Thesis

76 Aufrufe

Veröffentlicht am

0 Kommentare
0 Gefällt mir
Statistik
Notizen
  • Als Erste(r) kommentieren

  • Gehören Sie zu den Ersten, denen das gefällt!

Keine Downloads
Aufrufe
Aufrufe insgesamt
76
Auf SlideShare
0
Aus Einbettungen
0
Anzahl an Einbettungen
4
Aktionen
Geteilt
0
Downloads
1
Kommentare
0
Gefällt mir
0
Einbettungen 0
Keine Einbettungen

Keine Notizen für die Folie

Thesis

  1. 1. Bayerische Julius-Maximilians-Universität Würzburg Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät Lehrstuhl für Finanzwissenschaft Prof. Dr. Hans Fehr Bachelor-Thesis Zur Erlangung des Grades eines Bachelor of Science in Wirtschaftswissenschaften Kalte Progression Umfang, Problematik und Lösungsansätze Vorgelegt von: Max Struppe Ehinger Straße 8 91725 Ehingen max.struppe@gmail.com Abgabedatum: 20.01.2016
  2. 2. I Inhaltsverzeichnis 1. Einleitung ............................................................................................................................1 2. Definition der kalten Progression .....................................................................................2 3. Mathematische Grundlagen und Modellierung ..............................................................2 3.1. Progressionsmessung..................................................................................................3 3.1.1. Lokale Progressionsmessung..........................................................................3 3.1.2. Globale Progressionsmessung........................................................................5 3.1.3. Der Umverteilungseffekt................................................................................6 3.2. Mikrosimulationsmodelle ...........................................................................................8 3.2.1. MIKMOD-ESt des Fraunhofer Institut für angewandte Informationstechnik (FIT) ...............................................................................................................9 3.2.2. EUROMOD..................................................................................................10 4. Auswirkung und Umfang der Kalten Progression........................................................11 4.1. Auswirkung von nominalen Einkommenserhöhungen bei progressiven Steuertarifen ..................................................................................................................................12 4.2. Einkommensteuertarifänderungen seit der Wiedervereinigung ...............................14 4.3. Veränderungen bei der Steuerbelastung und der Einkommensverteilung................16 4.3.1. Steuerbelastung anhand von ausgewählten Beispielen ................................16 4.3.2. Betrachtung aller Einkommensbereiche.......................................................20 4.3.3. Problematik des Referenzjahres ...................................................................25 5. Lösungsansätze.................................................................................................................25 5.1. Diskretionäre Tarifanpassungen ...............................................................................25 5.2. Indexierung – „Tarif auf Rädern“.............................................................................26 6. Internationaler Vergleich ................................................................................................27 7. Fazit ...................................................................................................................................28 Literaturverzeichnis ...............................................................................................................29
  3. 3. 1 1. Einleitung Diskussionen über die Notwendigkeit des Abbaus der kalten Progression sind allgegenwärtig und erst kürzlich im Juli 2015 wurde ein Gesetz zum Abbau der kalten Progression verabschie- det,1 vgl. Bundesministerium der Finanzen (2014). Unter den Experten herrscht Uneinigkeit be- züglich der Notwendigkeit des Abbaus. Während die Mehrheit es für sinnvoll hält den Einkom- menssteuertarif zu indexieren, bspw. Broer (2011),2 Breidenbach (2014),3 Lemmer (2014),4 spre- chen sich Rietzler (2014)5 gegen eine solche Maßnahme aus. Dies belegen sie mit Berechnungen in denen sie aufzeigen welches Ausmaß die heimliche Steuererhöhung annimmt und kommen zu unterschiedlichen Ergebnissen. Diese Thesis befasst sich aus diesem Grund mit der Fragestellung, welchen Umfang die kalte Progression hat und welche Probleme diese mit sich bringt. Um diese Frage beantworten zu kön- nen, muss man zunächst verstehen, auf welche Weise die kalte Progression wirkt. Dafür werden im ersten Abschnitt dieser Arbeit die mathematischen Grundlagen erklärt, welche zur Berech- nung von Messzahlen zur Quantifizierung benötigt werden. Die Progressionsmessung ist die Grundlage hierfür, indem diese Aussagen über die Eigenschaften des Einkommensteuertarifs und die dadurch resultierenden Veränderungen der Einkommensverteilung treffen. Des Weiteren werden zwei Mikrosimulationsmodelle vorgestellt, welche verwendet werden um empirische Analysen über die Besteuerung von individuellen Steuerzahlern oder Haushalten durchzuführen. Anhand diesen ist es aufgrund der umfangreichen empirischen Daten erst möglich realitätsnahe Ergebnisse zu simulieren, welche für eine Einschätzung der kalten Progression wichtig sind. Im nächsten Abschnitt werden diese Grundlagen und Modellierungen angewendet. Zunächst werden Inflationsszenarien simuliert, welche die nominalen Einkommenserhöhungen darstellen sollen, um den allgemeinen Effekt von kalter Progression aufzuzeigen. Im Anschluss daran wird die Auswirkung auf Deutschland konkretisiert, indem zunächst die Tarifänderungen vorgestellt werden Diese werden im Anschluss in die Analyse der kalten Progression in Deutschland mit- einbezogen. Dies erfolgt zunächst unter Betrachtung von Beispielen um vor allem auf die Ver- änderung der Steuerbelastung einzugehen, mit unterschiedlicher Herangehensweise. Das soll für einen weiteren Betrachtungshorizont der Problematik sorgen. Im Anschluss daran widmet sich die Thesis der Einkommensverteilung, indem näher auf den Aspekt der Verteilung der Einkom- men und die Verschiebung der Belastung eingegangen wird. Zum Abschluss dieses Abschnittes wird auf ein Problem des Bezugsjahres für die Betrachtung von Steuerbelastungen eingegangen, welches bei der Diskussion um den Umfang der kalten Progression für große Diskrepanzen sorgt. 1 Siehe Bundesministerium der Finanzen (2014). 2 Siehe Broer (2011), S. 694-698. 3 Siehe Breidenbach et al. (2014), S. 859-863. 4 Siehe Lemmer (2014), S. 872-878. 5 Siehe Rietzler et al. (2014), S. 864-871.
  4. 4. 2 In einem dritten Teil werden Lösungsvorschläge für den Abbau der kalten Progression vorge- stellt. Insbesondere wird hierbei das Indexierungsverfahren als Alternative zu den bereits übli- chen diskretionären Tarifanpassungen in Deutschland vorgestellt. Abschließend werden andere Staaten, in welchen es bereits eine Indexierung der Einkommen existiert, herangezogen und aus- gewertet. Damit ist eine Evaluierung des Indexierungsverfahren geboten. 2. Definition der kalten Progression Das Preisniveau in Deutschland ist in den vergangenen Jahren fast ausnahmslos, wenn auch im geringen Maße, angestiegen. Um solch eine Entwicklung auszugleichen, werden in der Regel die nominalen Einkommen erhöht um die reale Kaufkraft der Haushalte konstant zu halten. „Grund- sätzlich kann davon ausgegangen werden, dass im Zeitablauf die nominalen Einkommen ent- sprechend der Inflationsrate wachsen” (Broer (2011, S. 694)).6 In Deutschland gilt ein linear progressiver Steuertarif auf Nominaleinkommen. Angenommen nominale Löhne und Gehälter werden genau so erhöht, um sich dem aktuellen gestiegenen Preisniveau anzupassen, resultiert zunächst daraus, dass das reale Einkommen gleichgeblieben ist. Aufgrund aber des geltenden Steuertarifs, dessen durchschnittliche Steuerbelastung mit zunehmendem Einkommen steigt, erhöht sich nicht nur das nominale, sondern auch das zu versteuernde Einkommen. Hinzu kommt, dass es sich beim Grundfreibetrag sowie weitere abzugsfähigen Beträgen (z.B. die Wer- bungspauschale bei den Einkünften aus unselbständiger Arbeit, die Sonderausgabenpauschale und der Entlastungsfreibetrag für Alleinerziehende),7 vgl. Boss (2015, S.252), um absolute Be- träge handelt und diese somit bei steigendem Nominaleinkommen einen immer geringeren An- teil des Einkommens ausmachen und das zu versteuernde Einkommen steigt zusätzlich an. Das bedeutet für den Steuerzahler eine höhere Steuerbelastung, obgleich ihm real nicht mehr Geld zur Verfügung steht. Unter diesen Steuermehreinnahmen versteht man kalte Progression, oder auch heimliche Steuererhöhung. Es gibt keine einheitliche Definition der kalten Progression. Oft unterscheidet man kalte Progression im weiten Sinn von kalter Progression im engeren Sinn. Kalte Progression im engeren Sinne beruft sich auf Einkommenserhöhungen die nur zum Aus- gleich der steigenden Inflation erfolgen. Andere reden von kalter Progression, sobald die Steuer- schuld überproportional zunimmt und diese auf alle bzw. gesamtwirtschaftliche Einkommens- zuwächse zurückzuführen sind. In diesem Fall sprechen manche von Kalter Progression im wei- teren Sinne. 3. Mathematische Grundlagen und Modellierung In diesem Kapitel werden mathematische Grundlagen behandelt, welche notwendig sind um den Umfang und die Auswirkungen der kalten Progression zu quantifizieren. Dabei handelt es sich um Progressionsmessungen welche sich auf lokale und globale Weise mit den Eigenschaften eines Steuertarifes auseinandersetzen. Im Anschluss werden noch Mikrosimulationsmodelle vor- 6 Siehe Broer (2011), S. 694. 7 Siehe Boss (2015), S. 252.
  5. 5. 3 gestellt die im weiteren Verlauf der Thesis eine wichtige Datenquelle für die Analyse der kalten Progression darstellen. 3.1. Progressionsmessung Bei einem progressiven Steuertarif steigt mit steigendem Einkommen auch der durchschnittliche Steuersatz. Bei einem proportionalen Steuertarif bleibt dieser gleich, da unabhängig von der Hö- he des Einkommens immer derselbe Prozentanteil des Einkommens versteuert wird. Im Falle eines Regressiven Steuertarifes sinkt die durchschnittliche Steuerschuld mit steigendem Ein- kommen,8 vgl. Musgrave und Thin (1948, S.498). Folgende vier Maße werden für die Feststel- lung der Art des Steuertarifes im Bereich der lokalen Progressionsmessung verwendet. 3.1.1. Lokale Progressionsmessung Lokale bzw. strukturelle Progressionsmessungen befassen sich ausschließlich mit dem Steuerta- rif an sich und beschreiben die Progression für ein bestimmte Einkommenshöhe x. Um die lokale Progression zu messen, stehen vier gängige Maßeinheiten zur Verfügung. Im folgendem wird der Steuerbetrag mit t bezeichnet und ist abhängig von der Höhe des Einkommens x. Pigou (1928, S. 49f.) macht sich den Durchschnittsteuersatz und den Grenzsteuersatz zu Nutze um die Progression eines Steuertarifs zu analysieren.9 Da bei einem progressiven Steuertarif die Durch- schnittssteuersatz sowie Grenzsteuersatz mit steigender Bemessungsgrundlage steigen, kann man sich die Veränderungsraten der jeweiligen Messzahlen zu Nutze machen, um festzustellen, wie stark die Progression eines Tarifes wirkt. Des Weiteren hat ein progressiver Steuertarif die Ei- genschaft, dass diese Veränderungsraten mit zunehmenden Einkommen sinken,10 vgl. Musgrave (1948, S.504). Der Durchschnittssteuersatz wird definiert durch 𝑎 𝑥 = $(&) & . (1) Die Veränderungsrate des Durchschnittssteuersatzes ist somit gegeben durch ()(&) (& . Der Grenz- steuersatz wird definiert durch 𝑚 𝑥 = ($ & (& . (2) Die Veränderungsrate des Grenzsteuersatzes ist somit gegeben durch (+(&) (& . Ein progressiver Steuertarif hat die Eigenschaft, dass der Grenzsteuersatz größer ist als der Durchschnittssteuer- satz und dementsprechend regressiv, wenn der Grenzsteuersatz kleiner ist als der Durchschnitts- steuersatz. Wenn beide Koeffizienten gleich sind, spricht man von einem proportionalen Steu- ertarif.11 Da diese beiden Maßeinheiten keine Vergleichsmöglichkeiten von mehreren Tarifen bieten, bedienen sich Musgrave und Thin (1948) an zwei weiteren Maßen, welche eine Bewer- 8 Siehe Musgrave und Thin (1948), S. 498. 9 Siehe Pigou (1928), S. 49f. 10 Siehe Musgrave und Thin (1948), S. 504. 11 Siehe Pigou (1928), S. 49f.
