sokkien syklisyydelle ja raken- teellisuudelle. Todennäköisyyksien arvi- oinnissa päätöksentekijä voi turvautua sekä tietoon talouden historiallisesta herkkyydestä erilaisille sokeille että eri- laisiin taloudesta saataviin signaaleihin. Mikäli selvyyttä talouskehityksen luonteesta ei saada, optimaalinen suh- dannepolitiikka reagoi talouskehityk- seen laimeasti. Epäilys suhdanteen osit- taisesta rakenteellisuudesta heikentää suhdannetasausta laskusuhdanteissa ja lisää elvyttävyyttä noususuhdanteissa. Juuri näin käy esitellyssä mallissa, jossa päätöksiin vaikuttaa eurooppalaisia tuo- Kuvio 1. Muuttuvia arvioita tuotantokuilusta ja rakenteellisesta rahoitusasemasta. Lähde: Aikasarjat perustuvat EU:n komission Ameco-tietokannan eri vuosikertoihin (ks. www.firstrun. eu). Tuotantokuilu on laskettu Euroopan komission tuotantofunktiomenetelmällä (Ameco-muuttuja avgdgp). Vastaava syklisesti korjattu rahoitusasema on laskettu hyödyntäen tuotantokuiluja ja arvioita julkisen talouden menojen ja tulojen herkkyydestä kuilun muutoksille (Ameco-muuttuja ublgap). -5 -4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 5 6 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 JÄLKIKÄTEINEN ARVIO (kevät 2017) REAALIAIKAINEN ARVIO (ennustettu havaintovuoden syksyllä) -6 -5 -4 -3 -2 -1 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Tuotantokuilu (% BKT:sta), EU-27 keskiarvo Syklisesti korjattu rahoitusasema (% BKT:sta), EU-27 keskiarvo
 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 11 tantokuiluarvioita koskeva varsin suuri suhdanne-epävarmuus. Rakenteellisen rahoitusaseman käy- tettävyyden kannalta uutiset eivät ole hyviä: epävarmuuden takia päätöksen- tekijä nojautuu vähemmän suhdanne­ korjattuihin indikaattoreihin. Sen si- jaan finanssipolitiikassa korostuvat suoremmin havaittavat muuttujat kuten velkataso. Samalla finanssipolitiikka on vähemmän vastasyklistä, mikä nostaa suhdannevaihteluista aiheutuvia hyvin- vointikustannuksia. Kun suhdannetilanteesta vallitsee epävarmuutta, finanssipolitiikasta tulee vähemmän vastasyklistä. EPÄVARMUUTEEN VARAUTUMINEN Varmuutta talouden kohtaamien sokkien rakenteellisuudesta saadaan tuskin kos- kaan ajoissa. Taloushistoria osoittaa, että suhdanteet ja niiden arvaamattomuus ovat erottamaton osa markkinataloutta. Lisäksi Suomen kaltainen pieni avotalo- us on myös jatkossa altis vaikeasti tul- kittavissa oleville rakenteellisluonteisille sokeille, joita muutokset erityisesti eri- koistuneessa vientikysynnässä aiheutta- vat. Siksi Suomen finanssipolitiikan on perusteltua reagoida varovasti suhdanne- vaihteluihin, ellei ole erityisiä perusteita olettaa suhdannevaihtelua aiheuttavia sokkeja tilapäisiksi.3 Joitakin asioita voidaan kuitenkin teh- dä ongelman helpottamiseksi. Ensinnä- kin velkasuhteen pitäminen maltillisella tasolla noususuhdanteissa lisää elvyt- tävän finanssipolitiikan liikkumatilaa laskusuhdanteissa. Vaikka laskukauden taustatekijät olisivat epäselvät ja kansan- talous olisi altis rakenteellisille sokeille, velkaantumisen väliaikainen kasvu el- vytyksen vuoksi ei alhaisen lähtötason vuoksi synnytä välitöntä kestävyysriskiä. EU:n finanssipoliittisessa kehikossa käytetään myös vaihtoehtoisia ja pa- rempia finanssipolitiikan mittareita kuin perinteinen tuotantokuiluperusteinen rakenteellinen rahoitusasema. Niiden käyttö voi edesauttaa vastasyklisempää finanssipolitiikkaa. Säännöissä määritellyissä ns. ”bottom- up”-mittareissa (joita käytetään vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevän osan menosäännössä ja korjaavan osan ”bottom up” -arvioinnissa) finanssipoli- tiikan suhdannekorjattua viritystä arvi- oidaan lähtien mikrotasoisesta julkista taloutta koskevasta päätöskohtaisesta tiedosta. Painoa annetaan vähemmän ko­ko kansantalouden suhdannetilan yksittäisille arvioille (ks. Kuusi 2015, 2017b). Potentiaalisen tuotannon kasvua arvioidaan keskipitkällä aikavälillä kes- kiarvona menneistä ja tulevista potenti- aalin kasvuarvioista, julkisista menoista vähennetään suhdanneriippuvaisia eriä suoremmin kuin perinteisiin tuotan- tokuiluihin perustuvissa arvioissa, ja tulojen kehitystä mitataan havaittujen tuloperustepäätöksien ja niiden vaiku- tusarvioiden perusteella. ”Bottom up” -menetelmässä rahoitus- aseman kehitystä mitataan arvioimalla julkisten menojen kasvua suhteessa po- tentiaalisen tuotannon keskipitkän ai- kavälin kasvuvauhtiin. Mikäli menojen kasvu ylittää tämän tason, eikä menojen kasvu kompensoidu tulopuolen päätök- sillä, tai selity syklisiksi tulkituilla erillä, on rahoitusasema heikentynyt. Kuvio 2 havainnollistaa eroja mene- telmien välillä Suomen lähihistorian perusteella. Kuviossa vihreä käyrä ku- vaa korjaamatonta julkisen talouden EU-sääntöjen mukaista rahoitusasemaa laskettuna prosenttiosuutena bruttokan- santuotteesta. Rahoitusasema heikkenee, kun käyrä laskee, ja paranee kun käyrä nousee. Voidaan havaita, että rahoitus- asema on hyvin myötäsyklinen. Se on vahvempi nousukausilla ja heikompi laskukausilla. ”Bottom up”-arvioinnissa finanssipolitiikan suhdannekorjattua viritystä arvioidaan lähtien mikrotasoisesta julkista taloutta koskevasta päätöskohtaisesta tiedosta. Siniset laatikot kuvaavat rakenteellista rahoitusasemaa (suhdannekorjattu yli- jäämä prosenttia bkt:sta) reaaliaikaises- ti mitattuna suhdanteiden käännekoh- dissa. Sen laskennassa olen rajoittunut käyttämään vain sellaista taloudellista tietoa, joka on ollut saatavilla ennusteen tekohetkellä. Erityisesti arvioinneissa ei ole hyödynnetty tietoa tulevien vuosien taloudellisesta kehityksestä. Huomion- arvoista kuvassa on, kuinka tarkasti rakenteellinen rahoitusasema on seu- rannut korjaamatonta julkisen talouden rahoitusasemaa. Havainto viittaa siihen, Kuvio 2. Vaihtoehtoja finanssipolitiikan päätösperäisten muutosten arviointiin. Lähde: Tilastokeskus. Laskelmat perustuvat raporttiin Kuusi (2015, 2017b), josta löytyvät tar- kemmat kuvaukset menetelmistä. Taantumavaiheiden kuvaamiseksi harmaat laatikot osoittavat ne vuodet, jolloin kiinteähintainen bkt on laskenut. 2014 -10 -8 -6 -4 -2 0 2 4 6 8 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 %BKT:sta SYKLISESTI KORJATTU RAHOITUSASEMA REAALIAIKAISESTI ARVIOITUNA PÄÄTÖSPERUSTEISTEN TOIMENPITEIDEN VAIKUTUS (BOTTOM UP) JULKISEN TALOUDEN RAHOITUSASEMA
12 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 ettei suhdanteen roolia olisi pidetty mer- kittävänä arviointihetkellä. Se olisi taas helposti johtanut myötäsykliseen poli- tiikkaan: elvyttävyyteen nousukausissa ja kiristävyyteen laskukausissa. Punainen käyrä kuvaa, kuinka raken­ teel­linen rahoitusasema (ylijäämän ku­­­mu­­­latiivinen muutos suhteessa pe­ rus­­vuoteen, prosenttia bkt:sta) olisi muuttunut mitattuna ”bottom up” -arvi- ointitavalla. Voidaan havaita, että nousu- kausilla, jotka vallitsivat ennen molempia suuria viime vuosikymmenien talouskrii- sejä, ”bottom up” -mittari olisi indikoinut rahoitusaseman heikentyneen. Mittariin reagoiminen olisi siten voinut ehkäistä myötäsyklisen, nousukausiin ajoittuneen elvyttävän politiikan ja mahdollistanut suuremman elvytysvaran kriiseissä. Toi- saalta ”bottom up” -mittarien perusteella finanssipolitiikan olisi voitu havaita ole- van kiristävämpää erityisesti 1990-luvun kriisissä, mikä olisi voinut mahdollistaa lievemmän finanssipolitiikan linjan krii- sin pahimpina vuosina.4 EPÄVARMUUS JA EU:N FINANSSI- POLITIIKAN OHJAUS Epävarmuuden vuoksi finanssipolitiikan suunnittelu ja toteuttaminen EU:n nu- meeristen finanssipoliittisten sääntöjen varassa on vaikeaa. Esimerkiksi Euroo- pan velkakriisin alkuvaiheessa finans- sipolitiikka muotoutui varsin monissa maissa tiukaksi ainakin osittain sääntöjen tulkintojen takia (Kuusi 2017c). Myö- hemmässä vaiheessa reagoitiin erityisesti julkisten talouksien sopeuttamisten ai- heuttamiin, talouskriisiä syventäneisiin kerroinvaikutuksiin lisäämällä sääntöi- hin useita poikkeuksellisia olosuhteita koskevia poikkeamia ja keventämällä finanssipolitiikan linjaa. Nämä reaktiot ovat tehneet sääntöjen käytöstä ja tulkin- nasta monimutkaista. Linjanmuutosten, metodologisten on- gelmien ja sääntöjen monimutkaisuuden vuoksi EU:n finanssipoliittinen sääntöke- hikko on menettänyt poliittista uskotta- vuuttaan. Vaikka lievempi finanssipoli- tiikan linja olisikin oikea, on sääntöjen monimutkaisuuden vuoksi vaikeaa arvi- oida objektiivisesti, onko sääntökehikko vielä sitova. Finanssipolitiikan linjan- muutos kevyempään suuntaan mahdol- listui osittain Euroopan keskuspankin voimakkaan markkinaintervention seu­ rauksena. Se on vähentänyt julkisen ve- lan koron kautta tulevaa markkinapainet- ta sopeutusten tekemiseen. On syytä epäillä, että sääntöjen seuraa- misen taustalla olikin enemmän markki- napaine kuin uskollisuus niiden noudat- tamista kohtaan. Myöskään sääntöihin liittyviä sanktioita ei ole toteutettu uskot­ tavasti: Portugalille ja Espanjalle 2016 an- nettu 0 euron sakko vakaus- ja kasvuso- pimuksen rikkomisesta on surkuhupaisa esimerkki uskottavuuden rapautumisesta. Keskeistä EU:n finanssipoliittisen ke- hikon uskottavuuden palauttamisen kan- nalta on, tulevatko jäsenmaat lähivuosina huolehtimaan julkisten talouksien velka- suhteiden sopeuttamisesta takaisin kohti pitkän aikavälin kannalta kestävää tasoa. Uskottavuutta voidaan lisätä myös ke- hittämällä mittareita sekä yksinkertais- tamalla ja selkeyttämällä kehikkoa niin, että sen tulkintoja voidaan paremmin objektiivisesti arvioida. Poliittista us- kottavuutta voi edesauttaa valvontavas- tuun suurempi delegointi kansallisille finanssipoliittisille neuvostoille joita on jo perustettu moniin jäsenmaihin. EU:n finanssipoliittinen ote on löystynyt, joten vastuu siirtyy enemmän kansalliselle tasolle. Niin kauan kuin säännöt eivät toimi us- kottavasti, maiden oma vastuu finanssi- politiikkansa hoidosta korostuu. Tämä ei tietenkään poista finanssipolitiikan perustavaa laatua olevia ongelmia; sa- mat informaatio-ongelmat ovat olemassa riippumatta EU-säännöistä. Huolena on lisäksi, että poliittinen päätöksenteko ei aina ole vastuullista. Tutkimuskirjalli- suus osoittaa, että säännöt ja hyvän hal- linnon käytännöt ovat ainakin jossakin määrin vaihtoehtoja julkisen talouden kestävyydestä huolehtimisessa (Berg- man ym. 2016): sääntöjä tarvitaan, jos hallinto ei toimi vastuullisesti. Finanssipoliittisten sääntöjen heikko- us on erityisen ongelmallista yhteisellä valuutta-alueella. Nykykriisiä edeltävä jakso antaa varoittavan esimerkin ajasta, jolloin taloudet olivat yhteisen valuutan kautta näennäisesti vakuutettuja niiden makrotaloudellisilta epätasapainoilta.5 Viimeistään kriisi paljasti poliittiseen päätöksentekoon liittyvän perusongel- man; poliittinen vastuu oli lyhytaikaista eikä painetta kansantalouksien pitkän aikavälin vakaudesta huolehtimiseen välttämättä ollut. Ennaltaehkäisyssä epäonnistuminen pakotti turvautumaan valtioiden velkaongelmien hallinnassa yhteisvastuuta synnyttäviin ratkaisui- hin, joita on ollut vaikea sovittaa yhteen perussopimuksen hengen kanssa. Krii- sinhallintaa varten ei ollut tehokkaita menettelyjä, ja Euroopan keskuspankki joutui ottamaan roolin, jota sille ei alun perin ollut ajateltu. Osittain ongelman ratkaisuna voi toi- mia markkinakurin palauttaminen: Si- joittajavastuun lisäämistä ja sitä kautta syntyvää markkinoiden oikeaa velkaris- kien hinnoittelua tarvitaan finanssipoli- tiikan kurinpitovälineeksi.6 Sijoittajavastuu ja markkinakuri tulevat vaikuttamaan entistä enemmän finanssipolitiikan viritykseen. Käytännössä Euroopan keskuspankin voi kuitenkin olla vaikeaa päästä irti vakuuttajan roolistaan nyt orastavassa noususuhdanteessa. Haasteena on us- ”BOTTOM UP”-ARVIOINTI OLISI AUTTANUT TASOITTAMAAN SUOMEN KAHTA VIIMEISINTÄ KRIISIÄ.
 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 13 kottavasti signaloida, ettei se tule enää samalla tavalla poistamaan markkinaris- kiä korkeariskisistä valtionvelkakirjoista uuden kriisin tullessa. Vaarana on, että julkista taloutta heikentävä finanssipoli- tiikka tulee jälleen rahoitetuksi, koska ra- hoitusmarkkinat olettavat tämän EKP:n vakuutuksen olevan edelleen voimassa. Uskottavan markkinakurin aikaansaami- nen ei ole helppoa ja vie parhaimmillaan- kin paljon aikaa. Yhteisen rahan alueella jäsenmaiden fi- nanssipolitiikkaa ei voi jättää ainoastaan jäsenmaiden poliitikkojen oman hyvän tahdon varaan. Tarvitaan kurinalaisuut- ta, joka estää jäsenmaita velkaantumasta liikaa hyvinä aikoina. Vaikka säännöt ei- vät ole toimineet hyvin ja tarvitsevat tu- ekseen uskottavaa markkinakuria, myös yhteisillä finanssipolitiikan säännöillä on oma roolinsa. Parempien ja selkeämpien sääntöjen kehittäminen voi osaltaan aut- taa välttämään ylivelkaantumista ja siten luo mahdollisuuksia tukea kasvua silloin kun tukea todella tarvitaan. • Viitteet • Kirjoituksessa esittelemäni tutkimus on saanut rahoitusta EU:n Horisontti 2020-puiteohjelman FIRSTRUN-hankkeesta. Kiitän Tarmo Valkosta ja Vesa Vihriälää hyödyllisistä kommenteista. 1 Vakaus- ja kasvusopimuksen korjaavassa osassa (jota sovelletaan, kun sen mukaiseen liiallisen ali- jäämän menettelyyn liittyvät 3 ja 60 prosentin ali- jäämä- ja velkakriteerit eivät täyty) RRA auttaa ohjaamaan liiallisen alijäämän poistamista. Sopi- muksen ennaltaehkäisevässä osassa se määrittelee julkistalouksien keskipitkän aikavälin tasapaino- tavoitteen. 2 Suhdannekorjattu budjettitasapaino mitataan ottaen huomioon verotulojen ja julkisten menojen historiallinen herkkyys tuotantokuilun vaihteluille (ks. Mourre ym. 2013, Havik ym. 2014). 3 Periaatetta heijastelee hyvin vuoden 2008 syk- syllä päätetty koordinoitu päätösperäinen elvytys koko EU:ssa, johon Suomi osallistui voimakkaasti. Tätä elvytystä saattoi hyvin perustella globaalilla finanssikriiisillä, jonka saattoi olettaa tilapäiseksi häiriöksi. Vastaavasti kun Suomen vientimenestys alkoi jäädä pysyvästi heikoksi ja velka kasvaa, oli Kirjallisuus Ahola, I. & Pääkkönen, J. & Tamminen, V. (2017), Finanssipolitiikan päätösperäisyyden arvioiminen – vaihtoehtoisten mittareiden esittely, Valtiova- rainministeriön julkaisuja 40/2017. Bergman, U.M. & Hutchison, M.M. & Jensen, S.E.H. (2016), Promoting Sustainable Public Finances in the European Union: The Role of Fiscal Rules and Government Efficiency, European Journal of Political Economy, 44, 1–19. Bouis, R. & Cournède, B. & Christensen, A. (2012), Implications of Output Gap Uncertainty in Times of Crisis, OECD Economics Department Working Papers 977. Golinelli, R.M.S. (2008), The Cyclical Response of Fiscal Policies in the Euro Area, Why Do Results of Empirical Research Differ Do Strongly? Banca d’Italia Working Papers 654. Havik, K. & McMorrow, K. & Orlandi, F. & Planas, C. & Raciborski, R. & Roeger, W. & Rossi, A. & Thum-Thysen, A. & Vandermeulen, V. (2014), The Production Function Methodology for Calculating Potential Growth Rates and Output Gaps, European Economy, Economic Papers 535. Huovari, J. & Jauhiainen, S. & Kekäläinen, A. (2017), Euroopan komission suhdannekorjausmenetelmän arviointi Suomelle – vaikutus rakenteelliseen jäämään, PTT työpapereita 191. Kuusi, T. (2015), Rakenteellisen rahoitusaseman mittaamisen vaihtoehtoja. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 5/2015. Kuusi, T. (2017a), Output Gap Uncertainty and the Optimal Fiscal Policy in the EU. Firstrun-project deliverable 2.7. Saatavilla osoitteessa www.firstrun.eu. Kuusi, T. (2017b), Does the Structural Budget Balance Guide Fiscal Policy Pro-cyclically? Evidence from the Finnish Great Depression of the 1990s, National Institute Economic Review, 239:1, R14–R31. Kuusi, T. (2017c), Finding the Bottom Line: A Quantitative Model of the EU’s Fiscal Rules and their Compliance. Firstrun-project working paper. Saata- villa osoitteessa www.firstrun.eu Marcellino, M. & Musso, A. (2010), Real Time Estimates of the Euro Area Output Gap – Reliability and Forecasting Performance, ECB Working Papers 1157. Mourre, G. & Isbasoiu, G.-M. & Paternoster, D. & Salto, M. (2013), The Cyclically-adjusted Budget Balance Used in the EU Fiscal Framework: an Update, European Economy Economic Papers 478. Orphanides, A. & van Norden, S. (2002), The Unreliability of Output Gap Estimates in Real Time, The Review of Economics and Statistics, 84, 569–583. Planas, C. & Rossi, A. (2004), Can Inflation Data Improve Real-Time Reliability of the Output Gap? Journal of Applied Econometrics, 19, 121–133. Rünstler, G. (2002), The Information Content of Real-Time Output Gap Estimates: An Application to the Euro Area, ECB Working Paper 182. perusteltua siirtyä neutraalimpaan linjaan. 4 Ahola ym. (2017) tarkastelevat mittareita 2000- luvun osalta. Arviot ovat 2000-luvun alun osalta hyvin samankaltaisia kuin nyt esitellyt. Vuosien 2015 ja 2016 reaaliaikaisten arvioiden osalta Ahola ym. (2017) toteavat, että eri mittareiden antama kuva finanssipolitiikasta on pääsääntöisesti saman- suuntainen, vaikka arvio vaikutusten suuruudesta vaihtelee toisistaan paljon. Koska viimeaikainen talouskehitys muuttaa edelleen suhdannearvioi- ta, lopullisia päätelmiä mittareiden ohjaamisen oikeellisuudesta näiden vuosien osalta ei ole syytä vielä tehdä. 5 Ennen kriisiä euromaiden valtionvelkojen korko- tasot lähestyivät toisiaan tavalla, joka viittaa siihen, ettei hinnoittelu vastannut velanhoitokykyyn liittyneitä riskejä. 6 Sijoittajanvastuun uskottava ulottaminen val- tionlainoihin vaatii kuitenkin vahvat instituutiot ja menettelyt, joiden avulla voidaan toteuttaa mak- sukyvyttömien valtioiden velkajärjestely nopeasti, samalla myös turvaten maksukykyisten valtioiden likviditeetti. Välttämätön edellytys velkajärjeste- lyjen uskottavuudelle on pankkien valtionriskien vähentäminen.
14 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 artikkeli janne huovari Ennustepäällikkö Pellervon taloustutkimus janne.huovari@ptt.fi antti kekäläinen Finanssiasiantuntija Valtiovarainministeriö antti.kekalainen@vm.fi F inanssikriisin aikana Eu- roopan talous- ja rahaliiton (EMUn) finanssipoliittista säännöstöä kiristettiin ja yksityiskohtaistettiin tun- tuvasti. Tällä hetkellä finanssipoliittinen säännöstö koostuu alkuperäisen vakaus- ja kasvusopimuksen määrittelemistä jul- kisyhteisöjen rahoitusjäämää ja velkaa koskevista säännöistä sekä rakenteellista jäämää ja sen muutoksia koskevista sään- nöistä, joista on sovittu jäsenmaiden väli- sessä finanssipoliittisessa sopimuksessa. Säännöstö on varsin monimutkainen ja sitä seurataan eurooppalaisen ohjausjak- son puitteissa vuosittain. Ohjausjaksolla koordinoidaan finanssi- ja rakennepoli- tiikkaa sekä makrotalouden epätasapai- noja. Ohjausjaksolla jäsenmaiden olisi tarkoitus mukauttaa budjetti- ja talous­ politiikkansa EU:n tasolla sovittuihin tavoitteisiin ja sääntöihin. SUOMEN TAVOITE ON -0,5 PROSENTIN RAKENTEELLINEN JÄÄMÄ SUHTEESSA BKT:HEN Finanssipoliittisessa sopimuksessa liitet- tiin vakaus- ja kasvusopimukseen ennalta ehkäisevä osa, johon sisältyy keskipitkän aikavälin rakenteellisen jäämän tavoite, eli suhdannevaihteluista putsattu julki- sen sektorin yli-/alijäämä. Ennalta eh- käisevä osa rakennettiin rakenteellisen jäämän ympärille muun muassa siksi, että nimelliset tavoitteet voivat johtaa myötäsykliseen politiikkaan, esimerkiksi niin, että taantumassa menoja vähenne- tään ja nousukaudella lisätään. Periaat- teessa maat itse vastaavat keskipitkän aikavälin tavoitteesta, sen seurannasta ja menetelmästä. Käytännössä EU-maat käyttävät kuitenkin yleisesti komission ja jäsenmaiden yhdessä kehittämää me- netelmää rakenteellisen jäämän mittaa- miseen. Julkisen talouden rakenteellisen rahoitusjäämän laskemisen tarkoitus on välttää suhdanteita kärjistävä finanssipolitiikka. Suomen rakenteellisen jäämän tavoit- teeksi on asetettu -0,5 prosenttia suh- teessa bkt:en, joka on löysin mahdolli- nen tavoite maalle, jonka velka on yli 60 prosenttia suhteessa bkt:en. Hallituksen pitää siis tavoitella korkeintaan puolen prosenttiyksikön rakenteellista alijäämää tai olla sopeutusuralla kohti sitä. RAKENTEELLISTA JÄÄMÄÄ EI VOIDA MITATA SUORAAN Rakenteellisen jäämän ongelma on, että sitä ei voida suoraan mitata. Se poikkeaa nimellisestä jäämästä siinä, että raken- teellisesta jäämästä poistetaan suhdan- nevaihteluiden ja kertaluonteisten toimi- en vaikutus. Tilapäisten toimien vaikutus voidaan määriteltyjen kriteerien mukai- sesti suoraan poistaa jäämästä, mutta suhdannevaihtelun vaikutusta jäämään ei voida suoraan havaita, vaan se täytyy estimoida, ts. arvioida ekonometrisin eli talous- ja tilastotieteellisin menetelmin. Euroopan komission kehittämässä me- netelmässä suhdannevaihteluiden vaiku- tus arvioidaan tuotantokuilun ja rahoi- tusjäämän puolijouston avulla (Mourre ET AL. 2014). Tuotantokuilu kuvaa sitä, miten paljon nykyinen tuotanto poikkeaa talouden ns. potentiaalisesta tuotannosta. Rakenteellinen jäämä on hutera pohja sääntöpohjaiselle finanssipolitiikalle Euroopan komission käyttämän julkisen talouden tasapainon suhdannekorjausmenetelmän oletuksilla on varsin suuri vaikutus. Arviot Suomen julkisen talouden tasapainosta vaihtelevat suuresti erilaisilla oletuksilla, ja erityisesti työttömyyden ja osallistumisasteen trendin estimointioletuksilla on suurin vaikutus. Sitä olisikin parempi pitää neuvoa-antavana välineenä eikä käyttää sitovana sääntönä. Julkisen talouden ohjausta ja arviointia koskeva säännöstö edellyttäisi selkeää ja läpinäkyvää menetelmää julkisen talouden tasapainon arvioimiseksi.
 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 15 Kuvat maarit kytöharju Janne Huovari (vas.) ja Antti Kekäläinen perustelevat, miksi EU:n komission rakenteellisen jäämän arviointimenetel- mä on monimutkainen ja herkkä oletuksille.
16 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 SUHDANNEVAIHTELUIDEN AJATELLAAN NÄKYVÄN YKSIKKÖTYÖKUSTANNUKSISSA, JOITA MYÖS KÄYTETÄÄN ARVIOMAAN RAKENTEELLISTA ALIJÄÄMÄÄ. Potentiaalinen tuotanto kuvaa suhdan- teista puhdistettua talouden ”normaalia” tuotantoa, ei sen maksimaalista tuotan- toa. Tuotantokuilu on siis positiivinen, kun taloudessa on nousukausi, ja nega- tiivinen, kun siinä vallitsee taantuma. Puolijousto taas kuvaa sitä, miten pal- jon tuotantokuilu vaikuttaa julkisyhtei- söjen rahoitustasapainoon sen tulojen ja menojen kautta. Nousukaudella kun tuotantokuilu on positiivinen, julkis- yhteisöjen suhdanteista riippuvat tulot ovat normaaliaikoja suuremmat ja menot puolestaan pienemmät. Tuotantokuilun ollessa negatiivinen tilanne on päinvas- tainen. Rahoitusjäämän puolijousto mittaa suhdanteiden vaikutusta siihen. Puolijoustolla kuvataan sitä, miten voi- makas vaikutus suhdanteilla on julki- sen talouden jäämään. Tarkemmin sa- noen puolijousto kertoo, kuinka paljon suhdannekorjatun jäämän bkt-suhde eroaa havaitusta jäämän bkt-suhteesta prosenttiyksiköissä, kun tuotantokui- lu on tietyn suuruinen. Puolijouston ja tuotantokuilun tulona lasketaankin siis jäämän syklinen osa, joka vähennetään havaitusta jäämästä suhdannekorjatun jäämän saavuttamiseksi. TYÖPANOKSEN ESTIMOINTI ON TÄRKEIN OSA POTENTIAALISEN TUOTANNON ARVIOINNISSA Tuotantokuilu lasketaan siis talouden to- dellisen ja potentiaalisen tuotannon vo- lyymin erotuksena. Tähän on useampia menetelmiä, mutta komissio käyttää ns. tuotantofunktiomenetelmää (Havik ET AL. 2014). Periaatteessa siinä estimoidaan tuotantopanoksille eli työlle ja pääomal- le niiden potentiaaliset määrät ja lisäksi potentiaalinen kokonaistuottavuus eli kuinka paljon tuotantoa syntyy työ- ja pääomapanoksilla. Tuotantofunktion avulla lasketaan, minkä suuruinen tuo- tanto potentiaalisilla panoksilla ja tuot- tavuudella voitaisiin saada aikaiseksi.1 Käytännössä potentiaalisten panosten estimointi koskee vain työpanosta, koska todellisen pääoman oletetaan vastaavan potentiaalista pääomaa. Pääomalla ei ole vastaavaa suhdannevaihtelua kuin työpa- noksella. Pääoman käyttöasteen vaihtelu vaikuttaa kokonaistuottavuuden kautta. Työpanos eli työtunnit on hajotet- tu osatekijöihinsä, työikäisen väestön määrään, osallistumisasteeseen, työttö- myysasteeseen ja keskimääräisiin työ- tunteihin työllistä kohden. Potentiaaliset sarjat näille estimoidaan niiden trendin perusteella, lukuun ottamatta työikäistä väestöä, joka ei vaihtele suhdanteiden mukana. Potentiaalisena työikäisen vä- estön määränä käytetään siis todellista työikäisen väestön määrää.2 Työttömyysasteen trendin estimoin- nissa hyödynnetään oletuksia suhdanne- vaihteluiden muodosta ja informaatiota yksikkötyökustannusten3 muutoksesta4 . Ajatuksena on, että jos työttömyysasteen muutokseen liittyy myös yksikkötyökus- tannusten muutos, kyse on työttömyys- asteen suhdannekomponentin muutok- sesta, ei trendin muutoksesta. Myös kokonaistuottavuuden trendin estimoinnissa hyödynnetään oletuksia suhdannevaihteluiden muodosta, mutta siinä suhdannekomponenttia selittävä- nä tekijänä käytetään tietoa kapasitee- tin käyttöasteesta. Vastaavasti, kun ko- konaistuottavuuden muutokseen liittyy kapasiteetin käyttöasteen muutos, kyse on suhdannekomponentin muutoksesta. JOUSTOT ESTIMOIDAAN USEASSA VAIHEESSA Puolijoustot perustuvat komission suh- dannekorjausmenetelmässä OECD:n las- kelmamenetelmään, jossa kokonaispuo- lijousto saadaan vähentämällä tuloille estimoidusta puolijoustosta menojen puolijousto (Price ET AL. 2014). Sekä tulojen että menojen puolijouston esti- mointi vaatii tietoa julkisyhteisöjen ko- konaistulojen ja -menojen bkt-osuudesta ja eri tulo- tai menolajien osuuksista ko- konaistuloista tai -menoista. Komission menetelmässä huomioituja tulolajeja ovat tuloverot, yritysverot, välilliset verot ja sosiaaliturvamaksut, kun taas menola- jeista suhdanneriippuvaisiksi on arvioitu työttömyysmenot. Puolijoustojen laskemiseen tarvitaan tulo- ja meno-osuuksien lisäksi eri tulo- ja menolajien joustot suhteessa tuotanto- kuiluun. Jokaiselle tulolajille tämä jousto saadaan kertomalla yhteen tulolajin jous- to suhteessa tulopohjaan ja tulopohjan jousto suhteessa tuotantokuiluun. Työt- tömyysmenoille jousto lasketaan samalla tavalla. Tulolajien joustot suhteessa tulopoh- jaan lasketaan OECD:n menetelmässä mikroaineistoilla veroista ja tuloista. Työttömyysmenojen suhde työttömyy- teen on oletettu olevan yksi, eli työttö- myysmenojen oletetaan liikkuvan yksi yhteen työttömyyden muutosten kans- sa. Lisäksi komissio on päättänyt käyt- tää myös välillisten verojen tapauksessa yksikköjoustoa. Tulo- ja menopohjien suhde tuotan- tokuiluun sen sijaan estimoidaan eko- nometrisesti. Tulo- ja menopohjiksi on OECD:n menetelmässä valikoitu sopi- vaksi katsotut tuloja ja menoja vastaavat erät. Esimerkiksi yritysverojen joustoja laskettaessa tulopohjana on kansantalou- den tilinpidon bruttotoimintaylijäämä. Tuloverojen veropohjana taas ovat pal- kansaajakorvaukset, yrittäjätulo ja pää- omatulot. Aitojen veropohjien sijaan käy- tetään kansantalouden tilinpidon eriä, jotka kuvaavat mahdollisimman hyvin veropohjaa. Lisäksi välillisten verojen pohjan jousto suhteessa tuotantokuiluun on komission menetelmässä oletettu ole- van yksi.