  6. 6. 4 tung von mehreren Steuertarifen ermöglicht.12 Aus dem oben gezeigten Verhältnis zwischen Grenz- und Durchschnittssteuersatz in Bezug auf Progressivität lassen sich folgende zwei Maß- einheiten ableiten. Die Steuerbetragselastizität, auch Tarifelastizität oder Aufkommenselastizität genannt 𝛽 𝑥 = +(&) )(&) , (3) misst die prozentuale Veränderungsrate des Steuerbetrags im Verhältnis zur prozentualen Ver- änderungsrate des zu versteuernden Einkommens. Es wird also die relative Änderung des Steu- erbetrags bei einem 1 prozentigen Anstieg der Steuerbemessungsgrundlage gemessen. Die Resi- dualeinkommenselastizität 𝑝 𝑥 = ./+(&) ./)(&) , (4) misst die prozentuale Veränderungsrate des Einkommens nach-Steuer im Verhältnis zur prozen- tualen Veränderungsrate vor-Steuer bzw. um wie viel Prozent sich das Realeinkommen, bei ei- nem 1 prozentigen Anstieg des Nominaleinkommens ändert. Bei beiden Maßeinheiten gilt, wenn der Koeffizient 1 ergibt, handelt es sich um einen proportionalen Steuertarif. Wenn Der Koeffi- zient kleiner 1 ist handelt es sich um einen progressiven Steuertarif, wenn größer 1 um einen regressiven Steuertarif. Bei progressiven Steuertarifen können bei zunehmendem Einkommen zwei Effekte beobachtet werden. Zum einen ein Bemessungsgrundlageneffekt und zum anderen ein Progressionseffekt,13 vgl. Hechter (2012, S.14). Sei die Steuerschuld definiert durch 𝑡 𝑥 = 𝑎 𝑥 ∙ 𝑥, dann bedeutet dies, dass t(x) durch das zunehmende Einkommen x steigt, welches den Bemessungsgrundlageneffekt beschreibt. Da jedoch, aufgrund des progressiven Einkommens- steuertarifes die Veränderungsrate des Durchschnittsteuersatzes positiv ist, also mit steigendem Einkommen zunimmt, nimmt auch die Steuerschuld durch ein steigendes a(x) zu. Dies wird als der Progressionseffekt bezeichnet. Hechter (2012, S.14) beschreibt diese Effekte formal wie folgt: 𝑡 𝑥 + ∆ = 𝑎 𝑥 ∙ 𝑥 + ∆ + () & (& ∙ ∆= 𝑎 𝑥 ∙ 𝑥 + 𝑎 𝑥 ∙ ∆ + () & (& ∙ ∆ (5) Hier wird der Term der Steuerschuld durch die Veränderung der Nominaleinkommen ∆ erwei- tert, wodurch der Bemessungsgrundlageneffekt 𝑎 𝑥 ∙ ∆ und der Progressionseffekt () & (& ∙ ∆ er- kennbar werden. Hier macht sich auch die kalte Progression bemerkbar, welche für einen Pro- gressionseffekt bei steigendem Preisniveau verantwortlich ist. Dabei ist zu beachten, dass der Progressionseffekt nicht zwingend die kalte Progression darstellt, da dieser Effekt bei einem progressiven Steuertarif vorgesehen ist. Die kalte Progression stellt gegebenenfalls eine Teil- menge dar, welche überproportionale Einkommenszuwächse durch Preisniveausteigerungen 12 Siehe Musgrave und Thin (1948), S. 598-510. 13 Siehe Hechtner et al. (2012), S. 14.
  7. 7. 5 sind,14 Hechtner (2012, S. 3). Diese Maßeinheiten betrachten einen Steuertarif für eine bestimmte Bemessungsgrundlage, das heißt also die Progression wird an einem lokalen Punkt der Einkom- mensverteilung betrachtet. Es werden also keine Unterscheidungen von Effekten auf die Ein- kommensverteilung gemacht bei Veränderungen in den Durchschnittssteuersätzen oder bei Ver- änderungen der Progressivität gemacht,15 vgl. Kakwani, N. C. (1977b, S. 71). Um die Einkom- mensverteilung dementsprechend analysieren zu können muss man globale Maßeinheiten ver- wenden. 3.1.2. Globale Progressionsmessung Globale Progression, oder auch effektive Progression genannt, misst inwiefern sich ein Einkom- mensteuertarif auf die Veränderung der Einkommensverteilung, also den Umverteilungseffekt, auswirkt,16 vgl. Musgrave und Thin (1948, S. 510). Um den Umverteilungseffekt zu analysieren stehen mehrere Möglichkeiten zur Verfügung. Angenommen jedem Einkommensniveau 𝑦 wird ein Rang 𝑝 zugeordnet, dann hat das niedrigste Einkommen 𝑥. den niedrigsten Rang und das höchste Einkommen 𝑥5 den höchsten Rang. So lässt sich die Einkommensverteilung 𝐹(𝑥) einer Volkswirtschaft mithilfe einer Lorenzkurve 𝐿𝐶(𝑝) wie folgt beschreiben: 𝐿𝐶 𝑝 = &9 & (& : ; < 𝑑𝑥, 0 < 𝑝 < 1 (6) mit Durchschnittseinkommen 𝜇,17 vgl. Lambert (1993, S. 40). In Worten ausgedrückt, beschreibt die Lorenzkurve eine Beziehung zwischen der Einkommensverteilung und dem Anteil der Be- völkerung, welcher sich innerhalb des Einkommensniveau y befindet,18 vgl. Kakwani (1977b, S 72). Nun kann man mehrere Lorenzkurven anhand von Dominanzbeziehungen vergleichen. Eine Lorenzkurve 𝐿𝐶B dominiert eine andere Lorenzkurve 𝐿𝐶C, wenn jeder Punkt auf 𝐿𝐶B über 𝐿𝐶C liegt. In anderen Worten würde das bedeuten, dass das Gesamteinkommen von B „ungleicher“ verteilt ist als das Gesamteinkommen von A. So könnte beispielsweise eine Lorenzkurve die Einkommensverteilung vor-Steuer darstellen und eine weitere Lorenzkurve die Einkommensver- teilung nach-Steuer. Diese Art von Klassifizierung ist jedoch nur möglich, wenn die Bedingung erfüllt ist, dass sich die Lorenzkurven in keinem Punkt schneiden,19 Atkinson (1970, S. 247). Eine weitere Möglichkeit, zur Quantifizierung und Qualifizierung der Einkommensungleichheit ist das Berechnen von Gini-Koeffizienten. Der Gini-Koeffizient ist ein Flächenmaß, welcher den „Abstand“ der Lorenzkurve zur 45° Linie misst, indem die Fläche zwischen der Lorenzkurve und der 45° Linie gemessen wird, als Anteil der Gesamtfläche unterhalb der 45° Linie. Dabei stellt die 45° Linie die perfekte Gleichverteilung des Einkommens dar,20 vgl. Lambert (1993, S. 35). 14 Siehe Hechtner et al. (2012), S. 3. 15 Siehe Kakwani, N. C. (1977b), S 71. 16 Siehe Musgrave und Thin (1948), S. 510. 17 Siehe Lambert, P. J. (1993), S. 40. 18 Siehe Kakwani, N. (1977b), S. 72. 19 Siehe Atkinson, A. B. (1970), S. 247. 20 Siehe Lambert, P. J. (1993), S. 35.
  8. 8. 6 𝐺 = 1 − 2 𝐿𝐶(𝑝)𝑑𝑝 . < , 0 < 𝑝 < 1 (7) Wenn G gleich Null wäre, dann würde das bedeuten, dass das Einkommen perfekt verteilt wäre, da die Lorenzkurve genau auf der 45° Linie liegen würde. In Abbildung 1 ist zu sehen, wie der- artige Konzentrationskurven grafisch aussehen. Dementsprechend ist der Gini-Koeffizient bei einem progressiven Einkommenssteuertarif positiv und negativ bei einem regressiven Tarif. Wenn man nun den Gini-Koeffizient vor-Steuer mit dem nach-Steuer vergleicht, müsste das bei einem progressiven Steuertarif bedeuten, dass der Koeffizient für nach-Steuer kleiner geworden ist, da sich die Lorenzkurve aufgrund der Umverteilung an die 45° Linie weiter angenähert haben sollte. Darauf wird im nächsten Kapitel näher eingegangen. Die Lorenzkurve ist eine Konzentra- tionskurve, welche die Beziehung zwischen der Einkommensverteilungsfunktion 𝐹 𝑥 und dem Einkommensanteil 𝐹.(𝑥), der den Bereich von 𝑥. bis zu einem bestimmten Einkommen 𝑥G fest- legt. Für weitere Betrachtungen im Hinblick auf Umverteilungseffekte durch einen progressiven Einkommenssteuertarif sind jedoch noch weitere Beziehungen von Bedeutung. Eine wichtige Beziehung ist die, zwischen der Einkommensverteilung 𝐹 𝑥 und dem Steueraufkommen eines Bevölkerungsanteils mit dem Einkommen kleiner oder gleich 𝑥G,21 vgl. Kakwani (1977a, S. 720 und 1977b, S. 72). Der Konzentrationskoeffizient D bildet sich aus den Konzentrationskurven CC analog, wie sich der Gini-Koeffizient aus der Lorenzkurve bildet. 𝐷 = 1 − 2 𝐶𝐶(𝑝) . < 𝑑𝑝, 0 < 𝑝 < 1 (8) 3.1.3. Der Umverteilungseffekt Ein progressiver Einkommenssteuertarif hat den Effekt, dass die Einkommensverteilung vor der Wirkung eines Steuertarifes anders aussieht als nach der Wirkung. In der Regel hat es zur Folge, dass sich die Einkommensverteilung der 45° Linie angenähert hat. Man kann diesen Effekt quan- tifizieren, indem man den Gini-Koeffizienten vor-Steuer mit jenem nach-Steuer vergleicht. So ist, wie bei Urban (2009), der Umverteilungseffekt RE wie folgt definiert:22 𝑅𝐸 = 𝐺K − 𝐺L (9) wobei 𝐺K der Gini-Koeffizient des zu versteuernden Bruttoeinkommens ist und 𝐺L der Gini- Koeffizient nach-Steuer. Diese Vorgehensweise ignoriert jedoch das die Besteuerung dazu füh- ren kann, dass Einkommensbezieher einen anderen Rang in der Einkommensverteilung anneh- men als sie ursprünglich hatten,23 vgl. Atkinson, A., B. (1980, S. 5). Je höher das Einkommens- niveau, desto stärker steigt die absolute sowie die relative Steuerbelastung. Wenn man die vor- Steuer-Einkommen aufsteigend nach der Höhe des Betrags ordnet, kann man jedem Einkommen einen Rang p zuordnen. Da jeder Steuerzahler unterschiedlich nach bestimmten Kriterien besteu- ert wird, führt das dazu, dass Individuen mit gleichen Einkommen unterschiedlich viel Steuer zahlen müssen. Beispielsweise wird, vereinfacht dargestellt, eine steuerpflichtige, ledige Person 21 Siehe Kakwani, N. C. (1977a), S. 720, und (1977b), S. 72. 22 Siehe Urban, I. (2009), S. 3. 23 Siehe Atkinson, A. B. (1980), S. 5.
  9. 9. 7 aufgrund von unterschiedlichen Steuervergünstigungen höher besteuert, als eine steuerpflichtige verheiratete Person. Das bedeutet also, dass zwei Personen mit gleichem Bruttoeinkommen nach Besteuerung ein unterschiedliches Nettoeinkommen haben können. Man spricht hierbei von ei- nem horizontalen Effekt. Des Weiteren kann es vorkommen, dass eine Person A mit höherem Bruttoeinkommen als Person B nach der Besteuerung weniger Nettoeinkommen hat, als Person B. Wenn dies geschieht spricht man in der Fachliteratur von Reranking,24 vgl. Atkinson (1980). Wichtig ist es den Unterschied zwischen Reranking und dem horizontalen Effekt zu beachten. Der horizontale Effekt wird durch ungleiche Behandlung von gleichen Individuen durch das Steuersystem verursacht. Das muss aber nicht zwingendermaßen heißen, dass ein Reranking durch den Steuertarif stattfindet,25 vgl. Zhu (2015, S. 13). Der Reranking-Effekt wird anhand der Differenz zwischen dem Konzentrationskoeffizienten nach-Steuer und dem Gini-Koeffizienten nach-Steuer ermittelt,26 vgl. Urban (2009, S. 2). Es gilt also nun zwei Effekte bei der Wirkung eines progressiven Einkommensteuertarifes auf die Einkommensverteilung zu beachten. Zum einen gibt es den vertikalen Effekt bzw. den Progressivitätseffekt. Dieser misst, wie stark der Steuertarif auf die Einkommensungleichheit einer Einkommensverteilung wirkt ohne dabei auf die relative Position der Einkommensbezieher zu achten und zum anderen den horizontalen Ef- fekt in Bezug auf Reranking.27 Um diese beiden Effekte bei der Analyse der Umverteilung ein- zubeziehen wird der Umverteilungseffekt bei der sogenannten „Kakwani decomposition“ - also die Zerlegung des Umverteilungseffektes von Kakwani - umdefiniert. Urban (2009) definiert die moderne Notation wie folgt: 𝑅𝐸 = 𝑉N − 𝑅BO , (10) mit Kakwani vertikalem Effekt 𝑉N und dem Atkinson-Plotnick Reranking Index 𝑅BO . Wobei 𝑉N = 𝐺K − 𝐷L K , (11) gilt. Der Reranking Index 𝑅BO ist wie folgt definiert: 𝑅BO = 𝐺L − 𝐷L K , (12) mit dem nach-Steuer Konzentrationskoeffizienten 𝐷L K ,28 vgl. Urban (2009). Eine grafische Dar- stellung dieser mathematischen Beziehungen ist in Abbildung 1 zu sehen. Des Weiteren, führt Kakwani einen Index ein zur Messung der Progressivität,29 vgl. Kakwani (1977a). In der Fachli- teratur wird dieser „Kakwani Index“ genannt, hier bezeichnet als 𝑃Q N und wird nach Urban (2009) als die Differenz des Konzentrationskoeffizienten der Steuern 𝐷Q & und dem Gini- 24 Siehe Atkinson, A. B. (1980), S. 3-18. 25 Siehe Zhu, J. (2015), S. 13. 26 Siehe Urban, I. (2009), S. 2. 27 Siehe Zhu, J. (2009), S. 12. 28 Siehe Urban, I. (2009) S. 6. 29 Siehe Kakwani, N. C. (1977a), S. 73f.
  10. 10. 8 Koeffizienten des zu versteuernden Einkommens definiert: 𝑃Q N = 𝐷Q & − 𝐺K (13) Demnach variiert dieser Index zwischen den Werten -1 und 1. Je größer der Wert ist, desto pro- gressiver ist ein Steuertarif. Abbildung 1: Grafische Darstellung von vertikalen Effekt VE, Umverteilungseffekt RE und Reranking R.30 In Abbildung 1 sind die oben genannten Indizes wie folgt beschrieben: LC – net income = 𝐺&; LC – taxable income = 𝐷L ; CC – net income = 𝐷L K . 3.2. Mikrosimulationsmodelle In der Praxis werden Einkommensteuer-Mikrosimulationsmodelle angewendet, um Steuerprog- nosen erstellen zu können und das Volumen der kalten Progression quantifizieren zu können. In diesem Abschnitt werden zwei unterschiedliche Modelle vorgestellt, welche bei Berechnung für Daten in dieser, aber auch anderen wissenschaftlichen Arbeiten, hauptsächlich verwendet wer- den. Dabei handelt es sich um statische Modelle. Statische Modelle betrachten eine ökonomische Auswirkung zu einem bestimmten Zeitpunkt und es wird der erste Effekt von Gesetzesänderun- gen bzw. Veränderungen im Regelwerk simuliert und untersucht,31 vgl. Harding (1996). Die Modellierungstechnik wird auf Ebene von Individuen vollzogen. Die Individuen können Perso- nen, Unternehmen oder Fahrzeuge sein, welche an bestimmte Regeln gebunden werden um Ver- änderungen im Zustand oder Verhalten zu simulieren. Es wird also ein deterministisches Regel- 30 Siehe Zhu, J. (2015), S. 24. 31 Siehe Harding, A. (1996).
  11. 11. 9 werk angewendet und Anpassungen können anhand von Gewichtungsveränderungen vorge- nommen werden,32 vgl. Figari (2014, S. 5). 3.2.1. MIKMOD-ESt des Fraunhofer Institut für angewandte Informationstechnik (FIT) Das MIKMOD-ESt des Fraunhofer Instituts für angewandte Informationstechnik ist ein stati- sches Einkommensteuer-Mikrosimulationsmodell und wurde in Zusammenarbeit mit dem Bun- desministerium für Finanzen entwickelt. Es dient der Bundesregierung als schnelle Möglichkeit zur Bewertung individueller Einkommensbesteuerung von Steuerpflichtigen und ist in erster Linie ein Ratgeber für Gesetzgebung beziehungsweise für die Steuerpolitik oder dient für Vertei- lungsanalysen. Der letztendlichen Stichprobe, anhand derer die Berechnungen durchgeführt wer- den, liegt eine Datenbank mit Daten von ungefähr 30 Millionen Steuerzahlern zugrunde. Von diesem Datensatz wird eine 10 Prozent-Stichprobe genommen, bei der zufällig verschiedene Steuerzahler aus jedem Einkommensbereich gezogen werden. Diese Stichprobengröße wird je- doch weiter reduziert bis auf einen letztendlichen Umfang von 485.000 Beobachtungen, um eine schnelle Rechenzeit von etwa einer Minute gewährleisten zu können. Davon sind 45.000 Steuer- zahler aus dem Bereich der Spitzeneinkommen, welche Gesamteinnahmen von über 500.000 Euro verbuchen. Da dieser Bereich den größten Anteil der Steuereinnahmen ausmacht, bekom- men vor Reduzierung des Datensatzes diese eine Gewichtung von 1 und werden somit alle in die Stichprobe mit einbezogen. Bei der Reduzierung der Stichprobengröße werden auch Vereinfa- chungen oder Zusammenfassungen von Merkmalen vollzogen. Die etwa 1000 Merkmale aus dem originären Datensatz werden auf rund 180 bis 210 Merkmale reduziert.33 Des Weiteren sind 140 Merkmale des Steuerrechts parametrisiert oder direkt in den Programmcode miteingearbeitet und bei Änderungen im Einkommenssteuergesetz können diese angepasst werden. Bevor das Mikrosimulationsmodell angewendet werden kann, müssen noch gegebenenfalls fehlende Infor- mationen hinzugefügt werden und letztendlich werden die Daten hochgerechnet. Für jede Be- obachtung in der Datenbank werden fünf Schritte vollzogen, welche die Höhe der zu zahlenden Steuer bestimmt. Im ersten Schritt werden die Einkommen in sieben Kategorien eingeteilt. Nach dem ersten Schritt kann man Arbeitsspezifische Abzüge mit einkalkulieren. Im dritten Schritt errechnet sich das zu versteuernde Einkommen indem Sozialversicherungsbeiträge und weitere abzugsfähige Beträge vom Einkommen abgezogen werden. In einem vorletzten Schritt werden Berechnungen durchgeführt, die bestimmen sollen, welche die günstigste, dem Steuerzahler zur Verfügung stehende Option ist. Beispielsweise muss kalkuliert werden, ob eine Direktzahlung geringer oder höher als ein Abzug vom zu versteuernden Einkommen ist. Die dementsprechend optimalere Lösung für den Steuerzahler wird dann im Mikrosimulationsmodell als die Entschei- dung des Steuerzahlers gewählt. Letztendlich müssen noch Abzüge, wie beispielsweise Ausga- ben für Handwerksarbeiten, gemacht werden und eventuelle Steuern hinzugefügt werden, um dann auf eine zu zahlende Steuerschuld zu gelangen. Das MIKMOD-ESt hat zwei entscheidende Vorteile. Die Datenbasis ist äußerst Umfangreich und die Daten sind weniger anonym. Das heißt, es ist eine detailliertere Modellierung als bei den meisten anderen Modellen möglich. Der 32 Siehe Figari, F. et al. (2014), S. 5. 33 Siehe Bundesministerium der Finanzen (2015).
  12. 12. 10 geringe Grad an Anonymität bedeutet jedoch auch, dass Publikationen anhand von Berechnun- gen aus diesem Simulationsmodell, aufgrund von Datenschutzmaßnahmen, schwer zugänglich sind,34 vgl. Flory und Stöwhase (2012). 3.2.2. EUROMOD EUROMOD ist ein Mikrosimulationsmodell für die Europäische Union. Es handelt sich um ein statisches Modell in der Hinsicht, dass gewisse Verhaltensweisen von Individuen und soziode- mografische Charakteristiken der Bevölkerung langfristig fix sind,35 vgl. Figari und Sutherland (2013, S. 5). Die zugrundeliegende Datenbank erhält Daten von European Union Statistics on Income and Living Conditions (EU-SILC). EU-SILC sind von Eurostat zur Verfügung gestellte Daten bzw. Statistiken aus 27 EU-Ländern sowie Kroatien, Island, Norwegen, Schweiz und der Türkei. Von einigen Ländern werden Daten aus nationalen Versionen der SILC zur Verfügung gestellt und teilweise werden Erhebungen von weiteren nationalen Umfragen, aufgrund von Vor- teilen bei der Verfügbarkeit oder Genauigkeit, herangezogen. Generell bietet die Benutzung der SILC eine gute Vergleichbarkeit der darin enthaltenen Länder, da alle Daten einheitlich sind. Jedoch müssen bei der Harmonisierung der Datenbank einige Daten zusammengefasst werden, welche später für die Verwendung von EUROMOD wieder individuell hergestellt werden müs- sen. Das bedeutet, dass die Genauigkeit der Daten in diesem Fall geringer ist. Ein weiterer Nach- teil von SILC ist die nicht vollständige Information bei finanziellem Einkommen, was sich nega- tiv auf die Simulationsgenauigkeit bei der Besteuerung auf die Kapitaleinkommen auswirkt. Des Weiteren gibt es Mängel bei der Information über Vermögen und aggregierten Jahreseinkom- men. EU-SILC enthält zwei Arten von Daten von jedem erfassten Land. Zum einen die soge- nannten „cross-sectional data“, welche einen Umfang von 130.000 Haushalten haben und eine Umfragegröße von 270.000 befragten Personen, mit einem Mindestalter von 16 Jahren. Es han- delt sich hierbei um Daten, welche Einkommen, Armut, soziale Ausgrenzung und andere Le- bensbedingungen zu einem gegebenen Zeitpunkt bzw. einer gegebenen Zeitperiode angeben. Zum zweiten sind sogenannte „longitudinal data“, mit einem Umfang von 100.000 Haushalten und 200.000 befragten Personen, mit einem Mindestalter von 16 Jahren, enthalten. Diese Daten geben Veränderungen der individuellen Personen über den Zeitverlauf hinweg an und werden alle vier Jahre überprüft,36 vgl. Eurostat. Da die Daten alle auf einem individuellen Niveau erfasst werden, werden diese mit bei der Hochrechnung gewichtet. Diese Hochrechnungsfaktoren wer- den bei der Analyse dazu verwendet, Stichprobenfehler, wie beispielsweise fehlende Angaben auszugleichen. Es kommt häufig vor, dass es keine Angaben zum Bruttoeinkommen gibt. In die- sem Fall werden die Nettoeinkommen zum Bruttoeinkommen hochgerechnet. Ein weiterer As- pekt, welcher einen Nachteil von EUROMOD darstellt, ist, dass es keine umfassenden Angaben zu nicht wahrgenommenen Steuervergünstigungen, wie Freibeträgen oder Steuerhinterziehung, gibt. EUROMOD geht davon aus, dass die Gesetze allgemein respektiert werden. So kann es zu 34 Siehe Flory, F. und Stöwhase, S. (2012), S. 69. 35 Siehe Figari, F. und Sutherland, H. (2013), S. 5. 36 Siehe Eurostat.