 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 17 EU:N KOMISSIO ON HALUNNUT VÄHENTÄÄ TYÖTTÖMYYDEN SUHDANNEVAIHTELUN MERKITYSTÄ ARVIOITAESSA RAKENTEELLISTA JÄÄMÄÄ. 0 5 10 15 20 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 TYÖTTÖMYYSASTE POTENTIAALINEN (syksy 2016) POTENTIAALINEN ILMAN RAJOITTEITA POTENTIAALINEN (syksyn 2015 rajoitteilla, 2016 data) Kuvio 1. Työttömyysasteen trendiarviot. Työttömyysaste, komission arvio trendistä, trendiarvio ilman ylärajaa virhetermien varianssille, trendiarvio hieman nykyistä suuremmalla (0,5) suhdannekomponentin virhetermin varianssin ylärajalle. TEKNISET OLETUKSET VAIKUTTAVAT ARVIOON RAKENTEELLISESTA JÄÄMÄSTÄ Rakenteellisen jäämän estimointiin liittyy siis monta erillistä estimointia, ja niihin kaikkiin liittyy paljon oletuksia. Olemme arvioineet (Huovari ET AL. 2017) keskei- simpien teknisten oletusten vaikutuksia potentiaaliseen tuotantoon ja siten julkis- yhteisöjen rakenteelliseen jäämään. Teknisillä oletuksilla on varsin suuret vaikutukset. Vaihtoehtoisilla trendiesti- mointien oletuksilla rakenteellinen jää- mä poikkesi 1990-luvun laman aikana suurimmillaan jopa yli kaksi prosenttiyk- sikköä komission laskemasta suhdanne- korjatusta jäämästä. 2000-luvulla erot ovat olleet pienemmät, mutta puolessa vaihtoehtoisista laskelmista suhdanne- korjattu jäämä oli yli 0,3 prosenttiyksik- köä pienempi tai yli 0,1 prosenttiyksikköä suurempi kuin komission estimoima suh- dannekorjattu jäämä. Tämä on suhteelli- sen suuri ero, kun puhutaan 0,5 prosentin alijäämätavoitteesta. Vastoin tarkoitustaan komission laskentamenetelmä ei poista suhdanteiden vaikutusta rakenteelliseen jäämään. Suurimmat vaikutukset ja ongelmat liit- tyvät työttömyysasteen ja osallistumis- asteen trendiestimointien oletuksiin. Pääsääntöisesti komission laskelmissa tehdyt oletukset johtavat siihen, että esti- moidut trendit seuraavat varsin läheises- ti alkuperäistä sarjaa. Suhdannevaihtelu ei siis sarjoista poistu, vaikka näin olisi tarkoitus. Potentiaalinen osallistumisaste on es- timoitu menetelmällä, jolla aikasarjois- ta tasoitetaan lyhytaikainen vaihtelu, jotta pidempiaikaiset muutokset tulisi- vat esiin. Siinä valitaan tasoituskerroin sen mukaan, miten paljon lyhytaikaista vaihtelua halutaan poistaa. Suomessa osallistumisasteen suhdannevaihtelu on verrattain suurta ja komission valitsema tasoituskerroin niin pieni, että arvioitu trendi vaihtelee suhdanteiden mukaan melkein yhtä paljon kuin alkuperäinen sarja. Komission menetelmä ei siis poista suhdannevaihtelua osallistumisasteesta. SUHDANNEKORJAUKSEN ROOLI ON TÄRKEÄ TYÖTTÖMYYSASTEESSA Työttömyysasteen suhdannekorjaus on kaikkein merkittävin tekijä potentiaali- sen tuottavuuden estimoinnissa, koska sen suhdannevaihtelut ovat suurimmat. Työttömyysasteen suhdanneputsatun trendin estimoinnissa on yhdistetty ole- tukset trendin ja suhdannekomponentin muutoksista ja Phillipsin käyrä, joka yh- distää työttömyyden työn hintaan. Suo- melle käytetyssä versiossa työn hinnan muutoksia arvioidaan reaalisten yksik- kötyökustannusten avulla. Phillipsin käyrästä on apua suhdanne- komponentin estimoinnissa, mutta käy- tännössä sen vaikutus on varsin pieni. Samalla mallilla ilman Phillipsin käyrää estimoitu työttömyysasteen trendi ei paljon poikkea koko komission mallilla estimoidusta trendistä. Suhdanne- ja trendikomponentin es- timoinnissa keskeisellä sijalla ovatkin oletukset työttömyysasteen trendin ja suhdannekomponentin muutoksista. Estimoimalla komission mallin työttö- myysasteelle ilman rajoituksia päädytään hyvin tasaiseen työttömyysasteen tren- diin eli potentiaalinen työttömyysaste muuttuisi hyvin hitaasti. Komission mielestä liian suuri osa työttömyysasteen muutoksesta näkyy suhdannekomponentissa ja liian vähän trendissä. Komission estimoinnissa on- kin rajoitettu suhdannekomponentin vaihtelua. Tällä on varsin suuri vaikutus potentiaaliseen työttömyysasteeseen (kuvio 1). Vaikka komissio olisikin oi- keassa, että ilman rajoituksia estimoitu trendi ei ole uskottava, ei rajoitteille on myöskään mitään yksiselitteistä perus- telua ja ne vaihtelevat maasta toiseen ja myös yhdelle maalle vuodesta toiseen. Kokonaistuottavuuden trendi on myös estimoitu samankaltaisella menetelmällä, mutta sen kohdalle ei vastaavaa ongelmaa
18 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 PUOLIJOUSTON PIENEMMÄT ARVIOT JOHTUVAT LÄHINNÄ PALKANSAAJAKORVAUSTEN JA SITEN SOTUMAKSUJEN JA TULOVEROJEN LIEVEMMÄSTÄ REAKTIOSTA SUHDANTEISIIN. ole ja sen kohdalla valittujen oletusten vaikutus potentiaaliseen kokonaistuot- tavuuteen on paljon pienempi. PUOLIJOUSTON ESTIMAATIT KOMISSION ARVIOIMIA PIENEMPIÄ Joustojen estimointi erisuuruisia tuo- tantokuiluestimaatteja käyttäen ei sen sijaan vaikuta merkittävästi puolijouston arvoon (Huovari ET AL. 2017). Näin ol- len rakenteellisen jäämän arvio ei mer- kittävästi muutu puolijoustosta johtuen. Estimoidut puolijoustot (0,49–0,52) ovat kuitenkin kaiken kaikkiaan komission käyttämää puolijoustoarviota (0,57) pienempiä. Toisin sanoen arvio suhdan- nekorjatusta budjettitasapainosta olisi uudelleenestimoiduilla joustoarvioilla Suomen tapauksessa lähempänä todel- lista budjetin yli- tai alijäämää. Pienempi puolijoustoarvio johtuu lähinnä pienemmästä tulojen puoli- joustosta suhteessa tuotantokuiluun verrattuna OECD:n ja komission es- timaattiin. Tämä taas johtuu lähinnä pienemmästä sosiaaliturvamaksujen ja tuloverojen joustoestimaatista suhtees- sa tuotantokuiluun. Näiden tulopuolen erien tulopohjista ennen kaikkea pal- kansaajakorvaukset reagoisivat uusien estimaattien mukaan vähemmän tuo- tannon muutoksiin. Palkansaajakorva- uksien osuus tuloverojen veropohjassa on lisäksi painoarvoltaan merkittävästi suurempi erä kuin pääomatulot ja yrit- täjätulo, joten sen vaikutus joustoon on kokonaisuudessaan suuri. Tulo- ja menopohjan joustoa suhteessa tuotantokuiluun estimoitaessa käytimme omissa estimoinneissamme tuoreimpia tilastotietoja. Näiden tuoreempien tilas- totietojen käyttö saattaa olla vaikuttava tekijä erilaisen puolijoustoarvion taus- talla. Kansantalouden tilinpidon tietojen käyttämistä veropohjina voisikin kritisoi- da niissä tapahtuvien revisioiden takia, jos revisioilla on suuri vaikutus estimoi- tuihin joustoihin. Toisaalta puolijoustoja laskettiin uu- destaan ainoastaan arvioimalla uudes- taan tulo- ja menopohjien joustoja suh- teessa tuotantokuiluun. Myös tarkastelu tulo- ja menoerien joustoista suhteessa vastaaviin pohjiin voisi tuoda uutta tie- toa. RAKENTEELLISEN JÄÄMÄN VIRALLINEN ASEMA ONGELMALLINEN Vaihtoehtoisilla oletuksilla lasketut ar- viot tuotantokuilusta ja rakenteellisesta jäämästä ovat pääsääntöisesti saman- suuntaisia kuin komissioinkin oletuksilla laskettu arvio (kuvio 2). Rakenteellisen jäämän herkkyys estimointimenetelmän oletuksille ei siis poista menetelmän hyö- dyllisyyttä finanssipolitiikan arvioinnin apuvälineenä. Ainakin jälkikäteen katso- en tuotantokuilun etumerkki on pääsään- töisesti oikea. Ongelmalliseksi teknisten oletusten vaikutuksen tekee kuitenkin rakenteel- lisen jäämän virallinen asema EU:n fi- nanssipolitiikan sääntökehikossa. Suuri herkkyys oletuksille ja monien teknisten oletusten heikot perusteet eivät tee ra- kenteellisesta jäämästä kovin uskottavaa mittatikkua finanssipolitiikan säännöil- le. Hyödyllisyyttä myös finanssipolitiikan arviointivälineenä heikentää kuitenkin tilastotiedon päivityksistä ja ennusteiden muutoksista seuraava nykyhetken raken- teellisen jäämän epävarmuus.5 ”Vaikutuksiltaan varsin suuria estimoinnin teknisiä oletuksia voidaan muuttaa estimoinnin yhteydessä ilman mitään päätöksiä, tai edes kunnon dokumentaatiota.” Virallisesta asemasta seuraa myös se, että EU:n komission menetelmä on jäykkä muutoksille, koska EU:n talous- ja ra- hoitusasioiden neuvoston (Ecofin) täy- tyy hyväksyä menetelmä. Menetelmän kehitystyö on siis hallinnollisesti jäykkää. Nurinkuriseksi tilanteen tekee se, että toisaalta vaikutuksiltaan varsin suuria estimoinnin teknisiä oletuksia voidaan muuttaa estimoinnin yhteydessä ilman Kuvio 2. Suomen julkisyhteisöjen nimellinen ja rakenteellinen jäämä sekä vaihto- ehtoisilla oletuksilla lasketut rakenteelliset jäämät. 10,0 5,0 -0,5 -3,0 -5,0 1980 1990 2000 2010 2020 VAIHTOEHTOISET RAKENTEELLINEN NIMELLINEN
 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 19 "MONIMUTKAISET SÄÄNNÖT JA EPÄVARMAT MITTATIKUT EIVÄT LISÄÄ FINANSSIPOLITIIKAN SÄÄNNÖSTÖN LÄPINÄKYVYYTTÄ JA USKOTTAVUUTTA." mitään päätöksiä, tai edes kunnon doku- mentaatiota. SÄÄNNÖT EIVÄT TAKAA FINANSSI- POLITIIKAN VASTUULLISUUTTA EU:n rakenteellisen jäämän estimointi- menetelmä ei myöskään ole kovin läpi- näkyvä. Menetelmän dokumentaatio on hajallaan useassa lähteessä. Vaikka tuo- tantokuilun laskelmat ovat periaatteessa toistettavissa, on se käytännössä varsin hankalaa. Puolijouston kohdalla toistettavuus ei edes ollut mahdollista. Aineisto, jolla es- timoinnit on tehty, ei ole enää saatavissa, ja varsinainen työ oli teetetty ulkopuoli- silla konsulteilla. OECD:n menetelmän ja puolijoustoestimaattien luotettavuut- ta varjostaakin epäselvä dokumentaatio metodologiasta ja aineistosta. Puolijous- ton lähempi tarkastelu vaatisi myös tu- lojen ja menojen joustojen laskentavaih- toehtojen tutkimista suhteessa tulo- ja menopohjiin. Rakenteellista jäämää tulisi käyttää vain yhtenä apuvälineenä arvioitaessa finanssipolitiikan järkevyyttä eikä osana sen säännöstöä. Tuotantokuilu ja suhdannekorjattu jää- mä ovat periaatteessa järkeviä finans- sipolitiikan arvioinnin välineitä. Koska tuotantokuilun estimointiin liittyy kui- tenkin suuri epävarmuus, ei sitä olisi syy- tä käyttää nykyiseen tapaan mekaanisesti osana finanssipolitiikan säännöstöä vaan ainoastaan yhtenä apuvälineenä arvioi- taessa finanssipolitiikan järkevyyttä. Monimutkaiset säännöt ja epävarmat mittatikut eivät lisää finanssipolitiikan säännöstön läpinäkyvyyttä ja uskotta- vuutta. Finanssipolitiikan säännöstö ei myös- kään paranna finanssipolitiikan kom- munikaatiota kansalaisille. Tästä esi- merkkinä on Suomen julkisen talouden suunnitelma. Sääntöihin liittyvien tek- nisten laskelmien esittäminen tekee suunnitelmasta varsin sekavan ja vai- keaselkoisen. Finanssipolitiikkakin olisi todennäköisesti vastuullisempaa, jos hal- litukset perustelisivat finanssipolitiikan linjansa ymmärrettävästi, ei teknisten sääntöjen täyttämisen kautta. • Viitteet 1 Komission menetelmässä käytetään Cobb- Douglas-tuotantofunktiota ja vakioparametrejä kaikille maille. 2 Trendin estimointiin osallistumisasteelle ja kes- kimääräisille työtunneille käytetään yksinkertaista aikasarjojen tasoitusmenetelmää, Hodrick- Prescott- eli HP-suodinta. 3 Yksikkötyökustannuksilla tarkoitetaan tuoteyksi- kön työvoimakustannuksia. 4 Estimointi tapahtuu Kalman-suotimella, jota ensimmäisen kerran hyödynnettiin Apollo 11:sta irronneen kuumodulin ohjainohjelmistossa. 5 Ks. tästä enemmän Tero Kuusen artikkelissa tässä lehdessä. Kirjallisuus Havik, K. & Morrow, K.M. & Orlandi, F. & Planas, C. & Raciborski, R. & Roeger, W. & Rossi, A. & Thum-Thysen, A. & Vandermeulen, V. (2014), The Production Function Methodology for Calculating Potential Growth Rates & Output Gaps, European Commission Economic Papers 535. Huovari, J. & Jauhiainen, S. & Kekä- läinen, A. (2017), Assessment of the EC Cyclical Adjustment Methodology for Finland – Impact on Budget Balances, PTT työpapereita 191. Mourre, G. & Astarita, C. & Princen, S. (2014), Adjusting the Budget Balance for the Business Cycle: the EU Methodology, Directorate General Economic and Financial Affairs (DG ECFIN), European Commission European Economy – Economic Papers 536. Price, R.W. & Dang, T.-T. & Guillemette, Y. (2014), New Tax and Expenditure Elasticity Estimates for EU Budget Surveillance, OECD Economics Department Working Papers 1174.
20 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 artikkeli Kuvat maarit kytöharju Ilkka kiema Ennustepäällikkö palkansaajien tutkimuslaitos ilkka.kiema@labour.fi J ulkisen talouden rahoitus- asema (ylijäämä tai alijäämä, seuraavassa lyhyesti ”jäämä”) jaetaan rakenteelliseen ja suhdanneluonteiseen kom- ponenttiin. Suhdanneluontoinen kom- ponentti kuvaa suhdannetilanteen vaiku- tusta jäämään, ja rakenteellinen osa olisi olemassa ilman suhdannevaihtelujakin. Toteutunut jäämä riippuu suhdan­ netilanteesta useista eri syistä. Mata­la- ­suhdanteessa verotulot ovat poikkeuk- sellisen pieniä mutta sosiaalimenot poikkeuksellisen suuria, ja siksi alijäämä kasvaa suhdannetilanteen heikentyessä ja pienenee sen parantuessa. Alijäämän suhdanneluontoinen komponentti hävi- ää itsestään ilman politiikkatoimia, kun suhdannetilanne paranee, mutta raken- teellinen alijäämä ei poistu. Siksi järke- vä mittari finanssipolitiikan viritykselle (elvyttävyydelle tai kiristävyydelle) on rakenteellinen jäämä koko alijäämän si- jasta – tai ainakin se olisi järkevä mittari, jos se osattaisiin mitata. Rakenteellinen jäämä ei ole välittö- mästi havaittavissa julkisen talouden toteutuneen alijäämän tapaan. Euroo- pan komission käyttämä rakenteellisen jäämän arviointimenetelmä perustuu ar- violle potentiaalisesta tuotannosta. Sitä taas arvioidaan matemaattisella mallilla, joka on poimittu erilaisia tuloksia tuotta- vien mallien joukosta esittämättä mitään yksityiskohtaisia perusteluja sille, että valittu malli olisi parhaiten Eurooppaan soveltuva tai muutoin paras. Esimerkik- si OECD:n, Kansainvälisen valuuttara- haston (IMF) ja Euroopan komission euromaiden rakenteellisesta jäämästä esittämät arviot poikkeavat toisistaan oleellisesti.1 Euroopan komission rakenteellista jäämää koskevat arviot poikkeavat usein OECD:n ja Kansainvälisen valuuttarahaston arvioista. Toinen tavanomainen, EU:n komission rakenteellisen jäämän arviointimene- telmään kohdistuva kritiikki liittyy sen tulosten ja käytettävissä olevien tilas- totietojen väliseen riippuvuuteen. Ko- mission rakenteellista jäämää koskevat arviot muuttuvat usein huomattavasti sen jälkeen, kun se on esittänyt (osin jää- mäarvioon perustuvat) suosituksensa.2 Myös seuraavassa tarkastellaan lyhyesti julkisen sektorin rakenteellista jäämän estimaattien jälkikäteen tapahtuvaa muuttumista. Kiinnitän lisäksi huomiota joihinkin niistä numeerisia parametreja koskevista valinnoista, joita komissio te- kee soveltaessaan menetelmäänsä. RAKENTEELLINEN JÄÄMÄ JA POTENTIAALINEN TUOTANTO EUROOPAN TALOUDEN OHJAUS- JÄRJESTELMÄSSÄ Vakaus- ja kasvusopimuksen ennalta- ehkäisevän osan mukaan bruttokansan- tuotteeseen suhteutettu rakenteellinen alijäämä ei saa ylittää maakohtaista vii- tearvoa (medium-term objective, MTO) tai – jos viitearvo on jo ylitetty – sen tulee lähestyä viitearvoa vähintään 0,5 prosenttiyksikön vauhdilla vuosittain (European Commission 2017, 36). Esi- merkiksi Suomen tapauksessa alijäämän viitearvo on tällä hetkellä 0,5 prosenttia suhteessa bkt:en. Ennaltaehkäisevän osan mukaan vii- tearvoja koskevista säädöksistä poik- keaminen voi käynnistää merkittävän poikkeaman menettelyn. Se on vastine liiallisen alijäämän menettelylle, joka seuraa poikkeamisesta vakaus- ja kasvu- Umpimähkään valitut menetelmät tuottavat umpimähkäisiä tuloksia Rakenteellisen jäämän arviointia EU:n talouden ohjausjärjestelmässä julkisen talouden rakenteellista jäämää arvioidaan mallilla, joka on valittu toisistaan poikkeavia tuloksia tuottavien mallien suuresta joukosta ilman yksityiskohtaisia perusteita sille, että se soveltuisi EU-maihin parhaiten tai olisi muuten paras. Datan tarkentuminen muuttaa mallin tuloksia jälkikäteen oleellisesti, ja sen tuloksiin vaikuttavat myös mallia sovellettaessa tehtävät ja siihen perustumattomat valinnat. Koska Euroopan talouden ohjausjärjestelmässä rakenteellisen jäämän arvioita käytetään harkinnanvaraisesti, siinä olisi perusteltua hyödyntää useita eri malleja yhden, umpimähkäisesti valitun mallin sijasta.
 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 21 ILKKA KIEMAN on vaikea uskoa, että EU:n vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevän osan säännöt olisivat sellaisia kuin ne ovat, jos ne olisi tarkoitettu noudatettaviksi.
22 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 Bruttokansantuote Kokonaistuottavuus Pääoma Työtuntien määrä Trendi- komponentti (ei havaita) Syklinen komponentti (ei havaita) Trendi- komponentti (ei havaita) Syklinen komponentti (ei havaita) Kuvio 1a. Bruttokansantuote eli toteutunut tuotanto tuotantofunktiomenetelmässä. Kuvio 1b. Potentiaalinen tuotanto tuotantofunktiomenetelmässä. Potentiaalinen tuotanto Rakenteellinen kokonaistuottavuus Pääoma Suhdannevaihteluista puhdistettu työtuntien määrä Trendi- komponentti Syklinen komponentti Trendi- komponentti Syklinen komponentti sopimuksen korjaavan osan säädöksistä, mutta sen lopputuloksena ei voi olla sa- manlaista sakkoa kuin liiallisen alijäämän menettelystä, vaan vain velvoite tehdä talletus, joka palautetaan myöhemmin (European Commission 2017, 56–57). Merkittävän poikkeaman menettelyjä on toistaiseksi käynnistetty kaiken kaikki- aan vain yksi, kuluvana vuonna Roma- nian tapauksessa. Potentiaalinen tuotanto vastaa bruttokansantuotetta suhdanneneutraalissa tilanteessa eli keskinkertaisessa suhdannetilanteessa Euroopan talouden ohjausjärjestelmässä suhdannetilanteen arvio perustuu arvi- oon potentiaalisesta tuotannosta. Poten- tiaalinen tuotanto kuvaa tuotantoa tapa- uksessa, jossa nousu- ja laskusuhdanteita ei olisi ja jossa suhdannetilanne olisi aina keskinkertainen. Se ei siis vastaa esimerkiksi maksimaalista tuotantoa, joka käytettävissä olevalla työvoimalla ja pääomalla voitaisiin saavuttaa. Potentiaalisen tuotannon ja toteutu- neen tuotannon eroa nimitetään tuotan- tokuiluksi. EU:n talouden ohjausjärjestel- mässä käytetty rakenteellinen alijäämän mittari saadaan toteutuneesta alijäämäs- tä vähentämällä siitä tuotantokuilu ker- rottuna kertoimella, joka kuvaa suhdan- netilanteen vaikutusta julkisen talouden alijäämään. Ko. kerroin – tuotantokuilun ja jäämän välinen puolijousto – on Suo- men kohdalla tällä hetkellä noin 0,57 (vrt. Ahola ym. 2017, 12). Potentiaalisella tuotannolla on raken- teelliseen jäämään vaikuttamisen ohella kaksi muutakin roolia EU:n talouden oh- jausjärjestelmässä. Se esiintyy vakaus- ja kasvusopimukseen ennaltaehkäisevän osan sisältämässä menosäännössä, joka määrää julkisen sektorin menojen kas- vulle potentiaalisesta tuotannosta riip- puvan maksimiarvon. EU-yhteyksissä finanssipolitiikan viritystä mitataan ra- kenteellisen jäämän ohella kahdella muullakin mittarilla, ja potentiaalinen tuotanto vaikuttaa niistä toiseen, ns. discretionary fiscal effort -mittariin.3 POTENTIAALISEN TUOTANNON ARVIOINTI EU:n talouden ohjausjärjestelmässä tuo- tantokuilu arvioidaan tuotantofunktio- menetelmällä.4 Siinä bruttokansantuote määräytyy pääoman kokonaismäärästä, tehtyjen työtuntien kokonaismäärästä ja kokonaistuottavuudeksi nimitetystä kertoimesta (vrt. kuvio 1a). Havainnol- lisesti ajatellen kokonaistuottavuus il- maisee, miten paljon käytössä olevilla tuotantopanoksilla (työllä ja pääomal- la) keskimäärin ”saadaan aikaan”, ja se riippuu esimerkiksi teknologian tasosta ja tuotantokapasiteetin käyttöasteesta. Yhteenlaskettu pääoman määrä, teh- tyjen työtuntien määrä ja bruttokansan- tuote ilmenevät kunkin maan kohdalla ja kullakin menneellä vuosineljänneksellä kansantalouden tilinpidosta, ja myös toteutunut kokonaistuottavuus voidaan laskea tuotantofunktion perusteella, kun ne tunnetaan (Havik et al. 2014). Tuotantofunktiomenetelmässä ajatel- laan, että potentiaalinen tuotanto poik- keaa toteutuneesta tuotannosta kahdesta periaatteellisesti erilaisesta syystä. En- sinnäkin työtuntien määrä riippuu suh- dannetilanteesta, koska työvoiman osuus väestöstä, työllisten osuus työvoimasta ja työllisten keskimäärin tekemien työ- tuntien määrä riippuvat siitä. Työtuntien havaitun määrän voidaan ajatella mää- räytyneen ”tasapainotyötuntimäärästä”, eli työtuntien määrästä suhdanneneut- raalissa tilanteessa, ja suhdannetilanteen aiheuttamasta työtuntimäärän muutok- sesta. Näistä kumpikaan ei ole suoraan havaittavissa. Tuotantokuilu riippuu työtuntien määrän poikkeamasta tasapainostaan ja kokonaistuottavuuden suhdannekomponentista. Kuvion 1b mukaisesti potentiaalinen tuotanto vastaa kuvitteellista tilannet- ta, jossa tehtyjen työtuntien määrä olisi suhdannetilanteesta riippumattomalla
 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 23 tasapainotasollaan. Suhdanneneutraa- lia tasapainotilaa vastaavan työtunti- määrän arvioinnin haastavin osa on tasapainoa vastaavan työllisten mää- rän arviointi. Käytännössä se perustuu NAWRUksi (non-accelerating wage rate of unemployment) nimitettyyn tasapaino- työttömyysasteen arvioon. Seuraavassa suomennan NAWRUn rakenteelliseksi työttömyydeksi. Toiseksi myös kokonaistuottavuus riippuu suhdannetilanteesta. Komission menetelmässä ajatellaan, että toteutunut, havaittavissa oleva kokonaistuottavuus on kahden havaitsemattoman suureen, tren- dikomponentin ja syklisen komponentin, tulo. Syklinen komponentti kuvaa suh- dannetilannetta, ja havainnollisesti sen voidaan ajatella kuvaavan tehokkuutta, jolla työtä ja pääomaa vallitsevassa tilan- teessa hyödynnetään. Kokonaistuottavuu- den trendikomponentti on suhdanteista riippumaton, ja sen voidaan ajatella ku- vastavan teknologian tasoa kansantalou- den eri toimialoilla. Seuraavassa nimitän trendikomponenttia rakenteelliseksi ko- konaistuottavuudeksi. Komission menetelmässä potentiaa- liseen tuotantoon vaikuttaa vain raken- teellinen kokonaistuottavuus (vrt. kuvio 1b). Havainnollisesti voimme ajatella, että potentiaalinen tuotanto vastaa tilan- netta, jossa kokonaistuottavuuden kuvaa- ma tuotantopanosten (työn ja pääoman) käyttöaste olisi suhdanneneutraalilla, keskimääräisellä tasolla. RAKENTEELLISEN JÄÄMÄN ARVIO RIIPPUU KÄYTETTÄVISSÄ OLEVISTA TIEDOISTA JA MONISTA OLETUKSISTA Potentiaalisen tuotannon arvioinnin kak- si haastavampaa askelta – rakenteellisen työttömyyden ja kokonaistuottavuuden arviointi – on muotoiltu algoritmiksi, jota suorittava ohjelma (GAP44) on vapaasti ladattavissa Euroopan komission sivus- tolta.5 Ohjelman avulla voidaan mm. ko- keilla, kuinka paljon tuotantokuiluarviot muuttuvat tietojen tarkentuessa. Kuvio 2. Tuotantofunktiomenetelmällä keväällä vuosina 2012–2017 Suomelle las- kettuja tuotantokuiluarvioita. -8 -6 -4 -2 0 2 4 6 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 KEVÄT 2012 KEVÄT 2013 KEVÄT 2014 KEVÄT 2015 KEVÄT 2016 KEVÄT 2017 Lähde: firstrun.eu Kuvio 2 osoittaa, että Suomen tapauk- sessa EU:n komission rakenteellista jää- mää koskevien suositusten julkaisemisen jälkeen tapahtuva tilastotietojen tarken- tuminen saattaa muuttaa tuotantokuilun ja sitä vastaavan rakenteellisen jäämän arvioita huomattavasti. Esimerkiksi vuonna 2012 tehty arvio vuoden 2011 tuotantokuilusta poikkeaa miltei kaksi prosenttiyksikköä vastaavasta vuonna 2017 tehdystä arviosta. Ero vastaa yli pro- senttiyksikön eroa rakenteellista jäämää koskevassa arviossa. Tilastollisina, satunnaisvaihteluja si- sältävinä malleina tuotantokuilun esti- moinnissa käytetyt mallit tuottavat vain likimääräisesti oikeita arvoja rakenteel- liselle työttömyydelle ja kokonaistuot- tavuudelle. Näin kävisi myös siinä aja- tellussa tapauksessa, että mallit olisivat täsmälleen oikeita ja käytetyt tilastotie- dot olisivat virheettömiä. Ilmiön merkitystä on helpompi havain- nollistaa kokonaistuottavuuden kohdalla. Rakenteellista työttömyyttä arvioitaessa käytetty malli tuottaa pelkän yksittäisen, uskottavimman arvon, mutta rakenteel- lista kokonaistuottavuutta arvioitaessa käytetty malli tuottaa todennäköisyysja- kauman. Jakauman avulla voidaan arvi- oida myös rakenteellisen kokonaistuot- tavuuden estimaatin tarkkuutta. Kuvion 3 sininen käyrä esittää toteu- tunutta tuotantoa ja punainen käyrä potentiaalisen tuotannon estimaattia, joka on laskettu komission menetelmäl- lä käyttäen sen kevään 2017 ennusteen mukaista dataa. Kun sekä malli että data oletetaan oikeaksi, todellinen rakenteel- linen jäämä on kunakin vuonna 5 prosen- tin todennäköisyydellä vihreän käyrän alapuolella ja 5 prosentin todennäköisyy- dellä violetin käyrän yläpuolella. Kuvios- ta nähdään, että (bruttokansantuottee- seen suhteutetun) tuotantokuilun virhe on kunakin vuonna yli 1,5 prosenttiyksik- köä yli 10 prosentin todennäköisyydellä, mikä vastaa yli 0,8 prosenttiyksikön vir- hettä rakenteellisen jäämän arviossa yli 10 prosentin todennäköisyydellä.6 Rakenteellisen työttömyyden ja ko- konaistuottavuuden arvioihin vaikuttaa myös joukko mallissa esiintyviä, numee- risia arvoja koskevia lisäoletuksia, jotka on tehty malliin perustumattomin kri- teerein. Niidenkin vaikutusta on melko helppo tutkia komission sivustolta la- dattavissa olevan ohjelman avulla. Yksi ”TILASTOTIETOJEN TARKENTUMINEN SAATTAA MUUTTAA TUOTANTOKUILUN JA SITÄ VASTAAVAN RAKENTEELLISEN JÄÄMÄN ARVIOITA HUOMATTAVASTI.”
24 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 lisäoletuksista liittyy työttömyyden suh- danteista riippuvan komponentin satun- naisvaihteluun. Sen keskimääräistä suu- ruutta ilmaisevaa varianssia nimitetään seuraavassa sykliseksi varianssiksi. Myös malliin perustumattomat lisäoletukset vaikuttavat arvioihin julkisen talouden rakenteellisesta jäämästä. Sykliselle varianssille määrätään ko- mission laskelmissa maksimiarvo, joka vaikuttaa oleellisesti rakenteelliseen jäämän estimaattiin. Kuten Kuusi (2015, 27) huomauttaa, oletuksella varianssiter- mien suurimmista sallitusta arvosta ei ole mitään ilmeistä teoreettista tai tilastol- lista perustelua, ja oletus perustuneekin vain siihen, että rakenteellisen työttö- myyden estimaatti ei ilman sitä vaikuta mielekkäältä. PT:ssä komission menetelmällä tehdyt laskelmat osoittavat, että ilman syklisen varianssin rajoitetta laskettu rakenteel- lisen työttömyyden arvio on kasvanut vuosina 1965–2002 ja kääntynyt sitten hitaaseen laskuun. Estimaatti ei ole yli 50 vuoden mittaisena ajanjaksona reagoinut ajankohtaiseen talouskehitykseen juuri lainkaan. Kuluvana vuonna rajoite ei muuta rakenteellisen jäämän estimaattia pal- joakaan, mutta esimerkiksi vuosien 2007–2009 kohdalla varianssirajoitteen sisältävällä ja sitä sisältämättömällä mal- lilla tehtyjen rakenteellisen jäämän esti- maattien ero on noin puoli prosenttiyk- sikköä, eli samaa suuruusluokkaa kuin suurin Suomelle sallittu rakenteellinen alijäämä.7 Käytännössä suurin arvo kiin- nitetään menettelyllä (vrt. Fioramanti 2016, 7), joka on irrallinen, rakenteellisen työttömyyttä kuvaavaan malliin perus- tumaton lisä ja jota ei ole dokumentoitu Euroopan komission julkaisemaa tuo- tantofunktiomenetelmää esittelevässä julkaisussa Havik et al. (2014) eikä GAP44-ohjelman käyttöohjeessa (Pla- nas ja Rossi 2015). Työttömyyden suhdannevaihtelulle ilman perusteluja määrättävä maksimiarvo voisi käynnistää merkittävän poikkeaman menettelyn Suomelle. Parametrirajoitteiden virallisen doku- mentaation puute viittaa siihen, että rajoitteista päättämässä olisi ollut vain pienehkö joukko ekonomisteja ja kenties jopa vain yksittäisiä, mallia ratkaistavissa olevaan muotoon muuntavia ohjelmoijia. Rajoitteen vaikutukset voisivat silti olla riittävän suuria ratkaisemaan, käynnis- tetäänkö Suomea vastaan merkittävän poikkeaman menettely – tai ainakin näin voisi käydä, jos euromailta tosiasiassa vaadittaisiin vakaus- ja kasvusopimuk- sen ennaltaehkäisevän osan säädösten noudattamista. MAKROMALLIEN ROOLI PAREMMIN TOIMIVASSA RAHALIITOSSA Edellä nähtiin, että rakenteellisen jää- män arvioinnissa käytetty matemaatti- nen malli on poimittu erilaisten mallien suuresta joukosta perustelematta valin- taa lähemmin. Mallin valinnan kriteerien epäselvyys ja sitä sovellettaessa käytet- tyjen menetelmien kehno dokumentaa- tio herättävät kysymyksiä rakenteelli- sen alijäämän käsitettä hyödyntävien sääntöjen roolista Euroopan talouden ohjausjärjestelmässä. On vaikea uskoa, että noin 500 miljoonan ihmisen talous- alueen ja yhteenlaskettuna maailman toiseksi suurimman talouden julkista taloutta koskevat säännöt perustuisivat niin umpimähkäisiin ratkaisuihin ja niin kehnosti dokumentoituihin menetelmiin kuin vakaus- ja kasvusopimuksen ennal- taehkäisevä osa, jos sen säännöt olisivat tarkoitettuja noudatettaviksi. Julkisen talouden rakenteellista jäämää käytetään EU:n jäsenmaiden ohjailuun vain harkinnanvaraisesti. Tähänastinen kokemus viittaa sii- hen, että sääntöjä ei ole tarkoitettu noudatettaviksi, vaan niitä sovelletaan harkinnanvaraisesti. Esimerkiksi EU:n kuluvana vuonna antamien suositusten mukaan Suomelle sallitaan tilapäinen poikkeama sille asetetusta rakenteelli- sen jäämää koskevasta keskipitkän täh- täimen tavoitteesta (Euroopan unionin neuvosto 2017). Poikkeaman sallimis- ta perustellaan mm. kilpailukykyso- pimuksella, mistä voinemme päätellä, ettei poikkeamaa ehkä olisi hyväksytty, jos Suomessa ei olisi tehty vuoden 2016 työmarkkinaratkaisua. Pysyvät ja poikkeuksia sallimattomat, rakenteellista jäämää koskevat säännöt eivät olisikaan järkeviä. Jäämää kuvaa- vien makrotaloustieteellisten mallien toisistaan poikkeavat tulokset viittaavat vahvasti siihen, ettei parhaita jäämää ku- vaavia malleja ole vielä löydetty. Pysyvät Kuvio 3. Toteutunut ja potentiaalinen tuotanto viitevuoden 2010 hinnoin Euroopan komission kevään 2017 ennusteessa käytetyllä datalla arvioituna. 140 150 160 170 180 190 200 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 TOTEUTUNUT BKT POTENTIAALINEN BKT POTENTIAALINEN TUOTANTO 90 %:N LUOTTAMUSVÄLIN ALARAJALLA POTENTIAALINEN TUOTANTO 90 %:N LUOTTAMUSVÄLIN YLÄRAJALLA
Talous & Yhteiskunta 4/2017
Talous & Yhteiskunta 4/2017
Talous & Yhteiskunta 4/2017
Talous & Yhteiskunta 4/2017
Talous & Yhteiskunta 4/2017
Talous & Yhteiskunta 4/2017
Talous & Yhteiskunta 4/2017
Talous & Yhteiskunta 4/2017
Talous & Yhteiskunta 4/2017
Talous & Yhteiskunta 4/2017
Talous & Yhteiskunta 4/2017
Talous & Yhteiskunta 4/2017
Talous & Yhteiskunta 4/2017
Talous & Yhteiskunta 4/2017
Talous & Yhteiskunta 4/2017
Talous & Yhteiskunta 4/2017
Talous & Yhteiskunta 4/2017
Talous & Yhteiskunta 4/2017
Talous & Yhteiskunta 4/2017
Talous & Yhteiskunta 4/2017
Talous & Yhteiskunta 4/2017
Talous & Yhteiskunta 4/2017
Talous & Yhteiskunta 4/2017
Talous & Yhteiskunta 4/2017
Talous & Yhteiskunta 4/2017
Talous & Yhteiskunta 4/2017
Talous & Yhteiskunta 4/2017
Talous & Yhteiskunta 4/2017
Talous & Yhteiskunta 4/2017
Talous & Yhteiskunta 4/2017
Talous & Yhteiskunta 4/2017
Talous & Yhteiskunta 4/2017
Talous & Yhteiskunta 4/2017
Talous & Yhteiskunta 4/2017
Talous & Yhteiskunta 4/2017
Talous & Yhteiskunta 4/2017
Talous & Yhteiskunta 4/2017
Talous & Yhteiskunta 4/2017
Talous & Yhteiskunta 4/2017
Talous & Yhteiskunta 4/2017
Talous & Yhteiskunta 4/2017
Talous & Yhteiskunta 4/2017