  13. 13. 11 Fehleinschätzungen der Steuerbeträge kommen, weshalb ein Unterschied zwischen verfügbarem Einkommen nach EUROMOD Schätzung und aufgenommenen Einkommenswerten in der Da- tenbank entstehen kann. Jedoch stellt EUROMOD mit dieser Methode den beabsichtigten Effekt von Gesetzesänderungen und des geltenden Steuersystems dar. Darüber hinaus ist es wichtig, für die Bestimmung von eben diesen beiden Phänomenen die Sollwerte zu kennen. Genau hierbei spielen Mikrosimulationswerte dann eine entscheidende Rolle. Es gibt jedoch für Länder mit hoher Steuerhinterziehungsrate oder einer hohen Rate an nicht wahrgenommenen Steuerbegüns- tigungen Korrekturmaßnahmen. Eine exakte Modellierung vor allem für nicht wahrgenommene Steuervergünstigungen ist jedoch nicht möglich. Figari et al. (2014) nennt hierfür unter anderem eine häufig verwendete Möglichkeit, welche von Figari und Sutherland (2013) als die in EUROMOD angewandte Methode beschrieben wird. Hierbei werden Haushalte zufällig mit ei- nem bestimmten Faktor ausgewählt, welche Steuerbegünstigungen in Anspruch nehmen. Dabei soll der Faktor die Größe annehmen, welche zu einem Ergebnis führt, das offiziellen Statistiken oder vorhergehenden Studien diesbezüglich entspricht. Es ist eine sehr einfache und pauschali- sierte Herangehensweise an diese Problematik, da jeder Haushalt verschiedene Steuervergünsti- gungen in Anspruch nehmen kann und diese in der Praxis unterschiedlich wahrnimmt.37 Auf- grund der Komplexität und den nicht erreichbaren Daten die für eine genaue Modellierung not- wendig sind ist dies eine häufig verwendete Methode. Im Falle von einer hohen Steuerhinterzie- hungsrate, werden die Einkommensquellen in zwei Komponenten eingeteilt. Eine Komponente stellt die gemeldeten Steuern dar und die zweite Komponente stellt die angenommenen Beträge von hinterzogenen Steuergeldern dar. Ebenfalls wird diese Korrektur auf Ebene der individuellen Haushalte vorgenommen. Beide Korrekturen können, je nach Art der gewünschten Analyse, mit- eingefügt oder ignoriert werden,38 vgl. Figari und Sutherland (2013). 4. Auswirkung und Umfang der Kalten Progression Der progressive Steuertarif verteilt das kumulierte Einkommen einer Volkswirtschaft von den oberen Einkommensbereichen hin zu den niedrigeren. Um festzustellen, inwiefern sich die kalte Progression auf diesen Umverteilungseffekt auswirkt, wird zunächst die Auswirkung von ver- schiedenen Inflationsraten auf Steuertarife betrachtet, um festzustellen welche Veränderungen diese auf die Einkommen der Haushalte haben. Dadurch wird eine Vergleichsmöglichkeit von Einkommensverteilungen vor und nach Steuer unter Einwirkung von Einkommenserhöhungen geboten. Mit Hilfe von Mikrosimulationsmodellen können verschiedene Inflationsszenarien si- muliert werden, während alle anderen Variablen konstant gehalten werden, um eine sichtbare Vergleichbarkeit zu gewährleisten. Anschließend wird in diesem Kapitel konkret auf die Situati- on in Deutschland eingegangen um letztendlich feststellen zu können, welche Maßnahmen in Bezug auf Steuer- und Verteilungspolitik ergriffen werden sollten. 37 Siehe Figari, F und Sutherland, H. (2013), S. 13 und Figari et al. (2014), S. 71. 38 Siehe Figari, F und Sutherland, H. (2013), S. 13.
  14. 14. 12 4.1. Auswirkung von nominalen Einkommenserhöhungen bei progressiven Steu- ertarifen Für die Simulation werden zur Vereinfachung die Annahmen getroffen, dass Einkommen aus allen Einkommensquellen miteinberechnet werden können, unabhängig ob diese zu versteuern sind. Des Weiteren geht man bei den folgenden Modellierungen davon aus, dass die Verände- rung im Preisniveau der Veränderung der nominalen Einkommen entspricht. In Abbildung 2 werden die relativen Einkommensverluste bei verschiedenen Inflationsszenarien von Haushalten, welche in Dezile eingeteilt wurden, abgebildet. Die Gruppierung der Dezile richtet sich nach dem verfügbaren Einkommen und wurde so vorgenommen, dass jede, sich in einem Haushalt befindende Person beachtet wird. Hierfür werden allen Personen mit Gewichtungen versehen. Die erste erwachsene Person im Haushalt erhält die Gewichtung von 1,0, alle weiteren erwach- senen Personen im Haushalt erhalten die Gewichtung 0,5. Kinder mit einem Alter von weniger als 14 Jahren werden mit dem Wert 0,3 gewichtet. Auf diese Weise wird beachtet, dass Haushal- te mit mehreren Personen mehr Einkommen benötigen. Durch die Gewichtungen wird es ermög- licht alle Haushalte zu vergleichen, indem diese auf eine vergleichbare Basis gebracht werden. Abbildung 2: Durchschnittliche Verluste von Nettoeinkommen der Haushalte als prozen- tualer Anteil des Bruttoeinkommens, verursacht durch kalte Progression bei verschiedenen Inflationsszenarien.39 Für die Mikrosimulation wurden PHF Daten verwendet. PHF Daten (Panel on Household Fi- nances) entstammen einer Panelbefragung als Teil der „Household Finance and Consumption Survey” (HFCS), durchgeführt vom Forschungszentrum der Deutschen Bundesbank. Das Refe- renzjahr der hierfür verwendeten Umfrage ist 2009 und wurde von September 2010 bis Juli 2011 durchgeführt. Dabei wurden 3.565 Haushalt befragt. Die relativen Verluste der einzelnen Haus- halte wurden durch die Differenzen von den Nettoeinkommen vor und nach dem Wirken der kalten Progression berechnet. Diese wurden dabei durch die entsprechenden Bruttoeinkommen dividiert und anschließend mit 100 multipliziert wurden. Die Schattierungen dienen zur Veran- schaulichung der Entwicklung über die verschiedenen Inflationswerte und Dezile hinweg. Je 39 Zhu, J. (2015), S. 24.
  15. 15. 13 dunkler der Hintergrund, desto höher sind die Verluste bzw. desto niedriger sind die Werte. Die höchsten Verluste für jedes Inflationsszenario sind jeweils in fett und kursiv gekennzeichnet. Mit steigender Inflationsrate steigen auch die Verluste der Haushalte, unabhängig davon, in welchem Dezil sie sich befinden. Die mittleren Dezile haben die höchsten Verluste zu verzeichnen, welche nach außen hin abflachen. Es ist ebenfalls zu erkennen, dass die Verluste in der Mitte relativ stärker ansteigen als jene in den äußeren Bereichen. Erklären lässt sich solch eine Entwicklung durch die Eigenschaften eines progressiven Steuertarifes. Eine große Anzahl der Einkommen liegt unterhalb des Grundfreibetrages. Somit ist nur ein geringer Anteil im Bereich auf den sich nominale Einkommenserhöhungen auf die Besteuerung auswirkt. Auf der anderen Seite der Ein- kommensverteilung, dem obersten Bereich, haben nominale Einkommenserhöhungen eine rela- tiv geringere Auswirkung, da die Grenzsteuersätze dort sehr gering sind. In der Mitte der Ein- kommensverteilung hingegen ist der Steuertarif sehr progressiv und eine ansteigende Bemes- sungsgrundlage wirkt sich relativ stärker auf die Steuerschuld aus. Zhu (2015) zeigt in Abbil- dung 3 eine weitere Möglichkeit die relativen Verluste der Haushalte darzulegen. Hier werden die relativen Verluste der Haushalte für drei Inflationsszenarien in drei Funktionen abgebildet. Es wird die Höhe der Bruttoeinkommen erkenntlich, ab welcher die relativen Verluste sinken. Die Methodik, sowie die Datenbank, welche dieser Modellierung zugrunde liegen, sind die glei- chen, wie in Abbildung 2. Im Folgendem sind die Einkommen der Haushalte nach dem Brutto- einkommen in aufsteigender Form geordnet, wobei die Einkommensverteilung über die jeweili- gen Dezilen verteilt ist. Während bei der oberen Darstellung die Durchschnittsverluste aller Haushalte innerhalb eines Deziles angezeigt werden wird in folgender Darstellung der Mittewert eines jeden Perzentils berechnet. Die Streuung wurde dabei, aus Gründen der Übersicht, außer Acht gelassen. Wie in Abbildung 2 werden auch hier alle Personen, welche sich im Haushalt befinden, beachtet. Für alle drei Inflationsszenarien wurde das Bruttoeinkommen, bei dem der Verlust am höchsten ist eingezeichnet. Ebenso ist hier zu sehen, wie die Verluste über die ge- samte Einkommensverteilung mit steigender Inflationsrate zunehmen und eine inverse U-Form des Umverteilungseffektes, bei steigender Inflationsrate, wird deutlich erkennbar. Man sieht, dass die unteren Einkommen oberhalb des Grundfreibetrages einen stärkeren Anstieg der Verlus- te zu verzeichnen haben, als die oberen Einkommen und mit steigender Inflationsrate sinken die Bruttoeinkommen, welche den höchsten relativen Verlust zu verzeichnen haben. Das bedeutet, je stärker die Bemessungsgrundlage steigt, desto stärker sind die niedrigen Einkommensbezieher von der kalten Progression betroffen, da dort der Progressionsgrad am höchsten ist und dieser mit steigender Inflation weiter verstärkt wird.
  16. 16. 14 Abbildung 3: Relative Verluste (Veränderung von Nettoeinkommen im Verhältnis zu Brut- toeinkommen) im Vergleich zum Bruttoeinkommenslevel, verursacht durch kalte Progres- sion.40 „Die Wirkung der kalten Progression und die damit verbundene Veränderung der Steuerbelas- tung hängen maßgeblich vom lokalen Progressionsgrad des Einkommensteuertarifs ab“, (Hech- ter et al. (2012, S.35)).41 4.2. Einkommensteuertarifänderungen seit der Wiedervereinigung Für die Analyse der tatsächlichen Veränderung der Einkommensteuerbelastung und die darin enthaltene kalte Progression in Deutschland, müssen zunächst noch die Steuertarife, beruhend auf dem Einkommensteuergesetz nach §32a EStG, in Deutschland betrachtet werden. Dabei ergibt sich die Höhe der Steuerbeträge in Abhängigkeit von dem zu versteuernden Einkommen aus dem Einkommenssteuertarif nach §32a EStG. Er setzt sich zum einen aus dem Grundfreibe- trag, auf den keine Steuer entfällt, zusammen. Zum anderen aus zwei linear progressiven Zonen, beginnend mit dem Eingangssteuersatz, und zwei Proportionalzonen, mit konstant bleibenden Spitzensteuersätzen, bzw. vor 2007 mit einer Proportionalzone. Diese haben sich über die Zeit verändert. Hechtner et al. (2012) betrachtet den Zeitraum von 1992 bis 2014, da es sinnvoll ist die Entwicklung des gesamten, wiedervereinten Deutschland zu untersuchen. Da es direkt nach der „Wende“ zu unproportionalen Veränderungen bei den Löhnen im Osten kam, um das Lohn- niveau anzugleichen, werden Tarifänderungen, die es 1990 gegeben hat, vernachlässigt. „Wei- terhin liegen empirische Einkommensverteilungen anhand der Einkommensteuerstatistik, die für die Wissenschaft zugänglich sind, auch erst ab dem Jahre 1992 vor“, (Hechtner et al. (2012, S. 16)).42 In diesem Zeitraum gab es 13 Reformen beim Einkommensteuertarif. Im Sommer 2015 hat die Bundesregierung eine weitere diskretionäre Tarifanpassung zum Abbau der kalten Pro- 40 Zhu, J. (2015), S. 26. 41 Siehe Hechter et al. (2012), S. 35. 42 Siehe Hechtner et al. (2012), S. 16.
  17. 17. 15 gression und eine Anpassung von Familienleistungen unternommen. Bei diesen Maßnahmen, welche In Abbildung 4 zusammengefasst sind, handelt es sich größten Teils um Entlastungen für den Steuerzahler, indem der Grundfreibetrag erhöht wurde und/oder gegebenenfalls die Tarif- eckwerte verändert wurden. Lediglich die Einführung des Solidaritätszuschlags 1991 bzw. 1995 und der Reichensteuer ab 2007 führten zu einer Mehrbelastung,43 vgl. Rietzler et al. (2014, S. 866). Bei der Einführung 1991 betrug der Solidaritätszuschlages 7,5% wobei dieser halbjährlich veranschlagt wurde und somit effektiv 3,75% betrug. Im Juli 1992 wurde dieser wieder abge- schafft und 1995 mit 7,5% eingeführt. Seit 1998 beträgt der Zuschlag 5,5%. Dieser wird hier jedoch vernachlässigt. Abbildung 4: Übersicht über die Einkommensteuertarifänderung in Deutschland seit der Wiedervereinigung.44 Jahr Grundfreibetrag Eingangssteuersatz Spitzensteuersatz 1990 2,871€ (5,616 DM) 19% 53% 1996 6,184€ (12,095 DM) 25,9% 53% 1998 6,322€ (12,365 DM) 25,9% 53% 1999 6,681€ (13,067 DM) 23,9% 53% 2000 6,902€ (13,499 DM) 22,9% 51% 2001 7,206€ (14,093 DM) 19,9% 48,5% 2002 7,235 € 19,9% 48,5% 2004 7,664 € 16% 45% 2005 7,664 € 15% 42% 2007 7,664 € 15% 42%/45% 2008 7,664 € 14% 42%/45% 2009 7,835 € 14% 42%/45% 2010 8,004 € 14% 42%/45% 2013 8,130 € 14% 42%/45% 2014 8,354 € 14% 42%/45% 2015 8,472 € 14% 42%/45% 2016 8,652 € 14% 42%/45% Eigene Darstellung. Jahre, in denen es keine Veränderung gab, wurden hier herausgenommen und mit einem Dop- pelstrich gekennzeichnet. Für verheiratete Paare gilt die Splittingtabelle. Dabei werden die Werte des Grundfreibe- trages sowie die der Steuertarifeckwerte verdoppelt. In den Jahren nach der Wiedervereinigung hat die schwarz-gelbe Regierung unter Helmut Kohl zunächst im Jahr 1996 den Eingangssteuersatz von 19% auf 25,9% erhöht. Der Grundfreibetrag wurde von 2.871€ (5.616 DM) 1996 auf 6.184€ (12.095 DM) und 1998 auf 6.322€ (12365 DM) erhöht. Unter der rot-grünen Regierung von Gerhard Schröder in den Jahren 1998 bis 2005 wur- den relativ starke Tarifsenkungen vorgenommen. Der Eingangssteuersatz wurde zunächst 1999 43 Siehe Rietzler et al. (2014), S. 866. 44 Siehe Hechnter et al. (2012), S. 18.
  18. 18. 16 auf 23,9% gesenkt und in den folgenden Jahren sukzessiv weiter bis auf 15% im Jahr 2005 ge- senkt. Der Spitzensteuersatz wurde dabei von den vorrausgehendem 53% ebenfalls sukzessiv auf 42% im Jahr 2005 gesenkt. Die Grundfreibeträge wurden 1999 auf 6.681€ (13.067 DM) und auf 7.664€ im Jahr 2004 gesenkt, wobei die Tarifanpassung 2002 lediglich in Folge der Währungs- umstellung von der Deutschen Mark zum Euro geschah. Die nachfolgende Regierung unter Mer- kel erhöhte den Grundfreibetrag im Jahre 2009 weiter auf 7.834€ bis auf 8.345€ im Jahr 2014. Im Jahr 2009 wurde noch einmal der Eingangssteuersatz auf 14% gesenkt. Dieser ist bis dato gültig. Zusätzlich wurden die Steuertarifeckwerte im Jahr 2009 um 400€ erhöht und 2010 noch- mals um jeweils 330€. Eine Besonderheit stellt die Einführung der sogenannten Reichensteuer im Jahr 2007 dar. Dabei wurde der Spitzensteuersatz aufgeteilt in 42% und 45%. Einkommens- bestandteile oberhalb 52.882€ werden dann konstant mit 42% besteuert und Einkommensbe- standteile oberhalb 250.731€ werden konstant mit 45% besteuert. Im Juli 2015 hat das Bundes- ministerium für Finanzen eine weitere Änderung am Steuertarif vorgestellt, unter anderem mit der Begründung zum Abbau der kalten Progression.45 Durch diese Tarifveränderung wird der Grundfreibetrag für das laufende Jahr 2015 auf 8.472€ erhöht und ein weiteres mal auf 8.652€, geltend ab 2016, erhöht. Des Weiteren werden die Tarifeckwerte ab dem 1. Januar 2016 um 1,48% angehoben. Dieser Wert soll laut dem Bundesfinanzministerium der kumulierten Inflation der vorhergehenden Jahre 2014 und 2015 entsprechen und diese somit kompensieren. 4.3. Veränderungen bei der Steuerbelastung und der Einkommensverteilung Nachdem die Auswirkung einer steigenden Inflationsrate bei einem linear progressiven Steuerta- rif gezeigt wurden und die entgegenwirkenden Steuerentlastungen durch Steuertarifreformen, stellt sich nun die Frage, inwiefern sich in Deutschland tatsächlich die Steuerbelastung verändert hat und in wie weit kalte Progression wirkt. Zunächst wird anhand von exemplarischen Steuer- zahlern der Effekt von Tarif- und Einkommensentwicklung aufgezeigt um sich ein überschauba- res Bild des Ausmaßes der kalten Progression machen zu können. Anschließend werden allge- mein alle Einkommensbereiche anhand von Dezilwerten und Residualelastizitäten betrachtet, um Effekte auf die Einkommensverteilung bzw. deren Veränderung über den Zeitverlauf aufzuzei- gen. 4.3.1. Steuerbelastung anhand von ausgewählten Beispielen In diesem Kapitel wird die Verschiebung der Steuerbelastung anhand von Beispielen aufgezeigt. Dabei wird auf verschiedene Auswertungen zurückgegriffen um das Problem nicht aus einem einzigen Blickwinkel zu betrachten. Denn die Analysen der Auswirkung der kalten Progression unterscheiden sich in Herangehensweise, Betrachtungszeitraum und Definition von kalter Pro- gression. Des Weiteren müssen, aufgrund der Komplexität des Steuersystems und aus Gründen der Vergleichbarkeit, Vereinfachungen für die Beispiele gemacht werden die sich unterscheiden können. Somit ergeben sich unterschiedliche Ergebnisse. Demzufolge werden Auswertungen von Boss (2015) und die, in den Jahresgutachten von 2011/12 und 2013/14 enthaltenen Analysen des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, herange- 45 Siehe Bundesministerium der Finanzen (2015).
  19. 19. 17 zogen. Im Jahresgutachten von 2013/14 werden vier zu versteuernde Einkommen in Höhe von 20.000 Euro, 30.000 Euro, 50.000 Euro und 80.000 Euro betrachtet. Dabei handelt es sich um Einkommen aus dem Bezugsjahr 2006. Laut dem Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung soll sich dies um ein Jahr mit mittlerer Belastung handeln. Die zu versteuernden Einkommen werden dann mit der Entwicklung des Verbraucherpreisinde- xes fortgeschrieben bis einschließlich in das Jahr 2014. Somit ergeben sich konstante Realein- kommen. Auf diese werden dann, der im jeweiligen Jahr geltende Steuertarif mit Berücksichti- gung des Solidaritätszuschlags angewendet. Die Mehrbelastung wird in Prozent des Nettoein- kommens und in absoluten Beträgen wiedergegeben. Abbildung 5: Mehrbelastung der kalten Progression gegenüber dem Grundtarif 2006.46 Es wird, wie in Abbildung 5 dargestellt, im Vergleich zum Basisjahr 2006 ein deutlicher Anstieg der Steuerbelastung für alle Einkommen festgestellt, wobei ein Rückgang in den Jahren 2009 und 2012 zu verzeichnen ist. Dieser wird jedoch bei allen vier Einkommen bereits im Jahr 2011 wieder überkompensiert. Das Einkommen von 50.000€ hat den größten Anstieg der Belastung zu verzeichnen mit einem Höchstwert im Jahr 2014 von knapp über 2% des Nettoeinkommens, was 772 Euro in absoluten Werten entspricht. Im Jahresgutachten von 2011/12 kam der Sachverständigenrat noch zu einem etwas anderen Er- gebnis. Die Analyse zum Umfang der kalten Progression wird hier anhand von drei exemplari- schen Steuerzahlern vorgenommen. Alle drei sind ledig und haben keine Kinder. Sie unterschei- den sich in der Höhe ihres zu versteuernden Einkommens von jeweils 10.000 Euro, 40.000 Euro und 80.000 Euro, geltend für das Jahr 2010. Ein entscheidender Unterschied zur oberen Analyse ist der Betrachtungszeitraum, welcher sich hier über die Jahre 1991 bis einschließlich 2013 er- streckt. Die Einkommen werden zum einen mit der Veränderung des Verbraucherpreisindexes und zum anderen mit der Veränderung des nominalen Bruttoinlandsproduktes pro Kopf rück- und fortgeschrieben. Damit werden beide Definitionen der kalten Progression berücksichtigt. Solidaritätszuschläge sowie die steuerliche Abzugsfähigkeit der Beiträge zu den Sozialversiche- rungen werden vernachlässigt. Für die jährlichen zu versteuernden Einkommen werden die 46 Siehe Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2013), S. 368.
  20. 20. 18 Durchschnitts- und Grenzsteuersätze berechnet. In Abbildung 6 ist der Verlauf von Grenz- und Durchschnittssteuersätzen zu sehen. Man kann die Steuertarifanpassungen anhand des wellen- förmigen Verlaufes erkennen. Vor allem kann man die umfangreicheren Steuerentlastungen der rot-grünen Regierung an der stärkeren Abnahme der Kurven im Bereich der Jahre 1998 bis 2005 erkennen. Vor allem die Veränderungen beim Eingangs- und Spitzensteuersatz sind durch das starke Abnehmen der Grenzsteuersätze für 10.000 Euro bzw. 80.000 Euro zu erkennen. Abbildung 6: Grenz- und Durchschnittssteuersätze für Einkommen im Zeitraum der Jahre 1991 bis 2013.47 Zu sehen ist, dass der Durchschnittssteuersatz der niedrigen Steuerzahler, hier repräsentiert durch das zu versteuernde Einkommen von 10.000 Euro im Vergleich zu 1991 gesunken ist, da es star- ke Senkungen des Einstiegssteuersatzes sowie Erhöhungen des Eingangssteuersatzes gegeben hat. Der Grenzsteuersatz ist dabei relativ konstant geblieben. Während bei dem mittleren Ein- kommen, repräsentiert durch die 40.000 Euro, ein Anstieg bei den Grenzsteuersätzen zu sehen ist, was auf eine stärkere Progressivität des Steuertarifs hinweist, ist der Durchschnittssteuersatz konstant geblieben. Denn zum einen gab es seit 1991 Tarifsenkungen jedoch sind gleichzeitig die nominalen Einkommen gestiegen, wodurch die Steuerzahler in höhere Tarifzonen stoßen. Wobei bei der Berechnung mit dem Bruttoinlandsprodukt die Veränderungsraten, vor allem nach 2005 etwas stärker ausgeprägt sind. Die Grenzsteuersätze für höhere Einkommen, repräsentiert durch das Einkommen von 80.000 Euro, haben seit 1991 abgenommen und die Durchschnitts- steuersätze sind auch hier relativ konstant geblieben. Wobei auch es auch hier etwas stärkere Veränderungsraten bei der Berechnung mit dem Bruttoinlandsprodukt pro Kopf gibt. Boss (2015) zeigt die Auswirkung der kalten Progression anhand von Beispielen Steuerpflichti- ger, welche ledig und kinderlos sind und ein Mindestalter von 23 Jahren haben. In dieser Analy- se werden im Gegensatz zu den oberen Analysen zunächst Bruttolöhne unterstellt und das zu 47 Siehe Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2011), S. 208.