Empfohlen

Talous & Yhteiskunta 3/2017
Talous & Yhteiskunta 3/2017Talous & Yhteiskunta 3/2017
Talous & Yhteiskunta 3/2017Palkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous & Yhteiskunta 1/2017
Talous & Yhteiskunta 1/2017Talous & Yhteiskunta 1/2017
Talous & Yhteiskunta 1/2017Palkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous & Yhteiskunta 2/2017
Talous & Yhteiskunta 2/2017Talous & Yhteiskunta 2/2017
Talous & Yhteiskunta 2/2017Palkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous & Yhteiskunta 4/2016
Talous & Yhteiskunta 4/2016Talous & Yhteiskunta 4/2016
Talous & Yhteiskunta 4/2016Palkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous & Yhteiskunta 4/2015
Talous & Yhteiskunta 4/2015Talous & Yhteiskunta 4/2015
Talous & Yhteiskunta 4/2015Palkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous & Yhteiskunta 1/2016
Talous & Yhteiskunta 1/2016Talous & Yhteiskunta 1/2016
Talous & Yhteiskunta 1/2016Palkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous ja Yhteiskunta 1/2014
Talous ja Yhteiskunta 1/2014Talous ja Yhteiskunta 1/2014
Talous ja Yhteiskunta 1/2014Palkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous ja Yhteiskunta 2/2014
Talous ja Yhteiskunta 2/2014Talous ja Yhteiskunta 2/2014
Talous ja Yhteiskunta 2/2014Palkansaajien tutkimuslaitos
 

Empfohlen

Talous & Yhteiskunta 3/2017
Talous & Yhteiskunta 3/2017Talous & Yhteiskunta 3/2017
Talous & Yhteiskunta 3/2017Palkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous & Yhteiskunta 1/2017
Talous & Yhteiskunta 1/2017Talous & Yhteiskunta 1/2017
Talous & Yhteiskunta 1/2017Palkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous & Yhteiskunta 2/2017
Talous & Yhteiskunta 2/2017Talous & Yhteiskunta 2/2017
Talous & Yhteiskunta 2/2017Palkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous & Yhteiskunta 4/2016
Talous & Yhteiskunta 4/2016Talous & Yhteiskunta 4/2016
Talous & Yhteiskunta 4/2016Palkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous & Yhteiskunta 4/2015
Talous & Yhteiskunta 4/2015Talous & Yhteiskunta 4/2015
Talous & Yhteiskunta 4/2015Palkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous & Yhteiskunta 1/2016
Talous & Yhteiskunta 1/2016Talous & Yhteiskunta 1/2016
Talous & Yhteiskunta 1/2016Palkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous ja Yhteiskunta 1/2014
Talous ja Yhteiskunta 1/2014Talous ja Yhteiskunta 1/2014
Talous ja Yhteiskunta 1/2014Palkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous ja Yhteiskunta 2/2014
Talous ja Yhteiskunta 2/2014Talous ja Yhteiskunta 2/2014
Talous ja Yhteiskunta 2/2014Palkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous & Yhteiskunta 3/2015
Talous & Yhteiskunta 3/2015Talous & Yhteiskunta 3/2015
Talous & Yhteiskunta 3/2015Palkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous ja Yhteiskunta 4/2013
Talous ja Yhteiskunta 4/2013Talous ja Yhteiskunta 4/2013
Talous ja Yhteiskunta 4/2013Palkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous & Yhteiskunta 2/2016
Talous & Yhteiskunta 2/2016Talous & Yhteiskunta 2/2016
Talous & Yhteiskunta 2/2016Palkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous ja Yhteiskunta 1/2013
Talous ja Yhteiskunta 1/2013Talous ja Yhteiskunta 1/2013
Talous ja Yhteiskunta 1/2013Palkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous ja Yhteiskunta 3/2012
Talous ja Yhteiskunta 3/2012Talous ja Yhteiskunta 3/2012
Talous ja Yhteiskunta 3/2012Palkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous & Yhteiskunta 2/2015
Talous & Yhteiskunta 2/2015Talous & Yhteiskunta 2/2015
Talous & Yhteiskunta 2/2015Palkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous ja Yhteiskunta 1/2011
Talous ja Yhteiskunta 1/2011Talous ja Yhteiskunta 1/2011
Talous ja Yhteiskunta 1/2011Palkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous ja Yhteiskunta 2/2013
Talous ja Yhteiskunta 2/2013Talous ja Yhteiskunta 2/2013
Talous ja Yhteiskunta 2/2013Palkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous ja Yhteiskunta 4/2012
Talous ja Yhteiskunta 4/2012Talous ja Yhteiskunta 4/2012
Talous ja Yhteiskunta 4/2012Palkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous ja Yhteiskunta 4/2011
Talous ja Yhteiskunta 4/2011Talous ja Yhteiskunta 4/2011
Talous ja Yhteiskunta 4/2011Palkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous ja Yhteiskunta 4/2010
Talous ja Yhteiskunta 4/2010Talous ja Yhteiskunta 4/2010
Talous ja Yhteiskunta 4/2010Palkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous ja Yhteiskunta 3/2014
Talous ja Yhteiskunta 3/2014Talous ja Yhteiskunta 3/2014
Talous ja Yhteiskunta 3/2014Palkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous & Yhteiskunta 1/2018
Talous & Yhteiskunta 1/2018Talous & Yhteiskunta 1/2018
Talous & Yhteiskunta 1/2018Palkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous ja Yhteiskunta 4/2014
Talous ja Yhteiskunta 4/2014Talous ja Yhteiskunta 4/2014
Talous ja Yhteiskunta 4/2014Palkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous & Yhteiskunta 2/2018
Talous & Yhteiskunta 2/2018Talous & Yhteiskunta 2/2018
Talous & Yhteiskunta 2/2018Palkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous ja Yhteiskunta 1/2012
Talous ja Yhteiskunta 1/2012Talous ja Yhteiskunta 1/2012
Talous ja Yhteiskunta 1/2012Palkansaajien tutkimuslaitos
 
Ty22014
Ty22014Ty22014
Ty22014Palkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous & Yhteiskunta 3/2018
Talous & Yhteiskunta 3/2018Talous & Yhteiskunta 3/2018
Talous & Yhteiskunta 3/2018Palkansaajien tutkimuslaitos
 
Ty42010
Ty42010Ty42010
Ty42010Palkansaajien tutkimuslaitos
 
Ty22013
Ty22013Ty22013
Ty22013Palkansaajien tutkimuslaitos
 
Ty12015
Ty12015Ty12015
Ty12015Palkansaajien tutkimuslaitos
 
Ty32014
Ty32014Ty32014
Ty32014Palkansaajien tutkimuslaitos
 

Weitere ähnliche Inhalte

Was ist angesagt?