  21. 21. 19 versteuernde Einkommen dementsprechend unter Berücksichtigung der Beiträge zu den Sozial- versicherungen und sonstigen abzugsfähigen Beträgen berechnet. Allerdings ist der Betrach- tungszeitraum auf die Jahre 2014 bis 2017 begrenzt und unterscheidet sich vollkommen von den oberen Analysen. Es ist also nicht möglich, Boss (2015) als Vergleich zu den anderen Herange- hensweisen heranzuziehen, jedoch bietet er eine Möglichkeit einen Blick auf die zukünftige Entwicklung. Anhand daran lässt sich über eventuellen Handlungsbedarf diskutieren. Die Brutto- löhne in diesem Modell richten sich nach dem Durchschnittslohn der OECD Länder im Jahr 2014 in Höhe von 46.435 Euro. Der niedrige Lohn beträgt das 0,36fache des Durchschnittslohns (16.796 Euro), der mittlere das 0,67fache (30.957 Euro), der hohe Lohn das 1,67fache (77.392 Euro) und der sehr hohe Lohn das vierfache des Durchschnittlohns (185.739 Euro). Es wird an- genommen, dass die Löhne jahresdurchschnittlich um drei Prozent steigen. Es gibt also hier kei- ne Abgrenzung inwiefern ausschließlich die Inflation wirkt. So wird die kalte Progression hier im weiteren Sinn definiert. Bei Betrachtung der Werte in Abbildung 7 sieht man, dass die Steu- erbelastung steigt, wenn keine Tarifanpassungen unternommen werden. Die absoluten Steuerbe- träge sind für alle Einkommen in jedem Jahr höher als im Vorjahr. Dabei nimmt die Verände- rungsrate für das niedrige Einkommen kontinuierlich zu. Während für mittlere Einkommen die Veränderungsrate bei mittlerem und Durchschnittslohn zunächst zunimmt, nimmt diese mit stei- gendem zu versteuerndem Einkommen dann wieder ab, aufgrund der Eigenschaften des Steu- ertarifs dessen Progressivität im höheren Einkommensbereich schwächer wird. Bei hohem Lohn ist deshalb eine stetig regressive Entwicklung der Veränderungsrate erkennbar. Dies wird bestä- tigt, wenn man einen Blick auf die marginale Belastung wirft. Denn der hohe und sehr hohe Lohn überschreitet mit dem zu versteuernden Einkommen die Eckwerte des Spitzensteuersatzes, und hat somit einen Bestandteil in der Proportionalzone des Steuertarifs, weshalb sich die Werte für diese bei der marginalen Belastung nicht mehr ändern. Die kontinuierlich steigende durch- schnittliche Belastung und eine eine Tarifelastizität größer eins bei allen Einkommen spiegelt eine überproportional steigende Steuerschuld über den Zeitverlauf wieder. Man beachte, dass vor allem die niedrigen Löhne relativ zu den anderen Löhnen durch die kalte Progression eine stär- ker ansteigende Belastung haben. Die Tarifelastizität sowie Veränderung der Lohnsteuer gegen- über dem Vorjahr ist mehr als doppelt so hoch, wie die des Durchschnittslohns. Abbildung 7: Veränderung der Lohnsteuer, Tarifelastizität, Marginal- und Durchschnitts- belastung von ausgewählten Löhnen 2014 bis 2017.48 48 Siehe Boss, A. (2015), S. 254.
  22. 22. 20 Eigene Darstellung. Jahre, in denen es keine Veränderung gab wurden hier herausgenommen und mit einem Dop- pelstrich gekennzeichnet. Für Verheiratete Paare gilt die Splittingtabelle. Dabei wird der Betrag des Grundfreibetra- ges und die Steuertarifeckwerte verdoppelt. 4.3.2. Betrachtung aller Einkommensbereiche Anhand der Beispiele im vorherigen Kapitel ist zu sehen, dass es offensichtlich Veränderungen bei der Besteuerung über den Zeitverlauf gegeben hat. So ist die Durchschnittsbelastung je nach Referenzjahr entweder gestiegen oder relativ konstant geblieben. Für niedrige Einkommen sind diese im Vergleich zu 1991 allerdings gesunken. Die Grenzsteuersätze sind für niedrigen und mittleren Einkommensbezieher gestiegen und für höhere gesunken oder konstant geblieben. Die- se Entwicklung ist davon abhängig, ob sich die Einkommensbezieher schon im Referenzjahr in der proportionalen Zone des Steuertarifs befanden oder durch eine ansteigende Bemessungs- grundlage in diese hineingerutscht sind. Ob die hohen Einkommensbezieher im Referenzjahr schon über dem Spitzensteuersatz lagen und somit in der proportionalen Zone, hängt auch von der Senkung des Spitzensteuersatzes ab. Es wirken also Steuersenkungen gegen nominale Ein- kommenserhöhungen. Diese Entwicklungen geben Hinweise auf eine Veränderung der Ein- kommensverteilung über den Zeitverlauf. Es gibt zwei entscheidende Entwicklungen. Zum einen verkleinert sich der Bereich indem die kalte Progression wirken kann. Denn diese wirkt vor al- lem im Bereich der progressiven Tarifzonen, welcher auf der einen Seite durch das Senken von Spitzensteuersatz und auf der anderen Seite durch das Erhöhen des Grundfreibetrages eingeengt
  23. 23. 21 wurde,49 vgl. Hechtner et al. (2012). Die andere Entwicklung ist die Steigung der nominalen Ein- kommen.50 Das heißt, dass die Bemessungsgrundlage steigt und es zu einer Rechtsverschiebung der Steuerzahler in der Einkommensverteilung kommt. Diese beiden Entwicklungen werden von Hechtner et al. (2012, S. 29) verdeutlicht, indem die empirischen Einkommensdezile mit dem Spitzensteuersatz verglichen werden.51 Beträgt 1992 das Medianeinkommen noch 24% des Ta- rifeckwertes für den Spitzensteuersatz steigt es bis 2014 auf 46%. Für die unteren Dezile fällt diese Entwicklung noch stärker aus. Das erste Einkommensdezil beträgt 11% des Tarifeckwertes für den Spitzensteuersatz während es 1992 noch bei 4% lag. Auch für die oberen Einkom- mensdezile stiegen die Werte. Die Veränderungsrate ist dabei etwas schwächer. Was bedeutet das nun konkret für die Steuerbelastung der Einkommensdezile? Eine Annäherung an den Spit- zensteuersatz bedeutet, dass sich die jeweiligen Einkommen weiter nach rechts verschieben und sich somit der Durchschnittsteuersatz erhöhen würde, wenn der Steuertarif nicht angepasst wor- den wäre. So haben die Einkommensdezile bis zum Medianeinkommen 2014 einen niedrigeren durchschnittlichen Steuersatz zu zahlen als noch im Jahr 1992 und das 60. und 70. Einkom- mensdezil ungefähr den gleichen Durchschnittsteuersatz. Betrachtet man nur das 99. Perzentil, sieht man, dass die durchschnittliche Steuerbelastung ständig ansteigt, mit der Ausnahme des Zeitraums von 2003 bis 2005, also in den Jahren, in denen der Spitzensteuersatz am stärksten gesenkt wurde. Im Vergleich zu 1992 ist der Durchschnittssteuersatz im Jahr 2014 dennoch deut- lich höher. Auch für die 80. und 90. Dezile ist die Durchschnittssteuer im Jahr 2014 höher als im Jahr 1992. Für alle Bereiche der Einkommensverteilung gilt jedoch ab dem Jahr 2005, seitdem es keine stärkeren Tarifanpassungen mehr gegeben hat, ein steigender Durchschnittsteuersatz. Also werden seitdem steigende nominale Einkommen überproportional besteuert. Welche Auswir- kung dies auf die Einkommensverteilung hat sieht man in Abbildung 8. Diese zeigt anhand einer Dichtefunktion von zu versteuernden Einkommen, dass sich im Jahr 1998 die meisten Steuerzah- ler unterhalb des Grundfreibetrages befanden. Im Jahr 2009 dagegen hat sich dieses Maximum über diese Grenze bewegt. Das belegt die vorher angesprochene Rechtsverschiebung. Durch die- se Rechtsverschiebung werden die mittleren und höheren Einkommen in die weniger progressive und proportionale Zone geschoben. Es lässt sich also zusammenfassen, dass für die gesamte Ein- kommensverteilung die nominalen Einkommen steigen, sich somit die durchschnittliche Steuer- belastung erhöht und der Grad der Progression abnimmt. 49 Siehe Hechtner et al. (2012), S. 28. 50 OECD data: Average wages. 51 Siehe Hechtner et al. (2012), S. 29.
  24. 24. 22 Abbildung 8: Verteilung der zu versteuernden Einkommen und Grenzsteuersätze in Deutschland von 1998 und 2009.52 Abbildung A entstammt ursprünglich aus Immervoll (2005).53 Abbildung B ist eine eigene Darstellung von Zhu (2015). Die Wirkung der kalten Progression ist maßgeblich vom Progressionsgrad abhängig, welcher anhand von Tarif- und Residualelastizität gemessen werden kann. Analysen dieser beiden Maß- einheiten für die deutschen Steuertarife bieten Hechtner et al. (2012) und Immervoll (2005). Bei Betrachtung der Residualelastizitäten über den Zeitraum von 1990 bis 2014 stellt man für alle Verläufe der jeweiligen Residualelastizitäten zwei Minima fest. Das erste lokale Minimum ist 52 Zhu, J. (2015), S. 33. 53 Siehe Immervoll, H. (2005), S. 53.