Was ist angesagt? (16)

Talous & Yhteiskunta 3/2015
Talous & Yhteiskunta 3/2015Talous & Yhteiskunta 3/2015
Talous & Yhteiskunta 3/2015
 
Talous ja Yhteiskunta 4/2013
Talous ja Yhteiskunta 4/2013Talous ja Yhteiskunta 4/2013
Talous ja Yhteiskunta 4/2013
 
Talous & Yhteiskunta 2/2016
Talous & Yhteiskunta 2/2016Talous & Yhteiskunta 2/2016
Talous & Yhteiskunta 2/2016
 
Talous ja Yhteiskunta 1/2013
Talous ja Yhteiskunta 1/2013Talous ja Yhteiskunta 1/2013
Talous ja Yhteiskunta 1/2013
 
Talous ja Yhteiskunta 3/2012
Talous ja Yhteiskunta 3/2012Talous ja Yhteiskunta 3/2012
Talous ja Yhteiskunta 3/2012
 
Talous & Yhteiskunta 2/2015
Talous & Yhteiskunta 2/2015Talous & Yhteiskunta 2/2015
Talous & Yhteiskunta 2/2015
 
Talous ja Yhteiskunta 1/2011
Talous ja Yhteiskunta 1/2011Talous ja Yhteiskunta 1/2011
Talous ja Yhteiskunta 1/2011
 
Talous ja Yhteiskunta 2/2013
Talous ja Yhteiskunta 2/2013Talous ja Yhteiskunta 2/2013
Talous ja Yhteiskunta 2/2013
 
Talous ja Yhteiskunta 4/2012
Talous ja Yhteiskunta 4/2012Talous ja Yhteiskunta 4/2012
Talous ja Yhteiskunta 4/2012
 
Talous ja Yhteiskunta 4/2011
Talous ja Yhteiskunta 4/2011Talous ja Yhteiskunta 4/2011
Talous ja Yhteiskunta 4/2011
 
Talous ja Yhteiskunta 4/2010
Talous ja Yhteiskunta 4/2010Talous ja Yhteiskunta 4/2010
Talous ja Yhteiskunta 4/2010
 
Talous ja Yhteiskunta 3/2014
Talous ja Yhteiskunta 3/2014Talous ja Yhteiskunta 3/2014
Talous ja Yhteiskunta 3/2014
 
Talous & Yhteiskunta 1/2018
Talous & Yhteiskunta 1/2018Talous & Yhteiskunta 1/2018
Talous & Yhteiskunta 1/2018
 
Talous ja Yhteiskunta 4/2014
Talous ja Yhteiskunta 4/2014Talous ja Yhteiskunta 4/2014
Talous ja Yhteiskunta 4/2014
 
Talous & Yhteiskunta 2/2018
Talous & Yhteiskunta 2/2018Talous & Yhteiskunta 2/2018
Talous & Yhteiskunta 2/2018
 
Talous ja Yhteiskunta 1/2012
Talous ja Yhteiskunta 1/2012Talous ja Yhteiskunta 1/2012
Talous ja Yhteiskunta 1/2012
 

Ähnlich wie Talous & Yhteiskunta 4/2017

Ähnlich wie Talous & Yhteiskunta 4/2017 (20)

Ty22014
Ty22014Ty22014
Ty22014
 
Talous & Yhteiskunta 3/2018
Talous & Yhteiskunta 3/2018Talous & Yhteiskunta 3/2018
Talous & Yhteiskunta 3/2018
 
Ty42010
Ty42010Ty42010
Ty42010
 
Ty22013
Ty22013Ty22013
Ty22013
 
Ty12015
Ty12015Ty12015
Ty12015
 
Ty32014
Ty32014Ty32014
Ty32014
 
Ty42014
Ty42014Ty42014
Ty42014
 
Ty32010
Ty32010Ty32010
Ty32010
 
Talous ja Yhteiskunta 3/2010
Talous ja Yhteiskunta 3/2010Talous ja Yhteiskunta 3/2010
Talous ja Yhteiskunta 3/2010
 
Ty22009
Ty22009Ty22009
Ty22009
 
Talous ja Yhteiskunta 2/2009
Talous ja Yhteiskunta 2/2009Talous ja Yhteiskunta 2/2009
Talous ja Yhteiskunta 2/2009
 
Ty12014
Ty12014Ty12014
Ty12014
 
Ty32013
Ty32013Ty32013
Ty32013
 
Talous ja Yhteiskunta 3/2013
Talous ja Yhteiskunta 3/2013Talous ja Yhteiskunta 3/2013
Talous ja Yhteiskunta 3/2013
 
Talous & Yhteiskunta 4/2018
Talous & Yhteiskunta 4/2018Talous & Yhteiskunta 4/2018
Talous & Yhteiskunta 4/2018
 
Talous ja Yhteiskunta 1/2009
Talous ja Yhteiskunta 1/2009Talous ja Yhteiskunta 1/2009
Talous ja Yhteiskunta 1/2009
 
Ty12009
Ty12009Ty12009
Ty12009
 
Ty42013
Ty42013Ty42013
Ty42013
 
Talous ja Yhteiskunta 3/2009
Talous ja Yhteiskunta 3/2009Talous ja Yhteiskunta 3/2009
Talous ja Yhteiskunta 3/2009
 
Ty32009
Ty32009Ty32009
Ty32009
 

Mehr von Palkansaajien tutkimuslaitos

The long shadow of high stakes exams: Evidence from discontinuities
The long shadow of high stakes exams: Evidence from discontinuitiesThe long shadow of high stakes exams: Evidence from discontinuities
The long shadow of high stakes exams: Evidence from discontinuitiesPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Ensi vuonna eläkeläisten ostovoima kasvaa vahvimmin, työttömien heikoimmin
Ensi vuonna eläkeläisten ostovoima kasvaa vahvimmin, työttömien heikoimminEnsi vuonna eläkeläisten ostovoima kasvaa vahvimmin, työttömien heikoimmin
Ensi vuonna eläkeläisten ostovoima kasvaa vahvimmin, työttömien heikoimminPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous jäähtyy – työllisyystavoitteen toteutumisen arviointi on vaikeaa
Talous jäähtyy – työllisyystavoitteen toteutumisen arviointi on vaikeaaTalous jäähtyy – työllisyystavoitteen toteutumisen arviointi on vaikeaa
Talous jäähtyy – työllisyystavoitteen toteutumisen arviointi on vaikeaaPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Suomalainen palkkataso eurooppalaisessa vertailussa
Suomalainen palkkataso eurooppalaisessa vertailussaSuomalainen palkkataso eurooppalaisessa vertailussa
Suomalainen palkkataso eurooppalaisessa vertailussaPalkansaajien tutkimuslaitos
 
The Effect of Relabeling and Incentives on Retirement: Evidence from the Finn...
The Effect of Relabeling and Incentives on Retirement: Evidence from the Finn...The Effect of Relabeling and Incentives on Retirement: Evidence from the Finn...
The Effect of Relabeling and Incentives on Retirement: Evidence from the Finn...Palkansaajien tutkimuslaitos
 
Talousennuste vuosille 2019–2020 | Kuvio- ja taulukkopaketti
Talousennuste vuosille 2019–2020 | Kuvio- ja taulukkopakettiTalousennuste vuosille 2019–2020 | Kuvio- ja taulukkopaketti
Talousennuste vuosille 2019–2020 | Kuvio- ja taulukkopakettiPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Uncertainty weighs on economic growth – Finland has adjusted well to occupati...
Uncertainty weighs on economic growth – Finland has adjusted well to occupati...Uncertainty weighs on economic growth – Finland has adjusted well to occupati...
Uncertainty weighs on economic growth – Finland has adjusted well to occupati...Palkansaajien tutkimuslaitos
 
Epävarmuus painaa talouskasvua – Suomi sopeutunut hyvin ammattirakenteiden mu...
Epävarmuus painaa talouskasvua – Suomi sopeutunut hyvin ammattirakenteiden mu...Epävarmuus painaa talouskasvua – Suomi sopeutunut hyvin ammattirakenteiden mu...
Epävarmuus painaa talouskasvua – Suomi sopeutunut hyvin ammattirakenteiden mu...Palkansaajien tutkimuslaitos
 
Sopeuttamistoimien erilaiset vaikutukset tuloluokittain
Sopeuttamistoimien erilaiset vaikutukset tuloluokittainSopeuttamistoimien erilaiset vaikutukset tuloluokittain
Sopeuttamistoimien erilaiset vaikutukset tuloluokittainPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Makeisveron vaikutus makeisten hintoihin ja kulutukseen
Makeisveron vaikutus makeisten hintoihin ja kulutukseenMakeisveron vaikutus makeisten hintoihin ja kulutukseen
Makeisveron vaikutus makeisten hintoihin ja kulutukseenPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Discrete earnings responses to tax incentives: Empirical evidence and implica...
Discrete earnings responses to tax incentives: Empirical evidence and implica...Discrete earnings responses to tax incentives: Empirical evidence and implica...
Discrete earnings responses to tax incentives: Empirical evidence and implica...Palkansaajien tutkimuslaitos
 
VAR-malli Suomen makrotalouden lyhyen aikavälin ennustamiseen
VAR-malli Suomen makrotalouden lyhyen aikavälin ennustamiseenVAR-malli Suomen makrotalouden lyhyen aikavälin ennustamiseen
VAR-malli Suomen makrotalouden lyhyen aikavälin ennustamiseenPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Weakening boom reduces unemployment at an unanticipated rate – employment gro...
Weakening boom reduces unemployment at an unanticipated rate – employment gro...Weakening boom reduces unemployment at an unanticipated rate – employment gro...
Weakening boom reduces unemployment at an unanticipated rate – employment gro...Palkansaajien tutkimuslaitos
 

Mehr von Palkansaajien tutkimuslaitos (20)

Talous & Yhteiskunta 4/2019
Talous & Yhteiskunta 4/2019Talous & Yhteiskunta 4/2019
Talous & Yhteiskunta 4/2019
 
Talous & Yhteiskunta 3/2019
Talous & Yhteiskunta 3/2019Talous & Yhteiskunta 3/2019
Talous & Yhteiskunta 3/2019
 
The long shadow of high stakes exams: Evidence from discontinuities
The long shadow of high stakes exams: Evidence from discontinuitiesThe long shadow of high stakes exams: Evidence from discontinuities
The long shadow of high stakes exams: Evidence from discontinuities
 
Ensi vuonna eläkeläisten ostovoima kasvaa vahvimmin, työttömien heikoimmin
Ensi vuonna eläkeläisten ostovoima kasvaa vahvimmin, työttömien heikoimminEnsi vuonna eläkeläisten ostovoima kasvaa vahvimmin, työttömien heikoimmin
Ensi vuonna eläkeläisten ostovoima kasvaa vahvimmin, työttömien heikoimmin
 
Talous jäähtyy – työllisyystavoitteen toteutumisen arviointi on vaikeaa
Talous jäähtyy – työllisyystavoitteen toteutumisen arviointi on vaikeaaTalous jäähtyy – työllisyystavoitteen toteutumisen arviointi on vaikeaa
Talous jäähtyy – työllisyystavoitteen toteutumisen arviointi on vaikeaa
 
Suomalainen palkkataso eurooppalaisessa vertailussa
Suomalainen palkkataso eurooppalaisessa vertailussaSuomalainen palkkataso eurooppalaisessa vertailussa
Suomalainen palkkataso eurooppalaisessa vertailussa
 
The Effect of Relabeling and Incentives on Retirement: Evidence from the Finn...
The Effect of Relabeling and Incentives on Retirement: Evidence from the Finn...The Effect of Relabeling and Incentives on Retirement: Evidence from the Finn...
The Effect of Relabeling and Incentives on Retirement: Evidence from the Finn...
 
Talous & Yhteiskunta 2/2019
Talous & Yhteiskunta 2/2019Talous & Yhteiskunta 2/2019
Talous & Yhteiskunta 2/2019
 
Occupational Mobility of Routine Workers
Occupational Mobility of Routine WorkersOccupational Mobility of Routine Workers
Occupational Mobility of Routine Workers
 
Talousennuste vuosille 2019–2020 | Kuvio- ja taulukkopaketti
Talousennuste vuosille 2019–2020 | Kuvio- ja taulukkopakettiTalousennuste vuosille 2019–2020 | Kuvio- ja taulukkopaketti
Talousennuste vuosille 2019–2020 | Kuvio- ja taulukkopaketti
 
Uncertainty weighs on economic growth – Finland has adjusted well to occupati...
Uncertainty weighs on economic growth – Finland has adjusted well to occupati...Uncertainty weighs on economic growth – Finland has adjusted well to occupati...
Uncertainty weighs on economic growth – Finland has adjusted well to occupati...
 
Epävarmuus painaa talouskasvua – Suomi sopeutunut hyvin ammattirakenteiden mu...
Epävarmuus painaa talouskasvua – Suomi sopeutunut hyvin ammattirakenteiden mu...Epävarmuus painaa talouskasvua – Suomi sopeutunut hyvin ammattirakenteiden mu...
Epävarmuus painaa talouskasvua – Suomi sopeutunut hyvin ammattirakenteiden mu...
 
Tulonjaon kehitys ja välitön verotus
Tulonjaon kehitys ja välitön verotusTulonjaon kehitys ja välitön verotus
Tulonjaon kehitys ja välitön verotus
 
Sopeuttamistoimien erilaiset vaikutukset tuloluokittain
Sopeuttamistoimien erilaiset vaikutukset tuloluokittainSopeuttamistoimien erilaiset vaikutukset tuloluokittain
Sopeuttamistoimien erilaiset vaikutukset tuloluokittain
 
Makeisveron vaikutus makeisten hintoihin ja kulutukseen
Makeisveron vaikutus makeisten hintoihin ja kulutukseenMakeisveron vaikutus makeisten hintoihin ja kulutukseen
Makeisveron vaikutus makeisten hintoihin ja kulutukseen
 
Talous & Yhteiskunta 1/2019
Talous & Yhteiskunta 1/2019Talous & Yhteiskunta 1/2019
Talous & Yhteiskunta 1/2019
 
Opintotuen tulorajat
Opintotuen tulorajatOpintotuen tulorajat
Opintotuen tulorajat
 
Discrete earnings responses to tax incentives: Empirical evidence and implica...
Discrete earnings responses to tax incentives: Empirical evidence and implica...Discrete earnings responses to tax incentives: Empirical evidence and implica...
Discrete earnings responses to tax incentives: Empirical evidence and implica...
 
VAR-malli Suomen makrotalouden lyhyen aikavälin ennustamiseen
VAR-malli Suomen makrotalouden lyhyen aikavälin ennustamiseenVAR-malli Suomen makrotalouden lyhyen aikavälin ennustamiseen
VAR-malli Suomen makrotalouden lyhyen aikavälin ennustamiseen
 
Weakening boom reduces unemployment at an unanticipated rate – employment gro...
Weakening boom reduces unemployment at an unanticipated rate – employment gro...Weakening boom reduces unemployment at an unanticipated rate – employment gro...
Weakening boom reduces unemployment at an unanticipated rate – employment gro...
 

Talous & Yhteiskunta 4/2017

  • 1. Palkansaajien tutkimuslaitos on vuonna 1971 perustettu itsenäinen ja voittoa tavoittelematon kansantalouden asiantuntijayksikkö. Laitoksessa tehdään taloustieteellistä tutkimusta ja laaditaan suhdanne-ennusteita. Lisäksi laitoksen tutkijat toimivat ulkopuolisissa asiantuntijatehtävissä sekä osallistuvat aktiivisesti julkiseen talouspoliittiseen keskusteluun. Palkansaajien tutkimuslaitoksen toiminnan tavoitteena on tarjota tutkimustietoa yhteiskunnallisen keskustelun sekä päätöksenteon tueksi. Palkansaajien tutkimuslaitoksessa tehtävän tutkimustyön painopiste on tilastollisiin aineistoihin perustuvassa empiirisessä tutkimuksessa. Sen taustalla on vahva teoreettinen näkemys ja tieteellisten menetelmien asiantuntemus. Pitkänsillanranta 3 A, 6. krs 00530 Helsinki Finland P +358 9 2535 7330 F +358 9 2535 7332 www.labour.fi Vuosikerta 26,00 € Irtonumero 10,00 € ISSN-L 1236-7206 ISSN 1236-7206 (painettu) ISSN 1795-181X (pdf) nro 4 | 2017 | Irtonumero 10,00 Euroa | www.labour.fi << LHT – Posti Oy >> Posti Green talousjayhteiskuntanro4|2017 Työelämän laatu Omistusasuminen Rahoitusmarkkinat Rakenteellinen jäämä Julkisen sektorin työntekijät ESA JOKIVUOLTEEN HAASTATTELU T&Y_kannet_4/17.indd 1 01/12/2017 14.16
  • 2. julkaisija Palkansaajien tutkimuslaitos Pitkänsillanranta 3 A (6.krs) 00530 Helsinki P. 09 - 2535 7330 Fax: 09 - 2535 7332 www.labour.fi toimitus Päätoimittaja Seija Ilmakunnas Toimittaja Heikki Taimio P. 09 - 2535 7349 toimitusneuvosto: Jaakko Haikonen Tuomas Harpf Ilkka Kaukoranta Pirjo Pajunen Minna Salminen tilaushinnat Vuosikerta 26,00 Euroa Irtonumero 10,00 Euroa tilaukset Irmeli Honka P. 09 - 2535 7338 irmeli.honka@labour.fi valokuvaus Maarit Kytöharju Kansi ja ulkoasu Niilas Nordenswan, Nordenswan & Siirilä Oy Taitto Irmeli Honka Painopaikka Kirjapaino Jaarli Oy ISSN-L 1236-7206 ISSN 1236-7206 (painettu) ISSN 1795-181X (pdf) Sisällys 4|2017 1 Heikki Taimio Pääkirjoitus 2 Kirsti Karila & Tuomas Kosonen & Satu Järvenkallas Varhaiskasvatuksen tiekartta – miten lisätä osallistumista ja henkilöstön osaamista? 8 Tero Kuusi Julkisen talouden rakenteellisen rahoitusaseman epävarmuus ja finanssipolitiikka 14 Janne Huovari & Antti Kekäläinen Rakenteellinen jäämä on hutera pohja sääntöpohjaiselle finanssipolitiikalle 20 Ilkka Kiema Umpimähkään valitut menetelmät tuottavat umpimähkäisiä tuloksia - Rakenteellisen jäämän arviointia 26 Kolumni Henri Keränen Liian aikainen sopeutus oli virhe 28 Terhi Maczulskij Ketkä päätyvät työskentelemään julkisella sektorilla? 34 Armi Mustosmäki Tuottaako Pohjoismainen malli hyvää työelämän laatua vielä tulevaisuudessakin? 45 VUOSIKERTA | 4 NUMEROA VUODESSA vuosikerta 26,00 EUROA | irtonumero 10,00 EUROA www.twitter.com/TYlehti | www.facebook.com/TYlehti T&Y -lehti Talous & Yhteiskunta -lehteä julkaisee Palkansaajien tutkimuslaitos neljä kertaa vuodessa. Lehden tavoitteena on välittää tutkimustietoa, valottaa ajankohtaisen kehityksen taustoja sekä herättää keskustelua kansantaloudellisista ja yhteiskunnallisista kysymyksistä. Vuosina 1972–1993 lehti ilmestyi nimellä TTT Katsaus. Lehden toimitus p. 09–2535 7349 Tilaukset www-sivujen kautta tai p. 09–2535 7338 Tutkimuksia Tutkimuksia -sarjassa ilmestyvät valmiiden tutkimusten laajat ja perusteelliset loppuraportit. Valmistuvista tutkimuksista lähetetään lehdistötiedotteet, joiden välityksellä tutkimustulok- sia esitellään tiedotusvälineille ja suurelle yleisölle. Julkaistaan laitoksen kotisivuilla. Tilaukset p. 09–2535 7338 Raportteja Raportteja -sarjassa ilmestyy erilaisia laajemmalle yleisölle tarkoitettuja kirjoja ja selvityksiä. Julkaistaan laitoksen kotisivuilla. Tilaukset p. 09–2535 7338 Työpapereita Työpapereita -sarjassa esitellään meneillään olevien tutkimush- ankkeiden väliraportteja sekä kansainväliselle tutkijakunnalle suunnattuja keskustelualoitteita. Työpaperit julkaistaan koko- naisuudessaan laitoksen kotisivuilla. www.labour.fi Palkansaajien tutkimuslaitoksen kotisivuilla on ajankohtaista tietoa laitoksen henkilökunnasta, tutkimuksista, talousennusteista ja seminaareista. Siellä julkaistaan myös Talous & Yhteiskunta -lehden pääkirjoitus, artikkelit ja haastattelu, laitoksen lehdistötiedotteet sekä kuukausittain vaihtuvia kolumneja. Lisäksi laitoksen tutkijat kommentoivat kotisivuilla ajankohtaista talouskehitystä. Laaja taloustietopaketti sisältää aikasarjoja lukuina ja kuvioina mm. tuotannosta, työmarkkinoista, inflaatiosta, ulkomaankaupasta, koroista ja julkisesta taloudesta. 39 Lukuvihje Ralf Sund Lasse Laatunen ja Arto Niemi: Kolmikannan kulisseissa – Lasse Laatusen neljä vuosikymmentä työmarkkinapolitiikassa 40 Pentti Pikkarainen Ehdotuksia rahoitusmarkkinoiden kehittämiseksi 45 Lukuvihje Hannu Karhunen Justin Parkhurst: The Politics of Evidence: From Evidence-based Policy to the Good Governance of Evidence 46 Jani-Petri Laamanen Omistusasuminen, työllisyys ja talous 52 Haastattelu Heikki Taimio Pankkien vakavaraisuus on tärkeintä finanssikriisien ehkäisyssä – Suomen Pankin tutkimuspäällikkö Esa Jokivuolteen haastattelu 62 Lukuvihje Pertti Haaparanta Sixten Korkman: Globalisaatio koetuksella T&Y_kannet_4/17.indd 2 01/12/2017 14.16
  • 3.  T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 01 PÄÄKIRJOITUS HEIKKI TAIMIO Erikoistutkija palkansaajien tutkimuslaitos heikki.taimio@labour.fi kin julkisen talouden suunnitelmasta. R a k e n t e e l l i n e n jäämä ei ole tärkeä vain siksi, että EU voi käynnistää tavoitet- taan rikkovalle maalle ns. merkittävän poik- keaman menettelyn. Paljon useammin hal- litukset vetoavat sii- hen voidakseen toteuttaa julkisten menojen leik- kauksia ja veronkorotuksia. Tämä käsite on mukana myös muissa finanssipolitiikan mittareissa kuten esimerkiksi Suomessa niin keskeiseksi muodostu- neessa kestävyysvajeessa. Sattumoisin on viime aikoina kolmessa eri tut- kimuslaitoksessa perehdytty syvemmin EU:n ko- mission rakenteellisen jäämän käsitteeseen. Tässä numerossa ilmestyvissä artikkeleissa on erilaiset tulokulmat, mutta niiden yhteinen viesti on selvä: rakenteelliseen jäämään liittyy niin paljon kyseen- alaisia piirteitä, ettei se sovi finanssipolitiikan oh- jaukseen. Sen laskentamenetelmä on puutteellisesti dokumentoitu ja nojautuu moniin oletuksiin, joilla on heikot perusteet mutta suuria vaikutuksia. PT:n johtaja Seija Ilmakunnas totesi jo T&Y 4/2012:ssa: ”Ylipäätään tällainen laskennallisuus sopii huonosti oikeudellisesti sitovan lainsäädän- nön yhteyteen.” VM:n valtiosihteeri Martti Hete- mäki huomautti Kansantaloudellisen aikakauskirjan numerossa 1/2015, että komission laskentatapa ”on omiaan tuottamaan suhdanteita kärjistäviä suosituk- sia ja velvoitteita”. Nyt esitetyt arviot viittaavat jopa siihen, että komissio ihan tarkoituksella manipuloi rakenteellista jäämää niin, että näin tapahtuukin. Saksalainen sääntöpolitiikka on kuitenkin joutu- nut joustamaan, ja nykyään EU:ssa rakenteellista jäämää käytetään harkinnanvaraisesti samalla kun seurataan monia muitakin finanssipolitiikan mit- tareita. Suomenkin hallituksen olisi syytä tehdä samoin ja yhtyä EU-tasolla niihin, jotka näkevät saksalaisen sääntökurin kummajaisena, jota ei kan- nata noudattaa. T&Y:n numeroon 1/2012 kirjoittamani artikkeli kuvasi taustaa saksalaisten potemalle ”patologi- selle” hyperinflaation kammolle. Saksa ”pyöritti setelimyllyä” 1. maailmansodan ja sen jälkeisenkin valtiontalouden rahoittamiseen. Hinnat kohosivat pilviin ja kansan säästöt menettivät reaaliarvonsa. Lapasesta karannut raha- ja finanssipolitiikka ai- heutti kansallisen trauman, joka ”voi hyvin” vielä tänäkin päivänä. Toisen maailmansodan jälkeen Saksassa alettiin 0uskoa, että talouspolitiikassa kaikki olisi paremmin eikä raha menettäisi arvoaan, jos siinä vain nouda- tettaisiin sääntöjä ja annettaisiin markkinoiden hoitaa loput. Tästä ordoliberalismiksi kutsutusta opista on juuri ilmestynyt e-kirja ”Ordoliberalism: A German Oddity” (VoxEU.org). Saksalaisten omituinen inflaatiokammo on löy- tänyt tiensä niin Euroopan keskuspankin inflaatio- tavoitteeseen kuin finanssipolitiikkaa säätelevään vakaus- ja kasvusopimukseenkin. Jälkimmäinenhän solmittiin Saksan pelosta, että Etelä-Euroopan mai- den holtiton taloudenpito johtaisi niiden velkaan- tumiseen ja pelastukseksi EKP:n lisäämään rahan tarjontaa, jonka seurauksena saksalaisetkin kärsi- sivät jälleen korkeasta inflaatiosta. Vuonna 2010 puhjennut eurokriisi osoitti, ettei pelkkä entisten sääntöjen noudattaminen riittänyt. Saksalaisten kauhistellessa EKP haastoi omia sään- töjään, alensi korkonsa alle nollan ja alkoi ostaa suu- ria määriä valtioiden velkapapereita. Sen onneksi kuitenkin muut syyt pitivät inflaation kurissa. Toi- saalta Saksa onnistui läheisten liittolaistensa (ku- ten Suomen) tuella paisuttamaan sääntöviidakkoa finanssipoliittisella sopimuksella, joka täydentää vakaus- ja kasvusopimusta. Keskeisin uusi sääntö perustuu julkisen talouden rakenteelliseen jäämään, joka Suomessa ei saisi mennä pakkaselle yli puolta prosenttia suhteessa bruttokansantuotteeseen. Tästä tulojen ja menojen erosta käytetään myös termejä suhdannevaihteluis- ta ja satunnaistekijöistä puhdistettu rahoitusasema ja rakenteellinen tasapaino, vaikka yleensähän on kyse epätasapainosta. Tavoitetta -0,5 prosenttia ei löydy nykyisen hallituksen ohjelmasta mutta kyllä- EU:n talouspolitiikan saksalaisperäiset säännöt vastatuulessa
  • 4. 02 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 Tuomas kosonen Tutkimusjohtaja palkansaajien tutkimuslaitos tuomas.kosonen@labour.fi Kirsti Karila Professori Tampereen yliopisto kirsti.karila@uta.fi artikkeli satu järvenkallas Varhaiskasvatusjohtaja satu.jarvenkallas@gmail.com Kuvat maarit kytöharju O petus- ja kulttuuriminis- teriö asetti helmikuussa 2017 tämän artikkelin kirjoittajista koostuneen selvityshenkilöryhmän, jonka tehtävänä oli laatia varhaiskasva- tuksen kehittämiseen tähtäävä selvitys. Selvityksessä tuli tarkastella varhais- kasvatuksen osallistumisasteen nosta- mista, varhaiskasvatuksessa tarvittavaa osaamista sekä päiväkotien henkilöstö- rakennetta ja varhaiskasvatuksen koulu- tusta. Lisäksi tehtävänä oli koota tietoa varhaiskasvatuksen taloudellisesta ja yhteiskunnallisesta vaikuttavuudesta. Selvityksessä edellytettiin aiemman var- haiskasvatuksen, yhteiskuntatieteiden ja taloustieteiden tutkimus- ja selvitystyön hyödyntämistä. Kehittämisehdotukset ja politiikkasuositukset tuli laatia lyhyelle ja pidemmälle, vuoteen 2030 ulottuvalle aikajänteelle. Selvitysryhmän kesäkuussa valmistunutta raporttia kutsutaan var- haiskasvatuksen tiekartaksi (Karila, Kosonen ja Järvenkallas 2017). Varhaiskasvatuksen tiekartta sijoittuu tilanteeseen, jossa varhaiskasvatukseen kohdistunut kiinnostus on lisääntynyt merkittävästi. Kansainväliset organisaa- tiot kuten Maailmanpankki, OECD, YK ja EU samoin kuin eri maiden hallitukset ovat suunnanneet poliittista huomiota ja taloudellisia voimavaroja varhaiskasva- tuksen kehittämiseen. Kansainvälisessä keskustelussa varhaiskasvatukseen osal- listumista ja sen tukemista kansallisissa järjestelmissä on pidetty tärkeänä, kos- ka varhaiskasvatuksen nähdään tukevan lasten suotuisaa kehitystä ja oppimista. Varhaiskasvatus saattaa olla merkityk- sellinen pitkälle lapsen tulevaisuuteen, minkä vuoksi varhaisvuosiin suunnattuja investointeja voidaan pitää erityisen kan- nattavina (esimerkiksi Heckman 2011). Varhaiskasvatus tukee lasten suotuisaa kehitystä pitkälle tulevaisuuteen ja ehkäisee syrjäytymistä. Varhaiskasvatuksen merkitystä syrjäy- tymisen ehkäisyssä on myös painotettu. Toisaalta jotkut tutkijat (Morabito ja muut 2013) ovat esittäneet kritiikkiä tätä vallitsevaa investointidiskurssia kohtaan. On huomautettu muun muassa siitä, et- tei varhaiskasvatus voi ratkaista kaikkia syrjäytymiseen liittyviä kysymyksiä. Varhaiskasvatuksen tiekartta – miten lisätä osallistumista ja henkilöstön osaamista? Artikkelissa käydään läpi selvityshenkilöryhmämme raportin esittämän varhaiskasvatuksen tiekartan keskeiset sisällöt ja suositukset. Raporttimme perustuu laadukkaimpaan mahdolliseen kansainväliseen tutkimuskirjallisuuteen ja Suomen varhaiskasvatuksen tilannetta koskevaan tietoon. Esitämme suosituksia, jotka tämän tilannekuvan valossa lisäisivät varhaiskasvatuksen laatua ja siten lasten ja perheiden hyvinvointia. Vaikutukset julkiseen talouteen eivät ole täysin neutraaleja, vaan negatiivisia, mutta neutraalia ehdotusta selvitykseltä ei edellytettykään.
  • 5.  T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 03 KIRSTI KARILA (oik.), TUOMAS KOSONEN ja SATU JÄRVENKALLAS korostavat, että varhaiskasvatus tarvitsee johdonmukaista ja pitkäjänteistä kehittämistä.
  • 6. 04 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 ”OSALLISTUMINEN VARHAISKASVATUKSEEN JÄÄ SUOMESSA JOPA ALLE OECD-MAIDEN KESKIARVON.” Lisäksi tulevaisuuden hyötyjen koros- taminen saattaa jättää huomiotta lasten nykyhetken elämänlaadun ja hyvinvoin- nin merkityksen. Varhaiskasvatuksen positiivisten vai- kutusten muodostumisessa sen laadulla on paljonkin väliä. Keskeistä on se, kuin- ka laadukkaissa varhaiskasvatusympäris- töissä lapset pääsevät oppimaan itselleen ja yhteiskunnallisesti merkityksellisiä asioita. Suomessa kiinnostuksen lisääntymi- nen varhaiskasvatukseen mukailee mo- nilta osin kansainvälistä kehityskulkua, joskin Suomi kulkee yleisimpiin verrok- kimaihinsa nähden hieman jälkijunassa. Kotimaista keskustelua ovat sävyttäneet kiistelyt kotihoidon tai varhaiskasvatus- palveluiden paremmuudesta hyvän lap- suuden rakentamisessa sekä ehdotukset maksuttomasta varhaiskasvatuksesta. Samoin esillä on ollut varhaiskasvatuk- sen merkitys syrjäytymisen ehkäisyssä. Käyty keskustelu kuvastaa sitä, että var- haiskasvatuksen tehtävät nähdään monin eri tavoin; osa keskustelijoista hahmottaa varhaiskasvatuksen puhtaasti työvoima- politiikan välineenä, osa taas näkee sen nykyisen varhaiskasvatuslainsäädännön mukaisesti lasten oikeutena siihen (ks. esimerkiksi Karila ym. 2017). Suomalaista varhaiskasvatusta on ke- hitetty viime vuosina monin tavoin. Var- haiskasvatuslainsäädäntöä on osin uudis- tettu, sen hallinto ja ohjaus on siirretty sosiaali- ja terveystoimesta kasvatus- ja opetussektorille, ja opetushallituksen johdolla on valmisteltu palveluiden toi- mintaa ohjaavat normimuotoiset Var- haiskasvatussuunnitelman perusteet. Mainittuja muutoksia on yhdistänyt selkeä linjaus: varhaiskasvatus on nähty osana suomalaista koulutus- ja kasva- tusjärjestelmää. Tehdyt hallinnolliset ja ohjaukselliset ratkaisut ovat rakentaneet edellytyksiä tämän kasvatuksellisen ja koulutuksellisen jatkumon muodostu- miselle. Samalla kuitenkin osallistuminen var- haiskasvatukseen jää Suomessa jopa alle OECD-maiden keskiarvon, siis huomat- tavasti alhaisemmaksi kuin esimerkiksi muissa Pohjoismaissa. Osallistumisas- teessa on lisäksi suuria alueellisia eroja. Varhaiskasvatuksen tehtävien muuttunut tulkinta ja muuttunut toimintaympäris- tö asettavat myös uudenlaisia odotuksia henkilöstön osaamiselle ja koulutukselle. SELVITYSTYÖN LÄHTÖKOHDAT Selvitysryhmän laatima raportti muo- dostaa tilannekuvan varhaiskasvatuksen laadusta ja osallistumisasteesta. Tilanne- kuvan muodostamisessa on hyödynnetty laajoja mikroaineistoja varhaiskasvatuk- sen ja muiden lasten hoitomuotojen käy- töstä, maakohtaisia aineistoja yleisem- mästä osallistumisasteesta ja luokiteltua tietoa varhaiskasvatuksen henkilöraken- teesta. Osallistumisasteen tarkastelussa hyödynnetään SISU–simulaatiomallia, jotta ihmisten päätöksentekoon vaikut- tavia taloudellisia kannusteita pystytään kuvaamaan. Lisäksi raportti luo katsauksen laa- jaan tutkimuskirjallisuuteen, jossa on tutkittu, mitkä tekijät vaikuttavat osal- listumiseen varhaiskasvatukseen sekä miten ja minkälainen varhaiskasvatus vaikuttaa lapsiin. Samoin tarkastellaan tutkimuskirjallisuutta, joka valottaa hen- kilöstön osaamisen ja koulutuksen mer- kitystä laadukkaan varhaiskasvatuksen muodostumisessa. Raportin suositukset perustuvat näihin tutkimustuloksiin, ja siinä suositetaan sellaisia toimia, joiden nähdään aiempien tutkimustulosten pe- rusteella lisäävän lasten ja vanhempien hyvinvointia. KESKEISET SUOSITUKSET Osallistumisaste Selvitysryhmän raportti esittää suosi- tuksia varhaiskasvatuksen osallistu- misasteen nostamiseksi. Suositukset perustuvat yllä kuvatulla tavalla tutki- muskirjallisuuteen sekä tilannekuvaan instituutioista ja varhaiskasvatuksen osallistumisesta eri ryhmissä. Tässä ku- vataan ensin lyhyesti taustakuva ja sitten itse suositukset. Aiemmassa kirjallisuudessa on tut- kittu muun muassa, miten varhaiskas- vatuksen maksut, paikkojen saatavuus ja sille vaihtoehtoisten hoitomuotojen tuet vaikuttavat sen käyttöön. Suomes- ta tämänkaltaista tutkimusta on lähinnä kotihoidon tuesta. Muut tutkimukset, joi- ta katsauksessa painotetaan, perustuvat norjalaisiin, ruotsalaisiin ja saksalaisiin aineistoihin ja asetelmiin. Tiivistetysti tulos tästä kirjallisuudesta on, että lasten hoitomuotoihin ja samalla vanhempien työllisyyteen voidaan vaikuttaa varhais- kasvatuksen maksuilla ja tuilla. Nämä keinot eivät ole kuitenkaan aina tehok- kaita, vaan yleinen osallistumistilanne ja muut samoihin päätöksiin vaikuttavat tuet tulee ottaa huomioon. Varhaiskasvatuksen maksuilla ja tuilla voidaan vaikuttaa lasten hoitomuotoihin ja samalla vanhempien työllisyyteen – mutta ei aina. Yksi suomalaisessa keskustelussa esiin nostettu kysymys on varhaiskasvatuk- sen vaikutus eri-ikäisiin lapsiin. Oman äidin antama kotihoito nähdään tässä keskustelussa monesti parempana vaihtoehtona nimenomaan lapsen kehi- tyksen kannalta. Toisaalta viimeistään esiopetuksessa ja koulussa kaikki lapset osallistuvat kasvatukseen, jota ei juuri- kaan kyseenalaisteta. Siten kysymys on itse asiassa sopivasta iästä, jona lapset voisivat osallistua varhaiskasvatukseen. Tämä kysymys on asetettu myös mo- nissa tutkimuksissa. Niissä on tutkittu
  • 7.  T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 05 TIEKARTTA SUOSITTELEE VARHAISKASVATUKSEN MAKSUJEN ALENTAMISTA JA LASTEN KOTIHOIDON TUEN KESTON LYHENTÄMISTÄ. eri-ikäisten lasten osallistumista varhais- kasvatukseen jonkin politiikkamuutok- sen seurauksena, ja miten tämä on vai- kuttanut esimerkiksi lasten myöhempään koulumenestykseen tai aikuisiän ansioi- hin. Kirjallisuudesta ei voi vetää täysin suoraviivaisia johtopäätöksiä, sillä eri tutkimuksissa päädytään hieman erilai- siin tuloksiin. Joitain yhtenäisiä tuloksia kuitenkin voi vetää, esimerkiksi sen, että osallistuminen varhaiskasvatukseen vai- kuttaa positiivisesti lasten kehitykseen sitä varmemmin mitä lähempänä he ovat kouluikää. Toisaalta joissakin ryhmissä osallistuminen varhaiskasvatukseen vai- kuttaa positiivisesti myös jo alle kolmi- vuotiaiden ryhmissä. Todennäköisimmin positiivisia vaikutuksia ilmenee sellais- ten lasten kohdalla, jotka tulevat alhai- sen sosioekonomisen aseman omaavista perheistä. Eniten varhais- kasvatuksesta hyötyvät lapset, jotka tulevat alhaisen sosioekonomisen aseman omaavista perheistä… Suomessa osallistuminen varhaiskas- vatukseen on kansainvälisessä vertai- lussa yllättävän alhaista. Tämä pätee tarkasteltaessa niin 1–2-vuotiaita kuin 3–5-vuotiaitakin. Suomi ei sijoitu osal- listumisasteessa pelkästään muita Poh- joismaita paljon alemmalle tasolle, vaan myös kauas OECD-maiden keskiarvon alapuolelle. Alhainen osallistumisaste on merkit- tävä yhteiskunnallinen piirre, koska se liittyy lasten laadukkaaseen kasvatuk- seen tärkeässä ikävaiheessa, vanhempien työllisyyteen ja tätä kautta sukupuolten väliseen tasa-arvoon. Erityisesti ongel- malliseksi voi nähdä sen, että varhaiskas- vatukseen osallistumisaste on alhaisin niissä ryhmissä, jotka sinne osallistu- misesta eniten hyötyisivät yllä kuvatun tutkimuskirjallisuuden mukaan. Raportissa alhainen osallistumisaste liitetään vanhempien taloudellisiin kan- nustimiin osallistua töihin. Näitä puoles- taan aiheuttaa erityisesti pienituloisilla varhaiskasvatusmaksut. Lisäksi muut tuet vaikuttavat huonoihin kannustimiin, joista yksi merkittävä on toimeentulotuki ja sen piirre, että pienen suojaosan jäl- keen tuki peritään työtulojen myötä pois yksi yhteen lisätulojen kanssa. Käytän- nössä tämä tarkoittaa 100 prosentin ra- javeroastetta. …joiden lapset osallistuvat varhaiskasvatukseen kaikkein vähiten. Kaikissa tuloryhmissä lasten kotihoidon tuki ohjaa voimakkaasti kotihoitoon. Si- ten se ei ole pelkästään tulonsiirto niille perheille, joissa lapset hoidetaan kotona, vaan sillä on myös voimakkaita käyttäy- tymisvaikutuksia. Se lisää kotihoitoa ja samalla alentaa osallistumista varhais- kasvatukseen. Kotihoidon tuen keskei- nen haitallinen piirre onkin, että se on sidottu lasten kotihoitoon. Pelkästään tulonjakoon puuttuminen kannattaisi- kin hoitaa tukimuodoilla, jotka eivät ole sidottuja kotihoitoon. Oikeus kotihoidon tukeen päättyy nuorimman lapsen täyttä- essä kolme vuotta, mutta se voi myös vä- hentää yli kolmivuotiaiden osallistumista varhaiskasvatukseen, koska vanhempia sisaruksia saatetaan hoitaa kotona nuo- rimman sisaruksen nauttiessa kotihoidon tukea. Varhaiskasvatuksen tiekartan suosi- tukset osallistumisasteen nostamiseksi ovat alentaa varhaiskasvatusmaksuja, lyhentää lasten kotihoidon tuen kestoa ja harkita maksuttoman esiopetuksen laajentamista koskemaan viisivuotiaita. Lisäksi raportissa kehotetaan pohtimaan kunnallisen päätöksenteon piirissä olevia seikkoja, kuten palvelukseen ohjausta, varhaiskasvatuksen eduista tiedottamista ja kunnallisten lisien sisältöä. Varhaiskasvatusmaksujen alennukset tulisi toteuttaa niin, että maksut kasvai- sivat nykyistä loivemmin tulojen myötä. Nykyään ensimmäisestä lapsesta maksu kasvaa alarajan mukaisesti melkein 12 prosenttia suhteessa tuloihin, ja esitäm- me että ne kasvaisivat vain 6 prosentin vauhtia. Syksyn hallituksen budjettiesi- tyksessä varhaiskasvatusmaksuja kyllä esitettiin alennettavaksi, mutta tämä tapahtuisi lähinnä nostamalla alarajaa, josta maksut lähtevät kertymään. Raportin esityksen etuna on, että se li- säisi huomattavasti kannusteita ansaita lisätuloja alhaisilla tulotasoilla. Korkeat maksujen nousuprosentit haittaavat lisä- tulojen hankkimiskannusteita erityisesti, kun on muita tulosidonnaisia ja samaan suuntaan vaikuttavia tukia, kuten asu- mistuki. Esityksemme mukaiset alen- nukset maksaisivat julkiselle sektorille noin 100 miljoonaa euroa. Koska nykyään maksuilla kerätään noin 400 miljoonaa euroa, emme esitä kaikkien maksujen poistamista liian kalliina ja tehottoma- na keinona varhaiskasvatuksen osallis- tumisasteen nostamiseksi. Lasten kotihoidon tuki aiheuttaa ny- kyisen järjestelmän suurimmat käyt- täytymisvaikutukset siihen suuntaan, että lapset eivät osallistu varhaiskasva- tukseen ja samalla toinen vanhemmista, yleensä lapsen äiti, ei osallistu töihin. Lasten saamisen yhteydessä vanhem­ painvapaa ja töistä pois oleminen on luonteva ajatus, mutta lasten hoitova- paan ja kotihoidon tuen pitkä kesto ja korkea taso ovat kansainvälisesti erittäin poikkeuksellisia. Suosittelemme näiden voimakkaiden vaikutusten hillitsemisek- si, että kotihoidon tukea ja lasten hoito- vapaan kestoa lyhennettäisiin nykyises- tä kolmesta vuodesta ainakin vuodella.