  25. 25. 23 bei allen Verläufen relativ zum zweiten Minimum etwas schwächer als das erste. Zur Wiederho- lung, ein lokales Minimum bei der Residualelastizität ist lokal der stärkste Progressionsgrad. In den Jahren 1990 bis 1998 haben Einkommen über einem Wert von 29.000 Euro den gleichen Verlauf, mit dem zweiten Minimum bei ca. 61.000 Euro. Das erste Minimum ist an der Stelle der Bemessungsgrundlagen für die jeweiligen Jahre. In den Jahren 1999 bis 2005 verschieben sich die zweiten Minima im Zeitverlauf nach links und werden dabei schwächer. Das heißt, dass „Ef- fekte aus der kalten Progression im betrachteten Zeitablauf eine immer geringere Auswirkung entfaltet haben. Ursächlich hierfür dürfte insbesondere die massive Senkung des Spitzensteuer- satzes sein“, (Hechtner et al. (2012, S. 36f.)).54 Die ersten Minima liegen wiederum bei den je- weiligen Grundfreibeträgen. Eine Besonderheit bei den Einkommen in Höhe von 20.000 Euro bis 36.000 Euro stellt der Tarif von 1999 dar, welcher in diesem Jahr, als Ausnahme, im Ver- gleich zu 2005 eine größere Tarifelastizität aufweist. Denn dieser Tarif hatte fünf Tarifzonen, was sich in diesem Intervall bemerkbar macht. In diesem Bereich kann man Einkommen mit unterschiedlicher Durchschnittsbelastung finden, wobei die Residualelastizität gleich bleibt, also die gleiche Progressivität besitzen. Die Residualelastizität nach Formel (4) ist nicht nur von der Durchschnittbelastung, sondern eben auch von der Grenzbelastung abhängig. Im Zeitraum von 2007 bis 2014 gibt es keine größeren Unterschiede bei den Residualelastizitäten. Der Grad der Progression nimmt für zu versteuernde Einkommen in Höhe von 14.000 Euro bis 31.000 Euro sowie für die zu versteuernden Einkommen über 52.000 Euro zu. Für den Einkommensbereich von 31.000 bis 52.000 Euro ist diese Entwicklung umgekehrt. Insgesamt nimmt der Progressi- onsgrad für sehr hohe Einkommen kontinuierlich ab. Es ist eine starke Wirkung der kalten Pro- gression für niedrige Einkommen direkt über dem Grundfreibetrag (erstes Minimum) und noch stärkere Wirkung für Einkommen von ca. 50.000 Euro bis 62.000 Euro (zweites Minimum), ab- hängig vom betrachteten Jahr, erkennbar. In Abbildung 9, in welcher die Veränderungen der Residualelastizitäten der einzelnen Dezile über den Zeitverlauf zu sehen sind, sieht man diese Entwicklung auf einen Blick. Das 99. Perzentil hat seit der Senkung des Spitzensteuersatzes ei- nen steigenden Verlauf, die Progressivität sinkt. Die höchste Progressivität liegt bei den höheren Einkommensdezilen, sowie bei den niedrigeren. Einkommen der Dezile die unter dem Grund- freibetrag liegen, haben eine Residualelastizität von eins, da auf diese keine Steuer erhoben wer- den. Das 99. Perzentil ist jedoch bei dieser Analyse der einzige Einkommensbereich bei dem die Residualelastizität über den Zeitverlauf abgenommen hat. So steigt die Progressivität und somit ist die Wirkung der kalten Progression für fast alle Einkommensbezieher stärker geworden. 54 Siehe Hechtner et al. (2012), S. 36f.
  26. 26. 24 Abbildung 9: Entwicklung der empirischen Residualelastizitäten (Einzelveranlagung) von 1992-2014.55 Eine Analyse anhand der Tarifelastizität bietet Immervoll (2009). Hierbei werden jedoch für Deutschland Tarifanpassungen vernachlässigt, da diese diskretionär sind. Bei den diskretionären Tarifanpassungen stellt es sich als schwer heraus, die Maßnahmen in inflationsbedingte und an- ders politisch begründete zu unterscheiden. Um die Auswirkungen der kalten Progression nun auf die Einkommensverteilung zu untersuchen werden hier Inflationsszenarien simuliert und die daraus resultierenden Tarifelastizitäten und Umverteilungseffekte berechnet. Dabei wird der Ef- fekt der kalten Progression auf das Steuersystem (IT) und das Sozialversicherungssystem (SIC) voneinander separiert betrachtet. Angenommen es würde ein Steuertarif gelten und keine weite- ren Anpassungen unternommen werden, würde eine steigende Inflationsrate die Progressivität vermindern und die gesamte Steuerbelastung würde steigen. Da für jede Gewichtung der Ein- kommensbereiche die Vergrößerung der relativen Differenz zwischen durchschnittlichem Brut- to- und Nettoeinkommen sehr groß ist, steigt der Koeffizient der Umverteilung RE. Das ge- schieht, obwohl der Kakwani Index sinkt,56 vgl. Immervoll (2009). Demnach würde es zu einer stärkeren Gleichverteilung kommen. Bei den Sozialversicherungsbeiträgen wiederum sinkt RE. Diese sind gedeckelt, das heißt, überschreiten die Einkommen die Beitragsbemessungsgrenze, so steigen die Beiträge nicht weiter an. Allgemein haben Sozialversicherungsbeiträge einen viel geringeren Umverteilungseffekt, da diese nicht nur gedeckelt sind, sondern auch proportional ausgelegt sind. Jedoch verstärken die Einkommenssteuer und Sozialversicherungsbeiträge zu- sammen letztendlich durch eine steigende Inflationsrate den Umverteilungseffekt, trotz der Rechtsbewegung der Einkommensverteilung in weniger progressive Bereiche. In einem Satz zusammengefasst: wenn die nominalen Einkommen über die gesamte Verteilung zunehmen, 55 Siehe Hechtner et al. (2012), S. 40. 56 Siehe Immervoll, H. (2009), S. 56.
  27. 27. 25 steigt der durchschnittliche Steuersatz und der relative Zuwachs der Steuerschuld sinkt, welcher anhand des Kakwani Indexes gemessen werden kann,57 vgl. Zhu (2015). 4.3.3. Problematik des Referenzjahres Aufgrund der oben aufgezeigten Veränderungen des Einkommensteuertarifs in den letzten 25 Jahren stellt sich die Frage, welches Jahr man als Referenzjahr verwenden kann. Denn offen- sichtlich haben zum großen Teil Steuerentlastungen stattgefunden. Da vor allem die rot-grüne Regierung drastische Steuersenkungen vorgenommen hat, lässt sich diskutieren, ob die kalte Progression dadurch nicht sogar überkompensiert worden ist. Nach diesen Steuersenkungen wurden jedoch keine großen Anpassungen an den Steuertarif mehr unternommen. Das Heranzie- hen eines Referenzjahres nach diesen Tarifanpassungen führt dazu, dass die relative Belastung in den vergangenen Jahren wesentlich stärker zugenommen hat. So unterscheiden sich Studien über den gesamten Effekt und Umfang der kalten Progression mit der Veränderung des Referenzjah- res auf welches sie sich beziehen. Rietzler et al. (2014) beispielweise unterstellen dem Sachver- ständigenrat zur Betrachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung er sei zu einem nicht re- präsentativen Ergebnis gekommen. Dieser hat sich in seinem Jahresgutachten von 2013 für eine Analyse zur Auswirkung der kalten Progression auf das Jahr 2006 bezogen. Die Begründung hierfür ist, dass die „vorangegangene Anpassung ein Jahr zurücklag und die Kalte Progression bereits einmal wirken konnte”, (Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftli- chen Entwicklung (2013, S. 367)).58 Rietzler et al. (2014) sind jedoch der Meinung, dass es sich dabei um ein Jahr mit niedriger Belastung handelt und somit nicht repräsentativ sei.59 Dieses Bei- spiel verdeutlicht, dass die Wahl des Referenzjahres letztendlich eine subjektive Entscheidung, abhängig von den Absichten den Betrachters, ist. 5. Lösungsansätze Da nicht nur eine insgesamt höhere Steuerbelastung ein Problem der kalten Progression ist, son- dern auch, dass sich die Belastung des Steuersystems relativ stärker auf die unteren Abschnitte der Einkommensverteilung auswirkt, während sich die relative Belastung in den hohen Einkom- mensgruppen abschwächt, sollte man Tarifanpassungen vornehmen, welche dieser Entwicklung entgegenwirken. In Deutschland hat es in den vergangenen Jahren häufig diskretionäre Tarifan- passungen gegeben, welche jedoch das Problem nicht wirklich gelöst haben. Ein häufig verbrei- teter Lösungsansatz ist eine Indexierung der Nominaleinkommensentwicklung. 5.1. Diskretionäre Tarifanpassungen Die in Deutschland vorgenommenen Tarifsenkungen in den vergangenen 25 Jahren haben ge- zeigt, dass es zu Steuerentlastungen gekommen ist, jedoch kam es außerdem zu einer Verschie- bung der Steuerbelastung. Die Problematik der kalten Progression ist also nicht aus der Welt geschafft. Häufig sind Tarifanpassungen ein Resultat andere politischer Beweggründe und erfas- 57 Siehe Zhu, J. (2015), S. 35. 58 Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2013), S. 367. 59 Siehe Rietzler et al. (2014), S. 868.
  28. 28. 26 sen nicht vollständig die oben dargestellten Probleme der kalten Progression. Auch wenn die Tarifanpassungen für 2015 und 2016 die kalte Progression ausgleichen, die in den Jahren 2014 und 2015 entstanden ist, stellt dies keine langfristige Lösung dar. In den Jahren, in welchen keine Tarifanpassung unternommen wird, obwohl es zu nominalen Einkommenssteigerungen kommt, kann die kalte Progression wirken. Auf der anderen Seite können diskretionäre Tarifanpassungen auch in die andere Richtung gehen und zu sehr starken Steuersenkungen führen, welche die kalte Progression, in Bezug auf Steuereinnahmen, überkompensieren. Broer (2011) argumentiert, dass Tarifanpassungen im Wahlkampf angewendet werden und dies zu einem Steuersenkungswett- bewerb führt, mit der Absicht Wählerstimmen zu erlangen.60 Das kann zu hohen Verlusten im Bundeshaushalt führen. Es werden also kurzfristige Effekte der kalten Progression nur bedingt behoben und es macht einen Unterschied, ob diese in regelmäßigen Abständen ausgeglichen werden. Diskretionäre Tarifanpassungen müssten demnach gesetzlich vorgeschrieben werden, um verbindliche Tarifanpassungen in regelmäßigen Abständen festzulegen,61 vgl. Sachverständi- genrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2011). 5.2. Indexierung – „Tarif auf Rädern“ Ein Lösungsansatz, welcher in anderen Ländern bereits existiert, ist es, die Nominaleinkommen zu indexieren. Man nennt dies auch „Tarif auf Rädern“, da durch dieses Verfahren der Steuerta- rif automatisch und periodisch entsprechend eines Indizes angepasst wird. Für inflationsbedingte Einkommenserhöhungen bietet es sich an, die Einkommen an den Verbraucherpreisindex anzu- gleichen. Damit würde man jedoch einen Teil der realen Einkommensentwicklung missachten, im Falle von nicht inflationsbedingten Einkommenssteigerungen. Jedoch gibt es die These, dass sich die Einkommen langfristig entsprechend der Preisentwicklung anpassen. Für eine Entwick- lung, welche dieser These nicht entspricht, sollten alle Einkommenszuwächse miteinbezogen werden. Da jedoch alle nominalen Einkommenserhöhungen bei einem progressiven Steuertarif zumindest zu Verzerrungen der Steuerbelastung führen, sollte man alleine aus verteilungspoliti- schen Gründen eine Indexierung einführen, wie Boss (2015) sie vorschlägt. Boss (2015) ist der Meinung, es dürfe keine Rolle spielen, ob Nominaleinkommen inflationsbedingt oder real stei- gen oder sinken. Er schlägt eine an die Einkommensentwicklung angepasste Indexierung vor, indem man „das zu versteuernde Einkommen durch einen Faktor, der die erwartete durchschnitt- liche Veränderung der Nominaleinkommen gegenüber dem Vorjahr wiederspiegelt.“62 Unabhän- gig vom Indikator ist es wichtig, dass alle Stufen des Einkommensteuertarifs sowie alle Freibe- träge, Tarifeckwerte, Pauschbeträge und sonstige Steuerabzugsbeträge indexiert werden. Ist dies nicht der Fall kann die kalte Progression nicht vollständig abgebaut werden,63 vgl. Lemmer (2014). Einwände gegen das Indexierungsverfahren sind die dadurch entstehenden Minderein- nahmen. Diese belaufen sich bei der Zielinflation von knapp unter 2 Prozent auf ungefähr 3 Mil- 60 Siehe Broer, M. (2011), S. 698. 61 Siehe Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2011), S. 211. 62 Siehe Boss, A. (2015), S. 255. 63 Siehe Lemmer, J. (2014), S. 875.