  • 8. 06 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 VARHAISKASVATUKSELLE ASETETTUJEN TEHTÄVIEN TOTEUTUMINEN EDELLYTTÄÄ OIKEITA SISÄLLÖLLISIÄ PAINOTUKSIA JA HENKILÖSTÖN KORKEAA OSAAMISTASOA. Tämä olisi julkisen sektorin talouden näkökulmasta edullisempaa kuin var- haiskasvatusmaksujen alentaminen ja lisäisi osallistumisastetta huomattavasti enemmän. Raportti esittää myös maksuttoman esiopetuksen ulottamista viisivuotiai- siin. Tämä nähdään varteenotettavana ratkaisuna edettäessä kohti maksutonta varhaiskasvatusta ja esiopetusta. Kuu- sivuotiaiden lasten esiopetuksen koke- musten perusteella esiopetukseen osal- listuminen näyttää olevan vanhempien keskuudessa laajasti hyväksytty ratkaisu. Siten voidaan ennakoida, että vanhem- milla on varsin matala kynnys hyödyntää viisivuotiaiden maksutonta esiopetusta. Ehdotetun ratkaisun arvioidaan tur- vaavan myös tutkimuskirjallisuudessa tunnistettujen laatutekijöiden, kuten henkilöstön riittävän osaamistason, toteutumisen. Lapsille viisivuotiaiden maksuton esiopetus tarjoaisi mahdolli- suuden ja oikeuden saada oikea-aikaista tukea oppimiselleen ja kasvulleen. ”Raportti esittää myös maksuttoman esiopetuksen ulottamista viisivuotiaisiin.” Osaaminen, henkilöstörakenne ja koulutus Varhaiskasvatus on työvoimaintensiivi- nen ala. Henkilöstön osaaminen on joh- donmukaisesti todettu varhaiskasvatuk- sen keskeiseksi laatutekijäksi lukuisissa tutkimuksissa ja kansainvälisten organi- saatioiden suosituksissa. Ammattilaisten osaamisen ja koulutuksen taso sekä sisäl- lölliset painotukset ovat merkityksellisiä myös sen kannalta, kuinka yhteiskunnan varhaiskasvatukselle asettamien tehtävi- en toteutuminen mahdollistuu. Selvityshenkilöryhmä nojautui var- haiskasvatuksen osaamista ja henkilös- töä koskevissa esityksissään tutkimus- tiedon ohella keskeisten kansainvälisten organisaatioiden henkilöstön osaamis- ta ja laatua koskeviin suosituksiin sekä Suomessa aiemmin tehtyihin teemaa koskeviin selvityksiin. Merkittävin jäl- kimmäisistä oli Korkeakoulujen arvi- ointineuvoston ja Koulutuksen arvioin- tineuvoston toimeksi annosta vuonna 2013 tehty varsin mittava varhaiskasva- tuksen koulutuksen arviointi (Karila ym. 2013). Siinä analysoitiin kaikkien varhaiskasvatuksen koulutusta anta- vien yksiköiden opetussuunnitelmat, koulutusyksiköiden itsearviointiraportit sekä työelämän eri koulutuksia koske- vat arviot. Arviointiraportti nosti esille eri koulutusten (toinen aste, ammatti- korkeakoulut ja yliopistot) vahvuuksia ja kehittämisen kohteita. Se totesi, että koulutukset toimivat hyvin erillisinä ja yhteistyötä niiden kesken on vähän. Ar- viointiraportti totesi myös tarpeen sel- kiyttää lastentarhanopettajan tehtäviin kelpoistavien korkea-asteen tutkintojen – yliopistojen kasvatustieteiden kandi- daatti ja ammattikorkeakoulujen sosio- nomi – profiileja. Selvityshenkilöraportti sisältää tut- kimustietoon ja alan tuntemukseen pe- rustuvan osaamisen jäsennyksen. Siinä tunnistetaan varhaiskasvatuksen mo- ninaiset ulottuvuudet ja niistä nouseva tarve niin lapsen kehitystä ja oppimista, varhaiskasvatuksen pedagogiikkaa kuin lasten kokonaisvaltaista hyvinvointia ja hoitoa koskevalle osaamiselle. Henki- löstön tulee ymmärtää myös muuttuvaa yhteiskunnallista ja kulttuurista ympä- ristöä, jossa lapset kasvavat. Lasten kehi- tystä ja oppimista sekä varhaiskasvatusta koskevan tiedon jatkuva lisääntyminen yhdistyneenä moniin yhteiskunnallisiin muutoksiin merkitsee myös sitä, että var- haiskasvatuspalveluita tulee jatkuvasti kehittää ja uudistaa. Siksi osaamisessa painottuu vahvasti arviointi- ja kehittä- misosaaminen. Tiekartta esittää henkilöstön koulutus- tason nostamista, koska varhaiskasvatuk- sen tehtävät ovat muuttuneet edellä ku- vatusti aiempaa vaativammiksi. Nykyisin valtaosa henkilöstöstä on toisen asteen koulutuksen saaneita, mitä ei voida tutki- mustiedon ja kansainvälisten suositusten perusteella pitää riittävänä varhaiskasva- tuksen nykyisiin tehtäviin suhteutettuna. Esitetyssä uudessa henkilöstörakentees- sa enemmistö päiväkotien työntekijöistä olisi korkea-asteen koulutuksen suorit- taneita, joko yliopistoista valmistuneita varhaiskasvatuksen opettajia tai ammat- tikorkeakouluista valmistuneita varhais- kasvatuksen sosionomeja. Selvityshenkilöryhmä esittää, että päiväkotien henkilöstön enemmistöltä vaadittaisiin korkeakoulututkinto. Selvityshenkilöryhmä painottaa sekä laatimassaan osaamisen jäsennyksessä että ehdottamassaan päiväkotien henki- löstörakenteessa moniammatillisuutta. Varhaiskasvatuksen tehtävien ja sen suo- malaisen tulkinnan nähdään olevan siinä määrin vaativat, että tarvitaan erilaista, toisiaan täydentävää osaamista. Jotta moniammatillisuus voisi toteutua arjen työssä, on eri tavoin koulutettujen am- mattilaisten kuitenkin tärkeää tunnistaa oman osaamisensa vahvuudet. Mielekäs vastuiden jako selkeyttää myös arjen su- juvuutta ja tukee kaikkien ammattilaisten työssä jaksamista. Suomessa jo varsin pitkään perään- kuulutettua osaamisen ja vastuiden sel- keyttämistä varten selvityshenkilöryhmä esittää ammattinimikkeiden muuttamista ja ammatillisten profiilien selkeyttämis- tä. Esityksessä lähdetään siitä, että var- haiskasvatuksen opettajakoulutuksen tulee toteutua yliopistoissa muun opet-
  • 9.  T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 07 TIEKARTTA ESITTÄÄ VARHAISKASVATUKSEN ALALLE MITTAVAA LISÄPANOSTUSTA YLIOPISTOJEN KOULUTUSTARJONTAAN JA TÄYDENNYSKOULUTUKSEEN. tajankoulutuksen yhteydessä. Ratkaisun arvioidaan tukevan varhaiskasvatuksen ja perusopetuksen laadukkaan jatku- mon rakentamista. Varhaiskasvatuksen sosionomin tehtävänimike on uusi, ja tämä tehtäväprofiili rakentuu vahvaan sosiaalialan osaamiseen, jota ammatti- korkeakoulujen sosiaali- ja terveysalan tutkinnot voivat parhaimmillaan tuottaa. Toisen asteen koulutuksen suorittanei- den osaamisen vahvuudeksi esitetään terveyden ja hoidon kysymykset. Tehty ehdotus sisältää myös arviot eri henkilöstöryhmien määrällisestä koulu- tustarpeesta vuoteen 2030 saakka sekä koulutuksen sisällöllisen kehittämisen painopisteistä eri koulutuksissa. Arvio painottaa tarvetta lisätä erityisesti yli- opistojen koulutustarjontaa, koska pe- dagogisen koulutuksen saaneista lasten kehitystä ja oppimista tuntevista var- haiskasvatuksen opettajista on erityinen pula. Koska henkilöstön peruskoulutuk- sen kautta tapahtuvat muutokset ovat varsin hitaita, esitetään myös mittavaa panostusta henkilöstön täydennyskoulu- tukseen. LOPUKSI Varhaiskasvatuksen tiekartta tuottaa var- haiskasvatuksen poliittiseen ja hallinnol- liseen kehittämiseen tutkimustietoon ja suomalaiseen tilanneanalyysiin pohjau- tuvia suosituksia. Joiltakin osin raportin suosituksia on jo ryhdytty toteuttamaan. Varhaiskasvatusmaksuja on jonkin ver- ran alennettu, on päätetty rahoituksesta maksuttoman varhaiskasvatuksen kokei- luun, yliopistoissa tapahtuvan varhais- kasvatuksen opettajakoulutuksen aloi- tuspaikkoja on lisätty ja rahoitusta on osoitettu monikulttuurisuutta koskevan erikoistumiskoulutuksen järjestämiseen. Monet raportin ehdotuksista ovat pidem- mällä aikajänteellä toteutuvia ja odotta- vat vielä poliittisten päätöksentekijöiden kannanottoja. • Kirjallisuus Heckman, J.J. (2011), The Economics of Inequality: The Value of Early Childhood Education, American Educator, 35:1, 31–47. Karila, K. & Eerola, P. & Alasuutari, M. & Kuukka, A. & Siippainen, A. (2017), Varhaiskasvatuksen järjestämisen puhekehykset kunnissa, Yhteiskuntapolitiikka, 82, 392–403. Karila K. & Harju-Luukkainen H. & Juntunen A. & Kainulainen S. & Kaulio-Kuikka K. & Mattila V. & Rantala K. & Ropponen M. & Rouhiainen-Valo T. & Siren-Aura M. & Goman J. & Mustonen K. & Smeds-Nylund, A.-S. (2013), Varhaiskasvatuksen koulutus Suomessa – Arviointi koulutuksen tilasta ja kehittämistarpeista, Helsinki: Korkeakoulujen arviointineuvosto, Julkaisuja 2013:7. http://karvi.fi/app/uploads/2014/09/KKA_0713.pdf Karila, K. & Kosonen, T. & Järvenkallas, S. (2017), Varhaiskasvatuksen kehittämisen tiekartta vuosille 2017–2030. Suuntaviivoja varhaiskasvatuksen osallistumisasteen nostamiseen sekä päiväkotien henkilöstön osaamisen, henkilöstörakenteen ja koulutuksen kehittämiseen. Opetus- ja kulttuuriministeriön julkaisuja 2017:30. Morabito, C. & Vandenbroeck, M. & Roose, R. (2013), ‘The Greatest of Equalisers’: A Critical Review of International Organisations’ Views on Early Childhood Care and Education, Journal of Social Policy, 42, 451–467.
  • 10. 08 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 artikkeli Kuvat maarit kytöharju tero kuusi Tutkija etla tero.kuusi@etla.fi O ikein ajoitettu ja mitoitettu finanssipolitiikka vaatii hy­vää näkemystä sekä kansantalouden suhdan- netilanteesta että sen pi- dempiaikaisesta tuotantopotentiaalista. Finanssipolitiikan tavoitteena on tasoit- taa suhdanteita lisäämällä taloudellista aktiviteettia laskusuhdanteissa ja luo- malla uutta elvytysvaraa noususuhdan- teissa. Toisaalta finanssipolitiikan on huolehdittava myös julkisen talouden rakenteellisesta eli suhdannevaihteluista ja satunnaistekijöistä puhdistetusta ta- sapainosta. Rakenteellisen tasapainon ohjaamisen tavoitteena on varjella julki- sen talouden kestävyyttä, toisin sanoen pitkän aikavälin kykyä kattaa julkiset menot julkisilla tuloilla. Tavoitteen saa- vuttaminen vaatii näkemystä tuotantota- sosta, jota voidaan pidemmällä aikavälillä ylläpitää ilman inflaatiopaineita, eli po- tentiaalisesta tuotannosta. Erilaisten talouden yllätysten suh- danneluonteisuutta ja pitkän aikavälin tuotantopotentiaalia on vaikea havaita ja erottaa toisistaan. Päätöksentekijät tukeutuvatkin kansantaloudelle tilas- tollisesti arvioituihin potentiaalitasoi- hin sekä suhdannetilannetta kuvaavaan tuotantokuiluun, joka on toteutuneen tuotannon ja potentiaalisen tuotannon erotus. Nämä tilastolliset arviot ovat saaneet keskeisen roolin myös EU:n fi- nanssipoliittisessa säännöstössä. Niiden perusteella lasketaan säännöstön ehkäpä keskeisin finanssipolitiikan indikaattori, rakenteellinen rahoitusasema (RRA). Se mittaa julkisen talouden rahoitusasemaa eli sen tulojen ja menojen erotusta, kun suhdannevaihtelun ja kertaluonteisten meno- ja tuloerien vaikutus on poistettu.1 RRA:n käytöllä on suora yhteys fi- nanssipolitiikan perusperiaatteisiin. Mikäli julkisen talouden rahoitusasema ei muutu RRA:lla mitattuna eri suhdan- nevaiheissa, finanssipolitiikan voidaan tulkita perustuneen automaattisiin va- kautusmekanismeihin. Silloin verotulot ja julkiset menot reagoivat suhdanteisiin ilman että olisi tehty niitä nimenomaises- ti koskevia talouspoliittisia päätöksiä. Jos RRA kuitenkin muuttuu, finanssipolitii- kan linjan muutos on tulkittava suhdan- teesta riippumattomaksi, ja politiikkaa tulisi ohjata tiiviisti finanssipoliittisilla säännöillä ainakin siinä tapauksessa, että julkistalouden kestävyys on uhattuna. Arviot suhdannetilanteesta ja julkisen talouden rakenteel- lisesta rahoitusasemasta ovat muuttuneet paljon uusien tilastotietojen myötä. Vaikka periaatteet ovat selviä, käytän- nössä RRA:n ongelmana on, että poten- tiaalisen tuotannon ja tuotantokuilun laskeminen edellyttää vaikeisiin talouden tilaan liittyviin kysymyksiin vastaamista. Mikä osa talouskehityksestä on luonteel- taan suhdanneluonteista ja mikä osa on tuotantopotentiaalia koskevaa? Onko taloudessa käyttämättömiä resursseja? Miten suhdanteet vaikuttavat julkisen talouden rahoitusasemaan? On merkille pantavaa, kuinka paljon arviot ja niistä johdetut finanssipolitii- kan mittarit ovat muuttuneet yli ajan. Kuvio 1 näyttää, kuinka Euroopan komis- sion laatimat EU:n tuotantokuiluarviot ovat muuttuneet nykykriisiä edeltävän ajanjakson osalta. Kuviossa vihreä viiva kuvaa kevään 2017 käsitystä suhdanneti- lanteesta eri vuosina. Punainen katkovii- va taas kertoo reaaliaikaisen käsityksen eli arvion tuotantokuilusta kunkin ha- vaintovuoden syksyllä. Vastaavat suh- dannekorjatut rahoitusasemat näkyvät oikeanpuoleisessa kuviossa.2 Tulosten perusteella suhdannekorja- uksen epävarmuus käy ilmeiseksi. Ennen kriisiä vallinnutta voimakkaan kasvun jaksoa pidettiin aikanaan ”uutena nor- maalina”, potentiaalisen tuotannon pysy- väisluonteisena vahvuutena, ts. se näytti vastaavan hyvin toteutuvaa tuotantoa. Talouskriisin jälkimainingeissa kuva on Julkisen talouden rakenteellisen rahoitusaseman epävarmuus ja finanssipolitiikka • Arvioin suhdannetilanteen ja julkisen talouden rakenteellisen rahoitusaseman mittaamisen epävarmuuden vaikutuksia finanssipolitiikan perustavoitteiden saavuttamiseen. Finanssipolitiikka tasoittaa suhdanteita ja huolehtii julkisen talouden rakenteellisesta, suhdannekorjatusta rahoitusasemasta. Epävarmuus vaikeuttaa näiden perustavoitteiden saavuttamista. Epäilys siitä, että talouden tilan muutos on suhdanneluonteisen sijasta rakenteellinen, vähentää optimaalisen finanssipolitiikan elvyttävyyttä talouskasvun hidastuessa ja lisää sen elvyttävyyttä talouskasvun kiihtyessä. Vaikutuksia voidaan lieventää ennakoivalla säästämisellä ja käyttämällä tarkempia finanssipolitiikan mittareita. Epävarmuus heikentää EU:n finanssipoliittisia sääntöjä, mutta se ei poista niiden tarpeellisuutta.
  • 11.  T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 09 TERO KUUSEN mukaan epävarmuus kriisien suhdanne- luonteisuudesta vaikuttaa merkittävästi sekä finanssipolitiikan keskeisiin mittareihin että käsityksiin oikeasta politiikasta.
  • 12. 10 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 muuttunut dramaattisesti. Talouskriisiä edeltänyt aika nähdään nyt kriisiä edel- tävänä suhdannehuippuna. Vastaavasti suhdannekorjattu rahoitusasema nähtiin alun perin liian vahvana ennen kriisiä. Vastaavat käsitysten muutokset tois- tuvat taloushistoriassa. Esimerkiksi Suo­men 1990-luvun lamaa edeltävää yli­kuumenemista oli vaikeaa aikanaan erottaa rahoitusmarkkinoiden vapautu- miseen liittyneestä rakennemuutoksesta. 1990-luvun kriisin perusteella voi tode- ta myös, ettei käsityksien muuttuminen koske vain nousukausia, vaan myös las- kusuhdanne voidaan tulkita väärin uu- deksi normaaliksi. Epäonnistunut suh- dannekorjaus ohjaa silloin liian tiukkaan politiikkaan. Viimeisimmät Suomea kos- kevat Euroopan komission tuotantokui- luarvioiden muutokset syksyllä 2017 an- tavat ymmärtää, että vastaava käsitysten muutos saattaa olla edessä myös tuoreen laman osalta. EPÄVARMUUS JA FINANSSIPOLITIIKAN HAASTEET Taloustieteellinen kirjallisuus tunnistaa enenevästi suhdannekorjattujen indi- kaattorien epävarmuuden. (Orphanides ja van Norden 2002; Rünstler 2002; Planas ja Rossi 2004; Golinelli 2008; Marcellino ja Musso 2010; Bouis ym. 2012; Kuusi 2015, 2017b; Huovari ym. 2017) Sen sijaan vähemmän tietoa on sii- tä, miten epävarmuuteen pitäisi reagoida finanssipolitiikassa. Artikkelissa Kuusi (2017a) tarkastelen epävarmuuden poli- tiikkavaikutuksia mallintamalla julkista taloutta koskevaa päätöksentekoa mak- rotaloudellisella mallilla. Mallin käytön hyötynä on, että siinä päätöksentekijä pyrkii johdonmukaisesti ja hyvinvointia optimoiden saavuttamaan finanssipolitiikan keskeiset tavoitteet epävarmuuden vallitessa. Mallissa pää- töksentekijä voi ottaa velkaa ja maksaa sitä pois tasatakseen suhdanteiden vaiku- tuksia. Rajoitteena finanssipolitiikalle on, että julkisen velan korkotaso on herkkä velkakestävyyden muutoksille, vastaten havaintoja kansainvälisiltä rahoitus- markkinoilta. Jotta päätöksenteko olisi realistista, varustan mallin tiedolla suhdanne-epä- varmuudesta perustuen 2000-luvun ko- kemuksiin Euroopassa. Päätöksentekijäl- lä on käytössään samankaltaisia välineitä kuin todellisilla tuotantokuilujen ennus- tajilla: havaitsematonta tuotantokuilua arvioidaan suodattamalla jatkuvasti uut- ta informaatiota talouden tilasta, ja epä- varmuus arvioissa asetetaan vastaamaan havaittuja käsitysten muutoksia. Millaista sitten on optimaalinen fi- nanssipolitiikka epävarmuuden valli- tessa? Kysymykseen vastaamiseksi on hyvä aloittaa siitä, millaista politiikka olisi ilman epävarmuutta. Malli noudat- taa täydellisen informaation vallitessa yleisiä finanssipolitiikan periaatteita (ns. pysyväistulohypoteesi). Finanssipolitiik- ka reagoi lyhytaikaisiin ja ohimeneviin suhdannesokkeihin suhdannemuutoksia tasaavasti, kun taas rakenteellisiin, pitkä- aikaisiin sokkeihin reaktiona on sopeu- tuminen uuteen normaalitilanteeseen. Uuteen normaaliin sopeutuminen mer- kitsee heikon talouskehityksen tilantees- sa kireämpää finanssipolitiikkaa ja hyvän talouskehityksen tilanteessa kevyempää finanssipolitiikkaa. Epävarmuuden kannalta ongelmallis- ta on, että reaktiot sokkeihin ovat usein päinvastaisia: suhdannesokin tapaukses- sa finanssipolitiikka reagoi bkt:n liikkeitä tasoittavasti, mutta rakenteellisen sokin tapauksessa bkt:tä myötäilevästi. Esimer- kiksi noususuhdanteessa finanssipolitiik- ka kiristyy, mikä luo elvytysvaraa lasku- kausille. Jos positiivinen kehitys johtuu kuitenkin rakenteellisista tekijöistä, kes- tävämpi kasvu tarjoaa mahdollisuuden finanssipolitiikan keventämiseen, koska bkt:n kasvu lieventää pitkän aikavälin kestävyysrajoitetta. ”Suhdannesokin tapauksessa finanssipolitiikka reagoi bkt:n liikkeitä tasoittavasti, mutta rakenteellisen sokin tapauksessa bkt:tä myötäilevästi.” Jos talouden kehitystä ajavaa voimaa ei voida tunnistaa, suhdannepolitiikasta tu- lee arvailua talouskehityksen perimmäi- sestä luonteesta. Järkevä päätöksentekijä asettaa todennäköisyydet talouden koh- taamien sokkien syklisyydelle ja raken- teellisuudelle. Todennäköisyyksien arvi- oinnissa päätöksentekijä voi turvautua sekä tietoon talouden historiallisesta herkkyydestä erilaisille sokeille että eri- laisiin taloudesta saataviin signaaleihin. Mikäli selvyyttä talouskehityksen luonteesta ei saada, optimaalinen suh- dannepolitiikka reagoi talouskehityk- seen laimeasti. Epäilys suhdanteen osit- taisesta rakenteellisuudesta heikentää suhdannetasausta laskusuhdanteissa ja lisää elvyttävyyttä noususuhdanteissa. Juuri näin käy esitellyssä mallissa, jossa päätöksiin vaikuttaa eurooppalaisia tuo- Kuvio 1. Muuttuvia arvioita tuotantokuilusta ja rakenteellisesta rahoitusasemasta. Lähde: Aikasarjat perustuvat EU:n komission Ameco-tietokannan eri vuosikertoihin (ks. www.firstrun. eu). Tuotantokuilu on laskettu Euroopan komission tuotantofunktiomenetelmällä (Ameco-muuttuja avgdgp). Vastaava syklisesti korjattu rahoitusasema on laskettu hyödyntäen tuotantokuiluja ja arvioita julkisen talouden menojen ja tulojen herkkyydestä kuilun muutoksille (Ameco-muuttuja ublgap). -5 -4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 5 6 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 JÄLKIKÄTEINEN ARVIO (kevät 2017) REAALIAIKAINEN ARVIO (ennustettu havaintovuoden syksyllä) -6 -5 -4 -3 -2 -1 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Tuotantokuilu (% BKT:sta), EU-27 keskiarvo Syklisesti korjattu rahoitusasema (% BKT:sta), EU-27 keskiarvo
  • 13.  T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 11 tantokuiluarvioita koskeva varsin suuri suhdanne-epävarmuus. Rakenteellisen rahoitusaseman käy- tettävyyden kannalta uutiset eivät ole hyviä: epävarmuuden takia päätöksen- tekijä nojautuu vähemmän suhdanne­ korjattuihin indikaattoreihin. Sen si- jaan finanssipolitiikassa korostuvat suoremmin havaittavat muuttujat kuten velkataso. Samalla finanssipolitiikka on vähemmän vastasyklistä, mikä nostaa suhdannevaihteluista aiheutuvia hyvin- vointikustannuksia. Kun suhdannetilanteesta vallitsee epävarmuutta, finanssipolitiikasta tulee vähemmän vastasyklistä. EPÄVARMUUTEEN VARAUTUMINEN Varmuutta talouden kohtaamien sokkien rakenteellisuudesta saadaan tuskin kos- kaan ajoissa. Taloushistoria osoittaa, että suhdanteet ja niiden arvaamattomuus ovat erottamaton osa markkinataloutta. Lisäksi Suomen kaltainen pieni avotalo- us on myös jatkossa altis vaikeasti tul- kittavissa oleville rakenteellisluonteisille sokeille, joita muutokset erityisesti eri- koistuneessa vientikysynnässä aiheutta- vat. Siksi Suomen finanssipolitiikan on perusteltua reagoida varovasti suhdanne- vaihteluihin, ellei ole erityisiä perusteita olettaa suhdannevaihtelua aiheuttavia sokkeja tilapäisiksi.3 Joitakin asioita voidaan kuitenkin teh- dä ongelman helpottamiseksi. Ensinnä- kin velkasuhteen pitäminen maltillisella tasolla noususuhdanteissa lisää elvyt- tävän finanssipolitiikan liikkumatilaa laskusuhdanteissa. Vaikka laskukauden taustatekijät olisivat epäselvät ja kansan- talous olisi altis rakenteellisille sokeille, velkaantumisen väliaikainen kasvu el- vytyksen vuoksi ei alhaisen lähtötason vuoksi synnytä välitöntä kestävyysriskiä. EU:n finanssipoliittisessa kehikossa käytetään myös vaihtoehtoisia ja pa- rempia finanssipolitiikan mittareita kuin perinteinen tuotantokuiluperusteinen rakenteellinen rahoitusasema. Niiden käyttö voi edesauttaa vastasyklisempää finanssipolitiikkaa. Säännöissä määritellyissä ns. ”bottom- up”-mittareissa (joita käytetään vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevän osan menosäännössä ja korjaavan osan ”bottom up” -arvioinnissa) finanssipoli- tiikan suhdannekorjattua viritystä arvi- oidaan lähtien mikrotasoisesta julkista taloutta koskevasta päätöskohtaisesta tiedosta. Painoa annetaan vähemmän ko­ko kansantalouden suhdannetilan yksittäisille arvioille (ks. Kuusi 2015, 2017b). Potentiaalisen tuotannon kasvua arvioidaan keskipitkällä aikavälillä kes- kiarvona menneistä ja tulevista potenti- aalin kasvuarvioista, julkisista menoista vähennetään suhdanneriippuvaisia eriä suoremmin kuin perinteisiin tuotan- tokuiluihin perustuvissa arvioissa, ja tulojen kehitystä mitataan havaittujen tuloperustepäätöksien ja niiden vaiku- tusarvioiden perusteella. ”Bottom up” -menetelmässä rahoitus- aseman kehitystä mitataan arvioimalla julkisten menojen kasvua suhteessa po- tentiaalisen tuotannon keskipitkän ai- kavälin kasvuvauhtiin. Mikäli menojen kasvu ylittää tämän tason, eikä menojen kasvu kompensoidu tulopuolen päätök- sillä, tai selity syklisiksi tulkituilla erillä, on rahoitusasema heikentynyt. Kuvio 2 havainnollistaa eroja mene- telmien välillä Suomen lähihistorian perusteella. Kuviossa vihreä käyrä ku- vaa korjaamatonta julkisen talouden EU-sääntöjen mukaista rahoitusasemaa laskettuna prosenttiosuutena bruttokan- santuotteesta. Rahoitusasema heikkenee, kun käyrä laskee, ja paranee kun käyrä nousee. Voidaan havaita, että rahoitus- asema on hyvin myötäsyklinen. Se on vahvempi nousukausilla ja heikompi laskukausilla. ”Bottom up”-arvioinnissa finanssipolitiikan suhdannekorjattua viritystä arvioidaan lähtien mikrotasoisesta julkista taloutta koskevasta päätöskohtaisesta tiedosta. Siniset laatikot kuvaavat rakenteellista rahoitusasemaa (suhdannekorjattu yli- jäämä prosenttia bkt:sta) reaaliaikaises- ti mitattuna suhdanteiden käännekoh- dissa. Sen laskennassa olen rajoittunut käyttämään vain sellaista taloudellista tietoa, joka on ollut saatavilla ennusteen tekohetkellä. Erityisesti arvioinneissa ei ole hyödynnetty tietoa tulevien vuosien taloudellisesta kehityksestä. Huomion- arvoista kuvassa on, kuinka tarkasti rakenteellinen rahoitusasema on seu- rannut korjaamatonta julkisen talouden rahoitusasemaa. Havainto viittaa siihen, Kuvio 2. Vaihtoehtoja finanssipolitiikan päätösperäisten muutosten arviointiin. Lähde: Tilastokeskus. Laskelmat perustuvat raporttiin Kuusi (2015, 2017b), josta löytyvät tar- kemmat kuvaukset menetelmistä. Taantumavaiheiden kuvaamiseksi harmaat laatikot osoittavat ne vuodet, jolloin kiinteähintainen bkt on laskenut. 2014 -10 -8 -6 -4 -2 0 2 4 6 8 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 %BKT:sta SYKLISESTI KORJATTU RAHOITUSASEMA REAALIAIKAISESTI ARVIOITUNA PÄÄTÖSPERUSTEISTEN TOIMENPITEIDEN VAIKUTUS (BOTTOM UP) JULKISEN TALOUDEN RAHOITUSASEMA
  • 14. 12 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 ettei suhdanteen roolia olisi pidetty mer- kittävänä arviointihetkellä. Se olisi taas helposti johtanut myötäsykliseen poli- tiikkaan: elvyttävyyteen nousukausissa ja kiristävyyteen laskukausissa. Punainen käyrä kuvaa, kuinka raken­ teel­linen rahoitusasema (ylijäämän ku­­­mu­­­latiivinen muutos suhteessa pe­ rus­­vuoteen, prosenttia bkt:sta) olisi muuttunut mitattuna ”bottom up” -arvi- ointitavalla. Voidaan havaita, että nousu- kausilla, jotka vallitsivat ennen molempia suuria viime vuosikymmenien talouskrii- sejä, ”bottom up” -mittari olisi indikoinut rahoitusaseman heikentyneen. Mittariin reagoiminen olisi siten voinut ehkäistä myötäsyklisen, nousukausiin ajoittuneen elvyttävän politiikan ja mahdollistanut suuremman elvytysvaran kriiseissä. Toi- saalta ”bottom up” -mittarien perusteella finanssipolitiikan olisi voitu havaita ole- van kiristävämpää erityisesti 1990-luvun kriisissä, mikä olisi voinut mahdollistaa lievemmän finanssipolitiikan linjan krii- sin pahimpina vuosina.4 EPÄVARMUUS JA EU:N FINANSSI- POLITIIKAN OHJAUS Epävarmuuden vuoksi finanssipolitiikan suunnittelu ja toteuttaminen EU:n nu- meeristen finanssipoliittisten sääntöjen varassa on vaikeaa. Esimerkiksi Euroo- pan velkakriisin alkuvaiheessa finans- sipolitiikka muotoutui varsin monissa maissa tiukaksi ainakin osittain sääntöjen tulkintojen takia (Kuusi 2017c). Myö- hemmässä vaiheessa reagoitiin erityisesti julkisten talouksien sopeuttamisten ai- heuttamiin, talouskriisiä syventäneisiin kerroinvaikutuksiin lisäämällä sääntöi- hin useita poikkeuksellisia olosuhteita koskevia poikkeamia ja keventämällä finanssipolitiikan linjaa. Nämä reaktiot ovat tehneet sääntöjen käytöstä ja tulkin- nasta monimutkaista. Linjanmuutosten, metodologisten on- gelmien ja sääntöjen monimutkaisuuden vuoksi EU:n finanssipoliittinen sääntöke- hikko on menettänyt poliittista uskotta- vuuttaan. Vaikka lievempi finanssipoli- tiikan linja olisikin oikea, on sääntöjen monimutkaisuuden vuoksi vaikeaa arvi- oida objektiivisesti, onko sääntökehikko vielä sitova. Finanssipolitiikan linjan- muutos kevyempään suuntaan mahdol- listui osittain Euroopan keskuspankin voimakkaan markkinaintervention seu­ rauksena. Se on vähentänyt julkisen ve- lan koron kautta tulevaa markkinapainet- ta sopeutusten tekemiseen. On syytä epäillä, että sääntöjen seuraa- misen taustalla olikin enemmän markki- napaine kuin uskollisuus niiden noudat- tamista kohtaan. Myöskään sääntöihin liittyviä sanktioita ei ole toteutettu uskot­ tavasti: Portugalille ja Espanjalle 2016 an- nettu 0 euron sakko vakaus- ja kasvuso- pimuksen rikkomisesta on surkuhupaisa esimerkki uskottavuuden rapautumisesta. Keskeistä EU:n finanssipoliittisen ke- hikon uskottavuuden palauttamisen kan- nalta on, tulevatko jäsenmaat lähivuosina huolehtimaan julkisten talouksien velka- suhteiden sopeuttamisesta takaisin kohti pitkän aikavälin kannalta kestävää tasoa. Uskottavuutta voidaan lisätä myös ke- hittämällä mittareita sekä yksinkertais- tamalla ja selkeyttämällä kehikkoa niin, että sen tulkintoja voidaan paremmin objektiivisesti arvioida. Poliittista us- kottavuutta voi edesauttaa valvontavas- tuun suurempi delegointi kansallisille finanssipoliittisille neuvostoille joita on jo perustettu moniin jäsenmaihin. EU:n finanssipoliittinen ote on löystynyt, joten vastuu siirtyy enemmän kansalliselle tasolle. Niin kauan kuin säännöt eivät toimi us- kottavasti, maiden oma vastuu finanssi- politiikkansa hoidosta korostuu. Tämä ei tietenkään poista finanssipolitiikan perustavaa laatua olevia ongelmia; sa- mat informaatio-ongelmat ovat olemassa riippumatta EU-säännöistä. Huolena on lisäksi, että poliittinen päätöksenteko ei aina ole vastuullista. Tutkimuskirjalli- suus osoittaa, että säännöt ja hyvän hal- linnon käytännöt ovat ainakin jossakin määrin vaihtoehtoja julkisen talouden kestävyydestä huolehtimisessa (Berg- man ym. 2016): sääntöjä tarvitaan, jos hallinto ei toimi vastuullisesti. Finanssipoliittisten sääntöjen heikko- us on erityisen ongelmallista yhteisellä valuutta-alueella. Nykykriisiä edeltävä jakso antaa varoittavan esimerkin ajasta, jolloin taloudet olivat yhteisen valuutan kautta näennäisesti vakuutettuja niiden makrotaloudellisilta epätasapainoilta.5 Viimeistään kriisi paljasti poliittiseen päätöksentekoon liittyvän perusongel- man; poliittinen vastuu oli lyhytaikaista eikä painetta kansantalouksien pitkän aikavälin vakaudesta huolehtimiseen välttämättä ollut. Ennaltaehkäisyssä epäonnistuminen pakotti turvautumaan valtioiden velkaongelmien hallinnassa yhteisvastuuta synnyttäviin ratkaisui- hin, joita on ollut vaikea sovittaa yhteen perussopimuksen hengen kanssa. Krii- sinhallintaa varten ei ollut tehokkaita menettelyjä, ja Euroopan keskuspankki joutui ottamaan roolin, jota sille ei alun perin ollut ajateltu. Osittain ongelman ratkaisuna voi toi- mia markkinakurin palauttaminen: Si- joittajavastuun lisäämistä ja sitä kautta syntyvää markkinoiden oikeaa velkaris- kien hinnoittelua tarvitaan finanssipoli- tiikan kurinpitovälineeksi.6 Sijoittajavastuu ja markkinakuri tulevat vaikuttamaan entistä enemmän finanssipolitiikan viritykseen. Käytännössä Euroopan keskuspankin voi kuitenkin olla vaikeaa päästä irti vakuuttajan roolistaan nyt orastavassa noususuhdanteessa. Haasteena on us- ”BOTTOM UP”-ARVIOINTI OLISI AUTTANUT TASOITTAMAAN SUOMEN KAHTA VIIMEISINTÄ KRIISIÄ.
  • 15.  T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 13 kottavasti signaloida, ettei se tule enää samalla tavalla poistamaan markkinaris- kiä korkeariskisistä valtionvelkakirjoista uuden kriisin tullessa. Vaarana on, että julkista taloutta heikentävä finanssipoli- tiikka tulee jälleen rahoitetuksi, koska ra- hoitusmarkkinat olettavat tämän EKP:n vakuutuksen olevan edelleen voimassa. Uskottavan markkinakurin aikaansaami- nen ei ole helppoa ja vie parhaimmillaan- kin paljon aikaa. Yhteisen rahan alueella jäsenmaiden fi- nanssipolitiikkaa ei voi jättää ainoastaan jäsenmaiden poliitikkojen oman hyvän tahdon varaan. Tarvitaan kurinalaisuut- ta, joka estää jäsenmaita velkaantumasta liikaa hyvinä aikoina. Vaikka säännöt ei- vät ole toimineet hyvin ja tarvitsevat tu- ekseen uskottavaa markkinakuria, myös yhteisillä finanssipolitiikan säännöillä on oma roolinsa. Parempien ja selkeämpien sääntöjen kehittäminen voi osaltaan aut- taa välttämään ylivelkaantumista ja siten luo mahdollisuuksia tukea kasvua silloin kun tukea todella tarvitaan. • Viitteet • Kirjoituksessa esittelemäni tutkimus on saanut rahoitusta EU:n Horisontti 2020-puiteohjelman FIRSTRUN-hankkeesta. Kiitän Tarmo Valkosta ja Vesa Vihriälää hyödyllisistä kommenteista. 1 Vakaus- ja kasvusopimuksen korjaavassa osassa (jota sovelletaan, kun sen mukaiseen liiallisen ali- jäämän menettelyyn liittyvät 3 ja 60 prosentin ali- jäämä- ja velkakriteerit eivät täyty) RRA auttaa ohjaamaan liiallisen alijäämän poistamista. Sopi- muksen ennaltaehkäisevässä osassa se määrittelee julkistalouksien keskipitkän aikavälin tasapaino- tavoitteen. 2 Suhdannekorjattu budjettitasapaino mitataan ottaen huomioon verotulojen ja julkisten menojen historiallinen herkkyys tuotantokuilun vaihteluille (ks. Mourre ym. 2013, Havik ym. 2014). 3 Periaatetta heijastelee hyvin vuoden 2008 syk- syllä päätetty koordinoitu päätösperäinen elvytys koko EU:ssa, johon Suomi osallistui voimakkaasti. Tätä elvytystä saattoi hyvin perustella globaalilla finanssikriiisillä, jonka saattoi olettaa tilapäiseksi häiriöksi. Vastaavasti kun Suomen vientimenestys alkoi jäädä pysyvästi heikoksi ja velka kasvaa, oli Kirjallisuus Ahola, I. & Pääkkönen, J. & Tamminen, V. (2017), Finanssipolitiikan päätösperäisyyden arvioiminen – vaihtoehtoisten mittareiden esittely, Valtiova- rainministeriön julkaisuja 40/2017. Bergman, U.M. & Hutchison, M.M. & Jensen, S.E.H. (2016), Promoting Sustainable Public Finances in the European Union: The Role of Fiscal Rules and Government Efficiency, European Journal of Political Economy, 44, 1–19. Bouis, R. & Cournède, B. & Christensen, A. (2012), Implications of Output Gap Uncertainty in Times of Crisis, OECD Economics Department Working Papers 977. Golinelli, R.M.S. (2008), The Cyclical Response of Fiscal Policies in the Euro Area, Why Do Results of Empirical Research Differ Do Strongly? Banca d’Italia Working Papers 654. Havik, K. & McMorrow, K. & Orlandi, F. & Planas, C. & Raciborski, R. & Roeger, W. & Rossi, A. & Thum-Thysen, A. & Vandermeulen, V. (2014), The Production Function Methodology for Calculating Potential Growth Rates and Output Gaps, European Economy, Economic Papers 535. Huovari, J. & Jauhiainen, S. & Kekäläinen, A. (2017), Euroopan komission suhdannekorjausmenetelmän arviointi Suomelle – vaikutus rakenteelliseen jäämään, PTT työpapereita 191. Kuusi, T. (2015), Rakenteellisen rahoitusaseman mittaamisen vaihtoehtoja. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 5/2015. Kuusi, T. (2017a), Output Gap Uncertainty and the Optimal Fiscal Policy in the EU. Firstrun-project deliverable 2.7. Saatavilla osoitteessa www.firstrun.eu. Kuusi, T. (2017b), Does the Structural Budget Balance Guide Fiscal Policy Pro-cyclically? Evidence from the Finnish Great Depression of the 1990s, National Institute Economic Review, 239:1, R14–R31. Kuusi, T. (2017c), Finding the Bottom Line: A Quantitative Model of the EU’s Fiscal Rules and their Compliance. Firstrun-project working paper. Saata- villa osoitteessa www.firstrun.eu Marcellino, M. & Musso, A. (2010), Real Time Estimates of the Euro Area Output Gap – Reliability and Forecasting Performance, ECB Working Papers 1157. Mourre, G. & Isbasoiu, G.-M. & Paternoster, D. & Salto, M. (2013), The Cyclically-adjusted Budget Balance Used in the EU Fiscal Framework: an Update, European Economy Economic Papers 478. Orphanides, A. & van Norden, S. (2002), The Unreliability of Output Gap Estimates in Real Time, The Review of Economics and Statistics, 84, 569–583. Planas, C. & Rossi, A. (2004), Can Inflation Data Improve Real-Time Reliability of the Output Gap? Journal of Applied Econometrics, 19, 121–133. Rünstler, G. (2002), The Information Content of Real-Time Output Gap Estimates: An Application to the Euro Area, ECB Working Paper 182. perusteltua siirtyä neutraalimpaan linjaan. 4 Ahola ym. (2017) tarkastelevat mittareita 2000- luvun osalta. Arviot ovat 2000-luvun alun osalta hyvin samankaltaisia kuin nyt esitellyt. Vuosien 2015 ja 2016 reaaliaikaisten arvioiden osalta Ahola ym. (2017) toteavat, että eri mittareiden antama kuva finanssipolitiikasta on pääsääntöisesti saman- suuntainen, vaikka arvio vaikutusten suuruudesta vaihtelee toisistaan paljon. Koska viimeaikainen talouskehitys muuttaa edelleen suhdannearvioi- ta, lopullisia päätelmiä mittareiden ohjaamisen oikeellisuudesta näiden vuosien osalta ei ole syytä vielä tehdä. 5 Ennen kriisiä euromaiden valtionvelkojen korko- tasot lähestyivät toisiaan tavalla, joka viittaa siihen, ettei hinnoittelu vastannut velanhoitokykyyn liittyneitä riskejä. 6 Sijoittajanvastuun uskottava ulottaminen val- tionlainoihin vaatii kuitenkin vahvat instituutiot ja menettelyt, joiden avulla voidaan toteuttaa mak- sukyvyttömien valtioiden velkajärjestely nopeasti, samalla myös turvaten maksukykyisten valtioiden likviditeetti. Välttämätön edellytys velkajärjeste- lyjen uskottavuudelle on pankkien valtionriskien vähentäminen.
  • 16. 14 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 artikkeli janne huovari Ennustepäällikkö Pellervon taloustutkimus janne.huovari@ptt.fi antti kekäläinen Finanssiasiantuntija Valtiovarainministeriö antti.kekalainen@vm.fi F inanssikriisin aikana Eu- roopan talous- ja rahaliiton (EMUn) finanssipoliittista säännöstöä kiristettiin ja yksityiskohtaistettiin tun- tuvasti. Tällä hetkellä finanssipoliittinen säännöstö koostuu alkuperäisen vakaus- ja kasvusopimuksen määrittelemistä jul- kisyhteisöjen rahoitusjäämää ja velkaa koskevista säännöistä sekä rakenteellista jäämää ja sen muutoksia koskevista sään- nöistä, joista on sovittu jäsenmaiden väli- sessä finanssipoliittisessa sopimuksessa. Säännöstö on varsin monimutkainen ja sitä seurataan eurooppalaisen ohjausjak- son puitteissa vuosittain. Ohjausjaksolla koordinoidaan finanssi- ja rakennepoli- tiikkaa sekä makrotalouden epätasapai- noja. Ohjausjaksolla jäsenmaiden olisi tarkoitus mukauttaa budjetti- ja talous­ politiikkansa EU:n tasolla sovittuihin tavoitteisiin ja sääntöihin. SUOMEN TAVOITE ON -0,5 PROSENTIN RAKENTEELLINEN JÄÄMÄ SUHTEESSA BKT:HEN Finanssipoliittisessa sopimuksessa liitet- tiin vakaus- ja kasvusopimukseen ennalta ehkäisevä osa, johon sisältyy keskipitkän aikavälin rakenteellisen jäämän tavoite, eli suhdannevaihteluista putsattu julki- sen sektorin yli-/alijäämä. Ennalta eh- käisevä osa rakennettiin rakenteellisen jäämän ympärille muun muassa siksi, että nimelliset tavoitteet voivat johtaa myötäsykliseen politiikkaan, esimerkiksi niin, että taantumassa menoja vähenne- tään ja nousukaudella lisätään. Periaat- teessa maat itse vastaavat keskipitkän aikavälin tavoitteesta, sen seurannasta ja menetelmästä. Käytännössä EU-maat käyttävät kuitenkin yleisesti komission ja jäsenmaiden yhdessä kehittämää me- netelmää rakenteellisen jäämän mittaa- miseen. Julkisen talouden rakenteellisen rahoitusjäämän laskemisen tarkoitus on välttää suhdanteita kärjistävä finanssipolitiikka. Suomen rakenteellisen jäämän tavoit- teeksi on asetettu -0,5 prosenttia suh- teessa bkt:en, joka on löysin mahdolli- nen tavoite maalle, jonka velka on yli 60 prosenttia suhteessa bkt:en. Hallituksen pitää siis tavoitella korkeintaan puolen prosenttiyksikön rakenteellista alijäämää tai olla sopeutusuralla kohti sitä. RAKENTEELLISTA JÄÄMÄÄ EI VOIDA MITATA SUORAAN Rakenteellisen jäämän ongelma on, että sitä ei voida suoraan mitata. Se poikkeaa nimellisestä jäämästä siinä, että raken- teellisesta jäämästä poistetaan suhdan- nevaihteluiden ja kertaluonteisten toimi- en vaikutus. Tilapäisten toimien vaikutus voidaan määriteltyjen kriteerien mukai- sesti suoraan poistaa jäämästä, mutta suhdannevaihtelun vaikutusta jäämään ei voida suoraan havaita, vaan se täytyy estimoida, ts. arvioida ekonometrisin eli talous- ja tilastotieteellisin menetelmin. Euroopan komission kehittämässä me- netelmässä suhdannevaihteluiden vaiku- tus arvioidaan tuotantokuilun ja rahoi- tusjäämän puolijouston avulla (Mourre ET AL. 2014). Tuotantokuilu kuvaa sitä, miten paljon nykyinen tuotanto poikkeaa talouden ns. potentiaalisesta tuotannosta. Rakenteellinen jäämä on hutera pohja sääntöpohjaiselle finanssipolitiikalle Euroopan komission käyttämän julkisen talouden tasapainon suhdannekorjausmenetelmän oletuksilla on varsin suuri vaikutus. Arviot Suomen julkisen talouden tasapainosta vaihtelevat suuresti erilaisilla oletuksilla, ja erityisesti työttömyyden ja osallistumisasteen trendin estimointioletuksilla on suurin vaikutus. Sitä olisikin parempi pitää neuvoa-antavana välineenä eikä käyttää sitovana sääntönä. Julkisen talouden ohjausta ja arviointia koskeva säännöstö edellyttäisi selkeää ja läpinäkyvää menetelmää julkisen talouden tasapainon arvioimiseksi.
  • 17.  T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 15 Kuvat maarit kytöharju Janne Huovari (vas.) ja Antti Kekäläinen perustelevat, miksi EU:n komission rakenteellisen jäämän arviointimenetel- mä on monimutkainen ja herkkä oletuksille.
  • 18. 16 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 SUHDANNEVAIHTELUIDEN AJATELLAAN NÄKYVÄN YKSIKKÖTYÖKUSTANNUKSISSA, JOITA MYÖS KÄYTETÄÄN ARVIOMAAN RAKENTEELLISTA ALIJÄÄMÄÄ. Potentiaalinen tuotanto kuvaa suhdan- teista puhdistettua talouden ”normaalia” tuotantoa, ei sen maksimaalista tuotan- toa. Tuotantokuilu on siis positiivinen, kun taloudessa on nousukausi, ja nega- tiivinen, kun siinä vallitsee taantuma. Puolijousto taas kuvaa sitä, miten pal- jon tuotantokuilu vaikuttaa julkisyhtei- söjen rahoitustasapainoon sen tulojen ja menojen kautta. Nousukaudella kun tuotantokuilu on positiivinen, julkis- yhteisöjen suhdanteista riippuvat tulot ovat normaaliaikoja suuremmat ja menot puolestaan pienemmät. Tuotantokuilun ollessa negatiivinen tilanne on päinvas- tainen. Rahoitusjäämän puolijousto mittaa suhdanteiden vaikutusta siihen. Puolijoustolla kuvataan sitä, miten voi- makas vaikutus suhdanteilla on julki- sen talouden jäämään. Tarkemmin sa- noen puolijousto kertoo, kuinka paljon suhdannekorjatun jäämän bkt-suhde eroaa havaitusta jäämän bkt-suhteesta prosenttiyksiköissä, kun tuotantokui- lu on tietyn suuruinen. Puolijouston ja tuotantokuilun tulona lasketaankin siis jäämän syklinen osa, joka vähennetään havaitusta jäämästä suhdannekorjatun jäämän saavuttamiseksi. TYÖPANOKSEN ESTIMOINTI ON TÄRKEIN OSA POTENTIAALISEN TUOTANNON ARVIOINNISSA Tuotantokuilu lasketaan siis talouden to- dellisen ja potentiaalisen tuotannon vo- lyymin erotuksena. Tähän on useampia menetelmiä, mutta komissio käyttää ns. tuotantofunktiomenetelmää (Havik ET AL. 2014). Periaatteessa siinä estimoidaan tuotantopanoksille eli työlle ja pääomal- le niiden potentiaaliset määrät ja lisäksi potentiaalinen kokonaistuottavuus eli kuinka paljon tuotantoa syntyy työ- ja pääomapanoksilla. Tuotantofunktion avulla lasketaan, minkä suuruinen tuo- tanto potentiaalisilla panoksilla ja tuot- tavuudella voitaisiin saada aikaiseksi.1 Käytännössä potentiaalisten panosten estimointi koskee vain työpanosta, koska todellisen pääoman oletetaan vastaavan potentiaalista pääomaa. Pääomalla ei ole vastaavaa suhdannevaihtelua kuin työpa- noksella. Pääoman käyttöasteen vaihtelu vaikuttaa kokonaistuottavuuden kautta. Työpanos eli työtunnit on hajotet- tu osatekijöihinsä, työikäisen väestön määrään, osallistumisasteeseen, työttö- myysasteeseen ja keskimääräisiin työ- tunteihin työllistä kohden. Potentiaaliset sarjat näille estimoidaan niiden trendin perusteella, lukuun ottamatta työikäistä väestöä, joka ei vaihtele suhdanteiden mukana. Potentiaalisena työikäisen vä- estön määränä käytetään siis todellista työikäisen väestön määrää.2 Työttömyysasteen trendin estimoin- nissa hyödynnetään oletuksia suhdanne- vaihteluiden muodosta ja informaatiota yksikkötyökustannusten3 muutoksesta4 . Ajatuksena on, että jos työttömyysasteen muutokseen liittyy myös yksikkötyökus- tannusten muutos, kyse on työttömyys- asteen suhdannekomponentin muutok- sesta, ei trendin muutoksesta. Myös kokonaistuottavuuden trendin estimoinnissa hyödynnetään oletuksia suhdannevaihteluiden muodosta, mutta siinä suhdannekomponenttia selittävä- nä tekijänä käytetään tietoa kapasitee- tin käyttöasteesta. Vastaavasti, kun ko- konaistuottavuuden muutokseen liittyy kapasiteetin käyttöasteen muutos, kyse on suhdannekomponentin muutoksesta. JOUSTOT ESTIMOIDAAN USEASSA VAIHEESSA Puolijoustot perustuvat komission suh- dannekorjausmenetelmässä OECD:n las- kelmamenetelmään, jossa kokonaispuo- lijousto saadaan vähentämällä tuloille estimoidusta puolijoustosta menojen puolijousto (Price ET AL. 2014). Sekä tulojen että menojen puolijouston esti- mointi vaatii tietoa julkisyhteisöjen ko- konaistulojen ja -menojen bkt-osuudesta ja eri tulo- tai menolajien osuuksista ko- konaistuloista tai -menoista. Komission menetelmässä huomioituja tulolajeja ovat tuloverot, yritysverot, välilliset verot ja sosiaaliturvamaksut, kun taas menola- jeista suhdanneriippuvaisiksi on arvioitu työttömyysmenot. Puolijoustojen laskemiseen tarvitaan tulo- ja meno-osuuksien lisäksi eri tulo- ja menolajien joustot suhteessa tuotanto- kuiluun. Jokaiselle tulolajille tämä jousto saadaan kertomalla yhteen tulolajin jous- to suhteessa tulopohjaan ja tulopohjan jousto suhteessa tuotantokuiluun. Työt- tömyysmenoille jousto lasketaan samalla tavalla. Tulolajien joustot suhteessa tulopoh- jaan lasketaan OECD:n menetelmässä mikroaineistoilla veroista ja tuloista. Työttömyysmenojen suhde työttömyy- teen on oletettu olevan yksi, eli työttö- myysmenojen oletetaan liikkuvan yksi yhteen työttömyyden muutosten kans- sa. Lisäksi komissio on päättänyt käyt- tää myös välillisten verojen tapauksessa yksikköjoustoa. Tulo- ja menopohjien suhde tuotan- tokuiluun sen sijaan estimoidaan eko- nometrisesti. Tulo- ja menopohjiksi on OECD:n menetelmässä valikoitu sopi- vaksi katsotut tuloja ja menoja vastaavat erät. Esimerkiksi yritysverojen joustoja laskettaessa tulopohjana on kansantalou- den tilinpidon bruttotoimintaylijäämä. Tuloverojen veropohjana taas ovat pal- kansaajakorvaukset, yrittäjätulo ja pää- omatulot. Aitojen veropohjien sijaan käy- tetään kansantalouden tilinpidon eriä, jotka kuvaavat mahdollisimman hyvin veropohjaa. Lisäksi välillisten verojen pohjan jousto suhteessa tuotantokuiluun on komission menetelmässä oletettu ole- van yksi.
  • 19.  T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 17 EU:N KOMISSIO ON HALUNNUT VÄHENTÄÄ TYÖTTÖMYYDEN SUHDANNEVAIHTELUN MERKITYSTÄ ARVIOITAESSA RAKENTEELLISTA JÄÄMÄÄ. 0 5 10 15 20 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 TYÖTTÖMYYSASTE POTENTIAALINEN (syksy 2016) POTENTIAALINEN ILMAN RAJOITTEITA POTENTIAALINEN (syksyn 2015 rajoitteilla, 2016 data) Kuvio 1. Työttömyysasteen trendiarviot. Työttömyysaste, komission arvio trendistä, trendiarvio ilman ylärajaa virhetermien varianssille, trendiarvio hieman nykyistä suuremmalla (0,5) suhdannekomponentin virhetermin varianssin ylärajalle. TEKNISET OLETUKSET VAIKUTTAVAT ARVIOON RAKENTEELLISESTA JÄÄMÄSTÄ Rakenteellisen jäämän estimointiin liittyy siis monta erillistä estimointia, ja niihin kaikkiin liittyy paljon oletuksia. Olemme arvioineet (Huovari ET AL. 2017) keskei- simpien teknisten oletusten vaikutuksia potentiaaliseen tuotantoon ja siten julkis- yhteisöjen rakenteelliseen jäämään. Teknisillä oletuksilla on varsin suuret vaikutukset. Vaihtoehtoisilla trendiesti- mointien oletuksilla rakenteellinen jää- mä poikkesi 1990-luvun laman aikana suurimmillaan jopa yli kaksi prosenttiyk- sikköä komission laskemasta suhdanne- korjatusta jäämästä. 2000-luvulla erot ovat olleet pienemmät, mutta puolessa vaihtoehtoisista laskelmista suhdanne- korjattu jäämä oli yli 0,3 prosenttiyksik- köä pienempi tai yli 0,1 prosenttiyksikköä suurempi kuin komission estimoima suh- dannekorjattu jäämä. Tämä on suhteelli- sen suuri ero, kun puhutaan 0,5 prosentin alijäämätavoitteesta. Vastoin tarkoitustaan komission laskentamenetelmä ei poista suhdanteiden vaikutusta rakenteelliseen jäämään. Suurimmat vaikutukset ja ongelmat liit- tyvät työttömyysasteen ja osallistumis- asteen trendiestimointien oletuksiin. Pääsääntöisesti komission laskelmissa tehdyt oletukset johtavat siihen, että esti- moidut trendit seuraavat varsin läheises- ti alkuperäistä sarjaa. Suhdannevaihtelu ei siis sarjoista poistu, vaikka näin olisi tarkoitus. Potentiaalinen osallistumisaste on es- timoitu menetelmällä, jolla aikasarjois- ta tasoitetaan lyhytaikainen vaihtelu, jotta pidempiaikaiset muutokset tulisi- vat esiin. Siinä valitaan tasoituskerroin sen mukaan, miten paljon lyhytaikaista vaihtelua halutaan poistaa. Suomessa osallistumisasteen suhdannevaihtelu on verrattain suurta ja komission valitsema tasoituskerroin niin pieni, että arvioitu trendi vaihtelee suhdanteiden mukaan melkein yhtä paljon kuin alkuperäinen sarja. Komission menetelmä ei siis poista suhdannevaihtelua osallistumisasteesta. SUHDANNEKORJAUKSEN ROOLI ON TÄRKEÄ TYÖTTÖMYYSASTEESSA Työttömyysasteen suhdannekorjaus on kaikkein merkittävin tekijä potentiaali- sen tuottavuuden estimoinnissa, koska sen suhdannevaihtelut ovat suurimmat. Työttömyysasteen suhdanneputsatun trendin estimoinnissa on yhdistetty ole- tukset trendin ja suhdannekomponentin muutoksista ja Phillipsin käyrä, joka yh- distää työttömyyden työn hintaan. Suo- melle käytetyssä versiossa työn hinnan muutoksia arvioidaan reaalisten yksik- kötyökustannusten avulla. Phillipsin käyrästä on apua suhdanne- komponentin estimoinnissa, mutta käy- tännössä sen vaikutus on varsin pieni. Samalla mallilla ilman Phillipsin käyrää estimoitu työttömyysasteen trendi ei paljon poikkea koko komission mallilla estimoidusta trendistä. Suhdanne- ja trendikomponentin es- timoinnissa keskeisellä sijalla ovatkin oletukset työttömyysasteen trendin ja suhdannekomponentin muutoksista. Estimoimalla komission mallin työttö- myysasteelle ilman rajoituksia päädytään hyvin tasaiseen työttömyysasteen tren- diin eli potentiaalinen työttömyysaste muuttuisi hyvin hitaasti. Komission mielestä liian suuri osa työttömyysasteen muutoksesta näkyy suhdannekomponentissa ja liian vähän trendissä. Komission estimoinnissa on- kin rajoitettu suhdannekomponentin vaihtelua. Tällä on varsin suuri vaikutus potentiaaliseen työttömyysasteeseen (kuvio 1). Vaikka komissio olisikin oi- keassa, että ilman rajoituksia estimoitu trendi ei ole uskottava, ei rajoitteille on myöskään mitään yksiselitteistä perus- telua ja ne vaihtelevat maasta toiseen ja myös yhdelle maalle vuodesta toiseen. Kokonaistuottavuuden trendi on myös estimoitu samankaltaisella menetelmällä, mutta sen kohdalle ei vastaavaa ongelmaa