  29. 29. 27 liarden Euro,64 vgl. Rietzler et al. (2014). Boss (2015) ist jedoch der Meinung, dass Staatsausga- ben von den Einnahmen abhängig seien. In Folge von Mehreinnahmen würden auch Mehrausga- ben beschlossen werden.65 Darüber hinaus zeigt die Geschichte, dass es immer wieder zu Tarif- anpassungen kommt. Es handelt sich bei jedem Jahr, indem keine Tarifanpassungen vorgenom- men werden lediglich um eine Aufschiebung der Steuerentlastung und den damit verbundenen Mindereinnahmen auf einen späteren Zeitpunkt. 6. Internationaler Vergleich In vielen Ländern ist es bereits üblich Einkommen anhand von der Einkommensentwicklung zu indexieren. In folgendem Kapitel werden Indexierungsverfahren anderer OECD Staaten vorge- stellt, um die Relevanz derartiger Anpassungssysteme zu zeigen und eine Möglichkeit zur Evalu- ierung der Funktionsweise zu bieten. Immervoll (2009) hat sich mit den Indexierungsverfahren von Großbritannien und den Niederlanden beschäftigt. Die Ergebnisse aus dieser Analyse sollen nun erörtert werden. In beiden Ländern ist die Indexierung der Einkommen gesetzlich vorge- schrieben,66 vgl. Lemmer (2014). In Großbritannien wird der Steuertarif an den Einzelhandelspreisindex (Retail Price Index RPI) angeglichen, indem die relative Veränderung des Indexes während den 12 Monaten vor Septem- ber des vorausgehenden Steuerjahres gemessen wird. Das Steuerjahr in Großbritannien beginnt im April und endet im März des folgenden Jahres. In den Niederlanden wird der Steuertarif an den durchschnittlichen Verbraucherpreisindex VPI angeglichen. Berechnet wird der Wert aus dem durchschnittlichen Indexwert der 12 Monaten des 7. bis 18. Monat vor dem aktuellen Steuerjahr geteilt durch den durchschnittlichen Indexwert des 19. bis 30. Monat vor dem Steuerjahr. Bei der Indexierung werden einige indirekte Steuern miss- achtet. Vor allem am Beispiel von den Niederlanden wird deutlich, dass es bei Indexierungsverfahren häufig zu sogenannten time-lags kommt, die auf die jeweilige Berechnung für die Indexierung zurückzuführen ist. Daraus resultiert dann ein nicht ganz optimaler Ausgleich der kalten Progres- sion, weil der errechnete Anpassungsparameter nicht dem aktuellen Preisniveau entspricht. Den- noch zeigen die empirischen Analysen von Immervoll (2009), dass eine Indexierung zu einem erfolgreichen Ausgleich führen kann. In allen Einkommensbereichen sinkt die durchschnittliche Belastung im Vergleich zu der Situation, in der keine Tarifangleichungen unternommen werden. Auch der Kakwani Index bleibt relativ konstant und eine kontinuierliche Abnahme wird verhin- dert.67 Das heißt, es findet keine bzw. eine geringere Verzerrung der progressiv ausgelegten Steuerbelastung statt. Immervoll (2009) kommt zu dem Ergebnis, dass die inflationsangepassten Mechanismen ein gut funktionierendes System zur Bekämpfung der kalten Progression darstel- len. So wären diese Maßnahmen eine geeignete Alternative für Deutschland, wo bisher lediglich diskretionäre Anpassungen mit sehr geringer Regelbindung stattgefunden haben.68 Auch Lemmer 64 Siehe Rietzler et al. (2014), S. 871. & Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwick- lung (2011), S. 211. 65 Siehe Boss, A. (2015), S. 255. 66 Siehe Lemmer, J. (2014), S. 877. 67 Siehe Immervoll, H. (2009), S. 57f. 68 Siehe Immervoll, H. (2009), S. 61.
  30. 30. 28 (2014) kommt zu dem Entschluss, dass eine Indexierung eine dauerhafte Lösung für das Problem der kalten Progression in Deutschland wäre. Hier werden Indexierungsverfahren wie in der Schweiz, USA, Kanada, Belgien oder auch wie in den Niederlanden vorgeschlagen, da die Inde- xierung in diesen Ländern durch die gesetzliche Festlegung eine hohe Bindungswirkung hat. In all diesen Ländern werden die Einkommen anhand der Preisentwicklung indexiert. 7. Fazit Offensichtlich hat eine steigende Inflationsrate eine steigende Auswirkung auf die Steuerbelas- tung der Steuerzahler. Man kann zwar belegen, dass die Tarifanpassungen in den vergangenen 25 Jahren diesem Phänomen entgegengewirkt haben und es zu deutlichen Entlastungen der Steu- erzahler gekommen ist. Die ist jedoch kein Grund, dass es zu Steuermehreinnahmen kommen darf, die durch den aktuell geltenden Tarif nicht offenkundig vorgesehen sind. Man sollte bei der Diskussion über die Auswirkung der kalten Progression nicht ein beliebiges Bezugsjahr wählen, welches sich aus subjektiver Sicht eines Betrachters als geeignet erscheint. Das relevante Be- zugsjahr sollte stets das vorausgehende Jahr sein. Sobald sich die Bemessungsgrundlagen än- dern, besteht Handlungsbedarf den Steuertarif daran anzupassen. Denn der Steuertarif muss dem Leistungsfähigkeitsprinzip entsprechen. Angenommen es ist eine Mehrbelastung der Steuerzah- ler nach dem Leistungsfähigkeitsprinzip zu rechtfertigen, dann müsste der Steuertarif dement- sprechend direkt angepasst werden und nicht indirekt durch eine steigende Bemessungsgrundla- ge aufgrund von Nominallohnsteigerungen die für den Ausgleich der steigenden Verbraucher- preise unternommen werden. Denn diese sollen ausschließlich die reelle Kaufkraft der Steuer- zahler erhalten. Das gilt allerdings nicht nur für inflationsbedingte Einkommenszuwächse. Auf- grund des progressiven Steuertarifs nimmt die Steuerbelastung mit steigender Bemessungsgrund- lage überproportional zu und verstößt auch in diesem Fall gegen das Leistungsfähigkeitsprinzip. Denn von der Progressivität sind untere Einkommensbereiche am stärksten betroffen. Die Recht- fertigung, dass starke Schultern die schwachen tragen sollen wird verletzt. Denn wie in dieser Thesis gezeigt wird, ist nicht nur die Mehrbelastung der Steuerzahler ein Problem der kalten Progression, sondern auch die Verzerrung der Steuerbelastung, indem, mit steigender Bemes- sungsgrundlage, Einkommen in weniger progressive Bereiche geschoben werden und somit die relative Belastung hoher Einkommensbezieher sinkt, während die der niedrigeren relativ zu- nimmt. Die Abnahme der Progressivität für einen zunehmenden Teil der Steuerzahler mindert so den Umverteilungseffekt des progressiven Steuertarifes und schwächt somit dessen Funktion die Einkommen „gleicher“ zu verteilen. Beispiele anderer Länder haben gezeigt, dass Indexierungs- verfahren dieser unerwünschten Entwicklung der kalten Progression funktionstüchtig entgegen- wirken und eine sinnvolle Alternative für das deutsche Steuersystem darstellen.
  31. 31. 29 Literaturverzeichnis Atkinson, A. B. (1970): On the Measurement of Inequality, Journal of Economic Theory 2, S. 244-263. Atkinson, A. B. (1980): Horizontal Equity and the Distribution oft he Tax Burden. In Aaron, J. und Boskin, M. J. (eds), The Economics of Taxation, Brookings Inst., Washington, S. 3- 18. Boss, A. (2015): Die „kalte Progression“: Was ist zu tun?, WiSt 44. Jahrgang, 2015, Heft 5, S.252-258. Breidenbach et al. (2014): Der Weg ist frei: mehr Steuergerechtigkeit durch nachhaltigen Abbau der kalten Progression, Wirtschaftsdienst 94. Jahrgang, 2014, Heft 12, S. 859-863. Broer, M. (2011): Kalte Progression in der Einkommensbesteuerung, Wirtschaftsdienst 91. Jahr- gang, 2011, Heft 10, S. 694-698. Bundesministerium der Finanzen (2014): Bundesrat stimmt Gesetz zum Abbau der kalten Pro- gression und zur Anpassung von Familienleistungen zu, Quelle: http://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Pressemitteilungen/Finanzpolitik/201 5/07/2015-07-10-PM26.html, aufgerufen am: 19.01.2016. Bundesministerium der Finanzen (2015): Bericht über die Wirkung der kalten Progression im Verlauf des Einkommensteuertarifs für die Jahre 2013 bis 2016 (Erster Steuerprogressi- onsbericht), Quelle: http://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Pressemitteilungen/Finanzpolitik/201 5/01/2015-01-28-PM04-anlage.html, aufgerufen am: 18.01.2016. Eurostat. Quelle: http://ec.europa.eu/eurostat/web/income-and-living-conditions/overview, auf- gerufen am: 18.01.2016. Figari, F. et al. (2014): Micorsimultaion and Policy Anaysis, Institute for Social and Economic Research, No. 23. Figari, F. und Sutherland, H. (2013): EUROMOD: The European Union tax-benefit microsimu- lation model, International Journal of Microsimulation, 6(1), S. 4-26. Flory, J. und Stöwhase, S. (2012): MIKMOD-ESt: A Static Microsiulation Model of Personal Income Taxation in Germany, International Journal of Microsimulation, 5(2), S. 66-73. Harding, A. (1996): Microsimulation and Public Policy, Contributions to Economic Analysis 232, Quelle: http://jasss.soc.surrey.ac.uk/1/3/review3.html, aufgerufen am: 18.01.2016. Hechtner et al. (2012): Eine Analyse zur Einkommensteuerbelastung und Wirkung der kalten Progression der vergangenen Jahre in Deutschland, Arbeitskreis Quantitative Steuerlehre, Diskussionsbeitrag Nr. 137.
  32. 32. 30 Immervoll, H. (2005): Falling up the stairs: The effects of “bracket creep” on household in- comes, Review of Income and Wealth, Series 51, Number 1, March 2005. Kakwani, N. C. (1977a): Application of Lorenz Curves in Economic Analysis, Econometrica, Vol. 45, No. 3, S. 719-728. Kakwani, N. C. (1977b): Measurement of Tax Progressivity: An international Comparison, The Economic Journal, Vol. 38, No. 345, S. 71-80. Lambert, P. J. (1993): The distribution and redistribution of income, A mathematical analysis, Manchester University Press, Second edition. Lemmer, J. (2014): Indexierung der Einkommensbesteuerung im internationalen Vergleich, Wirtschaftsdienst 94. Jahrgang, 2014, Heft 12, S. 872-878. Musgrave, R. A. und Thin, T. (1948): Income Tax Progression, 1929-48, Journal of Political Economy, 56(6), S. 498-514. OECD data, Quelle: https://data.oecd.org/earnwage/average-wages.htm, aufgerufen am: 14.01.2016. Pigou, A. C. (1928): A study in public finance, 3. Aufl., MacMiller, London, 1952. Rietzler et al. (2014): Abbau der kalten Progression: nüchterne Analyse geboten, Wirtschafts- dienst 94. Jahrgang, 2014, Heft 12, S. 864-871. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2011): Verant- wortung für Europa wahrnehmen, Jahresgutachten 2011/12. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2013): Gegen eine rückwärtsgewandte Wirtschaftspolitik, Jahresgutachten 2013/14. Urban, I. (2009): Kakwani decomposition of redistributive effect: Origins, critics and upgrades. ECINEQ 2009-148. Zhu, J. (2015): Bracket creep revisited – with and without r>g: evidence from Germany, Discus- sion Paper, Deutsche Bundesbank, No. 37.
  33. 33. 31 ERKLÄRUNG Ich erkläre hiermit, dass ich die vorliegende Arbeit selbständig verfasst, keine anderen als die angegebenen Quellen und Hilfsmittel benutzt sowie die diesen Quellen und Hilfsmitteln wörtlich oder sinngemäß entnommenen Ausführungen als solche kenntlich gemacht habe. Die Arbeit ha- be ich bisher oder gleichzeitig keiner anderen Prüfungsbehörde vorgelegt. _________________________________________ ______________________________ Ort, Datum Unterschrift

×