  • 20. 18 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 PUOLIJOUSTON PIENEMMÄT ARVIOT JOHTUVAT LÄHINNÄ PALKANSAAJAKORVAUSTEN JA SITEN SOTUMAKSUJEN JA TULOVEROJEN LIEVEMMÄSTÄ REAKTIOSTA SUHDANTEISIIN. ole ja sen kohdalla valittujen oletusten vaikutus potentiaaliseen kokonaistuot- tavuuteen on paljon pienempi. PUOLIJOUSTON ESTIMAATIT KOMISSION ARVIOIMIA PIENEMPIÄ Joustojen estimointi erisuuruisia tuo- tantokuiluestimaatteja käyttäen ei sen sijaan vaikuta merkittävästi puolijouston arvoon (Huovari ET AL. 2017). Näin ol- len rakenteellisen jäämän arvio ei mer- kittävästi muutu puolijoustosta johtuen. Estimoidut puolijoustot (0,49–0,52) ovat kuitenkin kaiken kaikkiaan komission käyttämää puolijoustoarviota (0,57) pienempiä. Toisin sanoen arvio suhdan- nekorjatusta budjettitasapainosta olisi uudelleenestimoiduilla joustoarvioilla Suomen tapauksessa lähempänä todel- lista budjetin yli- tai alijäämää. Pienempi puolijoustoarvio johtuu lähinnä pienemmästä tulojen puoli- joustosta suhteessa tuotantokuiluun verrattuna OECD:n ja komission es- timaattiin. Tämä taas johtuu lähinnä pienemmästä sosiaaliturvamaksujen ja tuloverojen joustoestimaatista suhtees- sa tuotantokuiluun. Näiden tulopuolen erien tulopohjista ennen kaikkea pal- kansaajakorvaukset reagoisivat uusien estimaattien mukaan vähemmän tuo- tannon muutoksiin. Palkansaajakorva- uksien osuus tuloverojen veropohjassa on lisäksi painoarvoltaan merkittävästi suurempi erä kuin pääomatulot ja yrit- täjätulo, joten sen vaikutus joustoon on kokonaisuudessaan suuri. Tulo- ja menopohjan joustoa suhteessa tuotantokuiluun estimoitaessa käytimme omissa estimoinneissamme tuoreimpia tilastotietoja. Näiden tuoreempien tilas- totietojen käyttö saattaa olla vaikuttava tekijä erilaisen puolijoustoarvion taus- talla. Kansantalouden tilinpidon tietojen käyttämistä veropohjina voisikin kritisoi- da niissä tapahtuvien revisioiden takia, jos revisioilla on suuri vaikutus estimoi- tuihin joustoihin. Toisaalta puolijoustoja laskettiin uu- destaan ainoastaan arvioimalla uudes- taan tulo- ja menopohjien joustoja suh- teessa tuotantokuiluun. Myös tarkastelu tulo- ja menoerien joustoista suhteessa vastaaviin pohjiin voisi tuoda uutta tie- toa. RAKENTEELLISEN JÄÄMÄN VIRALLINEN ASEMA ONGELMALLINEN Vaihtoehtoisilla oletuksilla lasketut ar- viot tuotantokuilusta ja rakenteellisesta jäämästä ovat pääsääntöisesti saman- suuntaisia kuin komissioinkin oletuksilla laskettu arvio (kuvio 2). Rakenteellisen jäämän herkkyys estimointimenetelmän oletuksille ei siis poista menetelmän hyö- dyllisyyttä finanssipolitiikan arvioinnin apuvälineenä. Ainakin jälkikäteen katso- en tuotantokuilun etumerkki on pääsään- töisesti oikea. Ongelmalliseksi teknisten oletusten vaikutuksen tekee kuitenkin rakenteel- lisen jäämän virallinen asema EU:n fi- nanssipolitiikan sääntökehikossa. Suuri herkkyys oletuksille ja monien teknisten oletusten heikot perusteet eivät tee ra- kenteellisesta jäämästä kovin uskottavaa mittatikkua finanssipolitiikan säännöil- le. Hyödyllisyyttä myös finanssipolitiikan arviointivälineenä heikentää kuitenkin tilastotiedon päivityksistä ja ennusteiden muutoksista seuraava nykyhetken raken- teellisen jäämän epävarmuus.5 ”Vaikutuksiltaan varsin suuria estimoinnin teknisiä oletuksia voidaan muuttaa estimoinnin yhteydessä ilman mitään päätöksiä, tai edes kunnon dokumentaatiota.” Virallisesta asemasta seuraa myös se, että EU:n komission menetelmä on jäykkä muutoksille, koska EU:n talous- ja ra- hoitusasioiden neuvoston (Ecofin) täy- tyy hyväksyä menetelmä. Menetelmän kehitystyö on siis hallinnollisesti jäykkää. Nurinkuriseksi tilanteen tekee se, että toisaalta vaikutuksiltaan varsin suuria estimoinnin teknisiä oletuksia voidaan muuttaa estimoinnin yhteydessä ilman Kuvio 2. Suomen julkisyhteisöjen nimellinen ja rakenteellinen jäämä sekä vaihto- ehtoisilla oletuksilla lasketut rakenteelliset jäämät. 10,0 5,0 -0,5 -3,0 -5,0 1980 1990 2000 2010 2020 VAIHTOEHTOISET RAKENTEELLINEN NIMELLINEN
  • 21.  T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 19 "MONIMUTKAISET SÄÄNNÖT JA EPÄVARMAT MITTATIKUT EIVÄT LISÄÄ FINANSSIPOLITIIKAN SÄÄNNÖSTÖN LÄPINÄKYVYYTTÄ JA USKOTTAVUUTTA." mitään päätöksiä, tai edes kunnon doku- mentaatiota. SÄÄNNÖT EIVÄT TAKAA FINANSSI- POLITIIKAN VASTUULLISUUTTA EU:n rakenteellisen jäämän estimointi- menetelmä ei myöskään ole kovin läpi- näkyvä. Menetelmän dokumentaatio on hajallaan useassa lähteessä. Vaikka tuo- tantokuilun laskelmat ovat periaatteessa toistettavissa, on se käytännössä varsin hankalaa. Puolijouston kohdalla toistettavuus ei edes ollut mahdollista. Aineisto, jolla es- timoinnit on tehty, ei ole enää saatavissa, ja varsinainen työ oli teetetty ulkopuoli- silla konsulteilla. OECD:n menetelmän ja puolijoustoestimaattien luotettavuut- ta varjostaakin epäselvä dokumentaatio metodologiasta ja aineistosta. Puolijous- ton lähempi tarkastelu vaatisi myös tu- lojen ja menojen joustojen laskentavaih- toehtojen tutkimista suhteessa tulo- ja menopohjiin. Rakenteellista jäämää tulisi käyttää vain yhtenä apuvälineenä arvioitaessa finanssipolitiikan järkevyyttä eikä osana sen säännöstöä. Tuotantokuilu ja suhdannekorjattu jää- mä ovat periaatteessa järkeviä finans- sipolitiikan arvioinnin välineitä. Koska tuotantokuilun estimointiin liittyy kui- tenkin suuri epävarmuus, ei sitä olisi syy- tä käyttää nykyiseen tapaan mekaanisesti osana finanssipolitiikan säännöstöä vaan ainoastaan yhtenä apuvälineenä arvioi- taessa finanssipolitiikan järkevyyttä. Monimutkaiset säännöt ja epävarmat mittatikut eivät lisää finanssipolitiikan säännöstön läpinäkyvyyttä ja uskotta- vuutta. Finanssipolitiikan säännöstö ei myös- kään paranna finanssipolitiikan kom- munikaatiota kansalaisille. Tästä esi- merkkinä on Suomen julkisen talouden suunnitelma. Sääntöihin liittyvien tek- nisten laskelmien esittäminen tekee suunnitelmasta varsin sekavan ja vai- keaselkoisen. Finanssipolitiikkakin olisi todennäköisesti vastuullisempaa, jos hal- litukset perustelisivat finanssipolitiikan linjansa ymmärrettävästi, ei teknisten sääntöjen täyttämisen kautta. • Viitteet 1 Komission menetelmässä käytetään Cobb- Douglas-tuotantofunktiota ja vakioparametrejä kaikille maille. 2 Trendin estimointiin osallistumisasteelle ja kes- kimääräisille työtunneille käytetään yksinkertaista aikasarjojen tasoitusmenetelmää, Hodrick- Prescott- eli HP-suodinta. 3 Yksikkötyökustannuksilla tarkoitetaan tuoteyksi- kön työvoimakustannuksia. 4 Estimointi tapahtuu Kalman-suotimella, jota ensimmäisen kerran hyödynnettiin Apollo 11:sta irronneen kuumodulin ohjainohjelmistossa. 5 Ks. tästä enemmän Tero Kuusen artikkelissa tässä lehdessä. Kirjallisuus Havik, K. & Morrow, K.M. & Orlandi, F. & Planas, C. & Raciborski, R. & Roeger, W. & Rossi, A. & Thum-Thysen, A. & Vandermeulen, V. (2014), The Production Function Methodology for Calculating Potential Growth Rates & Output Gaps, European Commission Economic Papers 535. Huovari, J. & Jauhiainen, S. & Kekä- läinen, A. (2017), Assessment of the EC Cyclical Adjustment Methodology for Finland – Impact on Budget Balances, PTT työpapereita 191. Mourre, G. & Astarita, C. & Princen, S. (2014), Adjusting the Budget Balance for the Business Cycle: the EU Methodology, Directorate General Economic and Financial Affairs (DG ECFIN), European Commission European Economy – Economic Papers 536. Price, R.W. & Dang, T.-T. & Guillemette, Y. (2014), New Tax and Expenditure Elasticity Estimates for EU Budget Surveillance, OECD Economics Department Working Papers 1174.
  • 22. 20 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 artikkeli Kuvat maarit kytöharju Ilkka kiema Ennustepäällikkö palkansaajien tutkimuslaitos ilkka.kiema@labour.fi J ulkisen talouden rahoitus- asema (ylijäämä tai alijäämä, seuraavassa lyhyesti ”jäämä”) jaetaan rakenteelliseen ja suhdanneluonteiseen kom- ponenttiin. Suhdanneluontoinen kom- ponentti kuvaa suhdannetilanteen vaiku- tusta jäämään, ja rakenteellinen osa olisi olemassa ilman suhdannevaihtelujakin. Toteutunut jäämä riippuu suhdan­ netilanteesta useista eri syistä. Mata­la- ­suhdanteessa verotulot ovat poikkeuk- sellisen pieniä mutta sosiaalimenot poikkeuksellisen suuria, ja siksi alijäämä kasvaa suhdannetilanteen heikentyessä ja pienenee sen parantuessa. Alijäämän suhdanneluontoinen komponentti hävi- ää itsestään ilman politiikkatoimia, kun suhdannetilanne paranee, mutta raken- teellinen alijäämä ei poistu. Siksi järke- vä mittari finanssipolitiikan viritykselle (elvyttävyydelle tai kiristävyydelle) on rakenteellinen jäämä koko alijäämän si- jasta – tai ainakin se olisi järkevä mittari, jos se osattaisiin mitata. Rakenteellinen jäämä ei ole välittö- mästi havaittavissa julkisen talouden toteutuneen alijäämän tapaan. Euroo- pan komission käyttämä rakenteellisen jäämän arviointimenetelmä perustuu ar- violle potentiaalisesta tuotannosta. Sitä taas arvioidaan matemaattisella mallilla, joka on poimittu erilaisia tuloksia tuotta- vien mallien joukosta esittämättä mitään yksityiskohtaisia perusteluja sille, että valittu malli olisi parhaiten Eurooppaan soveltuva tai muutoin paras. Esimerkik- si OECD:n, Kansainvälisen valuuttara- haston (IMF) ja Euroopan komission euromaiden rakenteellisesta jäämästä esittämät arviot poikkeavat toisistaan oleellisesti.1 Euroopan komission rakenteellista jäämää koskevat arviot poikkeavat usein OECD:n ja Kansainvälisen valuuttarahaston arvioista. Toinen tavanomainen, EU:n komission rakenteellisen jäämän arviointimene- telmään kohdistuva kritiikki liittyy sen tulosten ja käytettävissä olevien tilas- totietojen väliseen riippuvuuteen. Ko- mission rakenteellista jäämää koskevat arviot muuttuvat usein huomattavasti sen jälkeen, kun se on esittänyt (osin jää- mäarvioon perustuvat) suosituksensa.2 Myös seuraavassa tarkastellaan lyhyesti julkisen sektorin rakenteellista jäämän estimaattien jälkikäteen tapahtuvaa muuttumista. Kiinnitän lisäksi huomiota joihinkin niistä numeerisia parametreja koskevista valinnoista, joita komissio te- kee soveltaessaan menetelmäänsä. RAKENTEELLINEN JÄÄMÄ JA POTENTIAALINEN TUOTANTO EUROOPAN TALOUDEN OHJAUS- JÄRJESTELMÄSSÄ Vakaus- ja kasvusopimuksen ennalta- ehkäisevän osan mukaan bruttokansan- tuotteeseen suhteutettu rakenteellinen alijäämä ei saa ylittää maakohtaista vii- tearvoa (medium-term objective, MTO) tai – jos viitearvo on jo ylitetty – sen tulee lähestyä viitearvoa vähintään 0,5 prosenttiyksikön vauhdilla vuosittain (European Commission 2017, 36). Esi- merkiksi Suomen tapauksessa alijäämän viitearvo on tällä hetkellä 0,5 prosenttia suhteessa bkt:en. Ennaltaehkäisevän osan mukaan vii- tearvoja koskevista säädöksistä poik- keaminen voi käynnistää merkittävän poikkeaman menettelyn. Se on vastine liiallisen alijäämän menettelylle, joka seuraa poikkeamisesta vakaus- ja kasvu- Umpimähkään valitut menetelmät tuottavat umpimähkäisiä tuloksia Rakenteellisen jäämän arviointia EU:n talouden ohjausjärjestelmässä julkisen talouden rakenteellista jäämää arvioidaan mallilla, joka on valittu toisistaan poikkeavia tuloksia tuottavien mallien suuresta joukosta ilman yksityiskohtaisia perusteita sille, että se soveltuisi EU-maihin parhaiten tai olisi muuten paras. Datan tarkentuminen muuttaa mallin tuloksia jälkikäteen oleellisesti, ja sen tuloksiin vaikuttavat myös mallia sovellettaessa tehtävät ja siihen perustumattomat valinnat. Koska Euroopan talouden ohjausjärjestelmässä rakenteellisen jäämän arvioita käytetään harkinnanvaraisesti, siinä olisi perusteltua hyödyntää useita eri malleja yhden, umpimähkäisesti valitun mallin sijasta.
  • 23.  T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 21 ILKKA KIEMAN on vaikea uskoa, että EU:n vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevän osan säännöt olisivat sellaisia kuin ne ovat, jos ne olisi tarkoitettu noudatettaviksi.
  • 24. 22 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 Bruttokansantuote Kokonaistuottavuus Pääoma Työtuntien määrä Trendi- komponentti (ei havaita) Syklinen komponentti (ei havaita) Trendi- komponentti (ei havaita) Syklinen komponentti (ei havaita) Kuvio 1a. Bruttokansantuote eli toteutunut tuotanto tuotantofunktiomenetelmässä. Kuvio 1b. Potentiaalinen tuotanto tuotantofunktiomenetelmässä. Potentiaalinen tuotanto Rakenteellinen kokonaistuottavuus Pääoma Suhdannevaihteluista puhdistettu työtuntien määrä Trendi- komponentti Syklinen komponentti Trendi- komponentti Syklinen komponentti sopimuksen korjaavan osan säädöksistä, mutta sen lopputuloksena ei voi olla sa- manlaista sakkoa kuin liiallisen alijäämän menettelystä, vaan vain velvoite tehdä talletus, joka palautetaan myöhemmin (European Commission 2017, 56–57). Merkittävän poikkeaman menettelyjä on toistaiseksi käynnistetty kaiken kaikki- aan vain yksi, kuluvana vuonna Roma- nian tapauksessa. Potentiaalinen tuotanto vastaa bruttokansantuotetta suhdanneneutraalissa tilanteessa eli keskinkertaisessa suhdannetilanteessa Euroopan talouden ohjausjärjestelmässä suhdannetilanteen arvio perustuu arvi- oon potentiaalisesta tuotannosta. Poten- tiaalinen tuotanto kuvaa tuotantoa tapa- uksessa, jossa nousu- ja laskusuhdanteita ei olisi ja jossa suhdannetilanne olisi aina keskinkertainen. Se ei siis vastaa esimerkiksi maksimaalista tuotantoa, joka käytettävissä olevalla työvoimalla ja pääomalla voitaisiin saavuttaa. Potentiaalisen tuotannon ja toteutu- neen tuotannon eroa nimitetään tuotan- tokuiluksi. EU:n talouden ohjausjärjestel- mässä käytetty rakenteellinen alijäämän mittari saadaan toteutuneesta alijäämäs- tä vähentämällä siitä tuotantokuilu ker- rottuna kertoimella, joka kuvaa suhdan- netilanteen vaikutusta julkisen talouden alijäämään. Ko. kerroin – tuotantokuilun ja jäämän välinen puolijousto – on Suo- men kohdalla tällä hetkellä noin 0,57 (vrt. Ahola ym. 2017, 12). Potentiaalisella tuotannolla on raken- teelliseen jäämään vaikuttamisen ohella kaksi muutakin roolia EU:n talouden oh- jausjärjestelmässä. Se esiintyy vakaus- ja kasvusopimukseen ennaltaehkäisevän osan sisältämässä menosäännössä, joka määrää julkisen sektorin menojen kas- vulle potentiaalisesta tuotannosta riip- puvan maksimiarvon. EU-yhteyksissä finanssipolitiikan viritystä mitataan ra- kenteellisen jäämän ohella kahdella muullakin mittarilla, ja potentiaalinen tuotanto vaikuttaa niistä toiseen, ns. discretionary fiscal effort -mittariin.3 POTENTIAALISEN TUOTANNON ARVIOINTI EU:n talouden ohjausjärjestelmässä tuo- tantokuilu arvioidaan tuotantofunktio- menetelmällä.4 Siinä bruttokansantuote määräytyy pääoman kokonaismäärästä, tehtyjen työtuntien kokonaismäärästä ja kokonaistuottavuudeksi nimitetystä kertoimesta (vrt. kuvio 1a). Havainnol- lisesti ajatellen kokonaistuottavuus il- maisee, miten paljon käytössä olevilla tuotantopanoksilla (työllä ja pääomal- la) keskimäärin ”saadaan aikaan”, ja se riippuu esimerkiksi teknologian tasosta ja tuotantokapasiteetin käyttöasteesta. Yhteenlaskettu pääoman määrä, teh- tyjen työtuntien määrä ja bruttokansan- tuote ilmenevät kunkin maan kohdalla ja kullakin menneellä vuosineljänneksellä kansantalouden tilinpidosta, ja myös toteutunut kokonaistuottavuus voidaan laskea tuotantofunktion perusteella, kun ne tunnetaan (Havik et al. 2014). Tuotantofunktiomenetelmässä ajatel- laan, että potentiaalinen tuotanto poik- keaa toteutuneesta tuotannosta kahdesta periaatteellisesti erilaisesta syystä. En- sinnäkin työtuntien määrä riippuu suh- dannetilanteesta, koska työvoiman osuus väestöstä, työllisten osuus työvoimasta ja työllisten keskimäärin tekemien työ- tuntien määrä riippuvat siitä. Työtuntien havaitun määrän voidaan ajatella mää- räytyneen ”tasapainotyötuntimäärästä”, eli työtuntien määrästä suhdanneneut- raalissa tilanteessa, ja suhdannetilanteen aiheuttamasta työtuntimäärän muutok- sesta. Näistä kumpikaan ei ole suoraan havaittavissa. Tuotantokuilu riippuu työtuntien määrän poikkeamasta tasapainostaan ja kokonaistuottavuuden suhdannekomponentista. Kuvion 1b mukaisesti potentiaalinen tuotanto vastaa kuvitteellista tilannet- ta, jossa tehtyjen työtuntien määrä olisi suhdannetilanteesta riippumattomalla
  • 25.  T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 23 tasapainotasollaan. Suhdanneneutraa- lia tasapainotilaa vastaavan työtunti- määrän arvioinnin haastavin osa on tasapainoa vastaavan työllisten mää- rän arviointi. Käytännössä se perustuu NAWRUksi (non-accelerating wage rate of unemployment) nimitettyyn tasapaino- työttömyysasteen arvioon. Seuraavassa suomennan NAWRUn rakenteelliseksi työttömyydeksi. Toiseksi myös kokonaistuottavuus riippuu suhdannetilanteesta. Komission menetelmässä ajatellaan, että toteutunut, havaittavissa oleva kokonaistuottavuus on kahden havaitsemattoman suureen, tren- dikomponentin ja syklisen komponentin, tulo. Syklinen komponentti kuvaa suh- dannetilannetta, ja havainnollisesti sen voidaan ajatella kuvaavan tehokkuutta, jolla työtä ja pääomaa vallitsevassa tilan- teessa hyödynnetään. Kokonaistuottavuu- den trendikomponentti on suhdanteista riippumaton, ja sen voidaan ajatella ku- vastavan teknologian tasoa kansantalou- den eri toimialoilla. Seuraavassa nimitän trendikomponenttia rakenteelliseksi ko- konaistuottavuudeksi. Komission menetelmässä potentiaa- liseen tuotantoon vaikuttaa vain raken- teellinen kokonaistuottavuus (vrt. kuvio 1b). Havainnollisesti voimme ajatella, että potentiaalinen tuotanto vastaa tilan- netta, jossa kokonaistuottavuuden kuvaa- ma tuotantopanosten (työn ja pääoman) käyttöaste olisi suhdanneneutraalilla, keskimääräisellä tasolla. RAKENTEELLISEN JÄÄMÄN ARVIO RIIPPUU KÄYTETTÄVISSÄ OLEVISTA TIEDOISTA JA MONISTA OLETUKSISTA Potentiaalisen tuotannon arvioinnin kak- si haastavampaa askelta – rakenteellisen työttömyyden ja kokonaistuottavuuden arviointi – on muotoiltu algoritmiksi, jota suorittava ohjelma (GAP44) on vapaasti ladattavissa Euroopan komission sivus- tolta.5 Ohjelman avulla voidaan mm. ko- keilla, kuinka paljon tuotantokuiluarviot muuttuvat tietojen tarkentuessa. Kuvio 2. Tuotantofunktiomenetelmällä keväällä vuosina 2012–2017 Suomelle las- kettuja tuotantokuiluarvioita. -8 -6 -4 -2 0 2 4 6 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 KEVÄT 2012 KEVÄT 2013 KEVÄT 2014 KEVÄT 2015 KEVÄT 2016 KEVÄT 2017 Lähde: firstrun.eu Kuvio 2 osoittaa, että Suomen tapauk- sessa EU:n komission rakenteellista jää- mää koskevien suositusten julkaisemisen jälkeen tapahtuva tilastotietojen tarken- tuminen saattaa muuttaa tuotantokuilun ja sitä vastaavan rakenteellisen jäämän arvioita huomattavasti. Esimerkiksi vuonna 2012 tehty arvio vuoden 2011 tuotantokuilusta poikkeaa miltei kaksi prosenttiyksikköä vastaavasta vuonna 2017 tehdystä arviosta. Ero vastaa yli pro- senttiyksikön eroa rakenteellista jäämää koskevassa arviossa. Tilastollisina, satunnaisvaihteluja si- sältävinä malleina tuotantokuilun esti- moinnissa käytetyt mallit tuottavat vain likimääräisesti oikeita arvoja rakenteel- liselle työttömyydelle ja kokonaistuot- tavuudelle. Näin kävisi myös siinä aja- tellussa tapauksessa, että mallit olisivat täsmälleen oikeita ja käytetyt tilastotie- dot olisivat virheettömiä. Ilmiön merkitystä on helpompi havain- nollistaa kokonaistuottavuuden kohdalla. Rakenteellista työttömyyttä arvioitaessa käytetty malli tuottaa pelkän yksittäisen, uskottavimman arvon, mutta rakenteel- lista kokonaistuottavuutta arvioitaessa käytetty malli tuottaa todennäköisyysja- kauman. Jakauman avulla voidaan arvi- oida myös rakenteellisen kokonaistuot- tavuuden estimaatin tarkkuutta. Kuvion 3 sininen käyrä esittää toteu- tunutta tuotantoa ja punainen käyrä potentiaalisen tuotannon estimaattia, joka on laskettu komission menetelmäl- lä käyttäen sen kevään 2017 ennusteen mukaista dataa. Kun sekä malli että data oletetaan oikeaksi, todellinen rakenteel- linen jäämä on kunakin vuonna 5 prosen- tin todennäköisyydellä vihreän käyrän alapuolella ja 5 prosentin todennäköisyy- dellä violetin käyrän yläpuolella. Kuvios- ta nähdään, että (bruttokansantuottee- seen suhteutetun) tuotantokuilun virhe on kunakin vuonna yli 1,5 prosenttiyksik- köä yli 10 prosentin todennäköisyydellä, mikä vastaa yli 0,8 prosenttiyksikön vir- hettä rakenteellisen jäämän arviossa yli 10 prosentin todennäköisyydellä.6 Rakenteellisen työttömyyden ja ko- konaistuottavuuden arvioihin vaikuttaa myös joukko mallissa esiintyviä, numee- risia arvoja koskevia lisäoletuksia, jotka on tehty malliin perustumattomin kri- teerein. Niidenkin vaikutusta on melko helppo tutkia komission sivustolta la- dattavissa olevan ohjelman avulla. Yksi ”TILASTOTIETOJEN TARKENTUMINEN SAATTAA MUUTTAA TUOTANTOKUILUN JA SITÄ VASTAAVAN RAKENTEELLISEN JÄÄMÄN ARVIOITA HUOMATTAVASTI.”
  • 26. 24 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 lisäoletuksista liittyy työttömyyden suh- danteista riippuvan komponentin satun- naisvaihteluun. Sen keskimääräistä suu- ruutta ilmaisevaa varianssia nimitetään seuraavassa sykliseksi varianssiksi. Myös malliin perustumattomat lisäoletukset vaikuttavat arvioihin julkisen talouden rakenteellisesta jäämästä. Sykliselle varianssille määrätään ko- mission laskelmissa maksimiarvo, joka vaikuttaa oleellisesti rakenteelliseen jäämän estimaattiin. Kuten Kuusi (2015, 27) huomauttaa, oletuksella varianssiter- mien suurimmista sallitusta arvosta ei ole mitään ilmeistä teoreettista tai tilastol- lista perustelua, ja oletus perustuneekin vain siihen, että rakenteellisen työttö- myyden estimaatti ei ilman sitä vaikuta mielekkäältä. PT:ssä komission menetelmällä tehdyt laskelmat osoittavat, että ilman syklisen varianssin rajoitetta laskettu rakenteel- lisen työttömyyden arvio on kasvanut vuosina 1965–2002 ja kääntynyt sitten hitaaseen laskuun. Estimaatti ei ole yli 50 vuoden mittaisena ajanjaksona reagoinut ajankohtaiseen talouskehitykseen juuri lainkaan. Kuluvana vuonna rajoite ei muuta rakenteellisen jäämän estimaattia pal- joakaan, mutta esimerkiksi vuosien 2007–2009 kohdalla varianssirajoitteen sisältävällä ja sitä sisältämättömällä mal- lilla tehtyjen rakenteellisen jäämän esti- maattien ero on noin puoli prosenttiyk- sikköä, eli samaa suuruusluokkaa kuin suurin Suomelle sallittu rakenteellinen alijäämä.7 Käytännössä suurin arvo kiin- nitetään menettelyllä (vrt. Fioramanti 2016, 7), joka on irrallinen, rakenteellisen työttömyyttä kuvaavaan malliin perus- tumaton lisä ja jota ei ole dokumentoitu Euroopan komission julkaisemaa tuo- tantofunktiomenetelmää esittelevässä julkaisussa Havik et al. (2014) eikä GAP44-ohjelman käyttöohjeessa (Pla- nas ja Rossi 2015). Työttömyyden suhdannevaihtelulle ilman perusteluja määrättävä maksimiarvo voisi käynnistää merkittävän poikkeaman menettelyn Suomelle. Parametrirajoitteiden virallisen doku- mentaation puute viittaa siihen, että rajoitteista päättämässä olisi ollut vain pienehkö joukko ekonomisteja ja kenties jopa vain yksittäisiä, mallia ratkaistavissa olevaan muotoon muuntavia ohjelmoijia. Rajoitteen vaikutukset voisivat silti olla riittävän suuria ratkaisemaan, käynnis- tetäänkö Suomea vastaan merkittävän poikkeaman menettely – tai ainakin näin voisi käydä, jos euromailta tosiasiassa vaadittaisiin vakaus- ja kasvusopimuk- sen ennaltaehkäisevän osan säädösten noudattamista. MAKROMALLIEN ROOLI PAREMMIN TOIMIVASSA RAHALIITOSSA Edellä nähtiin, että rakenteellisen jää- män arvioinnissa käytetty matemaatti- nen malli on poimittu erilaisten mallien suuresta joukosta perustelematta valin- taa lähemmin. Mallin valinnan kriteerien epäselvyys ja sitä sovellettaessa käytet- tyjen menetelmien kehno dokumentaa- tio herättävät kysymyksiä rakenteelli- sen alijäämän käsitettä hyödyntävien sääntöjen roolista Euroopan talouden ohjausjärjestelmässä. On vaikea uskoa, että noin 500 miljoonan ihmisen talous- alueen ja yhteenlaskettuna maailman toiseksi suurimman talouden julkista taloutta koskevat säännöt perustuisivat niin umpimähkäisiin ratkaisuihin ja niin kehnosti dokumentoituihin menetelmiin kuin vakaus- ja kasvusopimuksen ennal- taehkäisevä osa, jos sen säännöt olisivat tarkoitettuja noudatettaviksi. Julkisen talouden rakenteellista jäämää käytetään EU:n jäsenmaiden ohjailuun vain harkinnanvaraisesti. Tähänastinen kokemus viittaa sii- hen, että sääntöjä ei ole tarkoitettu noudatettaviksi, vaan niitä sovelletaan harkinnanvaraisesti. Esimerkiksi EU:n kuluvana vuonna antamien suositusten mukaan Suomelle sallitaan tilapäinen poikkeama sille asetetusta rakenteelli- sen jäämää koskevasta keskipitkän täh- täimen tavoitteesta (Euroopan unionin neuvosto 2017). Poikkeaman sallimis- ta perustellaan mm. kilpailukykyso- pimuksella, mistä voinemme päätellä, ettei poikkeamaa ehkä olisi hyväksytty, jos Suomessa ei olisi tehty vuoden 2016 työmarkkinaratkaisua. Pysyvät ja poikkeuksia sallimattomat, rakenteellista jäämää koskevat säännöt eivät olisikaan järkeviä. Jäämää kuvaa- vien makrotaloustieteellisten mallien toisistaan poikkeavat tulokset viittaavat vahvasti siihen, ettei parhaita jäämää ku- vaavia malleja ole vielä löydetty. Pysyvät Kuvio 3. Toteutunut ja potentiaalinen tuotanto viitevuoden 2010 hinnoin Euroopan komission kevään 2017 ennusteessa käytetyllä datalla arvioituna. 140 150 160 170 180 190 200 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 TOTEUTUNUT BKT POTENTIAALINEN BKT POTENTIAALINEN TUOTANTO 90 %:N LUOTTAMUSVÄLIN ALARAJALLA POTENTIAALINEN TUOTANTO 90 %:N LUOTTAMUSVÄLIN YLÄRAJALLA